L'ancien règlement financier

1) OBJECTIF

Organiser les procédures d'élaboration, de décision et d'exécution du budget de l'Union européenne.

2) MESURE DE LA COMMUNAUTÉ

Règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes.

Modifié par:

Règlement (CECA, CEE, Euratom) n° 1252/79 du Conseil du 25 juin 1979

Règlement financier du 16 décembre 1980 (80/1176 /CEE, Euratom, CECA)

Règlement (CECA, CEE, Euratom) n° 1600/88 du Conseil du 7 juin 1988

Règlement (CECA, CEE, Euratom) n° 2049/88 du Conseil du 24 juin 1988

Règlement (Euratom, CECA, CEE) n° 610/90 du Conseil du 13 mars 1990

Règlement (CECA, CE, Euratom) n° 1923/94 du Conseil du 25 juillet 1994

Règlement (CECA, CE, Euratom) n° 2730/94 du Conseil du 31 octobre 1994

Règlement (CE, Euratom, CECA) n° 2333/95 du Conseil du 18 septembre 1995

Règlement (CE, Euratom, CECA) n° 2334/95 du Conseil du 18 septembre 1995

Règlement (CE, Euratom, CECA) n° 2335/95 du Conseil du 18 septembre 1995

Règlement (CE) n° 2444/97 du Conseil du 22 septembre 1997

Règlement (CE, CECA, Euratom) n° 2548/98 du Conseil du 23 novembre 1998

Règlement (CE, CECA, Euratom) n° 2779/98 du Conseil du 17 décembre 1998

Règlement (CE, CECA, Euratom) n° 2673/1999 du Conseil du 13 décembre 1999

3) CONTENU

"Le budget des Communautés européennes est l'acte qui prévoit et autorise préalablement, chaque année, les recettes et les dépenses prévisibles des Communautés". Telle est la définition donnée par le règlement financier en son article premier. En se basant sur cette définition, le règlement va construire pas à pas l'architecture financière de l'Union européenne. Au fil de ses articles, il introduit les concepts clés, détermine les procédures et régule l'élaboration ainsi que l'exécution du budget. Ci-après, les lignes de force du règlement financier seront synthétisées. Pour une information plus exhaustive, le texte du règlement lui-même répondra à toute question complémentaire.

I. Le droit budgétaire européen en 16 définitions

Exercice budgétaire: L'exercice, période de 12 mois du 1er janvier au 31 décembre, comprend l'ensemble des dépenses et des recettes autorisées par le budget pour une année. Les crédits inscrits au budget sont autorisés pour la seule durée d'un exercice budgétaire. (Voir: report de crédits, point 12)

Crédits dissociés: L'un des principes qui gouverne le système financier de la Communauté est l'annualité. Ce principe signifie le rattachement des opérations à un exercice annuel de façon à faciliter le contrôle de l'activité de l'exécutif communautaire. Toutefois, il est souvent nécessaire de mener des actions pluriannuelles (programmes de recherche, actions structurelles…). Dans ce cas, on fait appel à la notion de crédits dissociés. Par opposition aux crédits non dissociés, les crédits dissociés donnent lieu à des crédits d'engagements et à des crédits de paiements. Les actions qui s'étendent sur plus d'un exercice comportent une date limite d'exécution, date à laquelle le projet doit être terminé.

Crédits d'engagement: Ils couvrent, pendant l'exercice en cours, le coût total des obligations juridiques contractées pour des actions dont la réalisation s'étend sur plus d'un exercice. Ce type de crédits constitue la limite supérieure des dépenses qu'il est possible d'engager durant l'exercice.

Crédits de paiements: Ils couvrent les dépenses qui découlent de l'exécution des engagements contractés au cours de l'exercice en cours ou des exercices antérieurs. Ainsi, les crédits de paiements permettent d'honorer les engagements pris durant l'exercice en cours ou les exercices précédents.

Crédits pour engagements: Ces crédits additionnent les crédits d'engagements des crédits dissociés et les crédits non dissociés.

Crédits pour paiements: Ces crédits additionnent les crédits de paiements des crédits dissociés et les crédits non dissociés. En effet, un crédit non dissocié autorise autant d'engagements que de paiements, et doit donc être pris en compte totalement dans ses deux aspects.

Principes de bonne gestion financière: Principes entourant l'utilisation des crédits budgétaires. Nous citerons notamment: le principe d'économie, le respect d'un rapport coût/efficacité, une évaluation préalable à la mobilisation de ressources communautaires, un réexamen périodique des actions…

Fiche financière: Cette fiche comporte les multiples éléments financiers d'un projet (incidence financière, liens avec les instruments financiers, échéancier…). En fait, toute proposition ou communication susceptible d'avoir une incidence budgétaire doit comporter une fiche financière.

