15.5.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 144/1

(1)

Le 10 juillet 2008, le fabricant allemand de skis Marker Völkl International GmbH (ci-après dénommé le «plaignant») a déposé une plainte concernant l'aide d'État alléguée que la Slovénie aurait accordée à l'entreprise Elan d.o.o. (ci-après dénommée «Elan»; dénommée «Skimar d.o.o.» au moment du dépôt de la plainte). La Commission a adressé plusieurs demandes de renseignements à la Slovénie, qui y a répondu par lettres du 14 octobre 2008, du 30 janvier 2010 et du 22 février 2010. En novembre 2009, la Commission a également envoyé une demande de renseignements au plaignant, qui y a répondu le 5 mars 2010.

(2)

Par lettre du 12 mai 2010, la Commission a notifié à la Slovénie sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, TFUE, à l'égard de l'aide susmentionnée.

(3)

La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne  (2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause. La Commission n'a pas reçu d'observations à ce sujet de la part de tiers intéressés.

(4)

Après la décision d'ouverture de la procédure, la Slovénie a transmis des renseignements supplémentaires par lettres du 9, du 10 et du 16 juin 2010 (la dernière lettre comprenait des annexes du 26 mai, du 28 mai, du 31 mai, du 2 juin et du 14 juin 2010). Le 16 août 2011, la Commission a ensuite transmis une demande de renseignements aux autorités slovènes qui y ont répondu par lettre du 10 octobre 2011. Plusieurs annexes à ladite lettre ont été présentées le 11 octobre 2011. Après la réunion entre les services de la Commission et les représentants de l'entreprise, la Slovénie a envoyé des renseignements supplémentaires par lettre du 6 mars, du 30 mars, du 13 avril, du 16 avril, du 23 avril, du 10 mai, du 15 mai et du 30 mai 2012.

(5)

Elan est une société anonyme qui a pour activité la fabrication d'équipements de ski et de bateaux destinés à la navigation en mer tels que les yachts. Son siège est basé à Begunje na Gorenjskem, en Slovénie, région entièrement éligible aux aides régionales prévues à l'article 107, paragraphe 3, point a), TFUE (3). Actuellement, la société Elan emploie approximativement 460 personnes et possède deux divisions principales: hiver et marine. La société possède une seule filiale en Slovénie, Elan Inventa d.o.o. (équipements sportifs), et plusieurs entreprises commerciales dans d'autres pays.

(6)

Avant juin 2010, et donc avant la mise en œuvre des mesures soumises à examen, la société Elan était organisée différemment. Elle était composée d'une société mère, Elan, qui détenait des intérêts majoritaires dans le capital de quatre filiales:

(7)

La société Elan est détenue par l'État. La société est actuellement détenue à 66,4 % par Posebna družba za podjetniško svetovanje, d.d. (ci-après dénommée «PDP»), compagnie financière holding détenue par trois fonds eux-mêmes détenus par l'État. Ensuite, 25 % des actions d'Elan sont détenues par l'entreprise Triglav Naložbe, finančna družba, d.d. (ci-après dénommée «Triglav Naložbe»), société financière pour une compagnie d'assurance détenue majoritairement par l'État. Les 8,6 % restants appartiennent à Prvi pokojninski sklad, fonds de pension détenu par l'État (voir le point 2.2 pour une description détaillée des associés d'Elan). Elan était majoritairement détenu par l'État lorsque les deux mesures actuellement soumises à examen ont été adoptées. Cependant, sa structure actionnariale était quelque peu différente (voir également le point 2.2).

(8)

En ce qui concerne la situation financière de l'entreprise, après une année difficile en 2004, Elan a enregistré des bénéfices en 2005 et 2006 et son chiffre d'affaires a augmenté. En 2007, la situation de l'entreprise a commencé à se dégrader, ce qui a provoqué une chute de son chiffre d'affaires et des pertes nettes au cours des exercices 2007-2008. Une évaluation plus précise de la situation financière d'Elan est présentée aux considérants (68) à (74).

(9)

Elan est actuellement en cours de privatisation. L'associé principal, PDP, a l'intention de vendre sa participation dans l'entreprise et est actuellement en négociation avec des offrants potentiels.

(10)

La structure actionnariale d'Elan et l'identité de ses associés étant pertinentes aux fins de déterminer si les deux mesures en faveur d'Elan ont été effectuées au moyen de ressources d'État, et si elles peuvent être imputées à l'État, une description succincte de chaque propriétaire est exposée ci-après, suivie par une brève présentation de l'évolution de leurs participations dans Elan. Il importe de rappeler que la structure actionnariale d'Elan a changé entre la première recapitalisation en 2007 (mesure 1) et la deuxième recapitalisation en 2008 (mesure 2), et que d'autres modifications sont intervenues depuis. Les détails sont exposés ci-après (voir les considérants (19) à (22)).

(11)

Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. (ci-après dénommée «KAD») est une société anonyme dont la Slovénie est l'unique actionnaire. KAD gère des fonds de pension et des actifs publics au nom de la Slovénie. Elle est également responsable de la privatisation des ressources publiques. KAD est soumise à la loi slovène relative aux sociétés commerciales (ZGD-1). Conformément à celle-ci, la société KAD est dotée d'une assemblée générale, d'un conseil de surveillance et d'un conseil d'administration. Le gouvernement slovène nomme l'ensemble des 15 membres de l'assemblée générale (dont cinq représentent les retraités et les travailleurs handicapés, cinq les employeurs et les assurés, et cinq le gouvernement slovène), ainsi que l'ensemble des neuf membres du conseil de surveillance. Les représentants du gouvernement sont invités aux sessions de l'assemblée générale.

(12)

Prvi pokojninski sklad, sous son nom complet Prvi pokojninski sklad Republike Slovenije (Premier fonds de pension de la République de Slovénie), est détenu à 100 % par l'État. KAD gère ce fonds de pension et contrôle également la participation détenue par PPS dans Elan (ci-après dénommé «KAD-PPS»).

(13)

Družba za svetovanje in upravljanje, d.o.o. (ci-après dénommée «DSU») est une société à responsabilité limitée de gestion et de conseil détenue à 100 % par l'État. La société DSU est notamment responsable de la privatisation des ressources publiques. Elle possède un conseil de surveillance composé de trois membres. Deux membres sont nommés par le gouvernement slovène, un membre par les employés de l'entreprise. Avant qu'un représentant des employés soit désigné, c'est l'État qui nomme aussi le troisième membre. Le conseil de surveillance nomme le directeur de l'entreprise qui dirige les activités de DSU.

(14)

Zavarovalnica Triglav, d.d. (ci-après dénommée «Zavarovalnica Triglav») est une entreprise qui offre tous types d'assurances vie et non-vie, d'assurances maladie et d'assurance d'accidents. 67,7 % de ses actions sont détenues par des entreprises dont l'État est directement ou indirectement l'actionnaire majoritaire. Les principaux actionnaires de Zavarovalnica Triglav au moment de l'autorisation des mesures étaient: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (ci-après dénommé «ZIPZ»), qui était détenu à 100 % par l'État et avait une participation de 34,5 % dans Zavarovalnica Triglav; Slovenska odškodninska družba, d.d. (ci-après dénommée «SOD»), qui était détenue à 100 % par l'État et possédait une participation de 28,1 % dans Zavarovalnica Triglav; NLB d.d., qui était détenu à 50 % par l'État et avait une participation de 3,1 % dans Zavarovalnica Triglav; et HIT d.d., qui était détenu à 100 % par l'État et possédait une participation de 1,1 % dans Zavarovalnica Triglav. Les différentes participations des autres actionnaires de Zavarovalnica Triglav n'excédaient pas 1,8 %.

(15)

Zavarovalnica Triglav possède un conseil de surveillance composé de huit membres ainsi qu'un conseil d'administration. Cinq membres du conseil de surveillance représentent les intérêts des actionnaires et sont élus par l'assemblée générale des actionnaires de Zavarovalnica Triglav. Les trois autres membres représentent les intérêts des employés.

(16)

Triglav Naložbe est une société financière. Au moment de la deuxième recapitalisation, 80 % des actions de cette société étaient détenues par Zavarovalnica Triglav. Cette dernière est elle-même majoritairement détenue par l'État (voir le considérant (14)). Le reste du capital de l'entreprise Triglav Naložbe est dispersé entre différents investisseurs dont les participations individuelles ne dépassent pas 0,67 %. Triglav Naložbe est dotée d'un conseil de surveillance et d'un conseil d'administration. Le conseil de surveillance est composé de trois membres désignés par l'assemblée générale de l'entreprise.

(17)

PDP est une compagnie financière holding fondée en juin 2009. Elle est détenue par trois fonds eux-mêmes détenus par l'État, à savoir KAD, DSU et SOD, et elle agit au nom de l'État slovène en tant qu'entreprise de restructuration. PDP peut prendre en charge la gestion des entreprises publiques en difficulté, elle peut exercer tous les droits de vote, nommer les conseils de surveillance et les conseils d'administration, et elle peut mettre en œuvre des mesures de redressement pour le compte de l'État (4). PDP détient des participations dans plusieurs entreprises slovènes précédemment contrôlées par des fonds parapublics (5), et elle recherche des investisseurs stratégiques pour certaines d'entre elles.

(18)

KD Kapital, finančna družba, d.o.o. (ci-après dénommée «KD Kapital») est une entreprise de capital-investissement. Elle appartient à l'entreprise privée KD Group (6).

(19)

En 2007, lorsque la première mesure a été octroyée, les entreprises suivantes détenaient des participations dans Elan: KAD (30,48 %), KAD-PPS (10,3 %), DSU (17,34 %), Triglav Naložbe (13,16 %), Zavarovalnica Triglav (11,89 %) et KD Kapital (16,83 %).

(20)

En avril 2008, l'entreprise KD Kapital a revendu sa participation à l'entreprise KAD. À la suite de cette opération, les entreprises suivantes détenaient des participations dans Elan au moment de la deuxième recapitalisation: KAD (47,31 %), KAD-PPS (10,3 %), DSU (17,34 %), Triglav Naložbe (13,16 %) et Zavarovalnica Triglav (11,89 %).

(21)

En 2010, les entreprises KAD et DSU ont cédé leurs participations dans Elan à la compagnie financière holding PDP. Aujourd'hui, PDP détient une participation de 66,4 % dans Elan. KAD-PPS détient une participation de 8,6 % et Triglav Naložbe une participation de 25 %.

(22)

Le tableau 1 présente les participations des différents associés au moment de la mesure 1, au moment de la mesure 2, et en mai 2012:

Tableau 1

(23)

En 2006, Elan a préparé un ambitieux programme d'investissements pour le groupe, qui prévoyait des investissements dans des biens immobiliers, dans des équipements et dans la commercialisation des marques, conformément au Plan de développement stratégique pour la période 2006-2010 (élaboré par le conseil de surveillance d'Elan en décembre 2005). Pour les exercices 2006-2007, les investissements programmés se montaient à 20,2 millions EUR. Pour financer ces investissements, Elan a proposé à ses associés une recapitalisation à hauteur de 20,2 millions EUR. Au même moment, donc au cours de l'année 2006, Elan a commencé à acheter de nouveaux équipements de production qui étaient également prévus par le plan de développement stratégique.

(24)

Le 29 janvier 2007, Elan et ses associés ont signé une lettre d'intention dans laquelle ils convenaient que les associés procéderaient à une recapitalisation d'Elan à hauteur de 10,225 millions EUR (environ la moitié des 20,2 millions EUR prévus par le plan de développement stratégique pour la période 2006-2010). Tous les associés ont consenti à contribuer à la recapitalisation en faisant un apport proportionnel à leur participation dans Elan. La décision a été adoptée sur la base de l'estimation de la valeur de l'entreprise préparée par une société de conseil indépendante […] (7), ainsi que sur la base de plusieurs autres documents rédigés par la société Elan elle-même et par son associé majoritaire KAD. […] le calcul de la juste valeur de l'entreprise était fondé sur la moyenne du calcul (pour chaque division) (i) de la moyenne pondérée des rapports de référence entre le prix et le produit des ventes des opérations récemment conclues, (ii) du rapport entre le prix et le bénéfice des entreprises concernées en 2005 et (iii) de sept fois la valeur de l'EBITDA, y compris 25 % des économies potentielles de coût estimées. Les dettes à court terme portant intérêts et la moitié des investissements identifiés comme ne pouvant pas être financés par le flux de trésorerie prévu de l'entreprise ont été déduites de cette moyenne. KAD a préparé une évaluation rapide de la valeur d'Elan, en appliquant la méthode de l'actualisation sur la base de la projection d'activités présentée par Elan à son conseil de surveillance.

(25)

Auparavant, en mai 2006, Elan avait informé ses associés qu'en dépit du fait que tous les flux de trésorerie libres étaient destinés aux investissements prévus par le plan stratégique de développement pour la période 2006-2010, une recapitalisation serait indispensable à la réalisation des investissements nécessaires (8). Ensuite, en novembre 2006, Elan a préparé une analyse détaillée des effets de la recapitalisation (9) qui démontrait que les investissements permettraient à la division hiver d'enregistrer un bénéfice net total de 15,4 millions EUR au cours de la période 2006-2010, tandis que sans recapitalisation, cette division essuierait une perte nette de 4,8 millions EUR sur la même période. Le bénéfice net de la division marine serait également supérieur au cours de la période 2006-2010 en cas de recapitalisation (14,9 millions EUR contre 8 millions EUR sans recapitalisation). KAD, associé majoritaire d'Elan, a estimé en même temps la valeur du groupe à 22,8 millions EUR. Les conseils de surveillance des associés d'Elan, c'est-à-dire de KAD, de DSU, de Zavarovalnica Triglav et de l'entreprise Triglav Naložbe, ont approuvé la recapitalisation dès décembre 2006 ou janvier 2007.

(26)

La recapitalisation a été officiellement approuvée lors de l'assemblée générale des associés le 25 octobre 2007. Les associés ont versé leurs contributions le 15 novembre 2007, au prorata de leur participation au capital. La société Elan a donc été recapitalisée à hauteur de 10,225 millions EUR, dont 5,8 millions EUR ont été apportés par prêt d'associé en faveur d'Elan Winter sport et 4,425 millions EUR par prêt d'associé en faveur d'Elan Marine. Par la suite, ces prêts d'associé ont été transformés en participations dans Elan Winter sport et Elan Marine. Comme indiqué précédemment, les entreprises Elan Winter sport et Elan Marine ont fusionné avec leur société mère Elan en juin 2010 (voir le considérant (6)).

(27)

Le décalage entre la date de la lettre d'intention et la date de l'accord formel des associés s'explique, entre autres, par le fait que KD Kapital, qui était l'unique associé privé d'Elan au cours de la période considérée et qui détenait une participation de contrôle, a empêché l'adoption de la décision formelle de recapitalisation. L'opposition de KD Kapital était due à un différend entre KAD et KD Kapital en raison de changements dans le conseil de surveillance d'Elan. Comme l'a expliqué la Slovénie, KD Kapital détenait 50 % d'un concurrent d'Elan, Seaway Group d.o.o., et cherchait en même temps à avoir un représentant dans le conseil de surveillance d'Elan. KAD estimait que cela n'était pas acceptable en raison de la participation de KD Kapital dans l'entreprise Seaway. Afin de résoudre ce différend, KAD a offert une option de vente à KD Kapital au début du mois d'octobre 2007, à condition que KD Kapital vote en faveur de la proposition de KAD concernant le différend sur les membres du conseil de surveillance.

(28)

À la suite de cette offre, KD Kapital a finalement approuvé la recapitalisation, et comme décrit précédemment, les associés ont adopté une décision formelle à ce sujet en octobre 2007.

(29)

Malgré la recapitalisation de novembre 2007, la mauvaise saison d'hiver 2007-2008 (affectée par le précédent hiver «vert» de 2006-2007) a entraîné la poursuite des difficultés du groupe. Début 2008, la société Elan était menacée d'insolvabilité.

(30)

Après que SKB banka d.d. eut refusé la poursuite du financement d'Elan au début de l'année 2008, KD Kapital a exercé son option de vente en mars 2008, et la transaction a été réalisée en avril 2008. La participation détenue par KD Kapital a été rachetée par KAD qui a ainsi augmenté sa participation dans Elan. Depuis lors, Elan appartient en totalité à l'État (voir le considérant (20)).

(31)

Afin de surmonter ces difficultés financières, les associés d'Elan ont nommé un nouveau conseil d'administration en avril 2008. Ce dernier a engagé des discussions avec les banques afin d'obtenir un accord de rééchelonnement de leurs créances envers Elan et ainsi d'empêcher la faillite de l'entreprise. Les banques se sont déclarées prêtes à un rééchelonnement à l'unique condition que les associés d'Elan procèdent à une recapitalisation de l'entreprise.

(32)

Dans ce contexte, en mars 2008, Elan a demandé à ses associés de procéder à une nouvelle recapitalisation. En vertu du plan à long terme d'Elan pour la période 2008-2012, élaboré par Elan en juin 2008 (ci-après dénommé le «plan à long terme 2008-2012»), Elan a formulé une demande concrète d'augmentation du capital de 25 millions EUR à ses associés en juin-juillet 2008. Les associés d'Elan ont considéré que le plan à long terme 2008-2012 n'était pas adapté à une recapitalisation à hauteur de 25 millions EUR. En fait, ils n'étaient prêts à injecter que 10 millions EUR de capital, et ce à condition qu'un accord soit préalablement conclu entre Elan et les banques créancières au sujet du rééchelonnement des dettes d'Elan. En outre, ils ont exigé la préparation d'un plan à long terme complété pour Elan (10). Conformément à cette demande, l'entreprise Elan a élaboré un plan de redressement supplémentaire le 8 août 2008 (ci-après dénommé le «plan de redressement»). Mais elle n'est pas parvenue à un accord avec les banques créancières concernant le rééchelonnement de la dette. Bien au contraire, l'une des créancières d'Elan, SKB banka d.d., a engagé une procédure judiciaire pour recouvrer ses créances, et le tribunal de Ljubljana a délivré une ordonnance d'exécution en août 2008 exigeant d'Elan le paiement des dettes impayées. L'exécution de cette ordonnance aurait entraîné la faillite de l'entreprise.

(33)

Dans ce contexte, Elan a convoqué une assemblée générale extraordinaire des associés, qui s'est tenue le 28 août 2008. Lors de l'assemblée générale, les associés d'Elan ont décidé, sur la proposition de KAD, de recapitaliser Elan à hauteur de 10 millions EUR, bien que la condition selon laquelle Elan devait obtenir l'accord des banques créancières pour un rééchelonnement des prêts n'ait pas été remplie.

(34)

Le conseil de surveillance de KAD a déjà approuvé la recapitalisation avant l'assemblée générale des associés en août 2008; les conseils de surveillance des autres associés ont approuvé la décision de recapitalisation d'Elan à hauteur de 10 millions EUR au plus tard début septembre 2008.

(35)

Les associés ont payé leurs contributions le 8 septembre 2008 au prorata de leur participation au capital. Comme décrit au considérant (6), les activités sports d'hiver et marine d'Elan étaient exercées par deux filiales au moment de l'autorisation de la recapitalisation, à savoir Elan Winter sport et Elan Marine. La société Elan a été recapitalisée à hauteur de 10 millions EUR, et a injecté 5,924 millions EUR dans Elan Winter sport et 4,076 millions EUR dans Elan Marine.

(36)

Le plan à long terme 2008-2012 élaboré par Elan en juin 2008 décrit en premier lieu la situation économique et financière du groupe Elan. Plusieurs mesures de restructuration ont été proposées au niveau d'Elan Winter sport (ajustements des investissements dans les sociétés liées, ajustements des stocks et indemnités de licenciement) ainsi qu'au niveau d'Elan Marine (ajustements des stocks, indemnités de licenciement, réduction de la valeur comptable des moules de coques de bateaux). Outre ces mesures de restructuration, les interventions suivantes étaient prévues pour Elan Winter sport:

(37)

Pour Elan Marine, le plan à long terme 2008-2012 prévoyait les interventions suivantes:

(38)

Le plan à long terme 2008-2012 présentait ensuite les prévisions pour le groupe et pour ses filiales, sur la base de l'hypothèse d'une réalisation des mesures de restructuration précitées et des interventions susmentionnées. D'après ces prévisions, Elan Winter sport aurait dû enregistrer des bénéfices à partir de 2010, et Elan Marine à partir de 2011. Le plan concluait qu'Elan avait besoin d'une recapitalisation à hauteur de [23-26] Mio EUR pour répondre aux besoins de liquidités. Seule une telle injection de capital aurait permis à Elan de dégager une rentabilité suffisante pour ses associés.

(39)

Le plan de redressement élaboré par Elan en août 2008 présentait d'abord la structure des entreprises du groupe Elan ainsi que la situation financière et économique d'Elan Winter sport et d'Elan Marine, en fournissant également une analyse détaillée des dettes, des frais, ainsi que des revenus. Suivait une analyse des activités des entreprises Elan Winter sport et Elan Marine de janvier à juin 2008. Le plan poursuivait avec un chapitre consacré au redressement de l'entreprise. Selon le plan, les mesures proposées dans ce chapitre ne pourraient pas être réalisées sans une recapitalisation d'Elan et sans un rééchelonnement des prêts bancaires. Mais le plan de redressement ne fixait pas les montants nécessaires.

(40)

Les mesures prévues pour Elan Winter sport dans le plan de redressement étaient les suivantes:

(41)

Les mesures prévues pour Elan Marine étaient les suivantes:

(42)

Le plan de redressement présentait ensuite la projection d'activités pour 2008-2012, qui indiquait qu'Elan Winter sport aurait dû enregistrer des bénéfices à partir de 2010, et Elan Marine à partir de 2011.

(43)

Comme indiqué aux considérants (2) et (3), la Commission a décidé d'ouvrir une procédure formelle d'examen (ci-après dénommée la «décision d'ouverture») le 12 mai 2010. Dans la décision d'ouverture, elle a estimé, à titre préliminaire, que les deux recapitalisations contenaient des éléments d'aide d'État en faveur d'Elan Ski et d'Elan Marine. Elle a fait part de ses doutes quant à la compatibilité d'une telle aide d'État avec le marché intérieur. Elle a ensuite examiné si les deux entreprises bénéficiaires étaient en difficulté.

(44)

Le point 10 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration définit les circonstances particulières dans lesquelles une entreprise peut être considérée en difficulté, par exemple en cas de réduction importante du capital. Dans la décision d'ouverture, il est indiqué qu'Elan Ski et Elan Marine ne remplissent pas les critères fixés au point 10 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Cependant, conformément au point 11 des lignes directrices, une entreprise est toujours considérée comme étant en difficulté si elle présente les signes habituels d'une entreprise en difficulté. Vu le niveau croissant des pertes, la diminution du chiffre d'affaires et les difficultés financières du groupe Elan, la Commission a estimé que les sociétés Elan Ski et Elan Marine pouvaient être considérées comme étant en difficulté au moins au cours des années 2007 et 2008.

(45)

La Commission a évalué en premier lieu si les mesures avaient été exécutées au moyen de ressources d'État et si elles pouvaient être imputées à l'État. Étant donné que KAD est détenue à 100 % par la Slovénie, que la Slovénie désigne tous les membres de l'assemblée générale et du conseil de surveillance et que les représentants du gouvernement slovène participent à toutes les sessions de l'assemblée générale et du conseil de surveillance, la Commission a conclu à titre préliminaire que les deux mesures, adoptées par KAD, avaient été exécutées au moyen de ressources d'État et qu'elles pouvaient être imputées à l'État. La Commission a conclu qu'il fallait évaluer dans le cadre d'une procédure formelle d'examen si les mesures adoptées par les autres associés d'Elan, c'est-à-dire KAD-PPS, DSU, Triglav Naložbe et Zavarovalnica Triglav, avaient également été exécutées au moyen de ressources d'État et si elles pouvaient de la même manière être imputées à l'État.

