Mise en place progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice

INTRODUCTION

Depuis plus de vingt ans, les Etats membres ont uni leur force pour lutter contre des phénomènes transnationaux comme le terrorisme, le trafic de drogue ou l'immigration clandestine. Lorsque la libre circulation des personnes a été reconnue comme l'un des principaux éléments du marché intérieur en 1986, cette coopération informelle entre les gouvernements des Etats membres est apparue insuffisante pour combattre l'internationalisation des réseaux d'activités criminelles et répondre au besoin de sécurité du citoyen européen. Il a donc été décidé d'intégrer la coopération en matière de justice et des affaires intérieures au sein du traité de Maastricht afin qu'elle devienne une politique de l'Union européenne à part entière.

Un pilier intergouvernemental a été accolé au pilier communautaire et des instruments juridiques inédits ont été créés. Mise en place à la suite de l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne en 1993, cette coopération n'a pas été jugée très satisfaisante aussi bien dans son fonctionnement que par ses résultats. Aussi, la révision du traité sur l'Union européenne a-t-elle donné lieu à des changements importants dans le processus décisionnel.

Afin de créer un espace de liberté, de sécurité et de justice, le traité d'Amsterdam introduit un nouveau titre intitulé "Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes" dans le traité instituant la Communauté européenne. Le contrôle des frontières extérieures, l'asile, l'immigration et la coopération judiciaire en matière civile relèvent désormais du premier pilier et sont régis par la méthode communautaire. Toutefois, cette "communautarisation" s'effectuera progressivement au rythme des décisions du Conseil de l'Union européenne, au plus tard cinq ans après l'entrée en vigueur du nouveau traité. Seules les coopérations policière et judiciaire en matière pénale demeurent au sein du troisième pilier, auquel le nouveau traité ajoute la prévention et la lutte contre le racisme et la xénophobie.

Ces évolutions institutionnelles introduisent de nouveaux types de prise de décision qui devraient permettre d'adopter des mesures plus nombreuses et plus efficaces, entraînant une coopération plus étroite entre les Etats membres.

HISTORIQUE

Les origines de la coopération (1975-85)

A partir de 1975, une coopération intergouvernementale s'est peu à peu mise en place dans les domaines de l'immigration, du droit d'asile, et de la coopération policière et judiciaire. Le premier exemple fut le Groupe Trevi, réunissant les Ministres de l'Intérieur afin de combattre le terrorisme et de coordonner la coopération policière dans la Communauté en la matière. Il réunissait les Ministres de l'Intérieur autour des questions d'ordre public et de terrorisme et a créé sous son égide divers groupes et sous-groupes de travail. Les institutions européennes étaient alors exclues de ce processus qui suivait les règles du jeu intergouvernementales.

De l'Acte unique au traité de Maastricht (1986-92)

L'Acte unique européen conclu en 1986 marqua un tournant dans cette coopération qui s'était jusque là déroulée de manière peu transparente tant à l'égard des citoyens que des institutions communautaires. Un nouvel article 8A définit la libre circulation des personnes comme l'un des quatre principaux éléments constitutifs du marché unique, faisant expressément passer ce domaine sous compétence communautaire. Les nouveaux groupes de travail mis sur pied après la signature de l'Acte unique tinrent compte de cette évolution et inclurent désormais des observateurs de la Commission. De plus, le groupe ad hoc "Immigration", réunissant les ministres chargés de l'immigration depuis 1986, tout comme le CELAD, Comité européen pour la lutte contre la drogue, installèrent leur secrétariat auprès de celui du Conseil de l'Union européenne. D'autres groupes furent créés tels le GAM (Groupe d'assistance mutuelle) chargé des questions douanières. En outre, un Conseil formé des ministres de la Justice des Etats membres se réunissait régulièrement. Dès cette époque, il traitait de la coopération judiciaire, pénale et civile ainsi que de certaines questions relevant de la Coopération politique européenne.

Malgré les recommandations en matière de circulation des personnes contenues dans le Livre Blanc de la Commission de 1985, les domaines de la justice et des affaires intérieures continuèrent de relever largement de la coopération intergouvernementale. Ainsi en 1988, le groupe intergouvernemental de coordinateurs "libre circulation des personnes" fut chargé par le Conseil européen de Rhodes de proposer des mesures permettant de conjuguer libre circulation des personnes et sécurité, une fois les contrôles aux frontières intérieures supprimés. Ce groupe proposa en 1989 un programme de travail ("document de Palma") prônant une approche plus coordonnée des différents aspects de la coopération en matière de justice et des affaires intérieures. En effet, les différents groupes de travail constitués au cours des années travaillaient séparément et préparaient leurs rapports pour des ministres siégeant dans des compositions différentes. De plus, le Parlement européen et les parlements nationaux ne pouvaient effectuer aucun contrôle sur les actions prises dans ce cadre de par la nature même de cette coopération.