Non contraction: La règle de non contraction des recettes et des dépenses assure une présentation exhaustive et complète du budget. Ainsi, les recettes et les dépenses sont inscrites pour leur montant intégral.

Non affectation: La règle de non affectation empêche qu'une recette spécifique finance une dépense spécifique. L'ensemble des recettes couvre l'ensemble des dépenses. Il existe des dérogations à ce principe. C'est le cas notamment de la contribution financière des États membres à certains programmes de recherche, ou encore les participations de pays tiers à des activités de la Communauté, dans le cadre de l'Espace Economique Européen par exemple.

Imputation à un article: L'imputation à un article est le seul moyen d'effectuer une recette ou une dépense. Cela implique que toute opération financière (recette ou dépense) nécessitera une base budgétaire, c'est-à-dire un article spécifique dans le budget. En outre, aucune dépense ne peut dépasser les crédits autorisés.

Report de crédits: La règle générale de l'utilisation des crédits non dissociés est la suivante: les crédits non utilisés à la fin de l'exercice budgétaire pour lequel ils ont été inscrits sont annulés. Toutefois, un report obligatoire de ces crédits au budget de l'exercice suivant existe pour des paiements devant encore être effectués en vertu d'engagements contractés avant la fin de l'exercice. Un report facultatif est envisageable lorsque le budget de l'exercice suivant ne permet pas de couvrir les besoins en question. Quant aux crédits dissociés, comportant des crédits d'engagements et des crédits de paiements, s'ils sont non utilisés à la fin de l'exercice, ils sont annulés. Une décision de report peut intervenir (par exemple lorsque l'acte législatif de base est arrêté fin décembre et que la Commission n'a pas pu engager les sommes avant le 31 du même mois).

Douzième provisoire: Si le budget n'est pas arrêté définitivement à l'ouverture de l'exercice, c'est-à-dire pour le 1er janvier, on recourt aux systèmes dit des "douzièmes provisoires". Dans ce cas, les dépenses peuvent être effectuées mensuellement dans la limite du douzième des crédits existants dans le budget de l'exercice précédent.

Arrêt du budget: L'arrêt du budget signifie la fin de la procédure budgétaire. Constaté par le Président du Parlement, l'arrêt du budget est suivi de sa publication au Journal Officiel. Le budget est libellé en euros. L'arrêt définitif du budget entraîne à partir du 1er janvier de l'exercice suivant l'obligation pour chaque Etat membre de mettre à la disposition de la Communauté les versements relatifs aux ressources propres.

Réserves: Dans le droit budgétaire européen, il convient de dénombrer six types de réserves, dont trois sont expressément prévues par le règlement financier :

Ces réserves ont pour but de faciliter la gestion budgétaire. Elles permettent, en cours d'exercice, de doter une ligne budgétaire pour une action dont les modalités n'avaient pas été complètement définies au moment du vote du budget, d'augmenter les crédits autorisés pour faire face à des situations imprévues ou, au contraire, de les réduire à des fins d'économie, en tenant compte de l'état d'avancement de leur exécution. Ces réserves ne peuvent être utilisées que par la mise en œuvre d'une procédure de virement.

Trois autres réserves sont prévues par les perspectives financières dans le but de disposer de certaines marges de manœuvre, permettant de faire face à des dépenses dont les montants sont difficilement prévisibles au moment de l'élaboration des perspectives financières:

Décharge: Sur recommendation du Conseil, c'est le Parlement européen qui décharge la Commission sur l'exécution du budget. Le Parlement examine pour ce faire une série de rapports, de la Cour des comptes, notamment. Il s'agit de clôturer formellement et politiquement l'exercice budgétaire. La décharge porte sur les comptes de la totalité des recettes et dépenses de la Communauté, ainsi que sur la situation décrite dans le bilan financier (état de l'actif et du passif). La décharge comporte une appréciation de la responsabilité de la Commission dans l'exécution budgétaire écoulée.

II. Établissement du budget

Le cheminement menant à l'établissement du budget débute par la réalisation, par chaque institution (Parlement européen, Conseil, Cour de justice, Cour des comptes, Comité économique et social et Comité des régions et Médiateur) d'un état prévisionnel de leurs dépenses et de leurs recettes pour l'exercice à venir. Les états prévisionnels sont transférés à la Commission.

Après réception des divers états prévisionnels, la Commission élabore l'avant-projet de budget. Transmis au plus tard le 1er septembre, celui-ci contient les éléments suivants:

• un état général des recettes des Communautés;
• les états prévisionnels;
• une introduction générale comportant des tableaux financiers de l'ensemble du budget ainsi que la définition des politiques justifiant les demandes de crédits ;
• une introduction pour chaque section, établie par l'institution concernée;
• un document de travail concernant les effectifs des institutions (politique du personnel, variation des effectifs…);
• un document de travail concernant les subventions destinées aux organismes décentralisés (agences et écoles européennes…);
• une analyse de la gestion financière de l'année écoulée et un bilan financier qui décrit l'actif et le passif des Communautés;
• un avis sur les états prévisionnels des autres institutions.

