Communication relative à la mise en œuvre pratique des directives sur la santé et la sécurité au travail

Le présent rapport étudie la façon dont la directive-cadre de 1989 et cinq de ses directives particulières ont été transposées et sont appliquées dans les États membres. Il tire aussi les conclusions de leur application pour la législation européenne sur la santé et la sécurité et leurs effets sur l'économie et la société.

ACTE

Communication de la Commission relative à la mise en œuvre pratique des dispositions des directives sur la santé et la sécurité au travail 89/391/CEE (directive-cadre), 89/654/CEE (lieux de travail), 89/655/CEE (équipements de travail), 89/656/CEE (équipements de protection individuelle), 90/269/CEE (manutention manuelle de charges) et 90/270/CEE (équipements à écran de visualisation) [COM(2004) 62 - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

LES EFFETS JURIDIQUES DANS LES ÉTATS MEMBRES

La directive 89/391/CEE a modifié la vision pratique de la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs en instituant une approche préventive et intégrée et en imposant une amélioration continue des conditions de santé et de sécurité au travail. Cette nouvelle approche repose sur les principes fondamentaux que la directive cadre 89/391/CEE a mis en place à savoir, la responsabilité de l'employeur, la prévention, l'information, la formation, la consultation et la participation des travailleurs. La directive 89/391/CEE et les directives 89/654/CEE, 89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE et 90/270/CEE ont permis de rationaliser et de simplifier les corpus législatifs nationaux. La transposition des directives a obligé les États membres à passer d'une législation souvent basée sur des principes de correction à une approche de prévention axée sur les comportements individuels et les structures organisationnelles.

LE CONTRÔLE DE LA TRANSPOSITION

L'analyse de la transposition de la directive-cadre a permis de mettre en lumière des lacunes dans la quasi-totalité des États membres, en particulier en ce qui concerne le champ d'application, la responsabilité de l'employeur, les principes de prévention, l'étendue de l'obligation d'évaluer les risques pour la sécurité et la santé des travailleurs, les services de protection et de prévention, l'obligation de documenter l'évaluation des risques dans tous les types d'entreprises et enfin l'information, la consultation, la participation et la formation des travailleurs.

En ce qui concerne les directives particulières, la situation relative à la transposition est plus positive et la plupart des lacunes observées ont été résolues sans passer par des procédures en manquement même si celles-ci ont été nécessaires dans certains cas.

LES ACTIONS SUR LE TERRAIN: LA MISE EN ŒUVRE CONCRÈTE

Une grande hétérogénéité subsiste dans l'application concrète des différentes directives, en fonction des pays, des différents secteurs d'activités et de la taille des entreprises. Cependant, les principaux objectifs visant à garantir des normes minimales communes de protection grâce à l'harmonisation des prescriptions en matière et de santé et de sécurité, et la réduction du nombre d'accidents du travail et de maladies professionnelles ont été atteints.

La publicité et les mesures d'accompagnement

Bien que les efforts au niveau national (plans d'action et campagnes de sensibilisation) et européen (rôle de l'Agence européenne pour la santé et la sécurité au travail) aient largement contribué à une plus grande compréhension de la nouvelle législation et à une meilleure sensibilisation des employeurs et des travailleurs à leurs droits et à leurs obligations, l'impact de ces mesures varie en fonction des acteurs de l'économie auxquelles elles s'appliquent. Ainsi, leur bon fonctionnement dans les grandes entreprises contraste avec la situation de nombreuses petites et moyennes entreprises (PME), où un saut qualitatif reste à accomplir.

Les mesures de sensibilisation

Malgré la masse d'informations disponibles, le niveau d'information des employeurs et des travailleurs, en particulier dans les PME, est insuffisant. Les employeurs font état de difficultés dans la compréhension de la législation. Cela peut s'expliquer par la nature de la législation qui prévoit la fixation d'un objectif général à atteindre et par l'absence, au niveau national, d'informations leur permettant d'élaborer des plans de prévention adaptés aux risques identifiés lors de l'évaluation des risques.

L'évaluation, la documentation et le suivi des risques

Les éléments à améliorer relativement à la mise en œuvre concrète des dispositions portant sur l'évaluation des risques sont les suivants:

• les procédures schématiques et superficielles analysent essentiellement les risques manifestes. Les effets à long terme (comme les facteurs mentaux et psychosociaux) et les risques moins flagrants sont plutôt négligés (c'est notamment le cas des risques liés aux produits chimiques);
• les risques ne sont pas analysés ni évalués globalement de sorte que les mesures prises sont isolées et ne font pas l'objet d'une approche intégrée;
• l'évaluation des risques est souvent considérée comme une obligation ponctuelle et manque de continuité;
• les employeurs ne supervisent pas suffisamment l'efficacité des mesures mises en place.