Les instruments utilisés correspondaient à une méthode intergouvernementale traditionnelle: des conventions d'une part, et la formulation de résolutions, conclusions et recommandations de l'autre. Instruments du droit international classique, ces actes étaient pris en dehors du cadre du Conseil de l'Union européenne. Parmi ceux-ci, on peut citer la Convention de Dublin de 1990 relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres de la Communauté et les résolutions de Londres concernant également l'asile.

Des textes plus contraignants ont été adoptés par certains Etats membres au cours des années 1980: accord de Schengen en 1985, convention d'exécution de Schengen en 1990, qui ont instauré de nouvelles structures opérationnelles afin entre autre d'assurer la coopération entre les polices ainsi que les douanes (Système d'Information de Schengen-SIS). Il est alors apparu nécessaire d'intégrer le système opaque des groupes de concertation dans une structure globale: il s'agissait non seulement d'assurer plus d'efficacité aux actions prises par les Etats membres dans les domaines de la justice et des affaires intérieures mais également de coordonner le travail de tous ces organismes et d'éviter les doubles emplois.

L'institutionnalisation d'une coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures: le titre VI du traité sur l'Union européenne (1992-98)

Le titre VI se calqua pour partie sur ce système de coopération intergouvernementale préexistante, ce qui explique les reproches formulés à son encontre: multiplicité des niveaux de travail au sein du troisième pilier, complexité et manque de transparence. La structure du troisième pilier, inspirée de celle de la Politique étrangère et de Sécurité commune, ne donna aux institutions communautaires qu'un rôle limité, sans possibilité réelle d'exercer un contrôle sur les décisions des Etats membres:

• la Cour de justice n'était compétente pour l'interprétation des conventions que si une clause du texte (convention ou autre) le prévoit expressément;
• le Parlement européen pouvait être consulté par le Conseil mais n'a été, la plupart du temps, qu'informé;
• la Commission européenne possédait un droit d'initiative limité à certains domaines et partagé avec les Etats Membres;
• le Conseil a souvent été paralysé par l'obligation de prendre toute décision à l'unanimité.

Le traité d'Amsterdam modifie la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures en créant un espace de liberté, de sécurité et de justice aux ambitions plus vastes et plus précises, aux méthodes plus efficaces, plus démocratiques et où le rôle des institutions est plus équilibré.

LA METHODE DE FONCTIONNEMENT DU TITRE IV DU TRAITE INSTITUANT LA COMMUNAUTE EUROPEENNE

Le titre IV regroupe les domaines suivants:

• Libre circulation des personnes
• Contrôle des frontières extérieures
• Asile, immigration et protection des droits de ressortissants de pays tiers
• Coopération judiciaire en matière civile

Définis comme des questions d'intérêt commun, ils étaient auparavant régis par les règles du titre VI du traité sur l'Union européenne (aussi dénommé troisième pilier).

La mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice en cinq ans

Le traité d'Amsterdam transfert ces domaines au sein du traité instituant la Communauté européenne où le rôle des institutions est très différent de celui qui leur était réservé dans le titre VI.

Le Conseil de l'Union européenne tiendra encore le rôle principal au cours des cinq prochaines années afin de prendre un certain nombre de décisions dans les domaines précités. Le but est de faciliter la libre circulation des personnes, citoyens européens et ressortissants des Etats tiers, tout en construisant une coopération efficace entre les différentes administrations concernées afin de lutter contre la criminalité internationale.

Le mécanisme institutionnel général

Le Conseil reste au cœur de ce processus mais n'en est plus l'unique acteur.

Dans un premier temps, pendant les cinq premières années après l'entrée en vigueur du nouveau traité, le Conseil statue à l'unanimité sur des propositions de mesures formulées par la Commission ou par un Etat membre. Il consulte le Parlement européen avant toute décision.