Au cours de la procédure, la Commission dispose de la possibilité de modifier cet avant-projet. Il s'agit de la lettre rectificative. Celle-ci est adressée au Conseil au moins 30 jours avant la première lecture du projet de budget par le Parlement.

En cas de circonstances exceptionnelles, la Commission peut présenter des avant-projets de budget supplémentaires et/ou rectificatifs. Ces budgets particuliers sont examinés selon la procédure budgétaire habituelle. Un avant-projet de budget supplémentaire soit augmente le montant global des crédits, soit finance des actions nouvelles sans augmentation des crédits. Un avant-projet de budget rectificatif apporte des modifications techniques sans augmenter globalement le budget ni prévoir d'actions nouvelles. Ces avant-projets sont accompagnés de justifications.

La procédure budgétaire s'établit conformément à l'article 272 du Traité CE. Après avoir étudie l'avant-projet de budget, le Conseil transmet au Parlement un projet de budget, lequel est accompagné d'un exposé des motifs, expliquant le cas échéant les raisons pour lesquelles il s'est éventuellement écarté de l'avant-projet de budget.

III. La structure et la présentation du budget

Outre un état général des recettes (présentant les prévisions de recettes des Communautés pour l'exercice en question ainsi que les recettes de l'exercice précédent), le budget comporte des sections divisées en états des recettes (recettes pour l'exercice en question et précédant ainsi que les commentaires afférents) et des dépenses. Les différentes sections concernent:

La section relative à la Commission comporte une "partie A" (dépenses de personnel et de fonctionnement administratif) et une "partie B" (dépenses opérationnelles comportant plusieurs sous-sections en fonction des besoins; ce sont les politiques de l'Union européenne). Les politiques (ou sous-sections) regroupées sous la "partie B" se décomposent comme suit. Les exemples chiffrés sont extraits du budget 1999.

Chaque section est divisée en titres, chapitres, articles et postes. En ce qui concerne l'état des dépenses de chaque section (c'est-à-dire chaque institution), celui-ci comprend, pour les différents titres, chapitres, articles et postes (chaque subdivision étant assortie de commentaires):

• les crédits ouverts pour l'exercice concerné;
• les crédits ouverts pour l'exercice précédent;
• les dépenses effectives du dernier exercice clos (= paiements effectifs augmentés des reports vers l'exercice suivant).

IV. L'exécution du budget

L'exécution du budget repose sur un principe fondamental qui fut la source et le résultat de plusieurs crises entre les deux branches de l'autorité budgétaire : la nécessité de base législative. En effet, l'exécution des crédits inscrits au budget en ce qui concerne une action communautaire dite "significative", nécessite l'arrêt préalable d'un acte de base, c'est-à-dire une disposition législative tel que règlement, décision…qui prévoit la dépense. Seront considérées comme des actions "non significatives", les actions pilotes ou encore certaines actions d'information. Ces dernières pourront donc être exécutées sur la seule base des lignes inscrites au budget communautaire.

C'est la Commission européenne qui exécute le budget communautaire, sous sa propre responsabilité. L'exécution se fait dans le respect du règlement financier et dans la limite des crédits alloués par le budget. Toutefois, si la Commission est responsable de l'exécution du budget quant à son propre fonctionnement et quant aux politiques communautaires, les autres institutions (Parlement, Conseil…) exécutent les sections du budget qui les concernent. Cette compétence d'exécution du budget ne peut être déléguée à des organismes extérieurs, du moins pour ce qui concerne les missions de service public européen (les marchés publics par exemple). Une délégation des pouvoirs d'exécution existe à l'échelle interne de l'administration européenne. Dès lors certains fonctionnaires vont êtres ordonnateurs, comptables, contrôleurs financiers…Ce sont eux qui, concrètement, exécutent le budget. Cette délégation interne comporte des conditions strictes en vue notamment d'éviter des confusions d'intérêt ou encore un abus de pouvoir.

L'exécution du budget communautaire, à l'échelle de l'administration européenne, repose sur l'existence des trois fonctions différentes, incompatibles entre elles : les ordonnateurs, les comptables et les contrôleurs financiers.

L'ordonnateur gère les crédits et lui seul peut "engager" les dépenses, c'est----à----dire donner l'autorisation initiale de la dépense. L'ordonnateur engage sa responsabilité disciplinaire et éventuellement pécuniaire s'il ne se conforme pas au règlement financier ou lorsqu'il néglige les tâches afférentes à sa fonction.

