Emploi
INTRODUCTION
A l'origine, la Conférence intergouvernementale de 1996 ne devait pas porter sur les politiques et les compétences de la Communauté européenne. Cependant, la déception causée par l'absence de référence à l'emploi au sein du traité sur l'Union européenne (1992) et l'initiative prise afin de lutter contre le chômage par le Conseil européen de Essen (9 et 10 décembre 1994) ont incité les Etats membres à placer ces sujets parmi les priorités de la Conférence intergouvernementale destinée à réviser le traité de Maastricht afin de répondre à une des principales préoccupations de leurs citoyens.
Après des négociations difficiles en raison de la diversité des situations et des politiques nationales en matière d'emploi, un consensus s'est finalement dégagé autour de la préséance des politiques nationales et du refus de grands programmes dépensiers. L'ajout d'un nouveau chapitre dédié à l'emploi au sein du traité instituant la Communauté européenne est le fruit de ces négociations.
Un nouvel objectif pour l'Union européenne
La promotion de l'emploi fait son entrée dans les objectifs de l'Union européenne et devient une "question d'intérêt commun" des Etats membres (article 2 du traité instituant la Communauté européenne). Le nouvel objectif visé est d'atteindre "un niveau d'emploi élevé" sans affaiblir la compétitivité de l'Union européenne (article 2 du traité sur l'Union européenne).
Afin d'atteindre cet objectif, une nouvelle compétence est attribuée à l'Union, complémentaire à celle des Etats membres, visant à l'élaboration d'une "stratégie coordonnée" pour l'emploi. L'élément-clé de cette stratégie est constitué par des lignes directrices communes, définies sur le modèle de celles adoptées au cours du Conseil européen de Essen.
Le nouveau titre VIII (articles 125 à 130) du traité instituant la Communauté européenne précise ces objectifs et les moyens de les atteindre. Il prévoit également la création d'un Comité de l'emploi.
La mention explicite de l'emploi dans le traité institutionnalise les initiatives prises par les Etats membres lors de différents Conseils européens, ainsi que celles adoptées par la Commission depuis deux ans. De plus, accolée aux dispositions concernant l'Union économique et monétaire, elle l'équilibre en ajoutant aux dispositions macroéconomiques, des mesures répondant aux attentes des citoyens européens en matière de lutte contre le chômage. En effet, un des points essentiels de ce nouveau titre consiste en la prise en compte des répercussions sur l'emploi lors de la définition et la mise en œuvre de chaque politique et action communautaire.
Une mise en œuvre anticipée
Au cours du Conseil européen d'Amsterdam des 16 et 17 juin 1997, les Etats membres ont décidé d'appliquer de manière anticipée les nouvelles dispositions en matière d'emploi contenues dans le traité d'Amsterdam. Dès le 1er octobre 1997, la Commission européenne a proposé des lignes directrices pour les politiques de l'emploi suivies par les Etats membres en 1998.
HISTORIQUE
Lors de la Conférence intergouvernementale sur l'Union économique et monétaire (1992), un débat avait eu lieu sur l'opportunité d'inclure l'emploi dans les critères de convergence que les Etats membres devaient respecter afin d'être autorisés à participer à la monnaie unique. Cette idée avait été rejetée par la plupart des gouvernements qui souhaitaient conserver leurs prérogatives en matière de politique de l'emploi. Au cours des débats nationaux précédant la ratification du traité sur l'Union européenne, l'absence de toute référence à l'emploi dans le nouveau traité a pourtant été jugée sévèrement par l'opinion publique. L'Union européenne est apparue peu préoccupée par les problèmes de chômage et d'emploi au moment où la mise en place de la future Union économique et monétaire impliquait des choix en matière sociale parfois difficiles pour les Etats membres qui avaient pour obligation de réduire leurs déficits budgétaires.
Le préalable de Essen
En 1994, le Conseil européen de Essen (9 et 10 décembre) a défini, pour la première fois au niveau européen, des lignes d'action à court et moyen terme concernant l'emploi. Affirmant le caractère prioritaire de la lutte contre le chômage parmi les tâches de l'Union européenne, les conclusions de ce sommet insistent sur les origines structurelles d'une grande part du chômage européen et le rôle primordial d'un dialogue responsable entre les partenaires sociaux et le monde politique pour parvenir à résoudre ce problème.
Le Conseil européen avait également défini cinq axes prioritaires pour les politiques des Etats membres en matière d'emploi:
Ces recommandations ont été traduites dans les Etats membres sous forme de programmes pluriannuels. Chaque année, la Commission établit un rapport sur l'évolution de l'emploi et les politiques menées par les Etats membres et les évalue au regard des priorités fixées.