Les services de protection et de prévention

Toutes les entreprises ne respectent pas leur obligation de mettre en place des services de protection et de prévention des risques professionnels, soit en désignant du personnel propre, soit, à défaut, en s'adressant à un service externe. C'est surtout le cas pour les PME.

La mise en place de tels services est freinée par le manque de personnel qualifié, par la faible qualité des prestations (importance unilatérale accordée aux aspects techniques, peu de services pluridisciplinaires) et par la tendance des employeurs à recourir aux services les moins chers possibles.

L'information, la consultation, la participation et la formation des travailleurs

Les données disponibles en matière d'information sont relativement peu nombreuses mais permettent de conclure que la mise en œuvre concrète de l'obligation d'informer les travailleurs laisse largement à désirer par rapport aux autres obligations qui incombent aux employeurs. Cela se vérifie dans la quasi-totalité des secteurs industriels, dans tous les États membres et dans les entreprises de toutes tailles. Ce problème est particulièrement flagrant parmi les travailleurs temporaires. La participation des travailleurs n'est pas non plus organisée de façon satisfaisante, malgré les nombreuses possibilités offertes par les directives.

L'organisation et la gestion de la santé et de la sécurité au travail

La complexité grandissante des processus de travail, l'évolution des conditions de travail et la modification des types de risques qui en résultent nécessitent une approche transparente et systématique de la santé et de la sécurité au travail. Cependant, à l'exception des grandes entreprises, la santé et la sécurité font rarement partie intégrante des processus de gestion générale des entreprises.

L'application de la législation

Les inspections du travail sont les principaux organes chargés de faire appliquer la législation sur la santé et la sécurité au travail. Elles se doublent souvent par d'autres instances de contrôle spécialisées dans certains secteurs d'activités. Les efforts de mise en œuvre accomplis par les États membres se mesurent en général sur la base du rapport entre le nombre d'inspecteurs du travail et le nombre d'inspections effectuées chaque année. Dans l'Union européenne, environ 12 000 inspecteurs réalisent 1400 000 contrôles par an.

L'entrée en vigueur de la législation européenne n'a pas semblé s'accompagner d'une hausse des contrôles. Les États membres déplorent, dans leurs rapports, le manque chronique de moyens de leurs inspections du travail pour vérifier tous les aspects de cette nouvelle législation, en particulier dans les PME.

L'analyse effectuée montre que les interventions des inspections du travail contribuent à réduire l'absentéisme dû à des accidents du travail ou à des maladies professionnelles et à stimuler des modifications dans le comportement des acteurs de la prévention sur les lieux de travail. Des progrès restent nécessaires pour améliorer les contrôles dans les PME et les secteurs à hauts risques et pour donner plus de poids dissuasif aux avertissements et aux sanctions.

Analyse de deux cas spécifiques: les PME et le secteur public

Les PME

L'analyse a mis en évidence de graves lacunes dans l'application d'éléments fondamentaux de la législation européenne sur la santé et la sécurité dans les PME, en particulier en ce qui concerne l'évaluation des risques, la participation et la formation des travailleurs, et ce dans les secteurs traditionnellement à hauts risques que sont l'agriculture et la construction. Ces lacunes tiennent principalement aux raisons suivantes:

• le manque d'informations et d'orientations spécifiques (information ciblée et distribuée localement) et compréhensibles;
• le manque de capacités et de compétences en matière de santé et de sécurité;
• le manque de moyens pour former adéquatement le personnel et les dirigeants;
• les difficultés d'accès à une assistance technique compétente, spécifique et spécialisée.

Le secteur public

L'inclusion du secteur public dans le champ d'application de la législation sur la santé et la sécurité au travail est une nouveauté dans la plupart des États membres.

Malgré quelques problèmes dans certains pays (notamment dans le secteur militaire), la transposition de la législation européenne dans le secteur public peut, globalement, être considérée comme correcte. Son degré d'application pose cependant quelques difficultés pour les raisons suivantes:

• il existe au sein de l'administration publique la conviction que les niveaux de risques sont insignifiants par rapport au secteur privé;
• les inspections du travail ne sont généralement pas compétentes pour intervenir dans l'administration publique ou bien les services internes qui assurent cette fonction ne jouissent pas de l'indépendance hiérarchique suffisante;
• les budgets alloués sont souvent limités.

ÉVALUATION DE L'EFFICACITE DE LA LÉGISLATION

Il ressort des rapports nationaux que la majorité des États membres estiment qu'il s'est écoulé trop peu de temps pour effectuer une évaluation adéquate et complète de l'efficacité de la législation. Ils déclarent pratiquement tous que celle-ci a eu un effet positif, mais qu'ils ne disposent pas de chiffres ni de statistiques pour démontrer directement cet effet. Toutefois, les statistiques générales sur la santé et la sécurité au travail indiquent bel et bien que la législation a rendu les lieux de travail plus sûrs.

Les effets sur les accidents du travail et les maladies professionnelles

Les statistiques les plus récentes (pour l'année 2000) indiquent que le taux d'incidence d'accidents pour 100 000 travailleurs est passé de 4539 à 4016 depuis 1994. On constate également une nette amélioration, depuis 1994, du taux d'incidence des accidents mortels en Europe qui sont passés de 6423 à 5237 cas en 2000.

L'enquête de 1999 sur les forces de travail et celles effectuées par la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail indiquent, quant à elles, que la population active a le sentiment que les conditions de travail ne se sont, globalement, pas améliorées. Beaucoup d'efforts restent à faire quant au contrôle et à l'organisation du travail dans le sens de la prévention des rythmes de travail élevés, des problèmes occasionnés par le travail sur terminal, des mouvements répétitifs et des risques psychologiques.

Les coûts et les avantages pour les entreprises

Les États membres indiquent dans leurs rapports que le manque d'indicateurs ne leur a pas permis de réaliser une évaluation complète, mais reconnaissent qu'une diminution du nombre d'accidents du travail entraîne une nette baisse des coûts économiques qui devrait s'accompagner d'une hausse de la productivité.

Les effets économiques généraux

Dans l'Union européenne, les coûts des accidents de travail et des maladies professionnelles représentent, d'après les estimations, entre 2,6 et 3,8% du produit national brut (PBN).

En l'an 2000, dans l'Union, ce sont au total 158 millions de journées de travail qui ont été perdues. Près de 350 000 travailleurs ont été contraints de changer d'emploi à la suite d'un accident, 300 000 souffrent d'invalidités permanentes à divers degrés et 15 000 sont définitivement exclus du marché de l'emploi.

Par ailleurs, on estime que la diminution du nombre d'accidents du travail depuis l'entrée en vigueur de la législation communautaire a produit des économies correspondant à 25 millions de journées de travail.

La mise en œuvre de cette législation, même si elle n'est pas totalement satisfaisante, se traduit donc bel et bien par des avantages économiques.

Les effets sur l'emploi et la compétitivité

Les effets positifs des investissements en matière de santé et de sécurité au travail ne se matérialisent qu'au bout d'un certain temps. Il est donc très difficile, à l'heure actuelle, de tirer des conclusions sur l'influence de la législation sur la compétitivité des entreprises. Il faudra encore réaliser des analyses de coûts / bénéfices pour en évaluer les répercussions à court et à long terme. Néanmoins, les États membres estiment que, globalement, les mesures de protection de la santé et de la sécurité au travail contribuent à améliorer les conditions de travail et à doper la productivité, l'emploi et la compétitivité.

ÉVALUATION GÉNÉRALE DE LA MISE EN ŒUVRE

Effets positifs, difficultés de mise en œuvre et suggestions d'amélioration des différentes directives

• La directive-cadre (89/391/CEE)

- Les États membres considèrent la tendance à la baisse du nombre d'accidents ainsi que l'amélioration de la sensibilisation des employeurs comme des avantages majeurs de cette directive. Les points positifs suivants ont également été mentionnés:

• l'accent mis sur la culture de la prévention;
• le large champ d'application;
• l'obligation pour les employeurs d'effectuer des évaluations des risques et de les documenter;
• l'obligation pour les employeurs d'informer les travailleurs et de les former;
• les droits et les obligations des travailleurs;
• l'occasion de consolider, de rationaliser et de simplifier les réglementations nationales en vigueur.

Les principales difficultés que les États membres signalent se situent dans le secteur des PME et ont trait aux obligations et formalités administratives, ainsi qu'aux charges financières, de même qu'au temps nécessaire à l'élaboration de mesures appropriées. Les autres difficultés suivantes peuvent être signalées:

• l'absence effective de participation des travailleurs aux processus opérationnels;
• l'absence de critères d'évaluation des inspections nationales du travail;
• l'absence de système statistique harmonisé au niveau européen à propos des accidents du travail et des maladies professionnelles;
• les difficultés d'application de certains dispositions dans les PME.

- L'amélioration du degré de mise en œuvre de la directive nécessite les efforts suivants:

• améliorer le degré d'application dans les PME;
• assurer la disponibilité de statistiques complètes et harmonisées sur les accidents du travail;
• fournir un accès aisé à l'information et une aide aux employeurs et aux travailleurs afin de les sensibiliser à leurs droits et à leurs obligations;
• intensifier les actions et octroyer les moyens nécessaires pour garantir une mise en œuvre uniforme, efficace et équivalente;
• identifier les dispositions des directives que les progrès technologiques ont rendues désuètes et qui doivent être revues;
• porter un surcroît d'attention à la situation spécifique des travailleurs temporaires.

• La directive 89/654/CEE relative aux lieux de travail

- Les aspects positifs:

• réglementation de situations diverses qui n'auraient pas bénéficié de l'attention nécessaire sans la directive: fenêtres, parois translucides, portes et portails s'ouvrant vers le haut, voies et issues de secours, etc.;
• renforcement des réglementations sur les obligations des employeurs par rapport aux lieux de travail utilisés pour la première fois et à ceux déjà en usage.

- Les difficultés de mise en œuvre:

• niveau de détail excessif sur certains aspects, qui a nui à la transposition correcte de la directive;
• manque de clarté de la distinction faite par la directive entre les lieux de travail utilisés pour la première fois et ceux déjà en usage;
• les investissements nécessaires à l'adoption des nouvelles dispositions dans les PME.

- Les suggestions d'amélioration:

• nécessité d'une approche coordonnée des problèmes relatifs à l'environnement, notamment via des échanges d'expériences entre les États membres;
• publication de lignes directrices et de recommandations (assorties de données actualisées, de graphiques et de schémas) afin de clarifier certains aspects (ventilation, éclairage, température, dimensions des lieux de travail, etc.);
• opportunité d'étudier les prescriptions applicables au télétravail.

• La directive 89/655/CEE relative aux équipements de travail

- Les aspects positifs:

• fixation de niveaux minimaux de sécurité pour les équipements de travail;
• uniformisation et harmonisation des réglementations nationales, dans le sens d'une simplification;
• extension du champ d'application de la législation à un plus grand nombre d'équipements de travail;
• amélioration générale de la clarté et de la précision des normes;
• meilleure sensibilisation des employeurs quant au niveau de sécurité des équipements de travail;
• adaptation, agrément officiel et modernisation des équipements de travail en usage;
• prévention plus active des risques associés à l'utilisation d'équipements de travail;
• meilleure analyse des facteurs à prendre en considération lors de l'achat de nouveaux équipements.

- Les difficultés de mise en œuvre:

• coût excessif pour les PME qui ne disposent pas des moyens financiers requis;
• nécessité d'investissements à long terme pour adapter les équipements de travail;
• manque de clarté de la distinction pratique entre la directive sur l'utilisation d'équipements de travail et celle sur les machines;
• définition de niveaux de sécurité différents pour les machines déjà en usage et pour les nouvelles machines, ce qui rend difficile l'adaptation aux prescriptions de la directive.

- Les suggestions d'amélioration:

• clarification des différents niveaux de sécurité pour les machines déjà en usage et pour les machines neuves;
• mesures d'accompagnement pour faciliter la mise en œuvre de la directive, en particulier pour les PME: aides financières, prêts, etc.;
• publication de lignes directrices sur le volet pratique des directives.

• La directive 89/656/CEE relative aux équipements de protection individuelle

- Les aspects positifs:

• uniformisation, simplification et coordination des législations nationales;
• extension de la réglementation à de nouveaux secteurs et à de nouveaux équipements;
• obligation pour l'employeur d'évaluer les risques avant de sélectionner des équipements de protection individuelle et meilleure sensibilisation quant aux conditions à remplir par ces équipements;
• meilleur niveau de détail de la réglementation, qui implique de connaître le type exact d'activités dans lesquels certains équipements de protection individuelle sont obligatoires.

- Les difficultés de mise en œuvre:

• manque d'assistance en faveur des PME, qui ont des difficultés à choisir elles-mêmes des équipements de protection adéquats;
• coût économique des nouveaux équipements pour les petites entreprises;
• travailleurs insuffisamment sensibilisés à l'utilisation d'équipements de protection individuelle.

- Les suggestions d'amélioration:

• publication de lignes directrices précises et de codes de bonne pratique incluant des critères de sélection pour les équipements de protection individuelle;
• compléter les annexes à la directive pour faciliter le choix des équipements par les entreprises;
• synchronisation et simplification des rapports de mise en œuvre.

• La directive 90/269/CEE relative à la manutention manuelle de charges

- Les aspects positifs:

• renforcement de la réglementation en vigueur dans certains États membres;
• clarté des réglementations, dont la mise en œuvre s'est en général effectuée sans problème;
• amélioration du degré de sensibilisation des employeurs (prise en compte de l'aspect ergonomique dans l'évaluation des risques);
• mise en pratique de ces obligations dans la quasi-totalité des secteurs industriels.

- Les difficultés de mise en œuvre:

• niveau élevé de la mécanisation et des coûts, ce qui risque d'entraîner des pertes d'emplois;
• directive jugée trop détaillée à certains égards (d'autres États membres estiment qu'il s'agit là d'un point positif);
• certains lieux de travail risquent de ne plus être considérés comme étant adaptés aux femmes;
• absence de critères autres que le poids des charges et les distances de transport pour la détermination des périodes et des intervalles de repos.

- Les suggestions d'amélioration:

• plusieurs États membres estiment que des valeurs limites devraient être fixées car la marge d'interprétation relative à la manutention manuelle de charges est trop large;
• la Commission devrait fournir des détails concernant les modèles d'évaluation et les lignes directrices;
• l'application de principes ergonomiques à la manutention de matériaux devrait bénéficier d'une attention accrue.

• La directive 90/270/CEE relative aux équipements à écran de visualisation

- Les aspects positifs:

• nouvelle stimulation en faveur du contrôle et de l'amélioration des aspects ergonomiques des postes de travail avec écran de visualisation;
• introduction de périodes de repos et du droit des travailleurs à une meilleure surveillance sanitaire (en particulier sous la forme d'examens de la vue);
• mise en pratique de ces obligations dans la quasi-totalité des secteurs industriels.

- Les difficultés de mise en œuvre:

• difficulté à résoudre certains problèmes (gestion de la lumière naturelle, ergonomie des sièges, impossibilité de neutraliser certains champs électromagnétiques);
• manque de clarté quant à savoir qui peut ou doit pratiquer les examens de la vue;
• problèmes liés au télétravail et à la surveillance des conditions de travail dans ce cadre-là.

- Les suggestions d'amélioration:

• préciser les dispositions relatives aux changements d'activité ou aux périodes de repos, ainsi que les personnes auxquelles elles s'appliquent;
• examiner les problèmes provoqués par les rayonnements électromagnétiques des terminaux, les lasers et les champs magnétiques;
• plusieurs États membres estiment qu'il serait opportun de réviser la directive afin de l'adapter aux progrès technologiques.

CONTEXTE

Cette analyse porte sur la transposition et l'application de la directive-cadre 89/391/CEE qui concerne l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail, ainsi que de ses cinq premières directives particulières, relatives à des environnements ou des risques professionnels spécifiques, à savoir:

• les prescriptions minimales pour les lieux de travail (directive 89/654/CEE);
• l'utilisation d'équipements de travail (directive 89/655/CEE);
• les équipements de protection individuelle (directive 89/656/CEE);
• la manutention manuelle de charges (directive 90/269/CEE);
• les équipements à écran de visualisation (directive 90/270/CEE).

Ce rapport est la réponse de la Commission à l'invitation faite dans la directive-cadre et dans les cinq directives particulières à « présenter périodiquement au Parlement, au Conseil et au Comité économique et social un rapport sur la mise en œuvre des différentes directives ».

La présente communication s'inspire essentiellement des rapports nationaux fournis par les États membres, en vertu des directives qui stipulent que ces derniers font rapport à la Commission tous les cinq ans (tous les quatre ans pour les directives 90/269/CEE et 90/270/CEE) sur la mise en œuvre pratique, en indiquant le point de vue des partenaires sociaux. Elle s'appuie aussi sur un rapport d'experts indépendants.

Dernière modification le: 15.02.2007