Le comptable effectue les paiements. Il est le seul habilité à manipuler les fonds et les valeurs. Il est d'ailleurs responsable de leur conservation. Le comptable engage sa responsabilité disciplinaire et éventuellement pécuniaire pour des paiements effectués alors qu'une erreur dans la procédure a été décelée. Afin de compenser cet accroissement de responsabilité par rapport à un fonctionnaire "ordinaire", une indemnité spéciale est accordée aux fonctionnaires ayant la qualité de comptable.

Le contrôleur financier assume des fonctions de contrôle et d'audit. D'une part, il contrôle l'engagement et l'ordonnancement de toutes les dépenses. Il constate aussi que les recettes soient effectivement perçues. Bref, il contrôle la régularité (le respect du droit) des opérations. Afin d'assurer cette mission, le contrôleur financier a accès à l'ensemble des pièces et documents nécessaires. D'autre part, dans le cadre de sa fonction d'audit, le contrôleur est régulièrement consulté sur les modifications des systèmes de gestion financière, lesquels il évalue régulièrement. Les agents de l'administration qui exercent une telle fonction bénéficient de règles particulières assurant leur indépendance (par exemple, le contrôleur financier dispose dans certain cas d'un recours devant la Cour de justice). Le contrôleur financier engage sa responsabilité disciplinaire et éventuellement pécuniaire s'il accorde son visa en cas de dépassement des crédits budgétaires.

L'exécution du budget communautaire, dans un sens plus strict, consiste surtout en la dépense. Dans le droit budgétaire, celle-ci se décompose en différentes phases : l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement:

Les crédits sont spécialisés par chapitre et par article. Le Parlement et le Conseil peuvent procéder, à l'intérieur de leur section du budget, à des virements de chapitre à chapitre et d'article à article. Quant à la Commission, elle peut procéder, à l'intérieur de sa section du budget, à des virements d'article à article à l'intérieur de chaque chapitre ainsi qu'à des virements de chapitre à chapitre à l'intérieur de chaque titre concernant les dépenses de personnel et de fonctionnement. La Commission informe et justifie ces actions auprès de l'autorité budgétaire.

Le solde de chaque exercice est inscrit dans le budget de l'exercice suivant en recette ou en dépense, selon qu'il s'agit d'un excédent ou d'un déficit.

Au cours de l'exercice budgétaire, la Commission transmet au Parlement et au Conseil ainsi qu'à la Cour des comptes des données chiffrées sur l'exécution du budget. Ainsi, la Commission présente:

• un rapport mensuel concernant tant les recettes que les dépenses ainsi que des renseignements sur l'utilisation des crédits reportés;
• un rapport, tous les quatre mois, concernant tant les recettes et les dépenses, ainsi que des renseignements relatifs à l'exécution des crédits reportés des exercices précédents.

Au cours de l'année suivant un exercice, la Commission établira plusieurs documents décrivant l'activité financière de l'année écoulée. Au plus tard le 1er mai de l'année suivant l'exercice en question, un compte de gestion consolidé est établit par la Commission. Celui comprend:

Le compte de gestion comprend la totalité des opérations de recettes et de dépenses afférentes à l'exercice écoulé pour chacune des institutions. Il est présenté sous la même forme que le budget. Dans un même temps, la Commission présente un bilan financier consolidé présentant l'actif et le passif des Communautés, y compris les opérations d'emprunts et de prêts. Au même moment, la Commission présente une analyse de la gestion financière.

Concernant les marchés publics, les institutions se conforment à la législation européenne en vigueur.

Les biens meubles et immeubles constituant le patrimoine des Communautés sont répertoriés sous forme d'inventaire, permettant d'établir le bilan financier de chaque institution

La comptabilité communautaire s'effectue en euros, par année civile, en "partie double". Elle retrace l'intégralité des recettes et des dépenses de l'exercice. Elle est complétée par des pièces justificatives.

La Cour des comptes effectue un contrôle de l'exécution du budget communautaire. Pour ce faire, les institutions lui transmettent toutes les pièces justificatives nécessaires. Le contrôle de la Cour a pour objet de constater la légalité et la régularité des recettes et des dépenses au regard des dispositions des traités, du budget et de la législation communautaire. La Cour s'assure également du respect de bonne gestion financière. Les observations de la Cour des comptes sont décrites dans son rapport annuel. La Cour dispose de la faculté de présenter des rapports spéciaux, lorsqu'elle désire émettre des observations sur des questions particulières. Ces rapports spéciaux peuvent également être rédigées à la demande d'une institution.

V. Statut particulier de certains aspects de l'activité financière de la Communauté

Certaines actions ou politiques, de par leurs caractéristiques, disposent d'un régime particulier quant à leur gestion financière: