Nouvel accord interinstitutionnel et perspectives financières (2000 - 2006)

Cet accord vise à mettre en œuvre, par le biais d'un encadrement pluriannuel, la discipline budgétaire au niveau communautaire. Il entend améliorer le déroulement de la procédure budgétaire annuelle ainsi que la coopération interinstitutionnelle dans le domaine budgétaire.

ACTES

Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, du 6 mai 1999, sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire

Cet accord abroge et remplace les mesures suivantes:

déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 30 juin 1982 [Journal Officiel C 194 du 28.07.1982];

accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 [Journal Officiel C 331 du 07.12.1993];

déclaration du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 6 mars 1995 [Journal Officiel C 102 du 04.04.1996];

déclaration commune du 12 décembre 1996 [Journal Officiel C 20 du 20.01.1997];

accord interinstitutionnel du 16 juillet 1997 [Journal Officiel C 286 du 22.09.1997];

accord interinstitutionnel du 13 octobre 1998 [Journal Officiel C 344 du 12.11.1998].

Décision 2003/429/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 mai 2003, relative à l'adaptation des perspectives financières en fonction de l'élargissement.

SYNTHÈSE

Depuis 1988, l'évolution des dépenses communautaires et le déroulement de la procédure budgétaire annuelle sont encadrés par des Accords interinstitutionnels sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire.

Ces accords, qui couvrent plusieurs années et sont adoptés conjointement par le Parlement, le Conseil et la Commission, comprennent traditionnellement deux types de dispositions:

• les perspectives financières, qui établissent des plafonds budgétaires pour les grandes catégories de dépenses de l'Union afin de garantir une évolution maîtrisée des dépenses, dans la limite des ressources propres disponibles (volet "discipline budgétaire");
• des arrangements entre les institutions permettant d'améliorer le déroulement de la procédure budgétaire annuelle (volet "déroulement de la procédure budgétaire").

Dans le cadre de l'Agenda 2000, et en vue de l'expiration des perspectives financières (1993 - 1999), un nouvel Accord interinstitutionnel a été adopté pour la période 2000 - 2006. Cet accord, qui constitue l'élément central du paquet financier de l'Agenda 2000, devrait permettre à l'Union de s'élargir et de renforcer ses politiques, tout en respectant un cadre financier rigoureux.

Perspectives financières

La première partie de l'Accord est constituée par les perspectives financières et leurs modalités d'application.

Les perspectives financières établissent, pour chaque année couverte (2000 - 2006) et pour chaque rubrique ou sous-rubrique, des plafonds de dépenses en crédits pour engagements. Des plafonds globaux annuels de dépenses sont également établis en crédits pour engagements et en crédits pour paiements.

Les institutions s'engagent à respecter ces plafonds au cours de chaque procédure budgétaire correspondante et au cours de l'exécution du budget de l'exercice budgétaire concerné.

Les plafonds des perspectives financières ont été définis dans le cadre initial de 1999. Ils ont été adaptés à l'élargissement de l'Union à 10 nouveaux pays membres (Europe à 25) en 2003.

Les perspectives comprennent huit rubriques principales (agriculture, actions structurelles, politiques internes, actions extérieures, administration, réserves, stratégie de pré-adhésion, compensations), divisées dans certains cas en sous-rubriques. Les plafonds sont définis aux prix de 1999.

L'agriculture et les actions structurelles (rubriques 1 et 2) continuent de représenter la partie la plus importante des dépenses prévues par les perspectives financières.

La réforme de la politique agricole commune poursuivie dans le cadre de l'Agenda 2000 nécessite une augmentation des dépenses agricoles (de 40,92 milliards d'euros en 2000 à 45,8 milliards d'euros en 2006), suite à l'adaptation des perspectives financières pour l'Europe à 25 qui a augmenté les montants prévus en 1999 pour cette rubrique. Environ un dixième des dépenses agricoles sera utilisé pour le développement rural.

L'impact de l'élargissement est aussi très visible sur les dépenses pour les actions structurelles, qui augmentent dans la décision de 2003 par rapport aux montants initiaux de 1999 pour atteindre 37,94 milliards d'euros en 2006. Vu l'importance accordée à certaines politiques internes de l'Union (réseaux transeuropéens, recherche et innovation, éducation et formation, environnement, actions en faveur des petites et moyennes entreprises), la rubrique 3 des perspectives financières voit également sa dotation financière augmenter de 5,93 milliards d'euros en 2000 à 8,21 milliards d'euros en 2006.

Il en est de même pour les actions extérieures (de 4,55 à 4,61 milliards d'euros) et les dépenses administratives (de 4,56 à 5,71 milliards d'euros).

En ce qui concerne les réserves, la réserve monétaire a été supprimée en 2003, comme il était prévu en 1999. Les réserves pour aide d'urgence et pour garantie de prêts sont maintenues à un niveau constant (200 milliards d'euros par an dans les deux cas) pendant toute la période 2000 - 2006.

La septième rubrique, "Stratégie de préadhésion", est dotée d'un plafond de dépenses de 3,12 milliards d'euros par an.

La rubrique 8 'compensations' comprend des compensations budgétaires transitoires en faveur des 10 nouveaux pays membres qui ont été décidées lors du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002.

Le tableau suivant montre l'évolution des rubriques des perspectives financières suite à leur adaptation pour une Europe à 25, pour les années 2004-2006 en millions d'euros à prix de 1999.

Cette adaptation des perspectives financières inclut également les chiffres résultant de l'ajustement technique pour 2004 à l'évolution du revenu national brut (RNB) et des prix. Ainsi, à prix 2004 on trouve les chiffres suivants:

Conformément aux recommandations faites dans le rapport de la Commission, l'Accord interinstitutionnel prévoit également divers mécanismes permettant d'adapter les perspectives financières en cours de route, augmentant ainsi leur flexibilité.

L'Accord prévoit comme auparavant, outre un ajustement technique annuel des perspectives à l'évolution des prix et du RNB, une procédure de révision des plafonds, permettant de faire face à des situations imprévues.

Ces révisions sont adoptées par décision commune du Conseil (statuant à la majorité qualifiée pour les révisions inférieures à 0,03 % du PNB communautaire et à l'unanimité dans les autres cas) et du Parlement (statuant à la majorité de ses membres et 3/5 des votes), sur proposition de la Commission.

Une révision peut prendre la forme d'une réaffectation des crédits entre différentes rubriques ou sous-rubriques des perspectives financières. Un transfert des dépenses est toutefois exclu entre d'une part les rubriques 1 à 6, et d'autre part la rubrique 7 (stratégie de pré-adhésion) des perspectives financières. Il y a donc une étanchéité entre les dépenses prévues pour l'Union à Quinze et celles liées au processus d'élargissement.

L'Accord interinstitutionnel précise, en outre, qu'une modification des montants affectés aux dépenses obligatoires ne peut résulter en une réduction du montant disponible pour les dépenses non obligatoires.

Les trois réserves prévues dans la rubrique 6 des perspectives financières permettent également de gérer les finances de l'Union avec une certaine flexibilité. La réserve monétaire supprimée à partir de 2003 était destinée à couvrir les incidences sur les dépenses agricoles des mouvements imprévus de la parité euro/dollar. La réserve pour garantie de prêts à des pays tiers vise à alimenter le Fonds de garantie et la réserve pour aides d'urgence permet de répondre à des besoins ponctuels et imprévisibles d'aide à des pays tiers.

De plus, un instrument de flexibilité général, dont le plafond annuel s'élève à 200 millions d'euros, est prévu afin de couvrir des dépenses spécifiques qui ne peuvent être financées dans la limite des plafonds fixés. La part non utilisée de cet instrument peut être reportée sur les deux exercices budgétaires suivants. L'utilisation de cet instrument est décidée au cours de la procédure budgétaire, sur proposition de la Commission, d'un commun accord entre le Parlement et le Conseil. Elle doit, en principe, éviter d'intervenir pour les mêmes besoins au titre de deux exercices consécutifs. Cet instrument a notamment été utilisé en décembre 1999 pour le budget 2000 afin d'octroyer une aide au financement de la reconstruction du Kosovo. C'est après examen de toutes les possibilités de réaffectation qu'il a été décidé de recourir à l'instrument de flexibilité pour un montant de 200 millions d'euros (Décision du Parlement et du Conseil du 16 décembre 1999 de recourir à l'instrument de flexibilité pour le financement de la reconstruction du Kosovo, Journal Officiel C 41 du 14.02.2000).

L'Accord interinstitutionnel prévoit en fait deux types de procédures pour faire face à des besoins qui dépasseraient le plafond d'une rubrique des perspectives financières. D'une part l'instrument de flexibilité et la révision des perspectives financières d'autre part. En outre, un ordre de mobilisation des différentes sources de financement est établi:

(1) Réaffectation au sein de la rubrique concernée.

(2) Si cela n'est pas suffisant, mobilisation de l'instrument de flexibilité, pour tout ou partie, dans le respect des conditions d'utilisation de cet instrument.

(3) Si cela n'est pas suffisant ou si les conditions de recours à l'instrument de flexibilité ne sont pas remplies, révision des perspectives financières par abaissement du plafond d'une rubrique en compensation du relèvement du plafond d'une autre rubrique.

(4) Si cela n'est pas praticable, augmentation du plafond d'une rubrique non compensée, dans le respect du plafond des ressources propres.

Amélioration de la procédure budgétaire

La deuxième partie de l'Accord interinstitutionnel établit des modalités permettant d'améliorer le déroulement de la procédure budgétaire annuelle.

Ces modalités concernent, d'une part, la coopération interinstitutionnelle en général, et d'autre part des problèmes plus spécifiques (classification des dépenses, question des bases légales, inscription de montants financiers dans les actes législatifs…) qui n'avaient pas pu être résolus dans l'Accord de 1993 ou qui figuraient dans d'autres arrangements (accords ou déclarations communes) convenues entre les institutions.

L'Accord renforce la pratique de concertation interinstitutionnelle.

Des réunions de trilogue sont prévues (conduites par le président du Conseil "Budget", le président de la commission budgets du Parlement européen et le membre de la Commission en charge du budget), suivies en général par des concertations entre le Conseil et une délégation du Parlement, avec la participation de la Commission, selon le calendrier suivant:

• avant l'établissement de l'avant-projet de budget par la Commission;
• avant l'établissement du projet de budget par le Conseil;
• avant la première lecture du Parlement;
• après la première lecture du Parlement;
• le jour précédant la deuxième lecture du Conseil.

La concertation interinstitutionnelle, jusqu'alors limitée aux dépenses non obligatoires, est élargie à l'ensemble des dépenses, ainsi qu'à la classification des dépenses entre dépenses obligatoires et non obligatoires.

La concertation sur ce dernier point est facilitée par l'inclusion, dans l'Accord, d'une définition des "dépenses obligatoires ", ainsi que d'une liste indiquant pour les diverses rubriques et sous-rubriques des perspectives financières quelle est normalement leur classification.

En ce qui concerne l'inscription de dispositions financières dans les actes législatifs, l'Accord fait une distinction entre les actes concernant des programmes pluriannuels adoptés selon la procédure de codécision et les autres actes législatifs.

Seule la première catégorie d'actes peut contenir des dispositions financières (enveloppe financière du programme pour l'ensemble de sa durée) engageant les institutions lors de la procédure budgétaire.

Si des dispositions financières sont inscrites dans d'autres types d'actes, celles-ci n'auront qu'un caractère illustratif.

L'Accord clarifie également dans quelle mesure l'exécution des crédits inscrits au budget requiert l'adoption préalable d'un acte de base. Seules quatre catégories de crédits sont exemptées de cette exigence générale de l'existence d'une base légale:

• les crédits relatifs à des projets pilotes de nature expérimentale. Ces crédits ne peuvent être inscrits au budget que pour une durée maximale de deux années et ne peuvent dépasser 32 millions d'euros au total.
• les crédits relatifs aux actions préparatoires, destinées à préparer des propositions législatives. Ces crédits ne peuvent être inscrits que pour une durée maximale de trois années et ne peuvent dépasser 30 millions d'euros par an et 75 million d'euros au total;
• les crédits relatifs aux actions menées par la Commission en vertu de tâches spécifiques liées à ses prérogatives institutionnelles ou découlant du traité CE (études et avis en matière de politique sociale, initiatives pour promouvoir la coordination en matière de réseaux transeuropéens…);
• les crédits destinés au fonctionnement de chaque institution, au titre de son autonomie administrative.

L'Accord interinstitutionnel contient également des dispositions permettant de répartir les dépenses relatives aux accords de pêche entre la dotation des lignes budgétaires concernées et la mise en réserve, en fonction de la date d'entrée en vigueur de ces accords au cours de la procédure budgétaire. Les montants se rapportant à des accords nouveaux ou renouvelables qui entrent en vigueur postérieurement au 1er janvier de l'exercice concerné sont placés en réserve avant de faire, le moment venu, l'objet d'un virement vers la ligne budgétaire correspondante.

En ce qui concerne les dépenses opérationnelles de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), les institutions s'efforcent de parvenir chaque année, dans le cadre de la procédure de concertation, à un accord sur le montant à imputer au budget communautaire, ainsi que sur la répartition de ce montant entre les différents articles du chapitre "PESC" (observation et organisation d'élections, prévention de conflits, aide financière au processus d'élargissement, actions urgentes…). Le montant accordé aux actions urgentes ne peut dépasser 20 % du montant global du chapitre budgétaire "PESC".

Chaque fois que le Conseil adopte des décisions dans le domaine de la PESC qui entraînent des dépenses, il communique immédiatement au Parlement une estimation des coûts envisagés.

La Commission informe l'autorité budgétaire de l'exécution des actions PESC, ainsi que des prévisions financières pour le reste de l'exercice.

Plusieurs déclarations sont annexées à l'Accord interinstitutionnel.

Il convient de mentionner, entre autres, la Déclaration concernant la ligne directrice agricole (qui en confirme les principes et le mode de calcul), et la Déclaration concernant la situation dans les Balkans (qui ouvre la possibilité d'une révision des perspectives financières pour couvrir des besoins de dépenses supplémentaires).

See also

Des informations complémentaires relatives au nouveau cadre financier sont disponibles sur le site de la Direction générale responsable des Budgets.

ACTES LIÉS

Communication de la Commission , du 10 février 2004, « Construire notre avenir commun, défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie 2007-2013 » [COM(2004) 101 final - Non publié au Journal Officiel]

Dernière modification le: 25.05.2004