(46)

La Commission a ensuite examiné si les deux mesures avaient donné un avantage aux deux bénéficiaires. Elle a mis en doute le fait que les deux mesures respectaient le principe de l'investisseur privé en économie de marché. L'unique associé privé d'Elan, KD Kapital, n'a pas souhaité collaborer à la première mesure. La mesure ne semblait pas fondée sur un plan d'affaires ou sur d'autres informations concernant la rentabilité potentielle de l'investissement dans l'avenir. Les bénéficiaires semblaient être en difficulté financière au moment de la recapitalisation. Aucune entreprise privée n'a collaboré à la deuxième mesure. Quand bien même le plan à long terme et le plan de redressement ont été élaborés avant la décision des associés d'Elan sur la recapitalisation, des indices laissent penser que les associés considéraient les plans comme étant inadaptés. Lorsque la deuxième mesure a été approuvée, Elan Ski et Elan Marine étaient toujours en difficulté financière.

(47)

Enfin, la Commission a estimé que les mesures adoptées par la Slovénie pouvaient fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres, car les États membres ont effectivement des échanges commerciaux dans les domaines des équipements de ski et des bateaux destinés à la navigation en mer.

(48)

La Commission a examiné à titre préliminaire si les deux mesures étaient compatibles avec le marché intérieur en vertu des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Eu égard à ses difficultés et à l'absence d'entreprises fortes dans le groupe, Elan Ski et Elan Marine sont en principe éligibles aux aides au sauvetage et à la restructuration. Les mesures octroyées ayant pris la forme d'une recapitalisation, elles ne peuvent pas être considérées comme une aide au sauvetage. En ce qui concerne leur compatibilité avec le marché intérieur en tant qu'aide à la restructuration, il n'est pas certain que toutes les conditions adéquates aient été remplies. En particulier, il n'est pas certain que l'aide ait été limitée au minimum nécessaire et rien n'indique que les bénéficiaires contribueraient avec leurs propres ressources et que des mesures compensatoires seraient adoptées.

(49)

À titre préliminaire, il a également été examiné si les mesures pouvaient être assimilées à une aide à finalité régionale compatible avec le marché intérieur. Bien que le siège des deux bénéficiaires se trouve dans une région éligible aux aides conformément à l'article 107, paragraphe 3, point a), TFUE, il existait une incertitude quant au point de savoir s'ils étaient éligibles à une telle aide, car ils étaient tous deux en difficulté au moment de son octroi.

(50)

La Slovénie a présenté ses observations par lettre du 9, du 10 et du 16 juin 2010. Des renseignements supplémentaires ont été envoyés le 10 octobre 2011 et par lettres du 6 mars, du 30 mars, du 13 avril, du 16 avril, du 23 avril, du 10 mai, du 15 mai et du 30 mai 2012 (voir le considérant (4)).

(51)

En résumé, selon la Slovénie, les mesures ne peuvent être assimilées à une aide d'État car elles n'ont pas été exécutées au moyen de ressources d'État et elles ne peuvent pas être imputées à l'État. Même si elles avaient rempli ces conditions, le bénéficiaire n'aurait pas obtenu un avantage, car la Slovénie a agi conformément au principe de l'investisseur privé en économie de marché. De plus, la Slovénie soutient que les mesures n'ont pas affecté les échanges et qu'elles n'ont pas faussé la concurrence, car, d'après elle, le marché des équipements de sports d'hiver est fortement consolidé et a tendance à poursuivre sa consolidation, et Elan n'était qu'un faible concurrent face à des opérateurs beaucoup plus importants sur le marché considéré.

(52)

La Slovénie n'a avancé aucun argument concernant l'éventuelle compatibilité de la mesure 1 avec le marché intérieur, si la mesure comportait une aide d'État. Selon la Slovénie, la mesure 2 pourrait être considérée comme compatible avec le marché intérieur conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration.

(53)

La Slovénie affirme qu'elle n'a pas influencé l'augmentation du capital social d'Elan.

(54)

La Slovénie rappelle que pour être considérées comme des aides d'État, les mesures doivent être exécutées directement ou indirectement au moyen de ressources d'État et qu'elles doivent pouvoir être imputées à l'État. Elle reconnaît que la condition concernant les «ressources d'État» est remplie si l'État membre exerce une influence dominante sur l'entreprise. Cependant, en vertu du fait que l'État membre peut exercer une influence dominante sur l'entreprise, il est n'est pas possible de présumer automatiquement que l'État a réellement exercé une telle influence dans le cas d'espèce. À cet égard, la Slovénie fait référence à l'arrêt Stardust Marine (11), dans lequel un ensemble d'indices est défini pour évaluer si l'État a effectivement exercé une telle influence dans un cas concret. Ces indices incluent l'intégration dans les structures de l'administration publique, la nature des activités de l'entreprise et l'exercice de celles-ci sur le marché dans des conditions normales de concurrence avec des opérateurs privés, le statut juridique de l'entreprise et l'intensité de la tutelle exercée par les autorités publiques sur la gestion de l'entreprise. La Slovénie souligne qu'il convient de prendre dûment en compte le fait de savoir si la société est de droit privé.

(55)

À cet égard, la Slovénie a avancé les arguments suivants pour chaque opérateur impliqué dans la recapitalisation:

(56)

KAD est une personne morale de droit privé qui opère sur le marché dans des conditions de concurrence. Le fait qu'elle est contrôlée par l'État ne permet pas de conclure que la recapitalisation examinée peut être imputée à l'État. L'implication de l'État dans la recapitalisation n'est pas prouvée pour les raisons suivantes: les activités de KAD sont régies par la loi slovène sur les sociétés commerciales (ZGD-1, Zakon o gospodarskih družbah); aucune loi ne restreint l'utilisation de ses actifs; KAD est exclusivement financée par les dividendes, les intérêts et d'autres recettes provenant des investissements et de l'exploitation de l'entreprise; et la décision de recapitalisation d'Elan a été adoptée par le conseil de surveillance qui prend ses décisions de façon indépendante. Même s'il est vrai que l'État a confié à KAD une mission d'intérêt général, à savoir la gestion de fonds de pension et l'achèvement de la privatisation d'entreprises, cet intérêt général ne peut influencer les mesures adoptées par KAD de manière à considérer ces mesures comme imputables à l'État.

(57)

L'entreprise DSU est détenue directement par l'État, mais l'État ne la finance pas et son objectif est la maximisation de la valeur de ses propres investissements. Même s'il est vrai que l'État a confié à DSU une mission d'intérêt général, à savoir la gestion de fonds de pension et l'achèvement de la privatisation d'entreprises, cet intérêt général ne peut influencer les mesures adoptées par DSU de manière à considérer ces mesures comme imputables à l'État.

(58)

Zavarovalnica Triglav n'est détenue qu'indirectement par l'État, et ses activités sont exclusivement dictées par le marché. L'État n'a pas d'influence directe sur son activité. S'il est vrai que les membres du conseil de surveillance de Zavarovalnica Triglav sont élus par les actionnaires, ils sont élus en tant que personnes physiques et aucun d'entre eux n'a occupé un poste dans le gouvernement ou l'administration slovène.

(59)

Triglav Naložbe appartient indirectement à l'État par l'intermédiaire de Zavarovalnica Triglav. L'objectif de l'entreprise est de réaliser des bénéfices. L'État n'exerce pas d'influence directe sur l'activité de l'entreprise Triglav Naložbe et son conseil de surveillance est composé de personnes physiques indépendantes. En outre, l'entreprise Triglav Naložbe a financé la recapitalisation par un emprunt contracté aux conditions du marché.

(60)

La Slovénie indique que la mesure 1 n'a pas conféré d'avantage à Elan pour les raisons suivantes: en décembre 2005, Elan a adopté un plan de développement stratégique pour la période 2006-2010, comprenant notamment les plans de développement détaillés pour les filiales de l'entreprise Elan en activité à l'époque. Le plan de développement 2006-2010 prévoyait des investissements dans les divisions hiver et marine. Pour mettre en œuvre ces investissements, Elan a proposé une recapitalisation à hauteur de 20,2 millions EUR pour la période 2006-2009. Les associés ont examiné la proposition avec prudence, et Elan leur a présenté des documents qui montraient clairement que ladite recapitalisation serait rentable pour les associés. KAD, associé majoritaire d'Elan, a effectué en novembre 2006 sa propre évaluation de la recapitalisation proposée, et il a constaté que cette recapitalisation constituerait un bon investissement. L'entreprise Triglav Naložbe a également examiné les prévisions d'Elan et a apporté son accord à la recapitalisation sur cette base. En outre, les associés d'Elan ont demandé une évaluation indépendante du groupe, et une entreprise a été sélectionnée à cette fin […] (voir considérant (24)). L'évaluation a démontré que les investissements étaient nécessaires et qu'ils seraient dans tous les cas récupérés par la vente de participations, à leur juste valeur, à des partenaires stratégiques.

(61)

En vertu des facteurs susmentionnés, Elan et ses associés ont signé une lettre d'intention en janvier 2007 dans laquelle ils convenaient que les associés procéderaient à une recapitalisation de l'entreprise à hauteur de 10,225 millions EUR. KD Kapital, unique associé privé d'Elan, a également approuvé, sans aucune condition, la lettre d'intention. Selon la Slovénie, les associés ont pris cette décision pour s'assurer du rendement du capital investi, et ils se sont donc comportés conformément au principe de l'investisseur privé en économie de marché.

(62)

S'agissant du fait que l'assemblée générale des associés n'a officiellement approuvé la recapitalisation qu'en octobre 2007, la Slovénie précise que le retard a été dû à un différend entre KD Kapital, l'associé privé minoritaire d'Elan, et KAD, l'associé majoritaire d'Elan. KD Kapital détenait 50 % des parts d'une société concurrente d'Elan, Seaway Group d.o.o. Il cherchait simultanément à avoir un représentant de ses intérêts dans le conseil de surveillance d'Elan, ce que les autres associés n'étaient pas prêts à accepter compte tenu de sa participation dans une entreprise concurrente. Le différend a été résolu lorsque KAD a proposé une option de vente à KD Kapital. Après la résolution de ce différend, tous les associés d'Elan, y compris KD Kapital, ont donné officiellement leur accord à une recapitalisation d'Elan à hauteur de 10,225 millions EUR.

(63)

La Slovénie indique que la société Elan était menacée d'insolvabilité au début de l'année 2008. Le conseil de surveillance et les associés ont immédiatement réagi en nommant de nouveaux membres du conseil d'administration d'Elan, qui a commencé à négocier avec les banques créancières le rééchelonnement des dettes. Mais les banques ont exigé que les associés procèdent à une recapitalisation supplémentaire. À cet égard, l'entreprise Elan a préparé en mai 2008 une stratégie de réorientation avec l'aide d'un conseiller extérieur, elle a élaboré le plan à long terme 2008-2012 en juin 2008, et le conseil d'administration d'Elan a adopté le plan de redressement en août 2008. Les associés ont approuvé la recapitalisation le 11 juillet 2008, à condition que les banques consentent au rééchelonnement des dettes sur la base des documents mentionnés. En outre, la Slovénie indique que les associés ont pris en compte la valeur de l'entreprise telle que fixée par une société d'audit indépendante (12) lors de l'évaluation de la valeur des capitaux propres d'Elan. Selon cette évaluation, la valeur de marché d'Elan au 31 décembre 2007 s'élevait à 38 059 000 EUR. De plus, les associés ont tenu compte de l'évaluation rapide de la valeur d'Elan du 1er juillet 2008. Enfin, le 28 août 2008, ils ont décidé de la recapitalisation de l'entreprise sans attendre l'accord préalable des banques sur le rééchelonnement de la dette. La Slovénie soutient que, dans le cas contraire, les associés auraient pu perdre l'intégralité de leur investissement dans Elan. Eu égard à ce qui précède, la Slovénie estime que les associés d'Elan se sont comportés conformément au principe de l'investisseur privé en économie de marché.

(64)

La Slovénie indique que les mesures n'ont pas pu fausser la concurrence et qu'elles n'ont pas affecté les échanges. D'un côté, lorsque les deux recapitalisations ont été approuvées, Elan était un concurrent faible face à des opérateurs plus importants sur le marché des skis. De l'autre côté, les concurrents d'Elan ont également eu besoin des mesures de leurs associés privés ou actionnaires pour couvrir les pertes des années 2007-2008.

(65)

La Slovénie n'a exposé ses arguments relatifs à la compatibilité avec le marché intérieur que pour la mesure 2. Elle avance que cette mesure était compatible avec le marché intérieur conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, car Elan a préparé un plan de restructuration réalisable, avec des améliorations dans le groupe principalement grâce à des mesures internes.

(66)

La Slovénie affirme effectivement qu'après sa recapitalisation en 2008, Elan a mis en œuvre ses plans avec intégrité et a réussi à rééchelonner ses emprunts à court terme. En janvier 2009, un plan de licenciements a été adopté, et en octobre 2009, Elan a vendu ses filiales Elan Yachting d.o.o. et Elan Marine Charter d.o.o. En avril 2010, la société Elan Brod d.o.o., établie à Obrovac en Croatie, a été vendue. Le montant total de ces cessions s'est élevé à [3,1-3,6] Mio EUR. En mai 2010, Elan a ainsi obtenu un nouveau financement en concluant avec les banques créancières un contrat portant sur un prêt à long terme d'un montant de [21,5-25,5] Mio EUR. Le nouveau prêt a été utilisé pour rembourser les anciens prêts. Enfin, les entreprises Elan Winter sport et Elan Marine ont fusionné avec leur société mère Elan en juin 2010. En outre, la Slovénie a fait valoir que l'arrêt de l'entreprise commune nord-américaine de distribution de skis que détenait Elan avec Dal Bello Sports avait eu un effet compensatoire. […] Les deux parties ont convenu de mettre fin à leur accord d'entreprise commune le 14 décembre 2009. L'accord de distribution au Canada a cessé d'être en vigueur le 1er janvier 2010, l'accord de distribution aux États-Unis le 1er janvier 2011.

(67)

La Commission examine si le bénéficiaire a reçu une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE (voir point 5.2 ci-après), et le cas échéant, si ladite aide pouvait être compatible avec le marché intérieur (voir le point 5.3 ci-après). À cette fin, il convient de déterminer le moment à partir duquel le bénéficiaire doit être considéré comme une entreprise en difficulté (voir le point 5.1 ci-après).

(68)

Conformément au point 10 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, une entreprise est en difficulté lorsque plus de la moitié de son capital social a disparu au cours des douze derniers mois, ou si elle remplit, selon le droit national qui lui est applicable, les conditions de soumission à une procédure collective d'insolvabilité. Comme établi par la décision d'ouverture, ni les filiales, ni le groupe dans son intégralité ne remplissaient en 2007 les critères visés au point 10 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration.

(69)

Cependant, conformément au point 11 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, une entreprise est considérée comme étant en difficulté en particulier si l'on est en présence des indices habituels d'une entreprise en situation de difficulté, tels que le niveau croissant des pertes, la diminution du chiffre d'affaires, le gonflement des stocks, la surcapacité, la diminution de la marge brute d'autofinancement, l'endettement croissant, la progression des charges financières ainsi que l'affaiblissement ou la disparition de la valeur de l'actif net.

(70)

À cet égard, il convient de souligner qu'au cours de la période 2003-2006, le chiffre d'affaires du groupe a augmenté de 109,2 millions EUR à 122,4 millions EUR. En outre, le groupe Elan a enregistré un bénéfice net pendant cette période, sauf en 2004. La situation financière d'Elan a commencé à se dégrader au cours de l'année 2007. En 2007, le chiffre d'affaires du groupe a chuté de 5 millions EUR à 117,5 millions EUR, et en 2008, il est tombé à 100 millions EUR. En même temps, le groupe Elan est devenu déficitaire en 2007, le résultat ayant chuté de 0,6 million EUR en 2006 à – 8,4 millions EUR en 2007, et à – 12,7 millions EUR en 2008.

Tableau 2

Principaux indicateurs financiers du groupe Elan

(71)

Ces chiffres peuvent être partiellement imputés à l'hiver doux de la saison 2006-2007 («hiver vert») qui a affecté les ventes de la division hiver. En effet, les ventes d'Elan Ski ont chuté de 48,1 million EUR en 2006 à 40,8 millions EUR en 2007, et ont poursuivi leur baisse pour atteindre 37,7 millions EUR en 2008. En même temps, le groupe Elan est devenu déficitaire en 2007, le résultat ayant chuté de 0,5 million EUR en 2006 à – 6,7 millions EUR en 2007, et à – 13,0 millions EUR en 2008.

Tableau 3

Elan Ski

(72)

Le chiffre d'affaires de la division marine d'Elan a connu une hausse significative en 2007, passant de 31,8 millions EUR à 38,6 millions EUR, mais l'entreprise a subi une légère perte de – 0,3 million EUR. Cependant, la situation s'est dégradée en 2008 lorsque le produit des ventes a perdu un tiers de sa valeur, passant de 38,6 millions EUR à 25,9 millions EUR, Elan Marine essuyant alors une perte nette de – 10,2 millions EUR.

Tableau 4

Elan Marine

(73)

Eu égard aux données financières présentées dans les tableaux 2 à 4, il apparaît clairement qu'Elan n'était pas en difficulté en 2007, lorsque la mesure 1 a été autorisée (voir les considérants (79) à (86)).

(74)

Mais, comme il ressort des informations financières précitées, la situation financière d'Elan a commencé à se dégrader en 2007 et est devenue préoccupante en 2008. Début 2008, l'entreprise était menacée d'insolvabilité en raison de la chute de son chiffre d'affaires et de l'augmentation de ses pertes (voir les considérants (29) à (34), et le considérant (63)). Il en découle qu'Elan doit être considérée, au moment de l'autorisation de la mesure 2, comme une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. En fait, les associés de l'entreprise Elan ont approuvé la recapitalisation car dans le cas contraire, Elan aurait dû être déclarée en faillite (voir les considérants (31) à (33)).

(75)

L'article 107, paragraphe 1, TFUE, dispose que les aides accordées par les États membres ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ou qui affectent les échanges entre États membres sont incompatibles avec le marché intérieur.

(76)

Les conditions définies par l'article 107, paragraphe 1, TFUE, sont cumulatives et doivent donc être remplies dans leur ensemble pour qu'une mesure soit considérée comme une aide d'État.

(77)

La Slovénie insiste sur le fait que la mesure 1 a été octroyée conformément au principe de l'investisseur privé en économie de marché et qu'elle ne confère donc pas d'avantage au bénéficiaire. Elle ajoute que la recapitalisation ne peut en aucun cas être imputée à l'État (voir les considérants (53) à (63)).

(78)

En premier lieu, il convient de définir la date précise de l'autorisation de la mesure 1 en faveur d'Elan. En principe, une aide d'État est considérée comme autorisée dès que l'État membre s'engage à l'exécuter, c'est-à-dire qu'il est juridiquement contraint d'exécuter la mesure. Comme indiqué précédemment (voir le considérant (24)), les associés d'Elan et Elan ont signé une lettre d'intention le 29 janvier 2007, mais la recapitalisation n'a été officiellement approuvée qu'à l'assemblée générale des associés d'Elan en octobre 2007. Il y a donc lieu de déterminer si la lettre d'intention peut déjà être considérée comme contraignante pour les associés, d'une manière qui permette de conclure que la mesure 1 peut être considérée comme autorisée le jour de la signature de la lettre d'intention.

(79)

À cet égard, la Commission constate que conformément à l'expertise juridique présentée par la Slovénie (13), la législation slovène ne régit pas spécifiquement la nature de la lettre d'intention. La lettre d'intention ne saurait être qu'un document écrit non contraignant sur des négociations en cours, un avant-contrat ou un contrat. La nature juridique de la lettre d'intention doit être évaluée pour chaque cas spécifiquement, en tenant compte du texte de la lettre d'intention, des circonstances dans lesquelles elle a été signée, et des règles générales d'interprétation conformément à la législation slovène.

(80)

Conformément à l'article 15 du code des obligations slovène (Obligacijski zakonik) (14) un contrat est conclu lorsque les deux parties contractantes conviennent de ses éléments essentiels. Les parties contractantes doivent notamment être définies et chaque contrat doit avoir un fondement juridique.

(81)

La Commission fait observer à cet égard qu'au vu du texte de la lettre d'intention, les parties contractantes étaient clairement définies; le montant total de la recapitalisation (10,225 millions EUR) était déjà fixé dans la lettre d'intention; la valeur nominale maximale du nouveau capital et le prix minimal d'émission par nouvelle participation étaient définis; tous les associés qui ont signé la lettre d'intention ont à ce moment consenti à apporter les ressources au prorata de leur participation au capital; l'objectif de la recapitalisation a été indiqué (principalement des investissements dans les entreprises Elan Winter sport et Elan Marine) et le mécanisme de contrôle pour surveiller l'utilisation du capital a été défini. En outre, il convient de tenir compte du fait que la lettre d'intention n'a pas été seulement conclue par les associés d'Elan entre eux, mais par les associés et Elan. Les associés étaient chargés de recapitaliser Elan, et l'entreprise devait enregistrer les nouvelles parts sociales et utiliser le capital injecté de la manière indiquée dans la lettre d'intention. La Commission estime à cet égard que les parties contractantes avaient convenu de tous les principaux éléments nécessaires à la conclusion d'un contrat contraignant.

(82)

Le texte de la lettre d'intention montre également que les parties contractantes ont conclu un contrat contraignant: les associés d'Elan ont «confirmé leur intention d'augmenter le capital social»; les associés «soutiendront la recapitalisation»; les nouvelles parts sociales seront «souscrites en espèces».

(83)

De plus, Elan a conclu un contrat de livraison d'une nouvelle ligne de production immédiatement après la signature de la lettre d'intention, ce qui peut être vu comme un indice qu'Elan attendait une recapitalisation par les associés.

(84)

Enfin, la conclusion de l'expertise juridique présentée par la Slovénie énonce que la lettre d'intention était contraignante après sa signature, c'est-à-dire que les associés étaient obligés d'adopter une décision de recapitalisation et, après l'adoption de cette décision, d'injecter du capital dans l'entreprise. Cette expertise juridique indique que les juridictions slovènes ne se sont pas encore prononcées sur la question de l'exigibilité de l'obligation de voter pour la recapitalisation; cependant, les parties contractantes qui rompraient cet accord seraient normalement tenues responsables des préjudices occasionnés.

(85)

Compte tenu des arguments avancés précédemment, la Commission note que la date de signature de la lettre d'intention, le 29 janvier 2007, peut être considérée comme la date d'autorisation de la mesure 1.

(86)

Pour qu'une mesure soit considérée comme une aide d'État, elle doit être spécifique ou sélective, de sorte qu'elle favorise certaines entreprises ou certaines productions.

(87)

L'article 107, paragraphe 1, TFUE, fait référence à la notion d'entreprise dans la définition du bénéficiaire. Les juridictions de l'Union européenne ont confirmé qu'une entreprise au sens de cette disposition n'est pas nécessairement une personne morale uniquement, mais qu'elle peut inclure également un groupe d'entreprises (15). Le critère essentiel pour déterminer s'il s'agit d'une entreprise au sens de cette disposition est de savoir si une quelconque «unité économique» est impliquée. Une unité économique peut être composée de plusieurs personnes morales. Dans l'affaire considérée, Elan était la personne morale à laquelle était destinée la recapitalisation. Au moment de l'autorisation de la mesure, Elan possédait quatre filiales, à savoir Elan Winter sport, Elan Marine, Elan Inventa d.o.o. et Marine Nova d.o.o. (voir le considérant (6)). Après la recapitalisation, Elan a accordé un prêt d'associé aux entreprises Elan Winter sport et Elan Marine. Ces prêts d'associé ayant été par la suite transformés en participations dans les filiales, il convient de déterminer si Elan Winter sport et Elan Marine ont été les seules à bénéficier de la recapitalisation, ou si c'est le groupe dans son ensemble qui en a bénéficié.

(88)

Premièrement, il y a lieu de rappeler, en ce qui concerne les rapports de propriété, qu'Elan détenait une participation de 100 % dans les deux filiales Elan Winter sport et Elan Marine. Elan contrôlait donc toutes les activités des deux filiales considérées.

(89)

Deuxièmement, Elan Winter sport et Elan Marine exerçaient, au moment de l'autorisation de la mesure, les activités principales d'Elan, à savoir la fabrication de skis et de snowboards, et la fabrication de yachts. Parmi les deux autres filiales, l'une n'était pas en activité sur le marché (Marine nova d.o.o.), et l'autre fonctionnait en soutien des activités principales d'Elan (Elan Inventa d.o.o.). Lors de la restructuration d'Elan, les entreprises Elan Winter sport et Elan Marine ont fusionné avec leur société mère (Elan), ce qui constitue encore un indice que le groupe dans son ensemble peut être considéré comme bénéficiaire.

(90)

Il découle des arguments avancés précédemment que l'ensemble du groupe Elan doit être considéré comme bénéficiaire de la recapitalisation. Dans l'étape suivante, il convient d'évaluer si la mesure confère un avantage au bénéficiaire.

(91)

Si la mesure satisfait au principe de l'investisseur privé en économie de marché, l'existence d'un quelconque avantage peut être exclue. Selon une jurisprudence constante, un investisseur privé chercherait à maximiser le rendement de ses actifs conformément aux circonstances et à ses intérêts, et ce même en cas d'investissements dans une entreprise dont il est déjà associé ou actionnaire (16). Dans la présente affaire, il y a lieu de déterminer si les associés du bénéficiaire ont agi conformément à ce principe et s'ils ont pris leur décision d'investir préalablement, sur la base d'informations permettant de conclure que l'opération était justifiée d'un point de vue économique.

(92)

À cet égard, la Commission a pris connaissance des circonstances qui ont conduit à la recapitalisation et des informations sur lesquelles les associés se sont fondés pour adopter leur décision. Comme indiqué ci-avant, Elan n'était pas, au moment de l'autorisation de la mesure, une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration (voir les considérants (68) à (73)). La décision de recapitalisation d'Elan a été adoptée sur la base de l'estimation de l'entreprise préparée par une société de conseil indépendante […], ainsi que sur la base de plusieurs autres documents rédigés par la société Elan elle-même et par son associé majoritaire KAD. L'analyse détaillée des effets de la recapitalisation élaborée par Elan a démontré que les investissements permettraient à la division hiver d'enregistrer un bénéfice net total de 15,4 millions EUR au cours de la période 2006–2010, tandis que sans recapitalisation, cette division essuierait une perte nette de 4,8 millions EUR sur la même période. En cas de recapitalisation, le bénéfice net de la division marine serait également en hausse au cours de la période 2006-2010.

(93)

Compte tenu de ce qui précède, il est estimé que les associés d'Elan se sont comportés conformément au principe de l'investisseur privé en économie de marché en recapitalisant l'entreprise et que la mesure 1 ne confère pas d'avantage au bénéficiaire. La présence d'une aide d'État peut déjà être écartée sur cette base, et par conséquent, l'imputabilité de la mesure 1 à l'État n'a pas été examinée. La Commission conclut que la mesure 1 ne constitue pas une aide d'État.

(94)

Comme dans le cas de la mesure 1, la Slovénie soutient que la mesure 2 a été octroyée conformément au principe de l'investisseur privé en économie de marché et qu'elle ne confère donc pas d'avantage au bénéficiaire. Elle ajoute que la recapitalisation ne peut en aucun cas être imputée à l'État (voir les considérants (53) à (63)). Elle estime enfin que la mesure n'a en aucun cas affecté les échanges et qu'il n'y a pas eu de distorsion de concurrence (voir le considérant (64)).

(95)

Pour être considérées comme des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, les mesures doivent être exécutées directement ou indirectement au moyen de ressources d'État, et elles doivent pouvoir être imputées à l'État.

(96)

Ainsi qu'il ressort d'une jurisprudence constante, les ressources des entreprises peuvent être considérées comme des ressources d'État si l'État est en mesure, par l'exercice de son influence dominante sur de telles entreprises, d'orienter l'utilisation de leurs ressources (17).

(97)

Même si l'État est en mesure de contrôler des personnes morales qui approuvent une mesure donnée, l'imputabilité à l'État des actions de ces personnes morales ne saurait être automatiquement présumée. La Cour a expliqué plus en détail la notion d'imputabilité à l'État dans l'affaire Stardust Marine  (18). Pour conclure à l'imputabilité à l'État, la Cour a fourni les indices suivants: l'intégration de l'entreprise publique dans les structures de l'administration publique; la nature de ses activités et l'exercice de celles-ci sur le marché dans des conditions normales de concurrence avec des opérateurs privés; le statut juridique de l'entreprise, celle-ci relevant du droit public ou du droit commun des sociétés; l'intensité de la tutelle exercée par les autorités publiques sur la gestion de l'entreprise ou tout autre indice indiquant, dans le cas concret, une implication des autorités publiques ou l'improbabilité d'une absence d'implication dans l'adoption d'une mesure, eu égard également à l'ampleur de celle-ci, à son contenu ou aux conditions qu'elle comporte.

(98)

Comme décrit au considérant (54), la Slovénie se réfère à l'arrêt Stardust Marine et indique que le fait qu'elle est propriétaire de KAD et DSU n'implique pas automatiquement que les opérations de ces entreprises peuvent être imputées à l'État. En ce qui concerne Triglav Naložbe et Zavarovalnica Triglav, la Slovénie estime que ces entreprises ne sont pas sous contrôle étatique et que leurs opérations ne peuvent en aucun cas être imputées à l'État. Eu égard à l'imputabilité, la Slovénie insiste sur le fait que tous les associés d'Elan sont des personnes morales de droit privé, ce qui garantit en soi, selon elle, un niveau suffisant d'indépendance de ces entreprises vis-à-vis de l'État.

(99)

D'abord, la Commission souligne que le fait qu'une entreprise détenue par l'État est une personne morale de droit privé ne suffit pas à lui seul à exclure l'imputabilité de ses opérations à l'État. Il est impossible de distinguer entre les cas où l'aide est accordée directement par l'État et ceux où elle est accordée par des organismes publics ou privés que l'État institue ou désigne en vue de gérer l'aide. Comme décrit précédemment, la Cour a décidé qu'il existait plusieurs indices pour établir l'imputabilité d'opérations à l'État, et la question de savoir si une entreprise est une personne morale de droit public ou privé n'est qu'un indice parmi les autres (voir le considérant (97)). Il faut donc se pencher sur l'existence éventuelle d'autres faits qui montrent que la mesure 2 peut être imputée à l'État.

(100)

La Commission relève à cet égard qu'il existe plusieurs indices de l'implication active de l'État dans la décision des associés concernant la nouvelle recapitalisation du bénéficiaire. Quand bien même la Slovénie a rejeté les informations des médias qui mettaient en avant le rôle de l'État dans le sauvetage d'Elan, en les qualifiant de «rumeurs» et de «résultats de simplifications exagérées», ces informations mettent en lumière la manière dont le public percevait l'approche gouvernementale de la politique industrielle à cette époque. Comme cela est expliqué plus en détail ci-après, l'opinion selon laquelle le gouvernement slovène menait alors une politique industrielle active est également étayée par le rapport sur la gouvernance d'entreprise en Slovénie préparé par l'OCDE, lequel souligne que le gouvernement n'a adopté un plan d'action pour la réforme de la gouvernance d'entreprise en Slovénie que presqu'un an après la mise à exécution de la mesure 2, c'est-à-dire au milieu de l'année 2009 (19). En juin 2008, alors qu'il était évident pour les observateurs extérieurs qu'Elan était dans une situation incertaine, les médias ont évoqué une éventuelle aide de l'État en faveur d'Elan. Le 6 juin 2008, un magazine sportif allemand a indiqué que des rumeurs circulaient sur le fait que le gouvernement aurait l'intention de recapitaliser Elan à hauteur de 5,7 millions EUR en raison de la dernière saison hivernale, qui avait été mauvaise (20). La situation d'Elan a également été abordée par les médias slovènes qui ont insisté sur l'importance de l'aide de l'État pour sauver des emplois. Le 26 juin 2008, la plus grande chaîne de télévision commerciale (indépendante) du pays, PopTv, a ainsi publié sur son site internet que le conseil d'administration et le conseil de surveillance d'Elan attendaient que l'État apporte une solution aux difficultés financières de l'entreprise, en soulignant que dans le cas où l'État n'apporterait pas son aide en augmentant le capital, plus de 700 emplois seraient menacés (21).

(101)

Comme expliqué plus en détail ci-après, l'implication des autorités publiques ou l'improbabilité de l'absence d'implication dans l'adoption de la mesure est la plus flagrante dans le cas de l'associé majoritaire d'Elan, KAD (qui contrôlait 57,61 % du capital d'Elan au moment de la recapitalisation) et dans le cas de DSU (qui détenait alors une participation de 17,34 % dans Elan). Même l'entreprise de conseil indépendante […] a fait ressortir, dans son rapport du 22 décembre 2006 concernant l'estimation de la valeur de l'entreprise, l'importance des considérations politiques dans le processus décisionnel de KAD et de DSU (22). Dans le cadre de l'analyse de l'éventuelle privatisation de la société Elan (à ce moment-là dénommée Skimar d.o.o.), l'entreprise […] a fait observer que deux de ses propriétaires, KAD et DSU, étaient entièrement sous contrôle du gouvernement, et que par conséquent, il était probable que leur décision de vente ait eu des motivations aussi bien politiques qu'économiques.

(102)

La Commission vérifie pour chaque associé s'il est sous le contrôle de l'État et si les ressources utilisées pour la recapitalisation peuvent être considérées comme des ressources d'État. En outre, la Commission détermine si la décision de recapitalisation d'Elan peut être imputée à l'État. Dans ce cadre, la Commission est particulièrement attentive à la composition du conseil de surveillance de tous les associés, et elle examine si le conseil de surveillance a dû soutenir la recapitalisation d'Elan en 2008. La Commission examine ensuite des éléments supplémentaires qui démontrent l'implication des autorités publiques ou l'improbabilité d'une absence d'implication dans l'adoption de la mesure.

(103)

La Commission relève que la Slovénie détenait 100 % des actions de KAD, qui était l'associé majoritaire d'Elan au moment de l'autorisation de la mesure. Le gouvernement slovène a nommé tous les membres de l'assemblée générale de KAD et de son conseil de surveillance (voir le considérant (11)). Les statuts de KAD prévoient que toute conclusion d'opérations (transactions) dont la valeur dépasse 1 % du capital social de KAD doit être soumise à l'accord de son conseil de surveillance. La recapitalisation examinée ayant été définie comme une transaction de ce type, le conseil de surveillance de KAD en a effectivement débattu et a donné son accord à la recapitalisation d'Elan lors de sa 134e session du 10 juillet 2008, et lors de sa 135e session en août 2008 (23).

(104)

Étant donné que KAD appartient à la Slovénie, il est possible de présumer que celle-ci est en position de contrôler l'entreprise et que les ressources de KAD peuvent être considérées, en principe, comme des ressources d'État. Contrairement à ce qu'a avancé la Slovénie, le fait que les ressources de la recapitalisation proviennent de dividendes, d'intérêts et d'autres revenus de KAD ne modifie en rien cette constatation. L'utilisation de dividendes, d'intérêts et d'autres revenus, qui auraient autrement pu être versés à l'État en tant qu'actionnaire majoritaire de l'entreprise, constitue une diminution des ressources de l'État et peut ainsi être considérée comme une utilisation de ressources d'État (24).

(105)

Eu égard à l'imputabilité de la mesure 2, la Commission estime que KAD n'aurait pas recapitalisé l'entreprise si les autorités publiques n'avaient pas influencé sa décision. L'influence significative de l'État ne provient pas seulement du fait que la Slovénie était à ce moment l'unique actionnaire de KAD, que tous les membres du conseil de surveillance avaient été désignés par la Slovénie, et que le conseil de surveillance avait dû effectivement approuver la transaction. Le fait que les représentants du gouvernement slovène participent à toutes les sessions de l'assemblée générale et du conseil de surveillance constitue un indice supplémentaire de l'implication étroite de l'État dans le processus décisionnel de KAD (voir le considérant (45)).

(106)

L'influence du gouvernement sur les décisions de KAD (et de l'autre fonds contrôlé par l'État, le fonds de compensation SOD) en vue de réaliser des objectifs de politique industrielle est également soulignée dans le rapport sur la gouvernance d'entreprise en Slovénie élaboré par l'OCDE: «Avec ces deux fonds, le gouvernement a dans ses mains un puissant levier d'influence sur les conseils d'administration et sur la gestion des sociétés privatisées, de sorte qu'il peut également jouer un rôle actif dans la détermination des changements de la structure de propriété. Il semble que cette situation soit motivée en partie (au moins initialement) par le souhait de contrôler l'étendue de l'influence des sociétés étrangères sur les sociétés et industries slovènes importantes. Les participations directes et indirectes ont permis aux gouvernements précédents d'exercer une influence majeure et parfois opaque sur le fonctionnement de vastes secteurs des entreprises commerciales slovènes et sur le marché afin de contrôler les sociétés» (25).

(107)

Le document du gouvernement slovène Ajustements structurels en 2010 et 2011  (26) apporte des éclaircissements supplémentaires quant au rôle de KAD et de SOD, le fonds de compensation détenu par l'État, au service des besoins de la politique industrielle slovène, par exemple en fournissant une aide à Elan. Le chapitre 2.1.1, «Création d'une agence publique pour la gestion des entreprises publiques et transformation de KAD et SOD», énonce ce qui suit: «La restructuration signifie qu'il est nécessaire de débarrasser KAD et SOD de tous les [mauvais] investissements stratégiques […] qui sont devenus stratégiques parce que l'État souhaitait les aider à sortir de leurs difficultés (Mura, Elan).» L'évocation du fait que l'investissement de KAD dans Elan est devenu stratégique «parce que l'État souhaitait aider [Elan] à sortir de [ses] difficultés» est en contradiction évidente avec l'affirmation de la Slovénie selon laquelle KAD prend ses décisions de façon indépendante (voir le considérant (56)). Le document du gouvernement explique ensuite que le transfert des mauvais investissements stratégiques du secteur parapublic directement au secteur public était avant tout lié à des questions de personnel, et que l'entreprise de restructuration PDP, fondée par KAD et SOD, avait été transférée directement à l'État, car l'équipe en question ne pouvait plus faire partie de KAD et SOD (27).

(108)

La Commission a invité la Slovénie à présenter ses observations sur les documents susmentionnés. La Slovénie a soutenu que le gouvernement n'avait adopté aucune décision de recapitalisation d'Elan. Elle a souligné que le rapport de l'OCDE qui indique que KAD et SOD constituaient un puissant levier d'influence sur les conseils d'administration et sur la gestion des sociétés privatisées ne citait pas DSU, Zavarovalnica Triglav ou Triglav Naložbe, et que le document du gouvernement slovène ne mentionnait aucune influence directe ou indirecte de l'État sur les actifs de Zavarovalnica Triglav ou Triglav Naložbe. D'autre part, la Slovénie cite un passage du rapport de l'OCDE qui indique que «l'absence de coordination centrale a eu des conséquences négatives sur l'efficacité de la gestion des titres de participation du gouvernement». Elle explique ensuite que KAD a toujours relevé de la compétence du ministère des finances, tandis que le secteur productif, auquel appartient notamment Elan, est sous la responsabilité du ministère de l'économie. En ce qui concerne le document du gouvernement slovène qui mentionne de mauvais investissements devenus stratégiques, la Slovénie insiste sur le fait que Mura, l'autre entreprise citée en exemple desdits investissements, a fait l'objet de procédures de faillite en octobre 2009.

(109)

Les observations de la Slovénie n'ont pas réfuté les arguments susmentionnés qui démontrent l'implication des autorités publiques ou l'improbabilité d'une absence d'implication dans l'adoption de la mesure. La déclaration selon laquelle le gouvernement n'a pas été impliqué dans la décision de recapitalisation n'est qu'une allégation. Le fait que le rapport de l'OCDE ne mentionne pas spécifiquement DSU, Zavarovalnica Triglav ou Triglav Naložbe et qu'il cite l'absence de coordination centrale ne modifie pas l'impression générale qui ressort du rapport, à savoir que le gouvernement slovène est intervenu activement dans l'économie et qu'il s'est employé à poursuivre des objectifs de politique industrielle. En ce qui concerne les deux entreprises que le rapport de l'OCDE et le document du gouvernement slovène ne citent pas spécifiquement, à savoir Zavarovalnica Triglav et Triglav Naložbe, les détails concernant le contrôle exercé par l'État sont indiqués ci-après. En outre, il convient de tenir compte du fait que ces deux entreprises étaient des associés minoritaires qui ne détenaient qu'une participation de 25 % dans Elan. S'agissant du document du gouvernement, le fait que l'autre entreprise en difficulté considérée comme un «investissement stratégique» ait été déclarée en faillite est sans importance pour le cas d'espèce.

(110)

Compte tenu de ce qui précède, il est conclu que la recapitalisation d'Elan par KAD en 2008 a été exécutée au moyen de ressources d'État et qu'elle peut être imputée à la Slovénie.

(111)

Comme décrit au considérant (12), KAD gère PPS et contrôle ses participations dans les autres entreprises. Par conséquent, la collaboration de KAD-PPS lors de la recapitalisation doit être traitée de la même manière que la collaboration de KAD. Concrètement, l'accord du conseil de surveillance de KAD pour la recapitalisation, adopté lors de la 134e session du 10 juillet 2008 contenait également l'accord pour la recapitalisation au nom de PPS (28). Il en va de même pour la décision adoptée lors de la 135e session du conseil de surveillance de KAD en août 2008.

(112)

Il est donc conclu que la recapitalisation d'Elan par KAD-PPS en 2008 a été exécutée au moyen de ressources d'État et qu'elle peut être imputée à la Slovénie.

(113)

La Commission fait valoir que l'État détenait directement 100 % de l'entreprise DSU au moment de l'autorisation de la mesure. Son conseil de surveillance est composé de trois membres, dont deux sont nommés par l'associé, c'est-à-dire la Slovénie (voir le considérant (13)). Au moment de la recapitalisation, l'État nommait également le troisième membre. Conformément aux statuts de l'entreprise, le conseil de surveillance adopte ses décisions à la majorité des voix et contrôle la gestion des activités de DSU. De fait, le conseil de surveillance de DSU a examiné et approuvé la recapitalisation d'Elan lors de la session extraordinaire du 11 juillet 2008 et il a modifié en partie sa décision lors de deux sessions extraordinaires, le 26 août 2008 et le 8 septembre 2008 (29).

(114)

Étant donné que DSU appartient à la Slovénie, il est raisonnable de supposer que celle-ci est en position de contrôler l'entreprise et que les ressources de DSU peuvent être considérées, en principe, comme des ressources d'État. Contrairement à la position de la Slovénie, le fait que les ressources de la recapitalisation proviennent de dividendes, d'intérêts et d'autres revenus de DSU ne modifie en rien cette constatation, comme expliqué au considérant (104).

(115)

Eu égard à l'imputabilité de la mesure 2, il y a lieu de considérer qu'au moment de l'autorisation de la mesure, l'ensemble des trois membres du conseil de surveillance étaient nommés par la Slovénie, qui était l'unique associé de DSU, et que dans les faits, le conseil de surveillance avait dû donner son accord à la transaction. Comme indiqué précédemment, l'influence des considérations politiques dans les décisions de DSU a été attestée dans le rapport de l'entreprise […] du 22 décembre 2006 concernant l'estimation de la valeur de l'entreprise (30). Le fait que DSU a cédé en 2010 sa participation dans Elan à la compagnie financière holding PDP en même temps que KAD, doit être examiné à la lumière des explications précédentes concernant la manière dont le gouvernement a décidé de procéder avec les investissements parapublics qui sont devenus stratégiques car l'État souhaitait les aider à sortir de leurs difficultés. En lien avec les autres circonstances importantes qui démontrent l'implication des autorités publiques ou l'improbabilité d'une absence d'implication dans l'adoption de la mesure, la Commission considère que l'entreprise DSU n'aurait pas recapitalisé l'entreprise si les pouvoirs publics n'avaient pas influencé sa décision.

(116)

Il est donc conclu que la recapitalisation d'Elan par DSU en 2008 a été exécutée au moyen de ressources d'État et qu'elle peut être imputée à la Slovénie.

(117)

Zavarovalnica Triglav n'est pas directement détenue par la Slovénie. Malgré cela, la Commission relève que la Slovénie détient deux tiers du capital de Zavarovalnica Triglav (voir le considérant (14)). Ses actionnaires majoritaires sont ZIPZ, Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (Institut d'assurance pension et invalidité), et SOD, Slovenska odškodninska družba (Société slovène de compensation). Les deux sociétés sont détenues à 100 % par l'État. Les différentes participations des autres actionnaires de Zavarovalnica Triglav n'excédent pas 1,8 %.

(118)

Cinq des huit membres du conseil de surveillance de Zavarovalnica Triglav, y compris le président et le vice-président, représentent les actionnaires qui sont chargés de les désigner. Comme décrit au considérant (14), les actionnaires majoritaires de Zavarovalnica Triglav sont des sociétés détenues à 100 % par l'État. En principe, c'est donc l'État qui nomme les cinq membres du conseil de surveillance précités, et les membres du conseil de surveillance représentent les intérêts de l'État. La Commission relève que lors de l'assemblée générale d'Elan le 28 août 2008, le conseil d'administration de Zavarovalnica Triglav a voté pour la recapitalisation, mais à condition que le conseil de surveillance donne son accord à la transaction. Le conseil de surveillance a effectivement donné son accord à la recapitalisation le 4 septembre 2008 (31).

(119)

Étant donné que les deux tiers des actions de Zavarovalnica Triglav sont indirectement détenues par la Slovénie, il est raisonnable de supposer que celle-ci est en position de contrôler l'entreprise et que les ressources de Zavarovalnica Triglav peuvent être considérées, en principe, comme des ressources d'État.

(120)

Il convient également de souligner que l'État nomme la majorité des membres du conseil de surveillance de Zavarovalnica Triglav, y compris le président et le vice-président, et que le conseil de surveillance a dû donner son accord à la recapitalisation.

(121)

En liaison avec les autres circonstances importantes évoquées ci-avant qui démontrent clairement l'implication des autorités publiques ou l'improbabilité d'une absence d'implication dans l'adoption de la mesure, il est considéré que la mesure peut être imputée à la Slovénie.

(122)

La société Triglav Naložbe n'appartient pas directement à la Slovénie. La Commission relève malgré tout que la Slovénie détient indirectement la majorité des actions de l'entreprise Triglav Naložbe. Au moment de l'autorisation de la mesure, Zavarovalnica Triglav détenait effectivement 80 % des actions de l'entreprise Triglav Naložbe. Zavarovalnica Triglav est elle-même majoritairement détenue par l'État (voir le considérant (14)). En d'autres termes, la Slovénie possède indirectement plus de 51 % des actions de l'entreprise Triglav Naložbe. Les différentes participations des autres actionnaires n'excèdent pas 0,67 %.

(123)

Le conseil de surveillance, composé de trois membres, représente les intérêts des actionnaires qui les élisent. Eu égard au fait que l'État est indirectement l'actionnaire majoritaire de l'entreprise Triglav Naložbe, il convient de noter que l'État peut décider de nommer au conseil de surveillance une personne chargée de représenter les intérêts de la Slovénie. Le conseil de surveillance de l'entreprise Triglav Naložbe a dû donner son accord à la recapitalisation d'Elan, ce qu'il a fait le 3 septembre 2008, lors de sa 7e session extraordinaire (32).

(124)

Étant donné que l'État slovène détient indirectement la majorité du capital de l'entreprise Triglav Naložbe, il est raisonnable de supposer que la Slovénie était en position de contrôler l'entreprise et que les ressources de Triglav Naložbe peuvent être considérées, en principe, comme des ressources d'État. Contrairement à la position de la Slovénie, le fait que les ressources de la recapitalisation proviennent de prêts ne modifie en rien cette constatation, comme expliqué au considérant (104).

(125)

Eu égard au fait que l'État nomme tous les membres du conseil de surveillance de l'entreprise Triglav Naložbe et que le conseil de surveillance a dû donner son accord à la recapitalisation, et au regard des autres circonstances importantes évoquées ci-avant qui démontrent clairement l'implication des autorités publiques ou l'improbabilité d'une absence d'implication dans l'adoption de la mesure, il est considéré que la mesure peut être imputée à la Slovénie.

(126)

La composition des conseils de surveillance des associés d'Elan et le fait que les conseils de surveillances ont dû donner leur accord à la recapitalisation de 2008 indiquent que la mesure considérée peut être imputée à l'État (33).

(127)

En outre, comme indiqué ci-avant, la Commission dispose d'indices forts concernant l'implication étroite de l'État dans les décisions de KAD, qui était au moment de la recapitalisation l'associé largement majoritaire d'Elan avec une part de 57,61 % du capital, ainsi que son implication dans les décisions de DSU. Ces indices émanent du rapport de l'OCDE, du rapport de l'entreprise […], des documents publiés par le gouvernement slovène et des rapports des médias.

(128)

En outre, l'implication de l'État dans la décision des associés est attestée par le comportement parallèle des cinq associés d'Elan, qui étaient tous sous le contrôle de l'État, puisqu'il semble peu probable que cinq entités privées et indépendantes conviennent simultanément et sous les mêmes conditions de la recapitalisation d'une entreprise en difficulté.

(129)

Compte tenu de ce qui précède, il est conclu que la mesure 2 a été exécutée au moyen de ressources d'État et qu'elle peut être imputée à la Slovénie.

(130)

Pour qu'une mesure soit considérée comme une aide d'État, elle doit être spécifique ou sélective, de sorte qu'elle favorise certaines entreprises ou certaines productions.

(131)

Pour le bénéficiaire de la recapitalisation de 2008, il y a lieu de considérer l'ensemble du groupe Elan, pour les mêmes motifs que ceux avancés pour la mesure 1 (voir les considérants (80) à (83)). Dans l'étape suivante, il convient d'évaluer si la mesure favorise le bénéficiaire.

(132)

Si la mesure satisfait au principe de l'investisseur privé en économie de marché, l'existence d'un quelconque avantage peut être exclue. Comme décrit ci-avant, un investisseur privé s'appliquerait à augmenter le rendement de ses actifs sur le marché (voir le considérant (72)).

(133)

À cet égard, la Commission note en premier lieu qu'Elan était, au moment de l'autorisation de la mesure 2, une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration (voir le considérant (74)). En outre, la Slovénie indique que début 2008, l'entreprise Elan était menacée d'insolvabilité et connaissait un manque de liquidité à hauteur de [12,6-15] Mio EUR.

(134)

La Slovénie avance que les associés d'Elan ont adopté la décision de recapitalisation sur la base de plusieurs documents élaborés par Elan et par des conseillers externes, ce qui prouve que la décision était justifiée.

(135)

S'il est vrai qu'Elan a préparé un plan à long terme 2008-2012 pour le groupe, il convient de noter que le plan prévoyait une recapitalisation à hauteur de 25 millions EUR comme base pour atteindre des rendements suffisants dans le futur, et que selon les associés, ledit plan à long terme n'était pas adapté à une injection de capital de cette ampleur. Le plan de redressement d'août 2008 était principalement fondé sur des prévisions et n'incluait pas d'informations sur la recapitalisation programmée. La société Elan a élaboré seule aussi bien le plan à long terme 2008-2012 que le plan de redressement, sans la collaboration de conseiller externe. L'évaluation rapide de la valeur d'Elan réalisée par KAD en juillet 2008 fait également partie des documents présentés par la Slovénie dans le cadre de la deuxième recapitalisation. Mais ce document n'étaye pas l'argument de la Slovénie selon lequel les associés d'Elan s'étaient comportés en investisseurs privés diligents, car les capitaux propres d'Elan avaient, selon l'évaluation précitée et compte tenu du passif potentiel, une valeur nette négative de [29,5-34] Mio EUR en juillet 2008. De plus, l'évaluation rapide suggère que les projections indiquées dans le plan à long terme 2008-2012 d'Elan étant beaucoup trop optimistes au vu des expériences passées, la valeur de l'entreprise pourrait être encore inférieure.

(136)

La Slovénie a également présenté l'évaluation de la valeur d'Elan selon la méthode de l'actualisation des flux de trésorerie. Cette évaluation préparée par l'entreprise […] d.o.o. en juin 2008 avance que la valeur de marché d'Elan était encore positive au 31 décembre 2007, et qu'elle s'élevait alors à [35-40] Mio EUR. Cependant, comme décrit ci-avant (voir les considérants (70) à (74)), la situation d'Elan s'est détériorée de manière drastique en 2008. Compte tenu de l'évolution de la situation, il faut considérer que l'évaluation susmentionnée de la valeur de l'entreprise était obsolète le 28 août 2008, lorsque les associés d'Elan ont décidé la recapitalisation, et ne prouvait pas de façon incontestable que les associés d'Elan s'étaient comportés en investisseurs privés diligents, particulièrement au regard des circonstances en vigueur au moment de la deuxième recapitalisation.

(137)

Comme décrit au considérant (32), les associés ont conditionné la recapitalisation à un accord préalable avec les banques sur le rééchelonnement des prêts d'Elan déjà existants. Bien que ledit accord n'ait pu être atteint avant la recapitalisation, les associés d'Elan ont tout de même procédé à la recapitalisation pour éviter la faillite d'Elan.

(138)

Si les banques avaient consenti à un rééchelonnement des prêts avant la recapitalisation, cela indiquerait qu'elles étaient convaincues du retour à la viabilité d'Elan. Mais il n'en a pas été ainsi. Au contraire, l'une des banques a même demandé au tribunal la délivrance d'une ordonnance d'exécution pour le recouvrement des dettes impayées d'Elan. La position de la banque peut être considérée comme un signe que le marché ne croyait pas au retour de la viabilité d'Elan.

(139)

En outre, il convient de souligner que les associés avaient déjà procédé à une recapitalisation d'Elan en 2007, à hauteur de 10,225 millions EUR, laquelle ne s'est pas soldée par un succès. Bien que la recapitalisation de 2007 ait été basée sur le plan de développement stratégique, en vertu duquel Elan avait initialement demandé des investissements pour un montant de 20,2 millions EUR, il convient de préciser que l'investissement de 2008 à hauteur de 10 millions EUR ne peut être considéré comme la deuxième tranche de l'investissement prévu par le plan de développement stratégique initial. La recapitalisation de 2008 était nécessaire pour éviter l'insolvabilité en couvrant le manque de liquidité et les pertes subies par Elan — le capital n'était pas destiné aux objectifs fixés dans le plan de développement stratégique (voir le considérant (23)).

(140)

La Commission relève également qu'au moment où la mesure a été accordée, toutes les sociétés actionnaires étaient détenues par l'État, ce qui signifie qu'aucun associé privé n'a collaboré à la recapitalisation.

(141)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que la mesure 2 n'a pas été octroyée conformément au principe de l'investisseur privé en économie de marché et qu'elle a conféré un avantage au bénéficiaire.

(142)

La Commission constate que le bénéficiaire est présent sur des marchés ouverts à la concurrence. Toute aide d'État à une entreprise comme celle-ci peut conférer un avantage sur les concurrents qui, eux, ne reçoivent pas d'aide. Contrairement à la position de la Slovénie à cet égard, il importe peu que les concurrents d'Elan aient eu une part de marché supérieure à celle d'Elan, et que ces concurrents aient également bénéficié de ressources de leurs associés ou actionnaires.

(143)

Si une aide attribuée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport aux autres entreprises concurrentes sur un marché au sein de l'Union, la concurrence doit être qualifiée comme étant faussée pour cette raison (34). Dans tous les cas, les États membres ont effectivement des échanges commerciaux dans les domaines des produits fabriqués et commercialisés par le bénéficiaire, c'est-à-dire les domaines des équipements de ski et des bateaux destinés à la navigation en mer.

(144)

Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure 3 pourrait fausser la concurrence et qu'elle pourrait affecter les échanges.

(145)

En vertu des arguments susmentionnés, la Commission conclut que la mesure 2 constitue une aide d'État en faveur de la société Elan au sens de l'article 107, point 1, TFUE. La Slovénie n'a pas respecté l'obligation de suspendre les mesures projetées, visée à l'article 108, paragraphe 3, TFUE.

(146)

L'article 107, paragraphes 2 et 3, TFUE, fixe des dérogations à la règle générale prévue par l'article 107, paragraphe 1, TFUE, selon laquelle les aides d'État sont incompatibles avec le marché intérieur.

(147)

À cet égard, il convient de relever que la charge de la preuve de la compatibilité d'une aide avec le marché intérieur, en dérogation aux dispositions de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, pèse en premier lieu sur l'État membre concerné, qui doit établir que les conditions de cette dérogation sont réunies (35).

(148)

La Commission évalue la compatibilité de la mesure 2 avec le marché intérieur sur la base de ces dérogations. Étant donné que la mesure considérée a été octroyée à une entreprise en difficulté (voir le point 5.1 ci-avant), la Commission examine en premier lieu la compatibilité de la mesure conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Elle apprécie ensuite si la mesure peut être considérée comme compatible pour tout autre motif.

(149)

Conformément au point 33 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, seules les entreprises en difficulté sont éligibles aux aides d'État au sauvetage et à la restructuration. L'entreprise Elan est éligible aux aides, car elle peut être considérée comme ayant été en difficulté au moment de la deuxième recapitalisation (voir le considérant (74)).

(150)

Conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, une aide au sauvetage doit remplir certaines conditions qui ne le sont pas dans le cas de la mesure considérée:

(151)

Par conséquent, la recapitalisation considérée ne peut être considérée comme une aide au sauvetage.

(152)

La mesure ne satisfait pas non plus à toutes les conditions d'une aide à la restructuration au sens des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, car aucune mesure compensatoire n'a été prise pour compenser les effets défavorables de l'aide sur les conditions des échanges.

(153)

Conformément aux points 38 à 42 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, la restructuration doit être accompagnée de mesures compensatoires proportionnelles aux effets de distorsion causés par l'aide, et notamment à la taille et au poids relatif de l'entreprise sur le marché sur lequel elle opère. Le point 40 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration dispose que les mesures compensatoires doivent porter, en particulier, sur le ou les marchés sur lesquels l'entreprise détiendra une position importante après la restructuration. La Slovénie soutient que certaines cessions réalisées par Elan en 2009 et 2010 ont eu un effet compensatoire.

(154)

En ce qui concerne la division hiver, la Slovénie décrit Elan comme «l'une des dernières marques indépendantes d'équipements de sports d'hiver encore existantes», et elle affirme que ce n'est «qu'un faible concurrent face à des opérateurs beaucoup plus importants sur le marché» (36). Cependant, cette définition n'est pas conforme à la description de l'entreprise telle que présentée par l'actuel associé majoritaire d'Elan. PDP souligne qu'en 2010, Elan a vendu 448 000 paires de skis et 217 000 snowboard, qu'Elan fabriquait 13 % de l'ensemble des skis produits dans le monde, et qu'elle occupait la septième place avec sa marque mondiale, car sa marque détenait une part de marché mondiale de près de 8 %.

(155)

La Slovénie n'a présenté aucune définition spécifique du marché de produits, du marché géographique ou des marchés dans lesquels opère la division hiver d'Elan. Comme décrit précisément ci-après, compte tenu des informations fournies par la Slovénie et des considérations concernant la définition du marché, qui émanent de la jurisprudence dans des cas de concentration (37), il y a lieu de conclure qu'Elan détenait effectivement une part de marché importante au moins dans certains des marchés considérés.

(156)

La Commission a examiné les preuves disponibles, y compris les documents stratégiques élaborés par la société Elan elle-même, afin d'évaluer l'importance relative de la société sur les marchés sur lesquelles elle opère. Outre des accessoires, Elan fabrique notamment des skis alpins et des snowboards. D'un côté, elle vend ces produits sous sa propre marque à des magasins de détail (ci-après dénommé le «marché de détail»), de l'autre côté, elle opère en tant que fabricant d'équipements d'origine et livre ses skis et ses snowboards à d'autres fabricants (concurrents) (ci-après dénommé le «marché des fabricants d'équipements d'origine — original equipment manufacturers — OEM»). Il faut souligner que dans l'affaire COMP/M.3765 — AMER SALOMON, la Commission a notamment pris en considération, en décembre 2005, aux fins de la décision concernée, des marchés de produits distincts pour les différents équipements de sports d'hiver, y compris les marchés de produits concernés pour les skis alpins, les snowboards et pour le marché OEM des skis alpins. Les marchés de détail des équipements de sports d'hiver ont été définis comme étant de portée nationale, tandis que les marchés OEM ont été définis comme s'étendant au moins à l'EEE (38). Dans son Plan de développement Elan Ski OEM 2006-2010, l'entreprise a indiqué qu'elle détenait en 2005 une part de marché mondiale de 21 % dans la fabrication de skis dans le cadre de son activité OEM, et elle a précisé que: «[…]». Le Plan de développement Elan Sportartikel 2006-2010 énonce que l'entreprise Elan s'est considérée elle-même comme le principal fabricant mondial de snowboards avec 268 000 snowboards produits en 2005 (part de marché mondiale de 16 %). La grande majorité de cette production faisait partie des activités OEM, tandis que 30 000 snowboards ont été vendus sous la marque Elan en 2005. En ce qui concerne les skis de la marque d'Elan, le Plan de développement pour la stratégie commerciale de pénétration axée sur la marque en faveur de la marque d'Elan 2006-2010 fait état d'une part de marché mondiale de 7,5 %, ce qui place Elan à la septième place en termes de part de marché. Cependant le document mentionne que l'entreprise est convaincue de pouvoir se hisser à moyen terme parmi les cinq premières marques […].

(157)

Étant donné que la division hiver d'Elan rapporte de loin la majeure partie des revenus et que, comme décrit ci-avant, Elan avait une position forte au moins dans certains secteurs des sports d'hiver, les mesures compensatoires auraient dû être principalement concentrées sur ce domaine. L'examen des éléments cités par la Slovénie comme constituant des mesures compensatoires dans la division hiver a démontré que la seule cession réalisée a été la vente de [17,5-20] % du capital de l'entreprise commune de distribution détenue par Elan et par son partenaire Dal Bello Sports (ci-après dénommé «Dal Bello») aux États-Unis. La cession était due à la dissolution de l'entreprise commune de commercialisation et de distribution avec l'entreprise Dal Bello en Amérique du Nord. La société Elan soutient que l'arrêt de la collaboration a entraîné une diminution des ventes d'Elan au Canada et aux États-Unis, ce qu'elle qualifie de «mesure compensatoire».

(158)

Premièrement, il convient de souligner que la vente de la participation dans Dal Bello n'est mentionnée ni dans le plan à long terme 2008-2012, ni dans le plan de redressement, et donc que la vente ne peut être considérée comme faisant «partie de la restructuration», comme le prévoit le point 40 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. L'étude approfondie des activités a démontré que la collaboration dans le domaine de la commercialisation et de la distribution avait été interrompue à l'initiative de l'entreprise Dal Bello. La Slovénie a reconnu que c'étaient «les difficultés rencontrées par Elan en 2008 et la recherche par Dal Bello d'un partenaire plus fiable à long terme qui avaient conduit aux discussions relatives à la cessation de la collaboration, bien qu'elle fût fructueuse. Ces discussions ont abouti à l'accord de dissolution de l'entreprise commune le 14 décembre 2009 […]». Eu égard à ce qui précède, la cessation d'Elan ne peut, pour cette raison, pas être considérée comme une mesure compensatoire.

(159)

En outre, la diminution des ventes, qui entraîne une réduction de la part de marché du bénéficiaire, peut être considérée comme une mesure compensatoire dans d'autres circonstances, mais en l'espèce, la Commission observe que la vente concernait le marché de détail, défini comme étant national par la Commission (39), et donc que les ventes de skis Elan ont baissé uniquement sur le marché nord-américain, sans diminuer sur le marché européen, de sorte qu'elle ne peut pas compenser les distorsions de concurrence créées dans l'Espace économique européen. De plus, l'entreprise commune exerçait ses activités dans le domaine de la commercialisation et de la distribution de skis, mais pas dans la fabrication de ceux-ci. L'activité essentielle d'Elan est la fabrication de skis et de snowboards. Seules les cessions réalisées sur le marché principal du bénéficiaire de l'aide peuvent être assimilées à des mesures compensatoires appropriées.

(160)

En outre, la Slovénie avance que la réduction des effectifs dans la fabrication de skis et la diminution des investissements dans la commercialisation peuvent aussi être considérées comme des mesures compensatoires.

(161)

Ces mesures doivent être assimilées à une simple rationalisation destinée à réduire les coûts et à accroître la performance pour retrouver la viabilité financière, comme le montrent également le plan à long terme d'Elan et son plan de redressement. Les deux mesures n'ont pas été adoptées dans le but de réduire la présence d'Elan sur le marché ou de compenser les éventuelles distorsions de concurrence provoquées par l'aide dont a bénéficié Elan.

(162)

La Slovénie a indiqué que les cessions suivantes ont eu un effet compensatoire dans le secteur maritime: en 2009, Elan a vendu deux entreprises de location de yachts, à savoir Elan Yachting d.o.o. et Elan Marine Charter d.o.o. En 2010, Elan Brod d.o.o., entreprise de fabrication de bateaux motorisés établie en Croatie, a été vendue. La Slovénie a soutenu que ces entreprises n'étaient pas structurellement déficitaires, que les activités de location exercées par les entreprises Elan Yachting d.o.o. et Elan Marine Charter d.o.o. soutenaient la pénétration des yachts d'Elan sur ses principaux marchés, et que le retrait du segment de marché des bateaux motorisés a considérablement réduit la présence d'Elan sur le marché des bateaux de plaisance et de sport.

(163)

La Commission relève que conformément au point 40 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, les mesures compensatoires auraient dû particulièrement porter sur le ou les marchés sur lesquels l'entreprise détenait une position importante après la restructuration. Les radiations comptables et la fermeture d'activités déficitaires qui auraient été en tout état de cause nécessaires pour rétablir la viabilité ne sont pas considérées comme une réduction de la capacité aux fins de l'appréciation des mesures compensatoires.

(164)

Il faut tenir compte du fait que la division marine n'est pas l'activité principale d'Elan. L'entreprise réalise une partie beaucoup plus importante de son chiffre d'affaires grâce à sa division hiver. Conformément aux prévisions financières pour l'année 2011, le chiffre d'affaires total de la division marine aurait dû se monter seulement à [20-24] Mio EUR, à comparer aux [58-68] Mio EUR réalisés dans la division des sports d'hiver. En outre, la division hiver a reçu la plus grande part (5,924 millions EUR) de la recapitalisation d'Elan qui s'élevait au total à 10 millions EUR. Eu égard au point 40 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, il est raisonnable de douter du fait que les cessions dans la division marine peuvent être considérées comme des mesures compensatoires appropriées puisque, comme décrit précisément par la suite, la division marine n'est pas présente sur le marché sur lequel l'entreprise détient la position la plus importante après la restructuration.

(165)

Afin d'examiner l'ensemble des arguments présentés par la Slovénie, la Commission a malgré cela vérifié dans quelle mesure la Slovénie pouvait soutenir que les mesures prises dans la division marine étaient des mesures compensatoires appropriées. Avant la restructuration, la capacité maximale de production d'Elan s'élevait à [280-330] voiliers et [45-55] bateaux motorisés. La Slovénie n'a présenté aucune définition spécifique du marché de produits, du marché géographique ou des marchés dans lesquels opère la division marine, définition qui aurait permis d'estimer son importance relative. Dans les documents qu'elle a fournis, elle évoque la réduction de la présence d'Elan sur le «marché des bateaux de plaisance et de sport», tout en faisant référence à son retrait du «segment de marché des bateaux motorisés».

(166)

Cependant, l'analyse des documents disponibles qui concernent la position concurrentielle de la division marine d'Elan, y compris l'analyse des documents stratégiques élaborés par la société Elan elle-même, offre un aperçu complémentaire de l'importance relative de l'entreprise sur le marché du nautisme. Le Plan de développement Elan Marine Division 2006-2010 indique que le marché mondial des nouveaux bateaux se monte au total à environ 25 milliards EUR, et que 80 % de cette somme concerne les bateaux motorisés, 20 % les voiliers, la même proportion s'appliquant au marché européen. Elan, qui a décrit le marché comme étant «fortement fragmenté», a estimé la part de marché de son programme de voiliers à approximativement [0-5] %, et la part de marché de son programme de bateaux motorisés à moins de 1 %. Le Plan de développement a cependant signalé l'existence de différents segments de marché soumis à diverses conditions de concurrence, entre autres des barrières à l'entrée. Le plan à long terme d'Elan 2008-2012 de juin 2008 a divisé le marché des bateaux selon la longueur des bateaux et a indiqué que la concurrence était la plus marquée dans le segment des petits bateaux (30 pieds), tandis qu'Elan fabriquait et vendait des bateaux de taille moyenne (longueur de 30 à 50 pieds) et avait l'intention de […] développer de nouveaux modèles […]. La présentation la plus claire de la part de marché d'Elan dans le segment dans lequel l'entreprise se déclare elle-même compétitive, provient de l'associé actuellement majoritaire, PDP: «En 2010, Elan a vendu 122 bateaux dans le segment des voiliers de 32 à 60 pieds de longueur (qui représentent 20 % du marché nautique) et a ainsi atteint une part de marché de 5,2 %». Il semble vraisemblable que des critères tels que le type (voile, moteur) et la taille soient utilisés comme point de départ pour la segmentation du marché. En l'absence d'avis contraire, la Commission peut accepter, aux fins de la présente décision, l'évaluation de PDP selon laquelle Elan détenait une part de marché supérieure à 5 % dans le marché fragmenté des voiliers.

(167)

Sur la base de ce qui précède, même si les cessions d'Elan dans la division marine étaient prises en compte aux fins de l'évaluation de la compatibilité par la Commission, les mesures compensatoires au sein du secteur maritime auraient dû être exécutées dans le domaine de la fabrication des voiliers, qui constituait manifestement l'activité principale de la division marine d'Elan, et là où l'entreprise détenait, comme indiqué ci-avant, une part non négligeable dans un marché «fortement fragmenté» selon les mots d'Elan. La cession des activités de location de bateaux, qui soutenaient tout au plus la vente des yachts d'Elan, et la cession de la fabrication de bateaux motorisés, c'est-à-dire du secteur qu'Elan a complètement abandonné en vendant l'entreprise Elan Brod d.o.o., ne sont donc pas conformes au point 40 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Elan n'a commencé à produire des bateaux motorisés qu'en 2002 avec l'objectif de tirer profit, dans ce secteur, de la réputation qu'elle avait acquise dans le secteur des voiliers. Les ventes ont atteint le volume maximal de 50 bateaux motorisés en 2006 et 2007, avant de tomber à [25-29] bateaux en 2008 et à seulement [7-9] bateaux en 2009.

(168)

Même les documents fournis par la Slovénie insistent sur le fait que les activités cédées n'étaient pas essentielles d'après les associés d'Elan et les banques (40). Il convient également de souligner que l'objectif de la vente des filiales d'Elan n'était pas de compenser l'éventuelle distorsion de concurrence. Les trois filiales étaient déficitaires au moment de la vente et au cours des années qui l'ont précédée. La Slovénie a informé la Commission que le résultat net total (cumulé) des entreprises Elan Yachting d.o.o. et Elan Marine Charter d.o.o. était de — 157 000 EUR en 2007, de — 100 000 EUR en 2008 et de — 57 000 EUR en 2009. En outre, Elan Brod d.o.o. a été déficitaire tout au long de cette période, à savoir de — 58 000 EUR en 2006, de — 436 000 EUR en 2007, de — 1 million EUR en 2008 et de — 1,5 million EUR en 2009. Au regard de ces sommes, la déclaration de la Slovénie selon laquelle les sociétés concernées n'étaient pas structurellement déficitaires semble n'être qu'une affirmation visant à servir les intérêts de la Slovénie. Comme indiqué ci-avant, conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration, les radiations comptables et la fermeture d'activités déficitaires qui auraient été en tout état de cause nécessaires pour rétablir la viabilité ne sont pas considérées comme une réduction de la capacité aux fins de l'appréciation des mesures compensatoires. Les lourdes pertes enregistrées par l'ensemble des trois filiales vendues dans la division marine et la dégradation marquée et constante de la situation de l'entreprise Elan Brod d.o.o. montrent que dans tous les cas les cessions étaient nécessaires pour rétablir la viabilité de l'entreprise et que pour cette raison, elles ne peuvent pas être considérées comme des mesures compensatoires.

(169)

La Commission constate donc que les cessions d'Elan ainsi que la réduction des effectifs et des coûts de commercialisation ne peuvent pas être considérées comme des mesures compensatoires. Eu égard au fait qu'aucune mesure compensatoire appropriée n'a été adoptée, et compte tenu du point 56 des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration qui dispose que dans les régions assistées, les conditions d'autorisation de l'aide peuvent être moins strictes en ce qui concerne la mise en œuvre de mesures compensatoires, la Commission doit aussi conclure que les exigences des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration n'ont pas été satisfaites en ce qui concerne le caractère urgent de l'exécution des mesures compensatoires appropriées. Les conditions de compatibilité des aides à la restructuration fixées par les lignes directrices étant cumulatives, le non-respect d'une seule des exigences suffit à exclure l'idée que les lignes directrices ont été appliquées. La Commission n'évalue donc pas si les autres exigences sont remplies. Compte tenu de ce qui précède, il est conclu que la mesure 2 ne peut être considérée comme compatible, conformément aux lignes directrices concernant les aides d'état au sauvetage et à la restructuration.

(170)

Les dérogations prévues par l'article 107, paragraphe 2, TFUE, ne s'appliquent pas à la présente affaire car la mesure considérée n'a pas un caractère social et n'a pas été octroyée aux consommateurs individuels, elle n'est pas destinée à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires, et elle n'a pas été octroyée à l'économie de certaines régions de la république fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne.

(171)

Les dérogations suivantes sont définies à l'article 107, paragraphe 3, TFUE.

(172)

L'article 107, paragraphe 3, point a), TFUE, dispose que «les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi» peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur. Elan est établi dans une région éligible aux aides régionales au titre de l'article 107, paragraphe 3, point a), TFUE (41). La compatibilité des aides d'État dans les régions assistées est régie par les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale (42). Conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, une aide d'État ne peut être accordée, en principe, qu'aux entreprises qui ne sont pas en difficulté. L'entreprise Elan était en difficulté au moment de l'autorisation de la mesure (voir le considérant (74)). Par conséquent, la mesure 2 ne peut pas être considérée comme étant une aide à finalité régionale compatible.

(173)

Sur la base de ce qui précède, la Commission relève que l'aide ne peut pas être autorisée en vertu de la dérogation prévue à l'article 107, paragraphe 3, point a), TFUE.

(174)

L'article 107, paragraphe 3, point b), TFUE, dispose que «les aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre» peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur.

(175)

La Commission note que l'aide concernée n'a pas été instaurée pour promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun. La Commission n'a trouvé aucune preuve démontrant qu'elle a été mise en place en vue de remédier à une perturbation grave de l'économie slovène.

(176)

Sur la base de ce qui précède, la Commission relève que l'aide ne peut pas bénéficier de la dérogation prévue à l'article 107, paragraphe 3, point b), TFUE.

(177)

L'article 107, paragraphe 3, point d), TFUE, prévoit que les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine peuvent être considérées comme compatibles avec le TFUE, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l'Union dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Cet article ne s'applique manifestement pas à la présente affaire.

(178)

L'article 107, paragraphe 3, point c), TFUE, dispose que les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être autorisées, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. La Commission a préparé plusieurs lignes directrices et communications qui précisent les modalités d'application de la dérogation prévue par cet article. Étant donné que la mesure considérée a été mise en œuvre en faveur d'une entreprise en difficulté, la Commission n'a examiné sa compatibilité qu'en vertu des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Aucune autre ligne directrice ou communication ne s'applique à la mesure considérée.

(179)

L'aide examinée est donc une aide d'État incompatible.

(180)

Conformément au TFUE et à la jurisprudence constante de la Cour, la Commission est compétente pour décider si l'État membre intéressé doit supprimer ou modifier une aide (43) dont elle a établi l'incompatibilité avec le marché intérieur. La Cour soutient toujours que l'obligation pour l'État de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure (44). Selon la Cour, cet objectif est atteint lorsque le bénéficiaire de l'aide a restitué la somme qui lui a été accordée dans le cadre de l'aide illégale et a ainsi perdu l'avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, et lorsque la situation antérieure au versement de l'aide est rétablie (45).

(181)

Conformément à cette jurisprudence, l'article 14 du règlement portant modalités d'application dispose qu'«en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire»;

(182)

La mesure concernée étant considérée comme une aide illégale et incompatible, l'aide doit être récupérée afin de rétablir la situation existante sur le marché avant qu'elle n'ait été octroyée. La récupération concerne la période qui s'étend à partir du moment où l'avantage a été conféré au bénéficiaire, c'est-à-dire le moment où l'aide a été mise à sa disposition, jusqu'à la récupération effective de l'aide, celle-ci étant majorée des intérêts calculés pour cette période.

(183)

Le montant de la recapitalisation de 2008 doit être récupéré en totalité, car les décisions prises par les cinq entités qui y ont collaboré peuvent être imputées à l'État. Le montant total de la recapitalisation s'élevait à 10 millions EUR, dont 5,924 millions EUR en faveur d'Elan Winter sport et 4,076 millions EUR en faveur d'Elan Marine. Ces deux entreprises ont fusionné avec leur société mère en juin 2010. Les intérêts doivent être calculés à compter de la date à laquelle le capital a été effectivement mis à disposition du bénéficiaire, donc à compter du 8 septembre 2008.

(184)

La recapitalisation en faveur d'Elan décidée en janvier 2007 (mesure 1) ne contient pas d'aide d'État car la décision des associés était conforme au principe de l'investisseur privé en économie de marché.

(185)

La recapitalisation en faveur d'Elan décidée en août 2008 (mesure 2) contient une aide d'État. Cette aide d'État n'est pas compatible avec le marché intérieur. Cette aide d'État ne respecte pas les exigences fixées par les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration. Aucune des dispositions des articles 107, paragraphe 2 et 3, TFUE, ne peut non plus être invoquée. Elan doit donc rembourser la recapitalisation pour un montant de 10 millions EUR avec les intérêts,

a)

le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire;

b)

une description détaillée des mesures déjà prises et des mesures prévues pour se conformer à la présente décision;

c)

les documents attestant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l'aide.

15.5.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 144/29

(1)

Le 5 juin 2007, [la plaignante] (3) a adressé une plainte à la Commission européenne concernant l'apport en capital initial de 150 millions d'EUR dont la société anonyme Ducroire (ci-après «la SA Ducroire») aurait bénéficié lors de sa création en septembre 2004 par l'Office National du Ducroire (ci-après «l'ONDD»).

(2)

Par courrier du 7 décembre 2007, la Commission a posé des questions détaillées à la Belgique. Les réponses à ces questions, auxquelles étaient joints de nombreux documents ainsi qu'un plan d'affaires lui sont parvenues le 12 février 2008.

(3)

Une réunion entre la plaignante et les services de la Commission a eu lieu le 9 septembre 2008.

(4)

Une version non confidentielle de la plainte a été communiquée à la Belgique par la Commission le 4 décembre 2008.

(5)

Une version non confidentielle des observations de la Belgique ainsi que des questions spécifiques ont été adressées à la plaignante les 12 et 17 décembre 2008. La plaignante y a répondu par lettre du 6 novembre 2009.

(6)

Des questions supplémentaires ont été posées à la Belgique le 21 avril 2010 auxquelles la Belgique a répondu le 23 juillet 2010.

(7)

Le 23 février 2011, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après «TFUE») (4) à l'égard des mesures d'aides éventuelles suivantes: (i) la garantie de l'État belge dont l'ONDD a bénéficié pour ses risques cessibles; (ii) un ou plusieurs transferts internes de ressources en faveur de l'assurance des risques cessibles et (iii) le capital souscrit par l'ONDD en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de la SA Ducroire. La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

(8)

Deux réunions entre les autorités belges, l'ONDD, la SA Ducroire et les services de la Commission se sont tenues respectivement le 17 mars 2011 et le 28 avril 2011.

(9)

Le 4 mai 2011, les autorités belges ont demandé à bénéficier d'une prolongation de quatre semaines du délai de réponse à la décision d'ouverture de la procédure formelle d'examen (ci-après «la décision d'ouverture»). Le 5 mai 2011, la Commission a informé les autorités belges qu'elle n'avait pas d'objections à la demande de prolongation de délai et a demandé des informations complémentaires relatives à la réunion du 28 avril 2011.

(10)

Le 1er juin 2011, les autorités belges ont communiqué leur réponse aux observations et questions formulées par la Commission dans la décision d'ouverture. Les annexes à leur réponse ont été communiquées les 9 et 10 juin 2011.

(11)

A la suite de cette réponse, la Commission a demandé le 27 juillet 2011 des informations complémentaires.

(12)

Afin de préparer leur réponse aux questions de la Commission, les autorités belges ont organisé deux réunions techniques avec les services de la Commission et le bénéficiaire des mesures d'aide, respectivement les 26 septembre et 18 octobre 2011. Des informations complémentaires relatives aux sujets abordés lors de ces réunions ont été communiquées par la Belgique le 14 novembre 2011.

(13)

Le 5 décembre 2011, les autorités belges ont communiqué leur réponse aux questions de la Commission datée du 27 juillet 2011.

(14)

La Commission a demandé le 23 avril 2012 quelques précisions sur les différentes informations soumises, que les autorités belges ont fournies le 16 mai 2012.

(15)

Une réunion entre les autorités belges, l'ONDD, la SA Ducroire et les services de la Commission s'est tenue le 21 mai 2012, à la suite de laquelle les autorités belges ont communiqué par courrier du 31 mai 2012 des explications complémentaires. Par lettre datée du 14 juin 2012, les autorités belges ont réitéré leur position sur la mesure d'allocation en capital mise en cause par la Commission.

(16)

L'ONDD est une «institution publique autonome» opérant sur le marché de l'assurance-crédit et bénéficiant du soutien et de la garantie de l'État belge.

(17)

Jusqu'au 31 août 2003, toutes les activités exercées par l'ONDD l'étaient pour son compte propre, bénéficiant de la garantie de l'État. Il n'existait pas de comptabilité séparée entre l'activité d'assurance-crédit à court terme et celle à long terme, ni en ce qui concerne les risques cessibles et non-cessibles. La communication de la Commission aux États membres, faite conformément à l'article 93, paragraphe 1, du traité, concernant l'application des articles 92 et 93 du traité à l'assurance-crédit à l'exportation à court terme (ci-après «la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation») (5) qualifie de cessibles les risques commerciaux et politiques d'une durée de moins de deux ans, afférents à des débiteurs (6) établis dans l'un des pays de l'Union européenne ou dans certains pays membres de l'OCDE, à savoir l'Australie, le Canada, l'Islande, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Suisse et les États-Unis d'Amérique (7).

(18)

Le 1er septembre 2003, l'ONDD a activé un compte, dit «commercial», ne bénéficiant pas, selon les autorités belges, de la garantie de l'État, qui a été affecté, à partir de cette date, à l'ensemble de l'activité relative aux risques à court terme. Un capital de [45-70] millions d'EUR avait alors été alloué à ce compte commercial, permettant d'obtenir l'agrément du régulateur national des assureurs, l'Office de Contrôle des Assurances (ci-après «l'OCA»). Il n'existait pas au sein de ce compte commercial une comptabilité séparée entre les risques cessibles et non-cessibles.

(19)

En mai 2004, l'ONDD décide de filialiser ses activités existantes d'assurance-crédit à court terme en créant la SA Ducroire. D'après les autorités belges, la décision de créer la SA Ducroire a été prise afin de se conformer à la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation qui invite les États membres à modifier leur régimes d'assurance-crédit à l'exportation de façon à ce que les organismes d'assurance-crédit à l'exportation ne bénéficient plus du soutien de l'État pour ce qui concerne les risques qualifiés de «cessibles».

(20)

La décision de créer la SA Ducroire et de lui allouer un capital de 150 millions d'EUR a été prise par le conseil d'administration du 11 mai 2004 sur la base d'un plan d'affaires élaboré par l'ONDD à horizon 2005-2007 dans le cadre duquel deux scénarios étaient envisagés: un scénario A) qualifié de «réaliste», basé sur la conjoncture et fondé sur une croissance des montants assurés de 3 %; et un scénario B) qualifié de «dynamique», basé sur une approche proactive en terme de conquête de marché fondé sur une hypothèse de croissance double de celle du scénario réaliste, à savoir de 6 % (8).

(21)

La SA Ducroire a été constituée le 23 septembre 2004, date à laquelle l'ONDD a souscrit 150 millions d'EUR au capital de cette société, dont 100 millions d'EUR ont été libérés immédiatement tandis que les 50 millions d'EUR restants l'ont été en 2009.

(22)

Le 1er janvier 2005, l'ONDD a transféré son portefeuille de risques à court terme à la SA Ducroire qui a entamé à partir de cette date ses activités. L'ONDD, quant à lui, continue à gérer les risques à long terme.

(23)

Ainsi, la SA Ducroire gère l'ensemble des risques cessibles au sens de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation (qui, par définition, sont de court terme) ainsi que les risques non-cessibles à court terme, tels que les risques de moins de deux ans afférents à des débiteurs établis en dehors de l'OCDE.

(24)

En 2007, la SA Ducroire a acquis 33 % du capital de Komerčni ύvěrová pojišt'ovna EGAP (KUP) (la branche commerciale de l'agence nationale tchèque d'assurance-crédit à l'exportation) pour un montant de [12-14] millions d'EUR. Cette acquisition avait été effectuée conjointement avec SACE BT, qui avait acquis également 33 % du capital de KUP. En 2009, la SA Ducroire a racheté l'intégralité de la participation de SACE BT dans le capital de KUP pour la somme de [0-20] millions d'EUR. La SA Ducroire a ainsi acquis 66 % du capital de KUP pour un montant total de [10-35] millions d'EUR. De ce dernier montant, 12 millions d'EUR ont ensuite été actés comme une moins-value sur participation (ajustement négatif de la valeur de l'investissement).

(25)

Le 5 juin 2007, une plainte a été introduite à la Commission. Selon la plaignante, l'ONDD a effectué la dotation en capital à des conditions qu'un investisseur privé n'aurait pas pu consentir. D'une part, la rentabilité de la SA Ducroire, telle qu'escomptée lors de l'apport du capital serait inférieure à celle qu'attendrait un investisseur privé. D'autre part, le capital alloué à la SA Ducroire dépasserait le capital nécessaire, tant au regard des règles prudentielles sur les fonds propres adéquats minimaux que par rapport à la moyenne du ratio de solvabilité (primes nettes/fonds propres) des autres acteurs du secteur. Selon la plaignante, c'est grâce uniquement à leur «surcapitalisation» en 2004 que la SA Ducroire et SACE BT ont pu déposer, durant le second semestre de l'année 2006, une offre conjointe «défiant toute concurrence» pour l'achat de 66 % des actions de KUP.

(26)

L'enquête initiée le 23 février 2011 concerne les mesures suivantes:

(27)

En ce qui concerne la Mesure 3, la décision d'ouverture aboutissait à la conclusion que les parties suivantes de l'allocation de capital à la SA Ducroire ne constituent pas une aide (9):

(28)

L'aide éventuelle nouvelle en cause (Mesure 3) ne concerne donc que la partie du capital allouée à la SA Ducroire qui ne soutient pas l'activité d'assurance-crédit des risques non-cessibles et qui excède la partie du capital qui profitait déjà à l'activité relative aux risques cessibles au sein de l'ONDD au 31 décembre 2004 (juste avant le transfert des activités d'assurance des risques à court terme à la SA Ducroire).

(29)

Aux fins de la présente décision, les définitions suivantes s'appliquent:

(30)

Le capital additionnel comprend donc notamment le capital supplémentaire (voir le graphique au considérant 141).

(31)

Dans la décision d'ouverture, la Commission supposait l'existence d'un capital additionnel et supplémentaire important étant donné la disproportion entre le capital de 150 millions d'EUR accordé à la SA Ducroire lors de sa création et le capital de [45-70] millions d'EUR alloué au sein de l'ONDD au compte commercial affecté, du 1er septembre 2003 au 31 décembre 2004, à l'activité relative aux risques à court terme, qui incluait les risques cessibles. La Commission a dès lors indiqué qu'il semblait exister un capital additionnel et supplémentaire et que sa profitabilité attendue semblait insuffisante.

(32)

Le manquement de l'ONDD et de la SA Ducroire à se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation (voir les considérants 17 et 19), c'est-à-dire à établir une gestion et une comptabilité séparée distinguant les risques cessibles des risques non-cessibles, mettait la Commission dans l'impossibilité de circonscrire avec précision l'ampleur du «capital supplémentaire» au stade de l'ouverture de la procédure formelle d'examen. Dans sa décision d'ouverture, la Commission a donc invité les autorités belges à se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation et à lui indiquer les parties du capital qui soutenaient respectivement l'activité des risques non-cessibles à court terme et l'activité des risques cessibles, avant et après leur transfert à la SA Ducroire.

(33)

La Commission n'a reçu, dans les délais fixés, aucune observation des parties intéressées concernant l'ouverture de la procédure.

(34)

La Belgique a déclaré que l'ONDD s'est toujours concentré sur les risques non-cessibles et la prédominance de ces risques dans son portefeuille était une constante. Après 1993 (12) et avant l'accession des dix nouveaux Etats Membres de l'Union européenne (UE) en mai 2004, l'activité relative aux risques cessibles au sein de l'ONDD était insignifiante. A la fin de 2003, les primes relatives à cette activité ne représentaient qu'environ [0-1 %] du portefeuille des risques à court terme et les montants assurés ne s'élevaient qu'à environ […] millions d'EUR (voir Tableau 1 ci-dessous). Il est à noter que le très faible pourcentage de risques cessibles qui était alors couvert ne l'était qu'en raison du lien de ces risques à un risque non-cessible (13).

(35)

Ce n'est qu'à partir du 1er mai 2004, lors de l'accession des dix nouveaux États membres de l'Union européenne, que l'équilibre entre risques cessibles et risques non-cessibles à court terme a été modifié au sein du portefeuille de l'ONDD puisque la part de risques cessibles dans le portefeuille de l'ONDD est passée de [0-1 %] (en termes de primes) en 2003 à [15-20 %] en 2004 (voir Tableau 1 ci-dessous). Cette modification résulte d'un basculement automatique de la catégorie non-cessible vers la catégorie cessible des risques à court terme afférents aux débiteurs situés dans les dix nouveaux États membres de l'Union européenne.

(36)

En ce qui concerne la Mesure 1, les autorités belges ont également ajouté que la garantie de l'Etat belge a été désactivée dès le 1er septembre 2003 en ce qui concerne les risques cessibles de par leur transfert au compte commercial pour lequel l'ONDD a obtenu l'agrément de l'OCA (14), précisément parce que ce compte ne bénéficiait pas de la garantie de l'Etat (les activités bénéficiant de la garantie de l'Etat ne sont pas régulées par l'OCA).

(37)

En ce qui concerne les transferts internes éventuels de ressources en faveur des risques cessibles au sein de l'ONDD, les autorités belges font valoir qu'étant donné l'importance insignifiante de l'activité des risques cessibles, un quelconque transfert de ressources était inconcevable et serait de toute manière de minimis (15).

(38)

Les autorités belges concluent que pour la Mesure 1 et la Mesure 2, les montants en jeu sont en toutes hypothèses de minimis (16).

Tableau 1

Évolution des primes et montants assurés pour les risques cessibles et non-cessibles à court terme (polices globales exportateurs — court terme)

(39)

Afin de justifier que le capital alloué par l'ONDD à la SA Ducroire était nécessaire et répondait au critère de l'investisseur privé, les autorités belges ont présenté les arguments suivants: 1) l'opération doit être analysée dans son contexte, celui d'un transfert d'une activité existante sous la forme d'une filialisation, 2) l'apport en capital est justifié sur base de règles de solvabilité, 3) la rentabilité attendue des activités cessibles de la SA Ducroire était suffisante pour convaincre un investisseur privé en économie de marché de réaliser cet investissement.

(40)

Les autorités belges estiment que l'apport en capital doit être apprécié dans son contexte qui est celui d'un transfert d'une activité existante. L'intégralité de l'activité logée au sein de la SA Ducroire à sa création correspondait purement à un transfert de portefeuille des activités à court terme de l'ONDD.

(41)

A cet effet, les autorités belges déclarent que tous les postes du bilan du compte commercial ayant trait à l'activité commerciale ont été transférés vers le bilan d'ouverture de la SA Ducroire. A l'actif, seules les créances directement liées aux polices d'assurance déjà en portefeuille ont été transférées (les placements n'ont pas été transférés). Au passif, les postes transférés concernent uniquement ceux liés au portefeuille d'assurance existant et excluent donc le capital, les réserves et provisions pour égalisation et catastrophes (19). Les autorités belges soulignent que les [45-70] millions d'EUR alloués au compte commercial ne sont pas transférés à la SA Ducroire puisque l'identification de la hauteur du capital a fait l'objet d'une appréciation spécifique.

(42)

Les autorités belges soutiennent que le capital alloué au compte commercial n'est pas un comparatif pertinent pour apprécier les besoins en capital de la SA Ducroire. Le besoin en capital du compte commercial a été estimé par application mécanique des règles de la directive 2002/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 mars 2002 modifiant la directive 73/239/CEE du Conseil en ce qui concerne l'exigence de la marge de solvabilité des entreprises d'assurance non vie (20) (ci-après la «directive Solvabilité I») correspondant aux règles prudentielles afin d'obtenir l'agrément de l'OCA pour l'activité à court terme dès lors qu'elle ne bénéficiait plus de la garantie de l'Etat, mais ce capital ne correspond pas au capital économique nécessaire pour couvrir le profil de risque de cette activité.

(43)

Selon les autorités belges, il existe une différence entre l'attitude d'un investisseur privé qui recherche la rentabilité d'un nouvel investissement et une entreprise mère qui filialise ses activités existantes. En juger autrement pourrait selon les autorités belges forcer une entreprise publique à céder ou cesser une activité économique si celle-ci ne présente pas une rentabilité suffisante pour un investisseur privé en économie de marché, ce qui serait une atteinte au principe de neutralité du capital public énoncé dans l'article 345 du TFUE.

(44)

Les autorités belges soutiennent qu'en 2004, deux méthodes pouvaient être envisagées pour déterminer les besoins en capital des assureurs-crédit: a) la méthode classique du secteur des assurances en générale, établie par la directive Solvabilité I et qui est basée sur la rémunération des risques (soit les primes — «premium based approach») et b) la méthode basée sur les risques encourus («exposure based approach\»), comme par exemple la méthode des règles de Bâle appliquées au secteur bancaire et la méthode Standard & Poor's pour déterminer le capital nécessaire d'un assureur crédit.

(45)

Dans le cas de la SA Ducroire, les autorités belges considèrent que la méthode prévue par la directive Solvabilité I ne reflète pas suffisamment le profil financier global d'un assureur.

(46)

Selon la directive Solvabilité I, l'exigence de la marge de solvabilité est égale au montant le plus élevé entre deux résultats, l'un se basant sur le montant annuel des primes ou cotisations, et l'autre sur la charge moyenne des sinistres pour les trois derniers exercices sociaux. Toutefois, le seuil minimum absolu est de 3 millions d'EUR pour les années 2004 à 2006 et de 3,2 millions d'EUR pour les années 2007 à 2009.

(47)

L'application de ces règles par l'ONDD conduit à un niveau de capital minimum pour la SA Ducroire d'environ 3 à 3,3 millions d'EUR  (21), entre 2005 et 2007, sur la base des données du plan d'affaires (voir tableau 2 ci-dessous).

(48)

La Belgique fait valoir que les besoins en capital des assureurs-crédit dépendent davantage des risques encourus que de la rémunération des risques (les primes) et que les méthodologies fondées sur les risques encourus («exposure based approach») (comme par exemple l'article 8 de la loi de 1939 sur l'ONDD, la méthode Standard & Poor's, ou la méthode des règles de Bâle appliquées au secteur bancaire) sont plus adaptées que la directive Solvabilité I, fondée sur la rémunération des risques («premium based approach»).

(49)

Selon les autorités belges, le portefeuille de risques assurés par la SA Ducroire est atypique dans la mesure où, contrairement à la plupart de ses concurrents, elle couvre majoritairement des risques non-cessibles au sens de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. Le niveau de risque que comporte un tel portefeuille est substantiellement plus élevé que celui d'un portefeuille exclusivement ou partiellement constitué de risques cessibles et justifierait selon la Belgique l'utilisation de règles plus prudentes.

(50)

Les autorités belges estiment l'application de l'article 8 de la loi du 31 août 1939 sur l'ONDD (22) (ci-après «loi de 1939») appropriée dans ce cas de figure car elle s'inspire de l'«exposure based approach». Il est important de préciser que l'article 8 de la loi de 1939 n'a aucune portée réglementaire pour la SA Ducroire car il ne s'applique qu'à l'ONDD.

(51)

En outre, bien que l'article 8 indique le montant maximum des engagements de l'ONDD résultant de ses activités pour son compte propre avec la garantie de l'Etat ainsi que de celles pour le compte de l'Etat, les autorités belges considèrent que l'article 8 de la loi de 1939 constitue un point de référence minimum pour la SA Ducroire, qui elle, ne bénéficie pas de la garantie de l'Etat.

(52)

En appliquant l'article 8, 1o de la Loi de 1939  (23), qui indique que les engagements ne peuvent dépasser 20 fois le montant cumulé de la dotation et de la réserve générale, les autorités belges estiment (24) le besoin en capital de la SA Ducroire à environ 92 à 106 millions d'EUR entre 2005 et 2007 sur la base du plan d'affaires, (voir tableau 2 ci-dessous).

(53)

Dans leurs commentaires, les autorités belges se réfèrent à la méthode développée par Standard & Poor's pour déterminer le capital nécessaire d'un assureur crédit.

(54)

Pour établir le niveau de ce capital (25), Standard & Poor's utilise un modèle basé sur les risques encourus («exposure based approach») accompagné d'une évaluation de la réassurance de l'assureur. Le capital requis est déterminé selon une méthodologie qui compare les sinistres bruts avec les montants assurés bruts («the gross loss over gross exposure method») sur une période de (normalement) 10 ans. Le ratio le plus élevé au cours de cette période est multiplié par un facteur de 1,25 et appliqué aux montants assurés projetés et ajustés pour tenir compte de la réassurance. Le modèle repose sur l'hypothèse que le portefeuille de l'assureur est raisonnablement bien diversifié géographiquement et par ligne d'activité («line of business»).

(55)

Bien qu'elles s'y réfèrent, les autorités belges n'ont pas utilisé la méthode de Standard & Poor's pour déterminer le niveau de capital nécessaire à la SA Ducroire.

(56)

Selon les autorités belges, les règles de Bâle seraient plus adaptées pour apprécier la solvabilité des assureurs-crédit que les règles prudentielles en vigueur, à savoir la directive Solvabilité I. La nature des activités des assureurs-crédit et le principe de précaution justifient le recours aux règles de Bâle. Selon les autorités, l'assurance-crédit s'apparente à l'activité de crédit des banques au niveau du risque de la contrepartie (dont principalement le risque de non-paiement par le débiteur). De plus, l'activité de la SA Ducroire, contrairement à celle d'autres assureurs crédit privés, comprend essentiellement des risques de crédit sur des débiteurs localisés dans des pays moins avancés ou émergents [risques situés en Zone 2 (26)].

(57)

Ainsi, selon les autorités belges, le ratio Cooke des règles prudentielles de Bâle I qui exige une capitalisation minimum correspondant à 8 % des engagements nets, serait plus approprié pour apprécier la solvabilité des assureurs-crédit.

(58)

Il ressort du procès-verbal du conseil d'administration de l'ONDD du 20 avril 2004 que ce dernier s'est basé sur le ratio Cooke pour déterminer le capital nécessaire à la SA Ducroire tout en prenant en considération la nécessité de doter la SA d'une crédibilité suffisante face à ses concurrents.

(59)

En effet, le ratio retenu par les autorités belges dans les calculs n'est pas de 8 % comme prescrit par les règles de Bâle I mais de 10 % afin de prévoir un tampon de sécurité.

(60)

Le capital ainsi déterminé par l'ONDD pour la SA Ducroire et tel qu'indiqué (27) dans les plans financiers soumis au régulateur et dans la note d'information du 20 avril 2004 sur base de laquelle le conseil d'administration a donné son accord de principe à la création de la SA Ducroire avec un capital souscrit de 150 millions d'EUR, était d'environ 68 à 74 millions d'EUR pour la fin 2006, (voir tableau 2 ci-dessous). Les hypothèses retenues incluaient uniquement la couverture des risques situés en Zone 2 et dans les 10 pays ayant adhéré à l'Union européenne en mai 2004.

(61)

Par contre, dans la note stratégique du 28 septembre 2004 (28), le capital estimé par l'ONDD selon le ratio Cooke (10 % des engagements nets), entre 2005 et 2007, était d'environ 74 à 101 millions d'EUR. Contrairement aux projections financières de la note d'avril 2004, les projections financières de septembre 2004 intégraient la couverture de tous les risques à court terme, englobant ainsi l'intégralité des Zones 1 et 2. Il est conclu dans cette note qu'«un capital libéré de 100 millions d'EUR suffit pour exercer l'activité court terme polices globales exportateurs jusqu'en 2007 mais devra être revu après cette période».

(62)

Les autorités belges considèrent que l'application du ratio Cooke n'est pas une méthode appropriée pour scinder les besoins en capital entre l'activité cessible et l'activité non-cessible, car la méthode du ratio Cooke, qui est appliquée aux montants des engagements, induit, selon elles, une certaine linéarité en ne prenant pas suffisamment en compte la nature variée des différents risques sous-jacents.

(63)

Les règles de Solvabilité II relèvent de la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice (29) (ci-après la «directive Solvabilité II»).

(64)

Afin d'opérer la scission des besoins en capital entre les activités cessibles d'une part et celles non-cessibles d'autre part, l'ONDD a développé en 2011 une méthodologie qu'il considère plus appropriée. Il s'agit de la formule standard de Solvabilité II (30), développée dans le cadre de la Quantitative Impact Study 5 (QIS 5), accompagnée d'une modélisation interne du besoin en capital pour couvrir le risque politique et calibrée pour satisfaire une solvabilité correspondant à un rating A et appliquée avec les paramètres correspondant à 2004.

(65)

Selon les autorités belges, il peut être raisonnablement considéré qu'un investisseur privé avisé se serait fondé sur cette méthodologie en 2004.

(66)

La formule standard de Solvabilité II QIS 5 a été appliquée par l'ONDD pour tous les risques à l'exception des risques politiques. Selon les autorités belges, le risque politique en assurance-crédit s'apparente à une forme de risque catastrophe. Or, selon les autorités belges, le risque catastrophe pour l'assurance-crédit est actuellement mal couvert par la formule standard de Solvabilité II QIS 5. Il est dès lors, selon elles, justifié de recourir à un modèle interne pour l'estimation du besoin en capital des risques politiques.

(67)

Selon cette méthode, le besoin en capital de la SA Ducroire est estimé (31) à environ 80 à 99 millions d'EUR, entre 2005 et 2007, et à environ [125-150] millions d'EUR en 2009 sur la base du plan d'affaires (voir tableau 2 ci-dessous). La majorité de ce besoin en capital provient de la couverture du risque politique.

(68)

Faisant suite à une demande de la Commission, les autorités belges ont estimé le besoin en capital de la SA Ducroire en appliquant la formule standard de Solvabilité II QIS 5 pour tous les types de risque (en ce compris, le risque politique). Dans ce cas, le besoin en capital de la SA Ducroire serait (32) inférieur de 23 à 25 millions d'EUR entre 2005 et 2007 et inférieur de [25-50] millions d'EUR pour 2009 (voir Tableau 2: ci-dessous).

Tableau 2

Détermination du capital de la SA Ducroire par l'ONDD/les autorités belges pour les années 2005, 2007 et 2009 selon deux scénarios de croissance et selon différentes méthodes

(69)

Dans leurs commentaires des 16 et 31 mai 2012, l'ONDD a précisé que, à la suite des décisions stratégiques prises entre 2007 et 2009 (par exemple, changement de stratégie de réassurance, évolution des paramètres des risques du portefeuille des risques non-cessibles) qui n'étaient pas prévues dans leur plan stratégique de 2004, des transferts internes de capital ont eu lieu des affaires non-cessibles vers les affaires cessibles.

(70)

Selon les autorités belges, l'apport en capital initial de l'ONDD lors de la constitution de la SA Ducroire satisfait le critère de l'investisseur privé en économie de marché.

(71)

Dans la note d'avril 2004, l'ONDD escomptait, selon le scénario 1B tablant sur une croissance des activités de 6 %, un taux de rentabilité des capitaux propres («return on equity» ou «ROE») de 1,3 % à 1,5 % pour les trois premières années d'activités de la SA Ducroire (2005, 2006, et 2007) en incluant les provisions d'égalisation, et de 2,2 % à 2,9 % pour ces mêmes années en excluant la provision d'égalisation.

Tableau 3

Projections financières d'avril 2004 (périmètre: Zone 1 «10 pays adhérents» + Zone 2)

(72)

Dans la note présentée à son conseil d'administration du 28 septembre 2004 — donc postérieure à la constitution de la SA Ducroire le 23 septembre 2004 — l'ONDD escomptait, selon le scénario «dynamique — croissance à 6 %», un ROE de 1,3 % à 1,9 % pour les trois années 2005, 2006, et 2007 en incluant les provisions d'égalisation, et de 2,8 % à 4,3 % pour ces mêmes années en excluant les provisions d'égalisation. Les projections financières de septembre 2004 présentent des résultats légèrement différents de celles d'avril 2004 car celles de septembre 2004 se basent sur un périmètre d'activités plus étendu (l'intégralité de la Zone 1). En outre certaines hypothèses ont été revues en septembre 2004.

Tableau 4

Projections financières — septembre 2004 (périmètre: intégralité Zone 1 et Zone 2)

(73)

Contrairement à la note d'avril 2004, le ROE est calculé sur la base de 100 millions d'EUR de capital libéré, sans tenir compte des 50 millions d'EUR supplémentaires investis mais non libérés.

(74)

En ce qui concerne le ROE escompté pour l'activité des risques cessibles, les autorités belges ont expliqué que la ventilation telle qu'établie dans la note stratégique présentée au conseil d'administration de 28 septembre 2004 (37) ne doit pas être prise en compte pour l'analyse de la rentabilité des activités cessibles et non-cessibles. Les autorités belges ont expliqué (38) que ces projections sont aberrantes, puisque le niveau de sinistralité était fortement surestimé pour les risques devenus cessibles en 2004, tandis qu'il n'a pas été tenu compte de la possibilité pour un assureur d'ajuster les primes en cas de sinistralité élevée effectivement observée. Les autorités belges rappellent que le conseil d'administration de l'ONDD ne s'est pas basé sur la scission opérée dans l'annexe 9 de la note stratégique pour décider du niveau de capitalisation de la SA Ducroire.

(75)

Ces projections de 2004 n'ont dès lors pas servi de base pour la scission des projections des risques cessibles et non-cessibles soumise à la Commission en juin 2011. Les observations de juin 2011 se sont, quant à elles, basées sur l'historique antérieur à 2004 et sur les performances des concurrents de la SA Ducroire à l'époque. La Belgique est d'avis que l'approche utilisée dans les observations de juin 2011 reflète le mieux le raisonnement qu'aurait pu suivre un investisseur privé en 2004, tout en restant cohérente avec le résultat consolidé.

(76)

Dans leurs observations de juin 2011, les autorités belges ont estimé la rentabilité pour les affaires cessibles par rapport au capital alloué à cette activité selon le modèle Solvabilité II (formule standard QIS 5 et modèle interne), méthode qui a été développée ex post à la suite de la demande de la Commission. Il est à noter que la différence entre le montant du capital minimum selon ce modèle, à savoir 82 millions d'EUR, et le capital effectivement libéré de 100 millions d'EUR a été affectée à l'activité cessible et non-cessible proportionnellement à leur part respective dans le capital minimum de 82 millions d'EUR. Il en résulte que le capital «ajusté» estimé par l'ONDD pour les risques cessibles s'élève à 9,8 millions d'EUR pour 2005 (39) (voir tableau 5 ci-dessous).

(77)

Sur la base des projections financières revues et soumises par les autorités belges en 2011 et leurs estimations du capital alloué à l'activité relative aux risques cessibles comme expliqué au considérant 76, la rentabilité de l'activité des risques cessibles pour 2005-2007, telle que déterminée par les autorités belges est présentée ci-dessous:

Tableau 5

Projections financières recalculées en 2011 (40)

(78)

Le ROE est calculé par les autorités belges sur la base de 100 millions d'EUR de capital libéré, sans tenir compte des 50 millions d'EUR supplémentaires investis mais libérés uniquement en 2009.

(79)

Au doute soulevé dans la décision d'ouverture qu'un investisseur privé demanderait une rémunération sur le capital non libéré étant donné qu'il le perdrait en cas de faillite, les autorités belges ont répondu qu'elles maintenaient leur position, à savoir que le capital de 50 millions d'EUR ne doit pas être pris en compte dans le calcul de la rentabilité jusqu'à ce qu'il soit effectivement libéré. Selon elles, la faillite (à supposer que celle-ci entraîne un appel du solde du capital souscrit) aurait pour seul effet de réduire la durée d'un tel placement. Elles ont également ajouté que, jusqu'à sa libération en 2009, l'ONDD était en mesure de placer librement ce capital de 50 millions d'EUR sur le marché afin de bénéficier d'un rendement correspondant.

(80)

De plus, selon les autorités belges, un taux de placement de 2 %, utilisé dans les projections de 2004 et pris en considération dans les calculs présentés dans le Tableau 5, est inférieur à ce qu'un investisseur privé aurait vraisemblablement utilisé. En utilisant un taux de placement de 3,5 %, les autorités belges ont déterminé que la projection de rentabilité des affaires cessibles (ROE ajusté pour la provision d'égalisation) atteindrait entre 2005-2007 un niveau d'environ 9,7 à 10,4 % (contre environ 7,7 à 8,4 % avec un taux de placement de 2 %) (42).

(81)

Les autorités belges estiment que le taux le plus adapté pour évaluer la rentabilité attendue de l'investissement est celui de l'Economic Return on Revenue (ci-après «ROR»), bien que ce taux soit absent des projections financières ex ante (plan d'affaires de l'ONDD). Ce taux se calcule en rapportant le revenu technique (avant dotation à la provision d'égalisation) au chiffre d'affaires (primes d'assurance). Selon les autorités belges, le ROR est le plus approprié dans la mesure où:

(82)

Avec un ROR de 16,5 % et 18,5 % respectivement en 2005 et 2006, la SA Ducroire serait plus rentable (43) que les trois plus grands acteurs de l'assurance-crédit Coface, Euler Hermes et Atradius dont les ROR en 2005 et 2006 étaient respectivement de 9,7 % et 10,9 %, 16,0 % et 16,9 %, 9,3 % et 11,9 %.

(83)

En réponse à une remarque de la Commission qui faisait valoir qu'il était peu probable qu'un investisseur privé se base uniquement sur le ratio ROR pour apprécier la rentabilité de l'investissement qu'il envisage de consentir, les autorités belges ont proposé deux nouvelles méthodologies, afin de justifier que la rentabilité de la SA Ducroire était suffisante au moment de sa capitalisation. Il s'agit a) du modèle «Capital Asset Pricing Model» (ci-après «CAPM») (44), qui permet d'estimer le taux de rendement attendu par le marché pour un actif financier en fonction de son risque et b) d'un «benchmarking» de la rentabilité des assureurs de crédit.

(84)

Selon le modèle CAPM, le coût du capital est déterminé selon la formule suivante:

(85)

Les autorités belges ont estimé le coût du capital de la SA Ducroire comme indiqué dans le graphique ci-dessous.

(86)

Selon les estimations de l'ONDD se basant sur le CAPM, un investisseur privé dans le secteur de l'assurance non-vie belge aurait exigé en 2004 une rentabilité de minimum 7-8 %.

(87)

Pour réaliser le benchmark des rentabilités historiques du secteur, les autorités belges ont établi un échantillon d'assureurs en retenant ceux qui répondent aux critères suivants: a) acteurs européens, b) dont l'assurance-crédit est l'activité principale, c) qui sont actifs majoritairement dans le secteur des risques cessibles et ont une activité dans le secteur des risques non-cessibles, à l'exclusion des entreprises sujettes à une procédure d'aide d'Etat ou créées après 2004 et à l'exclusion des filiales d'une entreprise figurant dans l'échantillon. L'échantillon comprend 11 assureurs. Selon les autorités belges, pour les assureurs-crédit actifs majoritairement dans le secteur des risques cessibles, on observe un ROE moyen de 6 à 7,5 % selon la périodicité considérée (c'est-à-dire avec ou sans les années de crise). Le ROE moyen pour ces 11 assureurs en 2004 est de 7,8 % comparé à 13.3 % le ROE moyen des 3 acteurs de référence du marché (voir tableau 6).

Tableau 6

Benchmark de rentabilité des assureurs-crédit soumis par la Belgique

(88)

Selon les autorités belges, la rentabilité escomptée avant provision d'égalisation (ROE avant provision d'égalisation) de l'activité des risques cessibles, selon les projections financières recalculées par les autorités belges en 2011 sous le scénario 1B (voir tableau 5), est en ligne avec attentes de rentabilité qu'aurait eues un investisseur privé en 2004 (telles qu'estimées par les autorités belges sur la base du coût du capital selon le modèle CAPM et sur la base du benchmarking de la rentabilité des assureurs crédits, voir les considérants 86 et 87 respectivement).

(89)

A la suite de la demande de la Commission, exprimée dans la décision d'ouverture, de se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation imposant une gestion séparée et des comptes séparés pour les activités d'assurance des risques cessibles et des risques non-cessibles, les autorités belges ont répondu qu'une telle scission de comptes n'est pas requise. Après le 1er janvier 2005, les activités à court terme (risques cessibles et non-cessibles) sont exercées au sein de la SA Ducroire dans le cadre du transfert d'une activité existante. Selon les autorités belges, comme la SA Ducroire ne bénéficie plus du soutien de l'Etat, même pour l'activité relative aux risques non-cessibles qu'elle exerce, la Belgique est d'avis qu'il n'est pas nécessaire d'établir des comptes séparés.

(90)

L'article 107, paragraphe 1, du TFUE prévoit que, sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(91)

La Commission doit dans un premier temps analyser si les mesures en question constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. Par conséquent, dans les prochaines sections, elle analyse les mesures au regard des différents critères constitutifs d'une aide.

(92)

Selon les points 3.1 et 3.2 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, la garantie d'État dont bénéficie une entreprise d'assurance-crédit à l'exportation est susceptible de lui conférer un avantage financier par rapport à ses concurrentes. Ainsi, l'enquête initiée le 23 février 2011 (voir le considérant 26) concernait notamment la garantie de l'État belge dont l'ONDD a bénéficié pour son activité relative aux risques cessibles.

(93)

À partir du 1er septembre 2003, un compte dit «commercial» ne bénéficiant pas, selon les autorités belges, de la garantie de l'État a été affecté à l'activité de l'ONDD relative aux risques à court terme, en ce compris les risques cessibles.

(94)

Comme il n'existait pas au sein de l'ONDD de comptes séparés permettant de distinguer l'activité d'assurance des risques cessibles et celle relative aux risques non-cessibles, les autorités belges ont été invitées à préciser la partie de la garantie de l'État pouvant être considérée comme allouée, jusqu'au 31 août 2003, à l'activité relative aux risques cessibles. Elles ont également été invitées à fournir les preuves que cette garantie aurait cessé à la date du 31 août 2003 et non lors de la création de la SA Ducroire le 1er janvier 2005.

(95)

Les autorités belges ont affirmé que l'ONDD a cessé d'offrir une couverture de risques sur des débiteurs en «Zone 1» (52) en 1993. Après 1993, l'activité de l'ONDD visait exclusivement les risques non-cessibles. L'ONDD admettait à titre tout à fait exceptionnel la couverture de risques cessibles.

(96)

Comme énoncé au considérant 34, la Belgique a précisé que l'activité relative aux risques cessibles au sein de l'ONDD avant mai 2004 était insignifiante. De plus, le très faible pourcentage de risques cessibles qui était alors couvert ne l'était qu'en raison du lien de ces risques avec un risque non-cessible. Le cas de figure visé (53) est le suivant: «Un assuré X vendait des biens à un intermédiaire A localisé en zone 1, lequel revendait les biens au client final B, situé en zone 2. Les biens étaient la plupart du temps directement livrés au client final B. Le paiement de la facture de l'assuré X par l'intermédiaire A était de facto lié au paiement de la facture de l'intermédiaire A par le client final B. Les assurés ne trouvaient généralement pas de couverture auprès d'un autre assureur crédit vu qu'il s'agissait d'opérations dépendantes du risque politique du pays où était localisé le client final B».

(97)

Les autorités belges ont réaffirmé que ces risques ne trouvaient pas de couverture auprès d'autres assureurs-crédit privés.

(98)

Au regard des éléments énoncés aux considérants 93 à 95, il est estimé que ces risques, bien que théoriquement qualifiés de cessibles (en raison de la relation principale entre l'exportateur assuré X, et l'intermédiaire A), sont à considérer dans la pratique comme des risques non-cessibles, étant donné les conditions de marché de cette période. En outre, avant mai 2004, ces risques étaient couverts par l'ONDD de manière tout à fait exceptionnelle puisqu'ils représentaient moins d'[0-2 %] des primes (sur la période 2000-2004) du portefeuille à court terme de l'ONDD (voir le considérant 34).

(99)

Les autorités belges ont également apporté les preuves que la garantie de l'Etat dont bénéficiait l'ONDD pour son activité relative aux risques cessibles a cessé de courir à partir du 1er septembre 2003. En effet, cette garantie s'est éteinte dès le transfert des risques cessibles au compte commercial, compte pour lequel l'ONDD a obtenu l'agrément de l'OCA (54), précisément parce que ce compte ne bénéficiait pas de la garantie de l'Etat. L'Arrêté Royal définissant les activités exercées par l'ONDD pour son compte propre sans la garantie de l'Etat, publié le 1er septembre 2003, date à laquelle il est entré en vigueur, définit les opérations à imputer sur ce compte. Suite à l'entrée en vigueur de l'Arrêté Royal (55), toute couverture de risques par une police exportateur et d'une durée de moins de 2 ans est régie par l'article 3, 2 de la Loi de 1939 (activité pour le compte de l'ONDD sans la garantie de l'État).

(100)

En conclusion, les doutes soulevés par la Commission dans la décision d'ouverture et qui concernaient l'existence d'un avantage pour l'activité d'assurance des risques cessibles du fait de la garantie de l'État sont levés. Il est, en effet, considéré que la garantie de l'Etat dont l'ONDD a bénéficié pour son activité relative aux risques cessibles jusqu'en août 2003 n'a pas conféré à cette activité un avantage concurrentiel par rapport à ses concurrents, puisqu'il n'existait pas d'activité réellement cessible. En outre, il n'y a eu aucune tentative de développer une activité réellement cessible sur la base de la garantie étatique. Il peut également être conclu que l'intégralité de l'activité relative aux risques à court terme a cessé de bénéficier de la garantie de l'Etat à partir du 1er septembre 2003.

(101)

Il n'y a pas eu de transferts internes de ressources en faveur des risques cessibles au sein de l'ONDD étant donné qu'il n'existait pas d'activité des risques réellement cessibles. Il n'y a eu aucune tentative de développer une activité réellement cessible sur la base de transfert de ressources de l'activité non-cessible (voir le considérant 98). En conclusion, il n'y a pas d'éléments probants qui soutiennent l'existence de transferts de ressources en faveur des risques cessibles au sein de l'ONDD ou de quelconque avantage dont aurait pu bénéficier l'ONDD à la suite de tels transferts.

(102)

En conclusion, la Mesure 1 et la Mesure 2 ne confèrent pas un avantage au sens de l'article 107 du TFUE. Par conséquent, elles ne constituent pas une aide d'Etat.

(103)

Il en résulte que l'analyse des autres critères constitutifs d'une aide (ressources d'État, sélectivité, distorsion de concurrence) ne sera pas développée pour les Mesures 1 et 2 dans les parties ci-dessous.

(104)

Selon la décision d'ouverture (voir les considérants 27 et 28 de la présente décision), les deux montants suivants doivent être déduits du montant de l'allocation initiale de capital de la SA Ducroire car ils ne constituent pas des aides:

(105)

Pour suivre l'approche développée dans la décision d'ouverture, la Commission devrait commencer par appliquer ces deux critères d'exclusion.

(106)

Cependant, la Belgique a invoqué un argument qui s'inspire du second critère d'exclusion et qui, s'il s'avérait correct, permettrait d'exclure immédiatement la qualification d'aide de l'ensemble de la mesure 3. La Commission va donc d'abord démontrer que cet argument n'est pas valable, avant d'appliquer les deux critères d'exclusion présentés dans la décision d'ouverture.

(107)

En réponse à la décision d'ouverture, la Belgique a invoqué à son profit et amplifié le deuxième critère d'exclusion selon lequel le capital qui, au sein de l'ONDD, profitait déjà aux activités cessibles existantes juste avant leur transfert à la SA Ducroire le 1er janvier 2005 ne constitue pas une aide. Plus précisément, la Belgique considère que l'ensemble du capital initial de 150 millions d'EUR alloué à la SA Ducroire constituait le capital économique associé aux activités d'assurance à court terme (cessibles et non-cessibles) transférées. Elle considère que la création de la SA Ducroire avec son capital initial de 150 millions d'EUR n'est qu'un changement de forme juridique d'une activité existante et du capital s'y rapportant. La totalité de l'allocation initiale de capital ne serait donc pas une aide. Par conséquent, selon la Belgique, il n'y a pas lieu de vérifier comment ce capital a été utilisé par la suite par la SA Ducroire (c'est-à-dire, s'il a été utilisé pour les risques cessibles ou non-cessibles — premier critère d'exclusion) étant donné que ce capital ne saurait constituer une aide.

(108)

Pour soutenir cette affirmation, les autorités belges font valoir que la souscription de 150 millions d'EUR au capital de la SA Ducroire était nécessaire, et ce, dès le début de 2005. Les autorités belges justifient ce niveau de capitalisation sur la base des «standards actuels» développés dans le cadre de l'adoption de la directive Solvabilité II (57) (méthode dite «standard» selon les paramètres techniques tels qu'établis dans une étude d'impact («QIS 5» pour la Belgique, datant de mars 2011) pour tous les risques de la SA Ducroire à l'exception des risques politiques pour lesquels une modélisation interne a été utilisée afin de déterminer le besoin en capital pour couvrir ces risques. Comme indiqué dans la rubrique «Solvabilité II avec modélisation interne pour les risques politiques» du tableau 2, un capital de [125-150] millions d'EUR était nécessaire pour couvrir le niveau d'activité prévu en 2009.

(109)

La Commission observe que la notion de «capital se rattachant aux activités transférées» est définie dans la décision de la Commission du 21 décembre 2005«Mesures liées à la création et au fonctionnement de la Banque Postale» (58). Dans ce cas, il a été conclu que le transfert ne comportait pas de capital nouveau car seuls les fonds propres attachés aux activités des services financiers de La Poste étaient transférés à l'entité juridique nouvellement créée «La Banque Postale». En d'autres termes, il s'agissait exclusivement des fonds propres existants et clairement précédemment affectés aux biens, droits et obligations transférés. L'analyse portait donc sur le capital qui était déjà formellement attaché aux activités transférées et non sur une estimation prospective du capital qu'il aurait été opportun d'attribuer à la nouvelle entité pour supporter son développement futur.

(110)

Comme expliqué précédemment, l'activité relative aux risques à court terme (cessibles et non-cessibles) transférée à la SA Ducroire était gérée au sein de l'ONDD au travers du compte commercial depuis le 1er septembre 2003. Un capital de [45-70] millions d'EUR avait été affecté à ce compte. De plus, comme énoncé au considérant 99, l'ONDD a obtenu spécifiquement et uniquement pour le compte commercial (et le capital de [45-70] millions d'EUR y afférent) l'agrément du régulateur national des assureurs (l'OCA). Les règles et contrôle de l'OCA portaient entre autres sur le respect des règles de solvabilité (fonds de garantie minimum, marge de solvabilité à constituer) (59). Il s'ensuit que, sur la base des règles prudentielles en vigueur à l'époque, ces activités à court terme logées dans le compte commercial étaient suffisamment capitalisées.

(111)

A ce propos, la Commission observe que, selon la note interne du 20 avril 2004 (60) sur la base de laquelle la décision de créer la SA Ducroire et de lui allouer un capital de 150 millions d'EUR a été prise, le capital strictement alloué à l'activité relative aux risques à court terme était le capital enregistré dans le compte commercial plus le bénéfice d'une période de 16 mois (du 1er septembre 2003 au 31 décembre 2004) estimé à [0-5] millions d'EUR. La note précise que «sur le capital de 150 millions d'EUR de la SA, [45-70] millions proviendraient du transfert des fonds propres du compte commercial». La Commission conclut donc qu'au moment de décider de créer la SA Ducroire, le capital qui pouvait être considéré comme formellement alloué aux activités à court terme au 31 décembre 2004 ne s'élevait qu'à [45-75] millions d'EUR (à [45-70] millions d'EUR plus le bénéfice estimé de [0-5] millions d'EUR). Dès lors, seul le transfert de ce capital pour un montant de [45-75] millions d'EUR constitue la partie du capital profitant déjà au sein de l'ONDD à l'activité relative aux risques à court terme et simplement transférée à la SA Ducroire. Ce transfert ne peut dès lors constituer un nouvel avantage pour cette activité et ne peut donc constituer une aide.

(112)

La Commission rejette donc l'affirmation de la Belgique selon laquelle l'intégralité du capital initial d'un montant de 150 millions d'EUR constitue le capital simplement transféré, qui était déjà alloué au sein de l'ONDD à l'activité transférée et, ne peut dès lors être considéré comme un avantage. La Commission considère que la différence entre les [45-75] millions d'EUR et le capital effectivement souscrit de 150 millions d'EUR constitue donc un capital additionnel représentant un nouvel avantage pour cette activité.

(113)

À titre subsidiaire, la Commission observe que les notes internes de 2004, qui ont soutenu la décision de l'ONDD de doter la SA Ducroire d'un capital de 150 millions d'EUR (largement supérieur aux [45-75] millions d'EUR affectés au compte commercial), indiquent que l'ONDD a considéré différents scénarios de croissance d'activités pour la future SA Ducroire. Le besoin en capital de 150 millions d'EUR a donc été déterminé sur la base d'hypothèses de croissance future des activités de la SA Ducroire. Il peut donc en être conclu que l'approche des autorités belges équivaut à exclure du champ d'analyse de l'existence d'un avantage l'ensemble du capital dont on pouvait estimer que la nouvelle entité aurait besoin pour soutenir son développement futur. Cette approche ne peut être acceptée. Seul le capital, dont bénéficiaient déjà formellement les activités transférées au sein de l'entité juridique existante (activités d'assurance à court terme au sein de l'ONDD), ne constitue pas un nouvel avantage puisque précisément les activités en question en bénéficiaient déjà. Inversement, tout capital additionnel constitue un nouvel avantage puisque l'activité en question ne bénéficiait pas de ce capital avant le transfert. La décision de créer la SA Ducroire et de lui allouer un capital de 150 millions d'EUR ne peut donc être considérée comme un simple changement de forme juridique d'une activité existante avec un simple transfert du capital alloué à l'activité transférée. Dès lors, l'affirmation des autorités belges selon laquelle dès 2004 on pouvait prévoir que la SA Ducroire aurait besoin d'un capital de 150 millions d'EUR en 2009 sur la base de la croissance attendue de ses activités est hors de propos. Les autorités belges ne démontrent en effet en rien que ce capital de 150 millions d'EUR était déjà alloué aux activités à court terme au sein de l'ONDD avant leur transfert à la SA Ducroire et que ce capital de 150 millions d'EUR n'inclut dès lors pas un nouvel avantage pour ces activités.

(114)

À titre tout à fait subsidiaire, même si le capital nécessaire pour soutenir la croissance attendue des activités était un critère pertinent pour la présente analyse (ce que la Commission conteste), la Commission observe ce qui suit:

(115)

Le conseil d'administration de l'ONDD du 20 avril 2004 s'est basé sur une autre méthode pour déterminer le capital nécessaire à la SA Ducroire, à savoir le ratio Cooke, tout en prenant en considération la nécessité de doter la SA Ducroire d'une crédibilité suffisante face à ses concurrents. En effet, le ratio retenu dans les calculs n'est pas de 8 % comme prescrit par les règles de Bâle I mais de 10 %. Ainsi, les calculs du besoin en capital faits en 2004 incluaient un tampon de sécurité de 2 %. Il est à noter que le capital ainsi déterminé pour la fin de l'année 2004 s'élevait à 66 millions d'EUR (63) et est donc bien inférieur aux 150 millions d'EUR de capital souscrit.

(116)

A propos de l'utilisation du ratio Cooke pour déterminer le capital nécessaire, la Commission a critiqué, dans la décision d'ouverture, la pertinence d'appliquer des règles bancaires (comme le ratio Cooke) à des assureurs crédit, eu égard aux nombreuses différences entre les risques assumés par les assureurs crédit et par les banques (voir considérant 90 de la décision d'ouverture). A cet égard, la Belgique n'a pas apporté la preuve que les règles de Bâle (ratio Cooke) — qui, en droit, s'appliquent exclusivement au secteur bancaire — seraient en pratique appliquées par les organismes d'assurance-crédit ou recommandées par les agences de notation ou par les instances de contrôles des assurances.

(117)

En ce qui concerne l'application de l'article 8 de la loi de 1939 sur l'ONDD, les autorités belges ont confirmé que cette loi ne s'applique pas à la SA Ducroire. De plus, cet article concerne uniquement les activités pour compte propre de l'ONDD avec la garantie de l'Etat ainsi que celles pour le compte de l'Etat.

(118)

Bien que la Belgique se réfère à la méthode de Standard & Poor's, qui existait à l'époque pour déterminer les besoins en capital des assureurs-crédit, il est à noter que les autorités belges n'ont soumis aucune estimation de capital selon cette méthode. Elle n'a d'ailleurs pas été utilisée par l'ONDD en 2004.

(119)

En conclusion, même à supposer que le capital nécessaire pour soutenir la croissance attendue des activités de la SA Ducroire soit un critère pertinent pour la présente analyse (ce que la Commission conteste), les autorités belges n'ont apporté aucun élément permettant de démontrer de manière probante que le besoin en capital relatif aux risques à court terme et transféré à la SA Ducroire devait être supérieur au capital existant sur le compte commercial de l'ONDD à la fin de 2004.

(120)

Dans la présente section, la Commission a démontré qu'il fallait rejeter l'affirmation des autorités belges selon laquelle l'allocation d'un capital initial de 150 millions d'EUR à la SA Ducroire en 2004 constitue uniquement le transfert du capital qui profitait déjà à l'activité relative aux risques à court terme au sein de l'ONDD. La Commission a en effet conclu que le capital qui profitait déjà à l'activité relative aux risques à court terme au sein de l'ONDD avant le transfert de cette activité à la SA Ducroire s'élevait à [45-75] millions d'EUR et qu'il existait donc un capital additionnel de [75-100] millions d'EUR pour cette activité.

(121)

Il convient à présent d'examiner l'application des deux critères d'exclusion décrits dans la décision d'ouverture. Le second critère d'exclusion sera d'abord développé, ensuite le premier.

(122)

Dans le considérant 111, la Commission a conclu qu'au sein de l'ONDD un capital de [45-75] millions d'EUR était alloué à l'activité relative aux risques à court terme au 31 décembre 2004. Pour appliquer le deuxième critère d'exclusion, il faut donc estimer, sur les [45-75] millions d'EUR alloués à l'activité des risques à court terme fin 2004, la partie du capital relative aux risques cessibles (64). Comme décrit précédemment, ces risques cessibles étaient exclusivement composés de risques afférents à des débiteurs localisés dans les dix Etats ayant adhéré à l'Union européenne en mai 2004.

(123)

Comme également décrit précédemment, le compte commercial qui bénéficiait d'un capital de [45-75] millions d'EUR fin 2004 ne contenait pas de comptes séparés permettant d'identifier précisément le capital profitant uniquement à l'activité relative aux risques cessibles. Il s'agit donc d'estimer la part des [45-75] millions d'EUR dont on peut raisonnablement considérer qu'elle profitait à l'activité relative aux risques cessibles.

(124)

Selon les données soumises au régulateur en 2004, les montants des engagements nets étaient de 141,6 millions d'EUR pour les risques relatifs aux dix nouveaux Etats adhérents et de 661,4 millions d'EUR pour l'ensemble des polices exportateurs de court terme à la fin de 2004 (65). Sur la base d'une répartition des [45-75] millions d'EUR au pro rata sur la base des engagements nets, [10-25] millions d'EUR peuvent donc être considérés comme constituant le capital lié aux risques relatifs aux dix nouveaux Etats adhérents avant leur transfert du compte commercial de l'ONDD à la SA Ducroire.

(125)

La Commission constate qu'une telle répartition du capital en fonction des engagements nets est cohérente avec l'approche suivie par l'ONDD lui-même en 2004 (66).

(126)

La Commission observe également que les autorités belges et l'ONDD/SA Ducroire ont constamment affirmé au cours de la procédure que les risques non-cessibles requéraient, pour un montant assuré donné, plus de capital que les risques cessibles. Dès lors, le montant de [10-25] millions d'EUR constitue plutôt un plafond qu'un plancher. La Commission considère néanmoins raisonnable de retenir ce chiffre car il est cohérent avec l'approche suivie par l'ONDD lui-même en 2004.

(127)

La Commission en conclut que, sur le montant de capital initial de 150 millions d'EUR, on peut considérer que le montant de [10-25] millions d'EUR ne constitue pas un avantage en faveur de l'activité des risques cessibles, car il profitait déjà à cette activité au sein de l'ONDD (67). Il s'agit dans ce cas uniquement du changement de forme juridique d'une même activité économique et du capital dont celle-ci bénéficiait. Le transfert vers la SA Ducroire de ce capital avec l'activité en question ne peut donc constituer une aide.

(128)

Par analogie, il faut appliquer le même raisonnement au montant du capital relatif aux risques afférents à des débiteurs localisés en Roumanie et en Bulgarie. En effet, en 2007, il a y eu une reclassification des risques non-cessibles afférents à des débiteurs localisés en Roumanie et Bulgarie vers la catégorie des risques cessibles, du fait de l'adhésion de ces Etats à l'Union européenne. Le capital qui profitait déjà à ces risques lorsqu'ils n'étaient pas cessibles ne peut donc constituer un nouvel avantage du simple fait que ces risques sont devenus cessibles par la suite. Il convient donc d'exclure également ce capital de la qualification d'aide.

(129)

Ainsi, le capital relatif aux risques non-cessibles devenus cessibles est exclu de l'analyse de l'existence d'un avantage. Dans leurs commentaires du 16 mai 2012, les autorités belges ont estimé le capital relatif aux risques afférents à des débiteurs localisés en Roumanie et Bulgarie à concurrence de [0-2] millions d'EUR en partant de l'hypothèse que ces risques étaient cessibles en 2005. Par contre, elles n'ont pas fourni d'estimation du capital associé à ces risques au 31 décembre 2006. Comme les risques en question n'étaient précisément pas cessibles en 2005, l'estimation des autorités belges du capital alloué à ces risques tend donc à être sous-estimée. Les comptes séparés recréés rétrospectivement par l'ONDD dans le cadre de la présente procédure (les commentaires du 16 mai 2012), font apparaître que le capital alloué aux risques non-cessibles diminue de [0-5] millions d'EUR en 2007 par rapport à 2006. Cette diminution s'explique par le changement de qualification des risques liés à la Roumanie et à la Bulgarie (considérés comme risques cessibles à partir de 2007), mais aussi par d'autres facteurs, comme le changement de politique de réassurance. Sur la base de l'ensemble des éléments disponibles, on peut raisonnablement considérer que le capital dont les risques liés à la Bulgarie et à la Roumanie bénéficiaient avant de devenir cessibles s'élevait à [0-5] millions d'EUR.

(130)

Au vu de ce qui précède, la Commission conclut qu'un montant de [10-25] millions d'EUR profitait déjà aux risques cessibles avant le 1er janvier 2005 et que le transfert de ce capital avec les activités en question ne peut dès lors constituer un avantage. De même, un montant de [0-5] millions d'EUR profitait déjà aux risques devenus cessibles le 1er janvier 2007 (Roumanie et Bulgarie) avant qu'ils ne deviennent cessibles.

(131)

Comme décrit précédemment, un capital de [45-75]millions d'EUR profitait déjà aux risques à court terme avant leur transfert à l'ONDD (voir considérant 120). Parmi ces [45-75] millions d'EUR, il a été conclu précédemment qu'on peut raisonnablement estimer la part des risques cessibles à [10-25] millions d'EUR. Dès lors, on peut raisonnablement estimer la part des risques non-cessibles à [35-50] millions d'EUR (dont [0-5] millions d'EUR, relatifs aux risques liés à la Bulgarie et à la Roumanie, sont devenus cessibles en 2007).

(132)

Pour les mêmes raisons que celles expliquées au considérant 127, le transfert de l'ensemble des [45-75] millions d'EUR (y compris la part des risques non-cessibles estimée à [35-50] millions d'EUR) ne constituant pas un avantage, celui-ci est exclu de l'analyse de l'existence d'aide.

(133)

En conclusion, sur le capital initial de 150 millions d'EUR alloué à la SA Ducroire, seuls [75-100] millions d'EUR constituent un capital additionnel, c'est-à-dire du capital nouveau. Seul l'octroi de ces [75-100] millions d'EUR pourrait donc constituer un avantage (voir considérant 120).

(134)

Comme il est rappelé au considérant 65 de la décision d'ouverture, il est loisible aux Etats Membres de soutenir l'activité d'assurance de risques non-cessibles, étant donné que la Commission considère qu'il n'existe pas de marché pour ces risques. Il ne peut donc y avoir de distorsion de concurrence vis-à-vis d'autres assureurs. Cependant, la Commission observe qu'il n'existait aucune séparation des comptes entre l'activité des risques cessibles et celle des risques non-cessible au sein de la SA Ducroire. Formellement, aucun capital n'était alloué à l'activité des risques non-cessibles. Aucune partie du capital de 150 millions d'EUR n'a été isolée pour financer l'activité des risques non-cessibles. Dès lors, une approche purement formelle pourrait conduire à n'exclure aucune partie du capital additionnel de [75-100] millions d'EUR. Une telle approche serait d'autant plus justifiée que l'obligation d'introduire des comptes séparés est expressément prévue au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation qui était en vigueur depuis 1998. Cependant, il est manifeste qu'une partie importante des activités de la SA Ducroire concerne l'assurance des risques non-cessibles. La SA Ducroire n'aurait pas pu assurer ces risques sans capital approprié. Dès lors, en plus des [45-75] millions d'EUR (dont [35-50] millions d'EUR pour les risques non-cessibles), la Commission peut accepter d'exclure également de la qualification d'aide la partie du capital dont il peut être raisonnablement démontré qu'elle a été utilisée pour soutenir l'activité d'assurance des risques non-cessibles.

(135)

Dans la décision d'ouverture, la Belgique a été invitée à mettre au point une méthode permettant de déterminer la partie du capital de la SA Ducroire pouvant être considérée comme soutenant l'activité des risques cessibles et celle soutenant l'activité des risques non-cessibles. Suite à cette demande de la Commission, les autorités belges ont soumis pour la période 2005-2011 un bilan et un compte de résultat séparés pour l'activité des risques cessibles et celle des risques non-cessibles. Le bilan des risques non-cessibles au 31 décembre 2011 comprend un capital de [70-110] millions d'EUR et celui des risques cessibles un capital de [40-80] millions d'EUR. Bien que la séparation des comptes se base sur certaines hypothèses ou données partiellement vérifiables dans un contexte de reconstruction rétrospective, les niveaux de capital pour l'activité des risques cessibles et non cessibles au 31 décembre 2011 sont considérés par la Commission comme étant raisonnables.

(136)

La Commission accepte donc d'exclure de la qualification d'aide [70-110] millions d'EUR car de facto ils supportent une activité ne faisant pas l'objet de concurrence selon la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation.

(137)

Le capital profitant aux risques à court terme non-cessibles est donc passé de [35-50] millions d'EUR fin 2004 à [70-110] millions d'EUR fin décembre 2011, soit une augmentation de [35-60] millions d'EUR. Comme le montant de [35-50] millions d'EUR de capital lié à l'activité des risques non cessibles inclut les [0-5] millions d'EUR relatifs aux risques liés à la Roumanie et à la Bulgarie, requalifiés comme cessibles en 2007, l'augmentation brute du capital bénéficiant aux risques non-cessibles est de [35-65] millions d'EUR. En d'autres termes, sur le capital additionnel de [75-100] millions d'EUR, [35-65] millions d'EUR ont de facto soutenu l'activité des risques non-cessibles.

(138)

Un montant de [70-110] millions d'EUR a été exclu de la qualification d'aide car ce montant a pu être considéré comme soutenant l'activité des risques non-cessibles à la date du 31 décembre 2011 (premier critère d'exclusion). Un montant de [10-25] millions d'EUR a également été exclu de la qualification d'aide car il a pu être considéré comme ne constituant pas un avantage vu qu'il profitait déjà aux risques cessibles avant le transfert de ces risques à la SA Ducroire le 31 décembre 2004 (deuxième critère d'exclusion). Par ailleurs, un montant de [0-5] millions d'EUR doit également être exclu car il bénéficiait déjà aux risques liés à la Bulgarie et à la Roumanie avant qu'ils ne deviennent cessibles le 1er janvier 2007.

(139)

En conclusion, seuls 36,6 millions d'EUR de l'allocation initiale de capital de 150 millions d'EUR pourraient constituer un avantage et une aide d'état au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(140)

Une autre façon de présenter le résultat de 36,6 millions d'EUR consiste à soustraire, du capital initial de 150 millions d'EUR octroyé à la SA Ducroire, 1) les [45-75] millions d'EUR dont les risques à court terme profitaient déjà avant leur transfert à la SA Ducroire (y compris les [0-5] millions d'EUR liés aux risques afférents à des débiteurs établis en Roumanie et Bulgarie qui sont devenus cessibles le 1er janvier 2007); et 2) les [35-65] millions d'EUR additionnels qui soutenaient de facto les risques non-cessibles. On obtient dès lors 36,6 millions d'EUR.

(141)

Cette analyse de la répartition du capital est présentée dans le graphique suivant:

(142)

A titre subsidiaire, la Commission observe ce qui suit. Les autorités belges affirment qu'à l'exception d'environ 7 à 13 millions d'EUR (voir tableau 2), l'intégralité du capital de 150 millions d'EUR était implicitement allouée en 2004 aux risques non-cessibles. Sur la base de cette première affirmation, la Belgique affirme que ce n'est que plus tard (en 2007 et 2008), qu'une partie du capital initialement alloué aux risques non-cessibles a été transférée vers les risques cessibles. La Belgique affirme dès lors que seuls ces transferts de capital pourraient constituer des aides et que le test de l'investisseur privé doit être appliqué à ces montants au moment de leurs transferts internes et non au moment de l'allocation initiale de capital en 2004. Ce raisonnement ne peut pas être accepté.

(143)

En effet, lors de la création de la SA Ducroire et dans les années qui suivirent, le capital de 150 millions d'EUR n'a jamais été formellement alloué à l'activité relative aux risques cessibles et à celle relative aux risques non-cessibles respectivement. Ce capital pouvait être utilisé librement pour soutenir l'activité relative aux risques cessibles ou celle relative aux risques non-cessibles (dans des proportions indéfinies) selon les occasions du marché et les choix stratégiques de la SA Ducroire. L'allocation de capital entre l'activité des risques cessibles et celle des risques non cessibles n'a été recréée que rétroactivement dans le cadre de la présente procédure. Les documents de 2004, tels que soumis par les autorités belges, ne présentaient pas d'allocation du capital entre les différentes activités. La Commission ne peut donc accepter d'exclure de l'analyse de l'existence d'une aide une partie des [75-100] millions d'EUR de capital additionnel de la SA Ducroire sur la seule base du fait qu'à cette époque ce montant aurait pu servir à soutenir l'activité de risques non-cessibles. Comme indiqué précédemment, seule la partie du capital additionnel de [75-100] millions d'EUR dont il peut être démontré qu'elle a effectivement soutenu l'activité des risques non-cessibles peut être exclue de l'analyse de l'existence d'une aide.

(144)

A titre tout à fait subsidiaire, la Commission observe que, même si l'on devait accepter l'argument de la Belgique selon lequel une partie du capital initial de la SA Ducroire était affectée aux risques non-cessibles et dès lors ne pouvait entrer dans le champ d'application de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, cet argument ne s'appliquerait au montant de 36,6 millions d'EUR que si la Belgique parvenait à démontrer que le capital alloué aux risques non-cessibles était supérieur à [70-110] millions d'EUR. (En effet, pour calculer les 36,6 millions d'EUR, un montant de [70-110] millions d'EUR supportant l'activité relative aux risques non-cessibles a déjà été déduit des 150 millions d'EUR). Or, il est évident qu'un tel montant n'a jamais été alloué aux risques non-cessibles en 2004 puisque les documents internes indiquent qu'un capital de 100 millions d'EUR était suffisant pour couvrir l'ensemble des risques à court terme (non-cessibles et cessibles) jusqu'en 2007.

(145)

Selon une jurisprudence constante, afin d'établir qu'une mesure accorde un avantage économique, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé dans une économie de marché d'une taille comparable à celle de l'entreprise concernée aurait procédé à un apport de capital de la même importance (68), eu égard notamment à l'information disponible et aux développements prévisibles lors de cet investissement.

(146)

Dans le cas présent, il s'agit d'analyser si le capital supplémentaire de 36,6 millions d'EUR accordé en 2004 présentait une rentabilité suffisante pour convaincre un investisseur privé en économie de marché. Cependant, la rentabilité de ce capital supplémentaire ne peut être analysée séparément de l'ensemble du capital car ce capital supplémentaire résulte d'une division artificielle du capital de 150 millions d'EUR souscrit en 2004. Aucun flux de revenu précis ne peut être identifié comme provenant de ces 36,6 millions d'EUR. En d'autres termes, le profit d'une activité spécifique n'était pas assigné à ces 36,6 millions d'EUR, puisqu'il n'existait pas de comptes séparés. La Commission considère donc qu'afin d'appliquer correctement le test de l'investisseur privé, il faut vérifier que l'ensemble du capital de 150 millions d'EUR présentait une rentabilité attendue suffisante. Si tel n'est pas le cas, il faudra en conclure que les 36,6 millions d'EUR constituent un avantage.

(147)

A titre tout à fait subsidiaire, une autre possibilité serait d'appliquer une méthode au pro rata sur le résultat généré, ce qui donnerait le même résultat.

(148)

La Commission ne considère pas non plus qu'il faille analyser uniquement la rentabilité du capital additionnel de [75-100] millions d'EUR et exclure les [45-75] millions d'EUR alloués à l'activité des risques à court terme avant leur transfert à la SA Ducroire. En effet, l'ONDD aurait pu décider d'arrêter son activité liée aux risques à court terme et récupérer le montant de capital alloué à cette activité à l'époque, c'est-à-dire [45-75] millions d'EUR (69). Ces [45-75] millions d'EUR ne peuvent donc pas être considérés comme un coût supporté dans le passé et irrécupérable («sunk cost»).

(149)

Dans les considérants suivants, la Commission démontrera que la rentabilité attendue des 150 millions d'EUR était insuffisante pour convaincre un investisseur privé d'effectuer un tel investissement. A titre subsidiaire, elle montrera que, même si on considère que l'activité des risques cessibles bénéficiait virtuellement d'un capital de [45-65] millions d'EUR (36,6 million EUR plus [10-25] millions d'EUR) et des bénéfices attendus liés à cette activité spécifique, la rentabilité attendue de cette activité était également insuffisante.

(150)

Le critère de l'investisseur privé en économie de marché doit être appliqué ex ante. C'est au moment où l'apport en capital a été octroyé qu'il convient de se placer afin d'apprécier si un investisseur privé aurait lui aussi procédé à un tel apport. Dans l'appréciation du critère de l'investisseur privé, il convient de s'abstenir de tenir compte des développements postérieurs à l'apport en capital. En outre, la conformité au critère de l'investisseur privé en économie de marché peut être démontrée par un plan d'affaires ex ante sur la base duquel la décision d'investir a été prise (70). Selon la jurisprudence récente (71), un État membre ne peut invoquer que des éléments objectifs et vérifiables qu'il a pris en compte, préalablement ou simultanément à la décision de procéder à un investissement. Peuvent notamment être requis, à cet égard, des éléments faisant apparaître que cette décision est fondée sur des évaluations économiques comparables à celles qu'un investisseur privé rationnel, se trouvant dans une situation comparable, aurait fait établir avant de procéder audit investissement aux fins de déterminer sa rentabilité future. En revanche, des évaluations économiques établies après l'octroi dudit avantage, le constat rétrospectif de la rentabilité effective de l'investissement réalisé ou des justifications ultérieures du choix du procédé effectivement retenu ne sauraient suffire à établir qu'un État membre a pris la décision d'investissement comme un actionnaire privé en économie de marché.

(151)

Etant donné qu'aucun investisseur privé n'a pris part à la mesure en cause et que la SA Ducroire n'est pas cotée en bourse, le paramètre dont la validité doit être appréciée est la rentabilité attendue de l'investissement, telle qu'elle pouvait être escomptée sur la base de l'information disponible et des développements prévisibles à l'époque (comme figurant, en principe, dans le plan d'affaires défini par l'ONDD en 2004). En effet, selon la jurisprudence de la Cour (72) et la pratique décisionnelle de la Commission (73), le fait que l'apport en capital soit prétendument nécessaire à la poursuite de l'activité de l'entreprise ou à la capitalisation adéquate de l'activité, en vertu des règles prudentielles ou d'une estimation des risques encourus, ne permet pas de considérer que le critère de l'investisseur privé en économie de marché soit rempli. Un investisseur privé dans des conditions normales de marché ne procéderait à un tel apport en capital que si la rentabilité attendue était suffisante, lors dudit apport, eu égard aux informations disponibles et aux évolutions prévisibles à ce moment précis (74). La Commission observe dès lors que les arguments avancés par la Belgique pour justifier qu'un niveau de capital de 150 millions d'EUR était «nécessaire» économiquement et/ou sur la base des règles prudentielles sont inopérants pour démontrer que cet investissement présentait une rentabilité suffisante pour un investisseur de marché.

(152)

Les autorités belges fondent leur analyse de la rentabilité sur le plan d'affaires du 28 septembre 2004. Or, la création de la SA Ducroire date du 23 septembre 2004. Elle n'a cependant commencé réellement ses activités économiques que le 1er janvier 2005, vu que le portefeuille de risques à court terme a continué à appartenir à l'ONDD jusqu'au 31 décembre 2004, date à laquelle il a été transféré. On peut donc considérer que jusqu'à peu avant cette date, l'ONDD aurait pu revenir sur sa décision d'investissement dans cette activité en ne transférant pas les risques en question et en liquidant l'entité juridique nouvellement créée. Il est donc acceptable de prendre en compte le plan d'affaires de l'ONDD du 28 septembre 2004, ainsi que le demandent les autorités belges.

(153)

Il ressort des notes et procès-verbaux de 2004 que la décision de l'ONDD de doter la SA Ducroire d'un capital de 150 millions d'EUR répondait essentiellement à la volonté de l'ONDD de doter sa filiale d'un capital initial jugé «suffisant» pour assurer le développement de ses activités et pour […] — «un capital libéré de 100 millions d'EUR suffit pour exercer l'activité court terme polices globales exportateurs jusqu'en 2007 mais devra être revu après cette période» (75), sans qu'il soit réellement et précisément démontré que la rentabilité future attendue était satisfaisante du point de vue d'un investisseur privé. En termes d'analyse de la profitabilité attendue, seul un résultat positif anticipé pour l'ensemble des activités pour les trois premières années semble avoir suffi à convaincre l'ONDD de procéder à l'investissement.

(154)

En effet, selon les projections du scénario B du plan d'affaires du 28 septembre 2004, l'ONDD escomptait un ROE sur la totalité des activités de 1,3 % à 1,9 % pour les années 2005, 2006 et 2007 selon le scénario «dynamique — croissance à 6 %» du plan d'affaires du 28 septembre 2004 (le ROE avant provision d'égalisation s'élevait à 2,8-4,3 %) (voir tableau 4). Il est à préciser que cette rentabilité est calculée sur la base d'un capital de 100 millions d'EUR sans tenir compte des 50 millions non libérés, ce qui rend le résultat de la rentabilité plus favorable qu'il n'est en réalité. Le taux de rentabilité attendu dans les projections financières du 20 avril 2004 n'était pas supérieur (voir tableau 3).

(155)

Au vu de ce qui précède, il apparaît que la rentabilité attendue de la future SA Ducroire était insuffisante pour convaincre un investisseur privé en économie de marché de procéder à un tel investissement. En effet, la rentabilité attendue était inférieure au taux sans risque (rendement des obligations d'État belge à long terme) pour les trois premières années [le taux moyen des obligations d'Etat belge à long terme en 2004 était de 4,15 % (76)]. Même en prenant en compte la provision d'égalisation, le taux de rentabilité attendu ne faisait qu'atteindre le taux sans risque.

(156)

Un investisseur privé en économie de marché n'accepterait une aussi faible rentabilité durant les premières années qu'à la condition qu'il puisse raisonnablement escompter une compensation ultérieure par des profits nettement supérieurs à ceux de la moyenne du secteur, de sorte que le retour total sur investissement (après application d'un taux d'actualisation approprié) soit suffisant (77).

(157)

Or, aucune étude sérieuse n'existait en 2004 permettant d'escompter que cette faible rentabilité initiale serait compensée par une rentabilité beaucoup plus élevée les années suivantes. La Commission observe également que les projections financières disponibles à l'époque montraient une certaine linéarité des performances entre 2005 et 2007, ou du moins une croissance lente (voir tableau 4), et rien ne laissait dès lors présumer une amélioration très rapide des résultats pour les années postérieures à 2007. A cet égard, il est à noter que la filialisation de la SA Ducroire ne peut pas être considérée comme le lancement d'une nouvelle entreprise (au sens de «start-up»), car il a été prévu à l'époque qu'elle continuerait les activités précédemment exercées par la compagnie mère et les actifs et les passifs correspondants ont simplement été transférés de l'ONDD à la SA Ducroire dans ce but. Cette conclusion se base également sur la façon dont les projections financières ont été préparées à l'époque. Il en ressort qu'en 2004, l'ONDD, en faisant des projections financières de la future SA Ducroire, s'est basée sur les performances passées de l'activité en question (risques à court terme, y inclus risques cessibles) au sein de l'ONDD. Les hypothèses en termes de primes et de coûts ont été basées principalement sur la moyenne des données financières historiques des cinq années précédentes, sauf quelques ajustements liés aux changements de circonstances du marché, comme par exemple une diminution appliquée sur des primes pour les risques devenus cessibles en 2004 suite à l'adhésion à l'Union européenne de dix nouveaux Etats membres.

(158)

En outre, il ressort des notes internes qu'il était prévu que le total du capital libéré de 100 millions d'EUR soit absorbé principalement par la croissance progressive des activités exercées par l'ONDD dans le passé et ceci jusqu'à la fin de l'année 2007 (voir considérant 61). Il s'agissait donc de la croissance organique des activités existantes (aucune expansion vers d'autres activités plus rentables n'a été prévue en 2004).

(159)

En ce qui concerne le capital souscrit mais non libéré (de 50 millions d'EUR), aucun projet précis n'a été préparé pour l'utilisation de ce capital à l'époque et, ainsi, aucune projection n'a été faite sur la rentabilité attendue de ce capital. Par ailleurs ni l'acquisition de KUP ni plus généralement une stratégie d'acquisitions n'a été prise en considération en conférant le capital à la SA Ducroire.

(160)

Il faut également souligner que les projections pour la période 2005-2014 n'ont été faites qu'ex post, après que la Commission a initié la procédure formelle d'examen. En effet, les seules projections financières réalisées ex ante par l'ONDD étaient limitées à une période de trois ans (les trois premières années d'activité de la future SA Ducroire, à savoir les années 2005, 2006 et 2007), période relativement courte pour satisfaire aux exigences d'un investisseur privé.

(161)

La Commission conclut que la rentabilité attendue du capital était insuffisante, et dès lors que les 36,6 millions d'EUR constituent un avantage en faveur de l'activité des risques cessibles de la SA Ducroire.

(162)

A titre subsidiaire, la Commission analyse dans les considérants suivants la rentabilité attendue de l'activité des risques cessibles.

(163)

La Commission observe que, selon l'annexe 9 de la note stratégique du 28 septembre 2004, les projections financières telles qu'établies par l'ONDD prévoyaient un résultat négatif pour l'activité d'assurance relative aux risques cessibles (c'est-à-dire pour les pays à risques cessibles selon la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation à court terme)  (78) pour toute la période projetée de 2005 à 2007 de sorte que l'activité des risques non-cessibles subventionnait l'activité des risques cessibles. On en déduit donc, que l'estimation de la profitabilité des risques cessibles était moindre que celle estimée pour la totalité des activités, elle-même insuffisante pour un investisseur privé. La Commission conclut donc que même en analysant séparément la rentabilité attendue de l'activité de risques cessibles sur la base des projections financières existantes en 2004 (79), il faudrait conclure que la rentabilité attendue était négative, et donc manifestement insuffisante pour convaincre un investisseur privé de procéder à un tel investissement.

(164)

Les autorités belges font valoir, pour les raisons évoquées au considérant 74, que les projections de septembre 2004 ne doivent pas être prises en compte pour l'analyse de la rentabilité des activités cessibles et non-cessibles car «elles donnent des résultats aberrants». Les autorités belges affirment que la méthode, telle que développée en 2011, pour scinder les risques cessibles et non-cessibles reflète mieux le raisonnement qu'un investisseur privé aurait pu suivre au moment de la décision en 2004. Les autorités belges semblent donc indiquer a posteriori que les projections de 2004 pour les risques cessibles (80) reposaient sur des hypothèses erronées. En effet, la sinistralité prévue était élevée mais constante alors que le niveau des primes prévu (censé rémunérer les risques encourus), était fortement réduit. Il en résultait un taux de sinistres («Loss ratio») de 94 %. La Commission ne peut accepter une modification rétrospective de la rentabilité projetée d'une activité (voir considérant 150). A titre subsidiaire, la Commission observe que cet argument des autorités belges revient à confirmer qu'il n'y a pas eu d'analyse sérieuse séparée de la rentabilité attendue pour les risques cessibles et que dès lors, pour une application correcte du test de l'investisseur privé, il convient d'analyser la profitabilité de l'ensemble du capital accordé à la SA Ducroire.

(165)

La Commission observe à titre tout à fait subsidiaire que, même si l'on prenait en considération les projections du résultat de l'activité des risques cessibles telles que revues et soumises par les autorités belges en 2011 (81) — ce que la Commission n'accepte pas puisqu'elles n'existaient pas à l'époque de l'investissement — et, que l'on divisait ce résultat par le capital relatif aux risques cessibles tel qu'estimé par la Commission (c'est-à-dire [45-65] millions d'EUR), le ROE estimé pour 2005-2007 resterait en dessous du taux sans risque.

(166)

L'estimation de la rentabilité attendue, telle qu'indiquée au considérant précédent, se fonde sur l'intégralité du capital estimé relatif aux risques cessibles, en ce compris la partie non libérée du capital, contrairement aux calculs de rentabilité faits par l'ONDD. L'argument des autorités belges (voir le considérant 79, selon lequel la partie du capital souscrite en 2004 mais libérée en 2009 ne doit pas être prise en considération dans les calculs de profitabilité estimée avant 2009 ne peut être accepté. En effet, bien que ce capital n'ait pas été libéré en 2004, il pouvait être appelé à tout moment puisqu'il avait été souscrit dès la création de la SA Ducroire. Un investisseur privé en économie de marché demanderait donc une rémunération pour les risques encourus liés à cet investissement, étant donné qu'il pourrait perdre une partie ou l'intégralité de son investissement en cas de faillite. Les calculs des autorités belges ne peuvent donc être acceptés.

(167)

Toutefois, il doit être reconnu que cet investisseur peut placer le montant du capital non libéré correspondant à son investissement, et ce aussi longtemps que ce capital n'a pas été appelé, dans des placements sans risque, liquides à court ou à moyen terme, et dès lors bénéficier du taux de rentabilité applicable pour ce type de placement. Il en résulte qu'un tel investisseur escompterait une rémunération pour un investissement en capital non libéré correspondant uniquement à la prime de risque de la société dans laquelle il investit (c'est-à-dire la différence entre le taux de rentabilité attendu d'un investissement en capital dans une entreprise similaire et le taux de rentabilité de placements sans risque liquides de court à moyen terme) (82).

(168)

En conséquence, la rentabilité attendue d'un investissement en capital, qui est partiellement libéré, doit être estimée en prenant en compte l'intégralité du capital souscrit, mais en ajustant le résultat d'un taux de rendement attendu pour le capital non libéré. La Commission a simulé différents scénarios dont le cas le plus favorable pour la rentabilité attendue, c'est-à-dire celui qui consiste à accepter que, sur les [45-65] millions d'EUR profitant à l'activité relative aux risques cessibles, seuls [10-25] millions d'EUR étaient libérés en 2004 (c'est-à-dire le capital profitant déjà à l'activité relative aux risques cessibles au sein de l'ONDD) et le surplus de 36,6 millions d'EUR était considéré comme capital non libéré et n'exigeait donc qu'une prime de risque. Cette simulation a été faite en ajoutant, à la profitabilité attendue des activités cessibles, le revenu correspondant au rendement d'un investissement sans risque à moyen terme d'un montant de 36,6 millions d'EUR. Plus précisément, au résultat prévisionnel des activités cessibles (83) est ajoutée la partie du capital non libérée multipliée par le taux de rentabilité attendue à l'époque pour des placements sans risque liquides à moyen terme (84). Ensuite cette somme est divisée par le capital moyen profitant à l'activité relative aux risques cessibles. Ainsi, on obtient une rentabilité attendue sur les capitaux propres moyens («return on average equity» ou «ROAE») estimée pour l'investissement à environ 4 % pour 2005-2007. La rentabilité attendue, ainsi calculée, est à peine égale au taux moyen des obligations d'Etat belges à long terme en 2004 (voir considérant 155).

(169)

Même en utilisant un taux de placement de 3,5 %, comme suggéré par la Belgique (voir considérant 80), la rentabilité attendue ne changerait pas significativement et n'atteindrait pas le coût du capital estimé par la Belgique elle-même.

(170)

La rentabilité estimée (mentionnée au considérant 168) tient compte des dotations pour la provision pour égalisation contrairement à ce que les autorités belges préconisent. Comme la constitution de cette provision, imposée par les autorités prudentielles belges, vise à équilibrer les résultats dans le temps et à couvrir des pertes futures éventuelles résultant de l'activité future, il est plus approprié d'en tenir compte dans le calcul de la rentabilité. L'approche de la Commission est conforme à l'approche comptable, qui considère cette provision comme un coût qui réduit le profit. Même si elle n'était pas prise en compte (comme charge dans l'estimation du profit), la rentabilité attendue n'atteindrait pas le coût du capital estimé par les autorités belges elles-mêmes (dans la présente décision, la Commission ne se prononce pas sur la validité de l'estimation faite par les autorités belges du coût du capital vu que le raisonnement exposé dans la présente décision ne repose pas sur ce chiffre).

(171)

Il apparaît donc que même en utilisant les éléments avancés par les autorités belges — éléments que la Commission considère comme erronés –, la rentabilité attendue de l'activité liée aux risques cessibles était insuffisante pour convaincre un investisseur privé en économie de marché de procéder à un tel investissement.

(172)

A titre subsidiaire, s'agissant de la méthode préconisée par les autorités belges, dans le cadre de leur réponse à la demande de renseignements de la Commission de décembre 2007, pour estimer la rentabilité, à savoir le ratio ROR, la Commission relève que ce ratio n'a pas été utilisé dans les projections financières ex ante (le plan d'affaires) de l'ONDD. De plus, un tel ratio met en évidence le revenu technique sur le chiffre d'affaires, ne prend pas en compte le capital investi et n'indique pas la profitabilité en rapport avec celui-ci. Il ne tient pas compte non plus du résultat des activités purement financières, qui fait pourtant partie du profit comptable et distribuable aux actionnaires. Un investisseur de fonds propres (tel qu'un actionnaire) n'aurait donc pas eu recours à ce seul taux — qui n'indique pas la rentabilité des fonds propres ou de celle des montants investis — pour apprécier la rentabilité de l'investissement qu'il aurait envisagé de consentir.

(173)

En conclusion, les 36,6 millions d'EUR constituent un avantage accordé par l'ONDD à la SA Ducroire sous la forme de capital, qu'elle n'aurait pas pu obtenir sur le marché aux mêmes conditions.

(174)

L'allocation de capital en faveur de la SA Ducroire est une décision de l'ONDD imputable à l'État belge puisque l'ONDD est une «institution publique autonome» au sens du droit public belge, instituée par une loi organique du 31 août 1939. Les membres de son conseil d'administration sont nommés (par arrêté délibéré en conseil des ministres) et peuvent être révoqués par le Roi des Belges (qui fixe également leurs indemnités et émoluments) sur proposition, pour la plupart d'entre eux, des ministres fédéraux de tutelle et du gouvernement régional des trois régions de Belgique (85). Qualifiés de «délégués ministériels» les membres du conseil d'administration nommés sur proposition des ministres de tutelle peuvent, lors des délibérations du conseil d'administration, suspendre les décisions qu'ils jugeraient contraires aux intérêts de l'État. Dans ce cas, le délégué ministériel qui a suspendu la décision fait immédiatement rapport au ministre duquel il tient son mandat. Enfin, l'ONDD bénéficie de la garantie de l'État belge et peut intervenir pour le compte de l'État belge.

(175)

L'État belge, représenté au conseil d'administration de l'ONDD et averti des décisions qui y sont prises, a donc été directement impliqué dans la mesure d'allocation de capital à la SA Ducroire par l'ONDD. Les autorités belges n'ont pas contesté l'imputabilité à l'État belge de la mesure d'allocation de capital.

(176)

L'allocation de capital à la SA Ducroire par l'ONDD, organisme public dont le comportement est imputable à l'État belge, constitue donc une ressource d'État au sens de l'article 107 du TFUE.

(177)

L'allocation de capital intervenue en 2004 est sélective dès lors qu'elle profite directement et seulement à la SA Ducroire.

(178)

Dès lors que l'ONDD a procédé à l'allocation de capital en cause sans escompter une rentabilité suffisante, la SA Ducroire a bénéficié d'un avantage concurrentiel par rapport à des organismes privés d'assurance-crédit dont les actionnaires attendent un retour sur leur investissement qui soit à la hauteur du retour sur investissement qu'ils pourraient obtenir d'investissements comparables.

(179)

Surtout, la SA Ducroire n'aurait pas pu se procurer un tel capital sur le marché dans la mesure où la rentabilité de l'investissement était insuffisante. Cela signifie que, sans le capital apporté par l'État via l'ONDD, la SA Ducroire n'aurait pas pu étendre ses activités sur le marché comme elle l'a fait.

(180)

À cet égard, le point 3.2 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation précise que les apports en capital par l'État accordés à certaines entreprises, et qui comportent un élément d'aide d'État si celui-ci n'agit pas comme un investisseur privé en économie de marché, faussent la concurrence.

(181)

Conformément à la jurisprudence de la Cour, une amélioration de la position concurrentielle d'une entreprise à la suite d'une aide d'État constitue généralement la preuve que la concurrence est faussée avec les autres entreprises qui n'ont pas bénéficié d'une aide semblable (86).

(182)

Le soutien apporté par l'État à l'ONDD sous forme d'allocation de capital en faveur des risques cessibles fausse ou menace donc de fausser la concurrence.

(183)

La SA Ducroire se trouve en concurrence avec d'autres entreprises de l'Union européenne sur le marché de l'assurance-crédit. Il en allait de même de l'ONDD en ce qui concerne les risques cessibles avant que la SA Ducroire se voie transférer les activités d'assurance-crédit de l'ONDD pour les risques à court terme, y compris les risques cessibles.

(184)

De plus, l'ONDD et la SA Ducroire sont actives dans les autres États membres, notamment grâce à l'acquisition de KUP, la branche commerciale de l'agence nationale tchèque d'assurance-crédit à l'exportation.

(185)

Le point 3.2 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation indique que lorsque l'État apporte à un organisme d'assurance-crédit à l'exportation, en ce qui concerne les risques cessibles, une garantie ou du capital sans agir comme un investisseur privé le ferait en économie de marché, une telle garantie ou un tel apport de capital constitue une aide faussant les échanges intracommunautaires.