Pologne
1) RÉFÉRENCES
Avis de la Commission [COM(97) 2005 final - Non publié au Journal officiel]
Rapport de la Commission [COM(98) 701 final - Non publié au Journal officiel]
Rapport de la Commission [COM(1999) 509 final - Non publié au Journal officiel]
Rapport de la Commission [COM(2000) 709 final - Non publié au Journal officiel]
Rapport de la Commission [COM(2001) 700 final - SEC(2001) 1752 - Non publié au Journal officiel]
Rapport de la Commission [COM(2002) 700 final - SEC(2002) 1408 - Non publié au Journal officiel]
Rapport de la Commission [COM(2003) 675 final - SEC(2003) 1207 - Non publié au Journal officiel]
Traité d'adhésion à l'Union européenne [Journal officiel L 236 du 23.09.2003]
2) SYNTHÈSE
En ce qui concerne la reconnaissance mutuelle des diplômes et des qualifications, l'avis de juillet 1997 estimait que la mise en conformité devait être réalisable à moyen terme si les efforts étaient intensifiés. Dans le domaine de la libre circulation des personnes, des efforts importants étaient nécessaires pour résoudre à moyen terme les questions en suspens. En matière de justice et d'affaires intérieures (JAI), la Pologne, sous réserve d'un effort soutenu pour améliorer sa situation, était considérée en mesure de se conformer aux règles en vigueur dans l'Union européenne (UE) dans les prochaines années.
Le rapport de novembre 1998 estimait que la Pologne avait réalisé, d'une manière générale, des progrès dans tous les secteurs, à l'exception de la lutte contre la drogue. Des efforts supplémentaires étaient néanmoins nécessaires pour atteindre les objectifs à moyen terme du partenariat pour l'adhésion, afin d'adopter rapidement les textes législatifs indispensables, ainsi que pour réaliser une meilleure organisation administrative et renforcer les moyens à disposition, notamment en matière d'asile et de lutte contre le crime organisé.
Le rapport d'octobre 1999, par contre, soulignait que les progrès sur le plan législatif dans ce domaine avaient été très modestes. La Pologne devait combler de grosses lacunes à court terme, notamment en matière de législation sur les étrangers. Des efforts seraient également nécessaires en ce qui concerne la conclusion des accords de réadmission et la lutte contre le trafic de drogue. De même, il faudrait améliorer les structures administratives en termes de ressources humaines et financières. Une attention particulière devait également être accordée au développement de la coopération au niveau international dans les secteurs judiciaire et policier.
Le rapport de novembre 2000 constatait que des progrès avaient été accomplis dans presque tous les secteurs de la justice et des affaires intérieures. Toutefois, des efforts supplémentaires étaient nécessaires afin de lutter contre la corruption qui, à l'état actuel, représentait le problème majeur de l'administration polonaise.
Dans le rapport de novembre 2001, la Commission constatait que les progrès en matière de justice et affaires intérieures étaient encourageants surtout en matière de contrôles aux frontières, de coopération policière, de protection des données, de visas et d'immigration. Toutefois, la Commission invitait la Pologne à poursuivre ses efforts en matière de lutte contre la fraude et la corruption ainsi que de coopération judiciaire.
Le rapport d'octobre 2002 constatait que la Pologne avait réalisé des progrès très significatifs, l'essentiel de la législation ayant été transposé. Des progrès étaient également à signaler concernant la mise en place des capacités administratives nécessaires, mais des efforts restaient à faire dans chacun des domaines relevant de la JAI.
Le rapport de novembre 2002 constate que le pays a progressé de façon satisfaisante dans la plupart des domaines. Cependant, la Commission souligne la nécessité d'accentuer les efforts pour la mise en œuvre de la législation en matière de fraude et de corruption, de visas, de frontières extérieures, de lutte contre la drogue et de blanchiment de capitaux. De même, la Pologne devrait améliorer la coopération entre ses agences et renforcer les structures de coordination.
Le Traité d'adhésion a été signé le 16 avril 2003 et l'adhésion a eu lieu le 1er mai 2004.
ACQUIS COMMUNAUTAIRE
La libre circulation des personnes
Le principe de libre circulation et séjour de tous les citoyens européens est prévu par l'article 14 (ex-article 7A) du traité instituant la Communauté européenne (traité CE), ainsi que par les dispositions concernant la citoyenneté européenne (article 18, ex-article 8A). Le traité de Maastricht avait placé parmi les questions d'intérêt commun aux États membres la politique d'asile, le franchissement des frontières extérieures de l'Union et la politique d'immigration. Le traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, a inclu ces questions au sein du traité CE (articles 61 à 69). La libre circulation des personnes constitue un des éléments clé de l" espace de liberté, de sécurité et de justice ".
Parallèlement, des normes communes sont actuellement en train d'être mises en place pour les contrôles aux frontières extérieures de l'Union, les visas, les politiques d' asile et d' immigration.
Les États membres appliquent déjà des règles communes dans ces domaines grâce aux accords de Schengen. Ces accords intergouvernementaux ont été intégrés dans le cadre de l'Union européenne à la suite de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam et font désormais partie de l'acquis communautaire à reprendre par les pays candidats. Toutefois, la majeure partie de l'acquis de Schengen ne s'appliquera pas aux pays adhérents au moment de leur adhésion mais à une date ultérieure, après adoption d'une décision distincte par le Conseil. C'est l'objectif du plan d'action pour l'adoption des critères de Schengen sur la base d'un calendrier crédible pour l'introduction des dispositions de l'accord de Schengen.
Les règles contraignantes qui doivent être mises en place dès l'adhésion concernent une partie des règles relatives aux visas, les règles s'appliquant aux frontières extérieures et l'acquis relatif aux migrations, au droit d'asile, à la coopération policière, à la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme, la fraude, la corruption, le trafic des stupéfiants, ainsi qu'à la coopération douanière et aux instruments juridiques relatifs aux droits de l'homme. Pour des questions telles que le contrôle des frontières, l'immigration clandestine, le trafic des stupéfiants, le blanchiment de capitaux, le crime organisé, la coopération policière et judiciaire, la protection des données et la reconnaissance mutuelle des jugements des tribunaux, les pays adhérents doivent se doter des capacités administratives adéquates. La mise en place d'une organisation judiciaire et policière indépendante, fiable et efficace est également d'une importance capitale.
La politique d'asile
Question d'intérêt commun depuis le traité de Maastricht, la politique européenne en matière d'asile est devenue une compétence communautaire, concurrente de celle des États membres, depuis l'entrée en vigueur du en 1999.
En octobre 1999, les dirigeants de l'Union, lors du Conseil européen de Tampere, ont décidé d'une stratégie en deux étapes, dont la deuxième vise la mise en place d'un régime d'asile européen commun qui reposera sur une procédure d'asile commune et un statut uniforme valable dans toute l'Union. La première phase, consistant en l'établissement de normes minimales, devrait être opérationnelle pour le 1er mai 2004.
De nombreuses avancées ont été réalisées jusqu'à présent, telles que:
Les négociations sont encore en cours sur des dossiers, tels que la proposition de directive relative au statut de réfugié et celle relative aux procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié.
La politique d'immigration
Question d'intérêt commun depuis le traité de Maastricht, puis domaine relevant de la compétence communautaire après le traité d'Amsterdam, la politique européenne d'immigration est actuellement en cours d'élaboration. L'article 63 du traité CE prévoit que le Conseil arrête dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, soit au 1er mai 2004:
Concernant le volet « immigration légale », les conclusions du Conseil européen de Tampere indiquent que l'Union doit:
En ce qui concerne l'« immigration illégale », le Conseil européen de Tampere a décidé en 1999 de s'attaquer à l'immigration clandestine et à la criminalité organisée qui en profite. En février 2002, le "plan d'action global en matière de lutte contre l'immigration clandestine" a été adopté.
La coopération judiciaire civile
Les principaux instruments facilitant la coopération judiciaire civile ont été élaborés au niveau international (conventions de Bruxelles et de Rome par exemple). Le traité de Maastricht marque une première étape importante en la matière, introduisant une base juridique à la coopération judiciaire civile entre les États membres et permettant l'adoption de plusieurs conventions. Suite à l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, qui communautarise la coopération judiciaire civile, ces conventions ont été progressivement remplacées par des règlements, dont les plus significatifs sont:
En 1999 le Conseil européen de Tampere a consacré la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires comme "pierre angulaire" de la construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Enfin, le traité de Nice a étendu la codécision à l'ensemble de la coopération civile, à l'exception des aspects liés au droit de la famille.
Coopération policière, douanière et judiciaire en matière pénale
L'acquis dans ces domaines découle essentiellement du cadre de coopération défini dans le titre VI du traité sur l'Union européenne ou " troisième pilier ". Le traité d'Amsterdam a modifié les dispositions juridiques en la matière, en établissant un lien avec l" espace de liberté, de sécurité et de justice ". Désormais, le titre VI porte essentiellement sur la coopération policière, la lutte contre le crime organisé, la lutte contre le trafic de drogue, la lutte contre la corruption et la fraude, la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération douanière.
L'objectif de la mise en place d'un espace de liberté, sécurité et justice (fixé par le traité d'Amsterdam) doit être atteint grâce à:
L'acquis en matière de justice et affaires intérieures suppose un haut degré de coopération concrète entre les administrations ainsi que l'élaboration de réglementations et leur application effective. Dans ce but, des programmes ont été lancés ces dernières années: Grotius II Pénal , Oisin II , Stop II, Hippokrates et Falcone. Tous ces programmes ont été repris par AGIS, un programme-cadre unique pour le co-financement de projets présentés par des promoteurs des États membres et des pays candidats dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.
L'accord européen d'association et le Livre blanc sur les pays d'Europe centrale et orientale et le marché intérieur
L'accord européen d'association avec la Pologne comporte des dispositions relatives à la coopération dans le domaine de la lutte contre la toxicomanie et le blanchiment d'argent.
Le livre blanc sur les pays d'Europe centrale et orientale et le marché intérieur ne traite pas directement du troisième pilier mais se rapporte à des questions telles que le blanchiment d'argent et la liberté de circulation des personnes, étroitement liées à des préoccupations relevant de la justice et des affaires intérieures.
ÉVALUATION
Grâce à la création d'un organisme responsable de protection des données à caractère personnel en 2002 et à la modification de la loi sur la protection des données à caractère personnel introduite en août 2001, la Pologne a largement réalisé l'alignement de sa législation sur l'acquis. La convention du Conseil de l'Europe de 1981 pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel a été ratifiée en mai 2002 et est entrée en vigueur en septembre 2002.
La modification de la loi sur les étrangers, entrée en vigueur en juillet 2001, a permis à la Pologne de compléter l'alignement sur l'acquis de l'Union. En outre, la Pologne a mis terme au régime d'exemption de visas avec plusieurs pays (Russie, Belarus, Ukraine, Géorgie, Kazakhstan, Moldavie, Mongolie, Azerbaïdjan…). Une unité de coordination chargée de préparer l'introduction du régime de visas de l'Union européenne a été établie en décembre 2001. Cependant, la Pologne doit encore intensifier ses efforts en ce qui concerne les capacités de mise en œuvre et les capacités administratives (personnel, mise en place de technologies de l'information).
En ce qui concerne le contrôle des frontières extérieures et l'alignement sur l'acquis de Schengen, la Pologne a réalisé des progrès constants et notables bien que des contraintes financières considérables aient pesé sur la mise en œuvre des améliorations prévues. En août 2001, un plan d'action Schengen a été adopté afin d'intégrer la stratégie de gestion des frontières. Les modifications apportées à la loi de 1990 sur l'Office des garde-frontières prévoient l'extension des pouvoirs des garde-frontières ainsi que des nouvelles compétences (pouvoirs opérationnels pour la protection des frontières, pour la lutte contre la corruption…). Toutefois, certains amendements doivent encore être apportés.
La coopération entre les services compétents (grarde-frontières, police et douanes) continue de s'améliorer et les mesures nécessaires pour renfoncer la coopération avec ses voisins orientaux ont été prises.
La mise en œuvre d'un nouveau concept de formation a commencé en mai 2002. L'insuffisance des effectifs reste toutefois un problème majeur et un point faible de la stratégie de gestion intégrée des frontières, même si le recrutement a eu une accélération importante en 2003, avec l'embauche de 1325 nouveaux agents. Les infrastructures aux points de passage de la frontière orientale extérieure ont désormais été adaptées et améliorées.
La nouvelle loi sur les étrangers, entrée en vigueur en septembre 2003, a eu des effets positifs sur la politique d'immigration ainsi que sur la politique d'asile. En ce qui concerne l'immigration, la législation est désormais alignée sur l'acquis communautaire. Cependant, la Pologne ne dispose pas encore d'une politique globale sur les migrations, ni d'un système cohérent de formation pour tous les services compétents en matière. Les structures administratives sont en place mais souffrent de chevauchements de compétences et de procédures. Après la signature de deux accords de réadmission (avec l'Espagne et l'Autriche en mai 2002 et juin 2002, respectivement), la Pologne a multiplié ses efforts pour en conclure autres, surtout avec la Russie et le Bélarus.
En matière d'asile, le nombre d'affaires en cours a été considérablement réduit en 2002 et la législation s'est complètement alignée sur l'acquis. Des efforts majeurs seraient nécessaires en matière d'intégration et d'accueil des réfugiés. Le pays doit prêter d'attention à la mise en œuvre des mesures relatives à l'analyse et l'organisation pour participer à EURODAC et devrait désigner son point d'accès national pour Dublin II.
La lutte contre le crime organisé a été reconnue comme une priorité en Pologne. À ce propos, la loi sur la police a été modifiée en août 2001 afin de reconnaître davantage de moyens opérationnels à la police (autorisation de vérifier les comptes bancaires et d'assurance des personnes suspectes). Des progrès notables ont été réalisés afin de doter les forces de police d'équipements technologiques et modernes (le système automatisé d'identification des empreintes digitales créé au niveau central a été ensuite étendu aux niveaux régional et local). Malgré ça, la situation des effectifs reste difficile. Le Bureau central d'investigation, créé en 2000, a découvert 158 organisations criminelles et il représente aujourd'hui un élément central de la lutte contre la criminalité.La loi sur la collecte, le traitement et la transmission d'informations à caractère pénal a institué un centre national de renseignements (KCIK) qui devrait assurer la coordination et l'échange d'information entre les services répressifs polonais. Toutefois, la coopération inter-agences doit être encore améliorée, notamment en ce qui concerne l'accès mutuel aux bases de données, surtout pour combattre la contrebande de cigarettes et de stupéfiants.
Suite à la signature d'un accord d'association avec Europol, un officier de liaison polonais a été détaché de manière permanente auprès d'Europol. En novembre 2001, une nouvelle unité organisationnelle de coopération avec Europol a été instituée au sein de l'Office de coopération policière internationale (Interpol). L'accord de coopération a été finalement ratifié en juillet 2002. D'autres accords de coopération ont été signés avec l'Espagne, la Belgique, la Lituanie, la Finlande, l'Allemagne et l'Ukraine. Enfin, le plan de lutte contre la criminalité commune (vols de voitures, cambriolages, vols avec agression…) a été lancé en février 2001.
La Pologne a ratifié, en novembre 2001, la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée de 2000 (convention de Palerme); le pays a signé mais non ratifié deux des trois protocoles (trafic de femmes et d'enfants et de migrants) et n'a pas signé le troisième sur le trafic d'armes à feu. La Pologne doit encore signer la convention du Conseil de l'Europe relative à la cybercriminalité.
En matière de lutte contre le terrorisme, la Pologne a ratifié les principales conventions, notamment celle pour la répression du financement du terrorisme (ONU), mais devrait accélérer sa préparation afin d'adhérer à la convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'UE au moment de l'adhésion.
En matière de lutte contre la fraude et la corruption, la Pologne a, en septembre 2002, ratifié la convention civile sur la corruption du Conseil de l'Europe (1999) et a adopté une stratégie de lutte contre la corruption. Cependant, la lutte contre la corruption a très peu progressé: un rapport officiel de juillet 2003 indique que les effets réels de cette stratégie ont été assez limités. Le code fiscal pénal et le code pénal n'ont toujours pas été adaptés, malgré la loi, de décembre 2000, qui prévoyait des modifications du code pénal et de procédure pénale, de la loi relative à la lutte contre la concurrence déloyale, de la loi sur l'ordre public et de la loi sur les activités bancaires. La Pologne doit aussi encore ratifier la convention de 1995 sur la protection des intérêts financiers des Communautés et ses protocoles, notamment afin d'achever l'alignement de la législation concernant la responsabilité des personnes morales..
En matière de lutte contre la drogue, la Pologne a pris les mesures législatives nécessaires et a adopté le programme national de lutte contre la toxicomanie.
En mars 2001, la loi concernant la création d'un Conseil pour lutter contre la toxicomanie est entrée en vigueur. Le Conseil est devenu opérationnel en juin 2002. Un point focal national de coopération avec l' observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) a été créé.
L'acquis en matière de blanchiment de capitaux est largement transposé grâce à la loi sur la lutte contre le blanchiment de capitaux, adoptée en septembre 2000, et à de récents amendements entrés en vigueur le 1er janvier 2004. Une unité de renseignement financier a été mise en place, mais son système informatique doit être adapté. Au niveau international, le pays avait entamé une coopération avec le groupe d'Egmont, le Conseil de l'Europe et la Task Force de lutte contre la criminalité organisée dans la région de la Baltique. En outre, la Pologne a signé un accord de coopération avec la République tchèque.
L'alignement de la législation polonaise en matière de coopération douanière est en cours. Au cours de l'année 2000, dix nouveaux groupes de travail (office de la sûreté de l'État, Conseil fiscal…) ont été créés.
En avril 2002, les autorités polonaises ont conclu trois protocoles d'accord avec des organisations d'entreprises pour lutter contre le trafic de stupéfiants. En 2003, l'administration douanière a aussi conclu des accords avec la police, le corps de garde-frontières et l'agence de sécurité nationale pour lutter contre la criminalité douanière et aux frontières. Les négociations des accords d'assistance mutuelle se poursuivent avec un certain nombre de pays.
En matière de coopération judiciaire en matière civile et pénale, le pays a continué sa progression en vue de l'alignement sur l'acquis. Le code pénal et le code de procédure pénale ont été modifiés en août 2001 afin de faciliter l'adhésion de la Pologne à la convention de 1995 relative à la procédure d'extradition entre les États membres de l'Union européenne. Toutefois, une attention particulière doit être accordée à la mise en œuvre de la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002, relative au mandat d'arrêt européen.
Le 1er juillet 2003, des modifications du code de procédure pénale sont entrées en vigueur, visant à simplifier et à accélérer les procédures pénales pour éponger le retard accumulé, diminuer le nombre d'affaires pendantes et garantir une exécution satisfaisante des jugements. Le 14 août 2003, les modifications du code de procédure civile visant à accélérer et à simplifier les procédures sont entrées en vigueur.
Le nouveau code de commerce est entré en vigueur en octobre 2000. Des efforts remarquables ont été réalisés afin de doter l'ordre judiciaire des moyens informatiques adéquats. La Commission constate que le ministre de la justice continue d'exercer des pouvoirs administratifs sur l'organisation de l'ordre judiciaire, ce qui risque de compromettre l'indépendance de l'ordre judiciaire même.
Entrée en vigueur en octobre 2001, la loi sur la constitution des tribunaux communs organise mieux le détachement de magistrats dans d'autres institutions.
Les plans visant à créer un réseau judiciaire polonais qui fera partie du réseau judiciaire européen après l'adhésion ont été terminés. Un procureur général a été nommé en avril 2002 comme personne de contact pour la coopération avec Eurojust.
La Pologne a ratifié tous les instruments juridiques relatifs aux droits de l'homme dans le cadre de l'acquis en matière de justice et affaires intérieures.
Dernière modification le: 10.08.2005