Flexibilité dans la prise de décision de l’UE: clauses passerelles, clauses de frein et clauses d’accélérateur

SYNTHÈSE DU DOCUMENT:

Article 48 du traité sur l’Union européenne

INTRODUCTION

Le traité de Lisbonne a étendu la procédure législative ordinaire et le vote à la majorité qualifiée à un grand nombre de domaines politiques. L’objectif est de contribuer à l’intégration de l’UE en rendant la prise de décision plus efficace: dans la procédure législative ordinaire, les pays de l’UE ne disposent pas du droit de veto et les possibilités de trouver un accord sont plus nombreuses.

Cependant, les pays de l’UE ne sont pas toujours disposés à abandonner une partie de leur pouvoir d’opposition dans certains domaines politiques. Ces domaines sont ceux réputés les plus «sensibles», dans lesquels le poids des souverainetés nationales est important. Il s’agit par exemple de la politique étrangère, de l’immigration ou de la justice. Dans ces domaines, une procédure législative spéciale ou le vote à l’unanimité est le plus souvent conservé.

Le traité de Lisbonne introduit plusieurs types de clauses institutionnelles qui proposent des mécanismes institutionnels différents mais poursuivant un objectif commun. Il s’agit de faciliter l’intégration de l’UE dans les domaines «sensibles» si les pays de l’UE le souhaitent.

Ainsi, le traité de Lisbonne introduit 3 types de clauses:

les clauses «passerelles»;
les clauses «de frein»;
les clauses «d’accélérateur».

LES CLAUSES PASSERELLES

Les clauses passerelles permettent de déroger à la procédure législative initialement prévue par les traités. Précisément et sous certaines conditions, elles permettent:

de «passer» d’une procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire pour l’adoption d’un acte dans un domaine donné;
de «passer» d’un vote à l’unanimité à un vote à la majorité qualifiée pour l’adoption d’un acte dans un domaine donné.

L’activation d’une clause passerelle dépend toujours d’une décision adoptée à l’unanimité par le Conseil ou par le Conseil européen. Ainsi, dans tous les cas, tous les pays de l’UE doivent être d’accord avant de pouvoir activer une telle clause.

En outre, l’article 48 du traité sur l’UE introduit une clause passerelle générale applicable à toutes les politiques européennes (voir synthèse du document «révision des traités»). De plus, il existe 6 autres clauses passerelles spécifiques à certaines politiques européennes et présentant certaines particularités procédurales (voir synthèse du document «procédures législatives»).

LES CLAUSES DE FREIN

Les clauses de frein concernent 3 domaines:

les mesures de coordination des régimes de sécurité sociale des travailleurs migrants (article 48 du traité sur le fonctionnement de l’UE, TFUE);
la coopération judiciaire en matière pénale (article 82 TFUE);
l’établissement de règles communes pour certaines infractions pénales (article 83 TFUE).

Les clauses de frein ont été créées afin de permettre l’application de la procédure législative ordinaire à ces 3 domaines politiques. La procédure législative ordinaire est alors tempérée avec un mécanisme de frein: un pays de l’UE peut faire appel au Conseil européen s’il estime que les principes fondamentaux de son système de sécurité sociale ou de son système de justice pénale sont menacés par le projet législatif en cours d’adoption. Dans ce cas, la procédure est suspendue et le Conseil européen peut:

soit renvoyer le projet au Conseil qui continue la procédure en tenant compte des observations formulées; soit
mettre définitivement fin à la procédure et demander le cas échéant une nouvelle proposition de la Commission européenne.

Ainsi, l’intérêt des clauses de frein ne réside pas tant dans le mécanisme qu’elle propose mais également dans le fait qu’elles permettent l’extension de la procédure législative ordinaire aux politiques concernées. En effet, l’introduction de ce mécanisme dans le processus décisionnel a permis de convaincre les pays de l’UE les plus récalcitrants d’appliquer la procédure législative ordinaire à certaines politiques qui jusqu’alors se voyaient appliquer la règle du vote à l’unanimité.

LES CLAUSES D’ACCÉLÉRATEUR

Ces clauses «accélèrent» l’intégration de l’UE entre certains pays de l’UE en facilitant la mise en place de coopérations renforcées dans certains domaines.

En effet, les clauses d’accélérateur permettent de déroger à la procédure d’enclenchement des coopérations renforcées. Ainsi, grâce à ces clauses, une coopération renforcée est réputée accordée dès lors qu’elle regroupe au moins 9 pays de l’UE. Le Conseil, le Parlement et la Commission sont alors simplement informés de la volonté des pays participants de mettre en place une coopération renforcée.

Ces clauses concernent 4 domaines:

la coopération judiciaire en matière pénale (article 82 TFUE);
l’établissement de règles communes pour certaines infractions pénales (article 83 TFUE);
la création d’un parquet européen (article 86 TFUE);
la coopération policière (article 87 TFUE).

Il est à noter que les clauses d’accélérateur concernant la coopération et les infractions en matière pénale résultent directement de l’activation des clauses de frein existant pour ces 2 domaines. En effet, lorsque une telle activation survient et que la procédure législative est mise en échec, les pays le souhaitant peuvent se tourner vers la clause d’accélérateur. Ainsi, ils peuvent continuer et mener à terme la procédure législative entre eux, dans le cadre d’une coopération renforcée.

ACTE PRINCIPAL

Article 48 du traité sur l’Union européenne

dernière modification 25.07.2016