Par la suite, le Conseil ne statuera que sur des propositions de la Commission. Cependant, celle-ci devra examiner toute demande d'un Etat membre visant à ce qu'elle soumette une proposition au Conseil. Après consultation du Parlement européen, le Conseil devra décider à l'unanimité d'appliquer la procédure de codécision et le vote à la majorité qualifiée lors de l'adoption des mesures relevant du titre IV et d'adapter les dispositions relatives à la Cour de justice des Communautés européennes.

Outre ce rôle décisionnel, le Conseil est confirmé dans sa fonction de coordination entre les services compétents des administrations des Etats membres ainsi qu'entre ces services et la Commission européenne. Les multiples niveaux de groupes de travail existants sont supprimés. Ces groupes sont sur un même niveau et rattachés directement au Coreper (Comité des représentants permanents).

A noter: quelques mesures relèvent d'un mécanisme institutionnel différent (article 67).

La Cour de justice des Communautés européennes

Le nouveau traité renforce le rôle de la Cour de justice dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Auparavant, elle n'était pas compétente dans ces domaines et ne pouvait pas contrôler les mesures adoptées par le Conseil. Seules les conventions, si une clause spécifique était incluse, pouvaient prévoir la compétence de la Cour de justice pour interpréter leurs dispositions et statuer sur tout différend concernant leur application.

Dans le nouveau titre IV traitant essentiellement de la libre circulation des personnes, de l'asile, de l'immigration et de la coopération judiciaire civile, la Cour de justice est compétente dans les circonstances suivantes:

• une juridiction nationale de dernier recours peut lui demander de statuer sur une question d'interprétation du présent titre ou sur la validité et l'interprétation des actes des institutions de la Communauté fondés sur ce titre si une décision de la Cour de justice est nécessaire pour que la juridiction nationale puisse rendre son jugement;
• de même, le Conseil, la Commission ou un Etat membre peuvent lui demander de statuer sur une question d'interprétation du présent titre ou d'actes adoptés sur la base de celui-ci.

Toutefois, la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions prises pour assurer la suppression de tout contrôle des personnes (citoyens de l'Union européenne ou ressortissants de pays tiers) lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures.

Les Etats membres

Les Etats membres conservent leurs prérogatives, notamment dans le domaine de la libre circulation des personnes. Il est toujours de leur seule responsabilité d'assurer l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure. Dans ce cadre, ils peuvent prendre en compte des considérations de politique étrangère.

En cas d'urgence, si un afflux soudain de ressortissants de pays tiers se produisait dans un Etat membre, des mesures provisoires (six mois au plus) pourront être prises par le Conseil à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission au profit de l'Etat membre concerné afin de limiter la libre circulation ou l'entrée des ressortissants de ce pays tiers.

Les protocoles

Protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande

Ces deux pays ne participent pas aux mesures relevant du titre IV et ne sont pas liés par elles. Ils ne participent donc pas aux votes dans les domaines relevant de l'espace de sécurité, de liberté et de justice.

Toutefois, si le Royaume-Uni ou l'Irlande souhaitent participer à l'adoption et à l'application d'une mesure proposée, ils devront en informer le président du Conseil dans un délai de trois mois à compter de la présentation au Conseil de la proposition ou de l'initiative. Ils pourront également accepter la mesure à tout moment après son adoption par le Conseil.

Protocole sur l'application de certains aspects de l'article 14 (ex-article 7 A) du TCE au Royaume-Uni et à l'Irlande

Le Royaume-Uni et l'Irlande se réservent le droit d'exercer des contrôles à leurs frontières sur les personnes souhaitant entrer sur leur territoire, notamment les citoyens d'Etats parties contractantes à l'Accord sur l'Espace économique européen ou à tout autre accord qui lie le Royaume-Uni et/ou l'Irlande et de les autoriser à entrer sur leur territoire. Parallèlement, les autres Etats membres peuvent exercer des contrôles sur toute personne provenant du Royaume-Uni ou de l'Irlande.

L'Irlande a manifesté son désir de participer autant que possible aux mesures prises en application du titre IV dans la mesure où elles permettent le maintien de sa zone de voyage commune avec le Royaume-Uni (cette "zone de voyage commune" est un espace de libre circulation entre l'Irlande et le Royaume-Uni).

Protocole sur la position du Danemark

Le Danemark ne participe pas aux mesures relevant du titre IV sauf pour les mesures déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des Etats membres et celles relatives à l'instauration d'un modèle type de visa.

Concernant le développement de l'acquis de Schengen, le Danemark décide dans un délai de six mois après toute décision arrêtée par le Conseil s'il transposera cette décision dans sa législation nationale.

LA METHODE DE FONCTIONNEMENT DU TITRE VI DU TRAITE SUR L'UNION EUROPEENNE

Le titre VI "Dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale" a pour but de prévenir et de lutter contre les phénomènes suivants:

• le racisme et xénophobie;
• le terrorisme;
• la traite d'êtres humains et crimes contre les enfants;
• le trafic de drogue;
• le trafic d'armes;
• la corruption et la fraude.

Ces objectifs seront atteints grâce:

• à une coopération plus étroite entre les forces de police, les autorités douanières et autres autorités compétentes dans les Etats membres, directement ainsi que par l'intermédiaire d'Europol;
• à une coopération plus étroite entre les autorités judiciaires et autres autorités compétentes dans les Etats membres, directement et par l'intermédiaire d'Europol;
• au rapprochement, si nécessaire, des règles de droit pénal des Etats membres.

On notera que les objectifs du titre VI du traité sur l'Union européenne ont été précisés. Les Etats membres sont désormais conscients que les phénomènes de criminalité dépassent leur seul territoire national. Des réseaux transnationaux se sont constitués et la seule manière de les combattre efficacement passe par une coopération accrue entre les Etats.

Le mécanisme institutionnel général

Le Conseil de l'Union européenne demeure l'acteur principal dans le processus décisionnel du titre VI. Afin d'atteindre les objectifs décrits ci-dessus, il peut utiliser les instruments suivants:

• la position commune, définissant l'approche de l'Union sur une question déterminée.
• la décision-cadre, pour rapprocher les dispositions législatives et réglementaires des Etats membres. Comme la directive (instrument utilisé au sein du pilier communautaire), la décision-cadre lie les Etats membres quant au résultat à atteindre et laisse les instances nationales décider de la forme et des moyens.
• la décision, pour tout autre objectif que le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres. Elle est contraignante et les mesures nécessaires pour mettre en œuvre la décision au niveau de l'Union sont adoptées par le Conseil à la majorité qualifiée.
• la convention, adoptée par les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Sauf dispositions contraires, elle entre en vigueur lorsqu'elle a été ratifiée par la moitié au moins des Etats membres qui l'ont adoptée.

Un comité de coordination composé de hauts fonctionnaires formule des avis à l'intention du Conseil et contribue à la préparation de ses travaux.

La Commission est pleinement associée aux travaux dans les domaines visés au titre VI et voit sa capacité d'initiative étendue à tous les domaines.

Les Etats membres

Le nouveau traité respecte l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.

Ils sont les acteurs quasi exclusifs de la coopération dans les domaines du titre VI. Pour coordonner leur action, ils s'informent et se consultent mutuellement et instituent une collaboration entre les services compétents de leurs administrations.

Ils expriment des positions communes arrêtées conformément au présent titre dans les organisations internationales et lors des conférences internationales auxquelles ils participent.

Les Etats membres pourront instaurer une coopération renforcée dans le cadre des institutions, procédures et mécanismes de l'Union européenne à condition que cette coopération respecte les compétences et les objectifs de la Communauté européenne et permette de créer plus rapidement un espace de liberté, de sécurité et de justice (comme le système de Schengen a pu le faire dans le passé). Le Conseil donnera son aval à la majorité qualifiée (vote favorable d'au moins dix membres). Si cette coopération renforcée pose des problèmes de politique nationale importants à un Etat membre, le Conseil pourra demander que le Conseil européen soit saisi de la question.

Le Parlement européen

Avant d'adopter une décision-cadre, une décision ou d'établir une convention, le Conseil consulte le Parlement européen.

La présidence du Conseil et la Commission informeront régulièrement le Parlement européen des travaux menés dans les domaines relevant du titre VI.

Le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l'intention du Conseil. Il procédera chaque année à un débat sur les progrès réalisés dans la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

La Cour de justice

Le nouveau traité reconnaît la compétence de la Cour de justice pour statuer sur la validité et l'interprétation des décisions-cadres et des décisions, sur l'interprétation des conventions ainsi que sur la validité et l'interprétation de leurs mesures d'application.

Pour les recours préjudiciels, les Etats membres indiquent, par une déclaration individuelle, qu'ils acceptent la compétence de la Cour de justice et désignent la juridiction nationale habilitée à faire appel à la Cour de Justice. Ensuite, selon le choix de l'Etat membre, soit seule la juridiction nationale de dernier recours, soit toute juridiction de cet Etat, pourra demander à la Cour de justice de statuer sur une question portant sur l'interprétation ou la validité d'un des actes cités ci-dessus, lorsqu'elle estimera qu'une décision sur ce point est nécessaire pour lui permettre de rendre son jugement.

Les protocoles

Protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne

Les Etats membres signataires des accords de Schengen (les Etats membres à l'exclusion du Royaume-Uni et de l'Irlande) mènent désormais leur coopération concernant l'abolition des frontières intérieures dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne. Le Conseil se substitue au Comité exécutif créé par les accords de Schengen.

L'Irlande et le Royaume-Uni peuvent participer à tout ou partie des dispositions de l'acquis de Schengen après un vote du Conseil à l'unanimité des treize Etats parties aux accords et du représentant du gouvernement de l'Etat concerné.

L'Islande et la Norvège sont associées à la mise en œuvre de l'acquis de Schengen et à la poursuite de son développement.

Protocole au traité instituant la Communauté européenne relatif au droit d'asile pour les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne

Considérant que tous les Etats membres de l'Union européenne respectent les droits de l'homme et les libertés fondamentales, toute demande d'asile présentée par un ressortissant d'un Etat membre ne peut être prise en considération que si:

• l'Etat membre du demandeur prend des mesures dérogeant à ses obligations au titre de la convention sur la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales;
• le Conseil a constaté une violation grave des droits de l'homme dans le pays du demandeur;
• un Etat membre le décide unilatéralement (la Belgique s'est engagée à effectuer un examen individuel de toute demande d'asile afin de respecter ses obligations internationales antérieures: convention de Genève de 1951 et protocole de New York de 1967).

LE FRANCHISSEMENT DES FRONTIERES INTERIEURES ET EXTERIEURES

Le Conseil de l'Union européenne devra adopter dans les cinq ans après l'entrée en vigueur du traité les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs fixés par le traité d'Amsterdam.

Le contrôle des personnes aux frontières intérieures de l'Union européenne

Tout contrôle des personnes - citoyens de l'Union ou ressortissants de pays tiers - aux frontières intérieures de l'Union doit disparaître.

Contrairement aux autres domaines relevant du titre IV, la Cour de justice n'est pas compétente pour contrôler la validité et l'application de ces mesures.

Le franchissement des frontières extérieures de l'Union européenne

Les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les Etats membres pour les contrôles concernant le franchissement des frontières extérieures de l'Union européenne sont définies par le Conseil.

Les règles communes relatives aux visas pour des séjours d'une durée maximale de trois mois comportent les éléments suivants:

• une liste des pays tiers dont les ressortissants seront soumis à obligation de visa pour le franchissement des frontières extérieures et de ceux dont les ressortissants seront exemptés de cette obligation;
• les procédures et conditions de délivrance des visas par les Etats membres;
• un modèle type de visa (les Etats membres délivreront le même modèle de visa aux ressortissants des pays tiers);
• des règles en matière de visa uniforme (la délivrance des visas par les Etats membres obéit à des règles communes).

Ainsi que le prévoit la procédure générale de décision du titre IV, les mesures concernant les deuxième et quatrième points sont prises par le Conseil à l'unanimité. Cinq ans au maximum après l'entrée en vigueur du nouveau traité, ces mesures devront être prises en codécision avec le Parlement européen.

Par dérogation à la procédure générale appliquée dans ce titre, les mesures concernant les premier et troisième points sont prises par le Conseil à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.

La libre circulation des ressortissants des pays tiers

Des mesures devront fixer les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers pourront circuler librement sur le territoire des Etats membres pendant une durée maximale de trois mois.

Protocole sur les relations extérieures des Etats membres en ce qui concerne le franchissement des frontières extérieures

Les Etats membres conservent le droit de conclure des accords avec des pays tiers s'ils respectent le droit communautaire et autres accords internationaux pertinents.

LES POLITIQUES D'ASILE ET D'IMMIGRATION

Dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le Conseil devra arrêter des mesures dans différents domaines concernant l'asile et l'immigration. Cependant, les mesures concernant l'équilibre des efforts entre les Etats membres pour accueillir les réfugiés et les personnes déplacées, les conditions d'entrée et de séjour des immigrants ainsi que les droits des ressortissants des pays tiers, sont exemptés de cette date limite.

La politique d'asile

Des règles internationales en matière d'asile ont été fixées par la convention de Genève de 1951 et le protocole de New York de 1967 relatifs au statut des réfugiés. En outre, des consultations avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et avec d'autres organisations internationales concernées, seront effectuées pour les questions touchant à la politique d'asile. Dans ce cadre, le Conseil prend des mesures afin de déterminer:

• les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers;
• les normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres;
• les normes minimales concernant les conditions que devront remplir les ressortissants de pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugiés;
• les normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres.

D'autres mesures relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées doivent également être adoptées:

• en matière de normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire aux personnes déplacées ressortissantes de pays tiers qui ne pourront rentrer dans leur pays d'origine et aux personnes qui auront besoin d'une protection internationale;
• tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil (le problème des réfugiés ex-yougoslaves en Allemagne notamment a montré l'utilité d'une telle mesure au cas où une telle situation se renouvellerait).

Dans le cas où un ou plusieurs Etats membres se trouveront en situation d'urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants d'un pays tiers, le Conseil pourra arrêter à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission des mesures provisoires d'une durée n'excédant pas six mois.

La politique d'immigration

Pour cette politique, des mesures seront prises dans les domaines suivants:

• les conditions d'entrées et de séjour ainsi que les normes concernant les procédures de délivrance par les Etats membres de visas et de titre de séjour de longue durée, notamment aux fins du regroupement familial;
• l'immigration clandestine et les séjours irréguliers, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier.

Enfin, des mesures seront adoptées pour définir les droits des ressortissants des pays tiers en situation de séjour régulière dans un Etat membre et les conditions dans lesquelles ils pourront séjourner dans les autres Etats membres.

Des dispositions nationales compatibles avec le traité d'Amsterdam et les accords internationaux peuvent être maintenues ou introduites par les Etats membres dans leur politique d'immigration.

LA COOPERATION JUDICIAIRE EN MATIERE CIVILE

Dans la mesure où la coopération judiciaire en matière civile a une incidence transfrontalière, des mesures dans ce domaine sont prises selon la méthode de fonctionnement du titre IV du traité instituant la Communauté européenne. Les buts poursuivis dans ce domaine sont les suivants:

• aider à la compréhension des actes judiciaires et extrajudiciaires adoptés dans un Etat membre, par les autres Etats membres; améliorer et simplifier la coopération en matière d'obtention des preuves ainsi que la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, y compris les décisions extrajudicaires;
• favoriser la compatibilité des règles applicables dans les Etats membres en matière de conflits de droit et de compétence;
• éliminer les obstacles au bon déroulement des jugements civils, au besoin en favorisant la compatibilité des règles de procédure civile applicables dans les Etats membres.

LA COOPERATION JUDICIAIRE EN MATIERE PENALE

Des buts sont fixés afin de développer la coopération judiciaire en matière pénale:

• faciliter et accélérer la coopération entre les ministères et les autorités judiciaires ou équivalentes compétentes des Etats membres pour ce qui est de la procédure et de l'exécution des décisions;
• faciliter l'extradition entre les Etats membres;
• assurer dans la mesure nécessaire à l'amélioration de cette coopération, la compatibilité des règles applicables dans les Etats membres;
• prévenir les conflits de compétence entre les Etats membres;
• adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.

Les objectifs demeurent généraux et ne comportent aucun calendrier précis. En effet, les thèmes abordés sont complexes et cette liste de buts à atteindre constitue un premier pas important en matière de coopération judiciaire.

LA COOPERATION POLICIERE

La coopération policière se manifeste à travers des actions en commun décidées par le Conseil de l'Union européenne ainsi que par l'intermédiaire de l'Office européen de police (Europol).

Les actions en commun

Elles couvrent différents domaines dont la liste ne sera pas limitative:

• dans le domaine de la prévention et de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière, la coopération opérationnelle entre les services de police, des douanes et tout autre service répressif spécialisé des Etats membres;
• la collecte, le stockage, le traitement, l'analyse et l'échange d'informations, y compris sur les transactions financières douteuses;
• la coopération et les initiatives conjointes dans les domaines de la formation, des échanges d'officiers de liaison, des détachements, de l'utilisation des équipements et de la recherche en criminalistique;
• concernant la détection de formes graves de criminalité organisée, l'évaluation en commun de techniques d'enquête particulières.

L'Office européen de police (Europol)

Le Conseil encourage également la coopération par l'intermédiaire de l'Office européen de police et dans les cinq ans suivant la date d'entrée en vigueur du nouveau traité, il prend des mesures pour permettre à Europol:

• de faciliter, appuyer et coordonner des actions spécifiques d'enquête menées par les autorités compétentes des Etats membres;
• de demander aux autorités compétentes des Etats membres de mener des enquêtes et de développer des compétences spécialisées pouvant être mises à la disposition des Etats membres pour les aider dans des enquêtes sur la criminalité organisée;
• de travailler en étroite coopération avec les magistrats et enquêteurs spécialisés dans la lutte contre la criminalité organisée.

Enfin, le Conseil instaure un réseau de recherche, de documentation et de statistiques sur la criminalité transfrontalière.

Les actions menées dans le domaine de la coopération policière (y compris les activités d'Europol) sont soumises à un contrôle juridictionnel approprié par les autorités compétentes conformément aux règles applicables dans chaque Etat membre.

L'INTEGRATION DE L'ESPACE SCHENGEN A L'UNION EUROPEENNE

La suppression des contrôles frontaliers au sein de ce que l'on a appelé "l'espace Schengen" est devenu possible grâce à une initiative en 1985 de l'Allemagne, la France et les pays du Bénélux. En 1990, "la convention de Schengen" a fixé les règles communes en matière de visa, droit d'asile, contrôle aux frontières externes, coopération entre polices et douanes afin de permettre la libre circulation des personnes au sein des pays signataires sans perturber l'ordre public. Un système d'information a été mis en place pour échanger des données concernant l'identité des personnes. Les Etats membres de l'Union européenne (à l'exception du Royaume-Uni et de l'Irlande), ainsi que la Norvège et l'Islande, se sont joints à cette initiative intergouvernementale.

Protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne

Les Etats membres signataires des accords de Schengen mènent désormais leur "coopération renforcée" concernant l'abolition des frontières intérieures dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne. Le Conseil de l'Union européenne se substitue au Comité exécutif créé par les accords de Schengen. Les règles communes évoquées plus haut ont été intégrées, soit dans le titre IV du traité instituant la Communauté européenne, soit dans le titre VI du traité sur l'Union européenne. Toute proposition nouvelle dans les domaines suivants: visa, droit d'asile, contrôle aux frontières externes, coopération entre polices et douanes, repose sur l'une de ces nouvelles bases.

L'objectif de libre circulation des personnes, inscrit dès l'Acte unique européen de 1986, pourra être atteint tout en garantissant un contrôle démocratique et en mettant à la disposition des citoyens des recours judiciaires lorsque leurs droits sont mis en cause (Cour de justice et/ou juridictions nationales selon les domaines).

L'Irlande et le Royaume-Uni peuvent participer à tout ou partie des dispositions de l'acquis de Schengen après un vote du Conseil à l'unanimité des treize Etats parties aux accords et du représentant du gouvernement de l'Etat concerné.

L'Islande et la Norvège sont associées à la mise en œuvre de l'acquis de Schengen et à la poursuite de son développement.

Acquis de Schengen

On dénomme "acquis de Schengen" les actes suivants:

• Accord signé à Schengen le 14 juin 1985 entre les pays du Bénélux, l'Allemagne et la France relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes.
• Convention d'application de l'accord du 14 juin 1985, conclue le 19 juin 1990 entre la Belgique, l'Allemagne, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas, ainsi que l'Acte final et déclarations communes annexés.
• Protocoles et accords d'adhésion avec l'Italie (signés le 27 novembre 1990), l'Espagne et le Portugal (signés le 25 juin 1991), la Grèce (signés le 6 novembre 1992), l'Autriche (signés le 28 avril 1995) ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède (signés le 19 décembre 1996), ainsi que les Actes finaux et les déclarations annexés.
• Décisions et déclarations adoptées par le Comité exécutif institué par la convention d'application de 1990, ainsi que les actes adoptés en vue de la mise en œuvre de la convention par les instances auxquelles le Comité exécutif a conféré des pouvoirs de décision.

LA RENUMEROTATION DES TRAITES

Il est à noter que l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam entraîne une renumérotation générale des titres et articles des différents traités.

Ainsi, les articles K.1 à K.14 qui composent le titre VI du traité sur l'Union européenne ont été renumérotés articles 29 à 42.

See also

Pour en savoir plus:

• sur la législation prise en vue d'établir un espace de liberté, de sécurité et de justice