Le Pacte de confiance
En juin 1996, la Commission européenne a lancé une "Action pour l'emploi en Europe: un Pacte de confiance" dans le but de mobiliser tous les acteurs concernés aux niveaux communautaire, national, local, de valoriser l'effet multiplicateur que peuvent avoir des actions au niveau européen et d'inscrire la lutte contre le chômage dans une vision de la société à moyen et long terme. Le Conseil européen de Dublin (13-14 décembre 1996) a réagi positivement à cette initiative en faveur d'un engagement de tous les opérateurs économiques et sociaux et a demandé la mise en œuvre rapide des projets de pactes territoriaux pour l'emploi (80 de ces pactes avaient été signés en juin 1997).
Par ailleurs, l'Union européenne a mené de nombreuses actions pour l'emploi grâce aux fonds structurels et au fonds social européen. En inscrivant l'emploi parmi les politiques communautaires ainsi qu'à l'agenda de tous les Conseils européens, le traité d'Amsterdam permet le développement des initiatives communautaires en matière d'emploi ainsi que la création d'une politique cohérente au niveau européen.
UNE NOUVELLE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE
Le nouveau titre VIII met en œuvre une stratégie coordonnée pour l'emploi afin de promouvoir une main d'œuvre qualifiée et capable de s'adapter ainsi que des marchés du travail susceptibles de réagir rapidement aux changements économiques.
Des lignes directrices communes
En premier lieu, le Conseil européen adopte des conclusions sur la situation de l'emploi dans la Communauté en se basant sur le rapport annuel élaboré par le Conseil de l'Union européenne et la Commission.
Chaque année, ces conclusions permettent à la Commission de proposer des lignes directrices en matière de politique de l'emploi, compatibles avec les grandes orientations économiques déterminées dans le cadre de l'Union monétaire (article 99, ex-article 103). Après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social, du Comité des Régions et du Comité de l'emploi, le Conseil adopte ces lignes directrices à la majorité qualifiée. Cette démarche se base sur le modèle de la procédure de convergence des politiques économiques nationales. Les lignes directrices communes ne préconisent pas l'harmonisation des dispositions nationales. Cependant, elles exercent une influence indirecte sur la politique des Etats membres.
En effet, les Etats membres doivent prendre en compte ces objectifs communs dans leur politique de l'emploi. Le Conseil examine ensuite les rapports annuels fournis par les Etats membres dans ce domaine et s'il l'estime nécessaire, peut adresser une recommandation - sur proposition de la Commission - à un Etat membre. Cette recommandation est ensuite adoptée à la majorité qualifiée par le Conseil.
Ce dispositif comporte des similitudes avec celui prévu pour la politique économique. Toutefois, en matière de politique de l'emploi, aucune sanction n'est prévue pour les Etats membres qui ne respecteraient pas les recommandations du Conseil. En outre, le traité ne stipule pas que ces recommandations pourront être rendues publiques.
Enfin, contrairement aux dispositions établies pour l'Union économique et monétaire, le titre VIII ne fixe pas d'objectif macro-économique à atteindre, à l'image des critères de convergence en matière économique. Certains Etats membres, en effet, n'ont pas souhaité que des objectifs contraignants soient inscrits dans le traité, la mise en place d'une stratégie coordonnée étant déjà un pas important.
Des mesures incitatives
Des actions d'encouragement peuvent être définies par le Conseil, à la majorité qualifiée et conformément à la procédure de codécision avec le Parlement européen.
Elles sont destinées "à encourager la coopération entre les Etats membres et à soutenir leur action dans le domaine de l'emploi par le biais d'initiatives visant à développer les échanges d'informations et de meilleures pratiques, en fournissant des analyses comparatives et des conseils ainsi qu'en promouvant les approches novatrices et en évaluant les expériences, notamment en ayant recours aux projets pilotes". Elles "ne comportent pas d'harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres". Cependant, la stratégie coordonnée pour l'emploi devrait avoir une influence indirecte sur celles-ci.
Deux déclarations précisent les modalités de ces mesures incitatives:
LE COMITÉ DE L'EMPLOI
Un Comité de l'emploi et du marché du travail existe depuis décembre 1996. Des compétences restreintes lui ont été attribuées. En remplacement, le nouvel article 130 du traité instituant la Communauté européenne prévoit que le Conseil crée un comité dénommé Comité de l'emploi, sur le modèle du Comité monétaire établi par l'Union économique et monétaire.
Ce comité consultatif encourage la coordination des politiques nationales de l'emploi et du marché du travail. Il suit l'évolution de ces politiques dans les Etats membres et la Communauté européenne, rédige des avis sur demande du Conseil, de la Commission ou de sa propre initiative et contribue à la préparation des délibérations du Conseil.
Comme le précédent Comité de l'emploi et du marché du travail actuel, il est composé de deux représentants de chaque Etat membre et de la Commission. Il consulte les partenaires sociaux.
Pour en savoir plus: