Sécurité maritime: paquet Erika I

La présente communication fut publiée suite au naufrage du pétrolier ERIKA. La Commission y présente des propositions visant à améliorer la sécurité du transport maritime des produits pétroliers.

ACTE

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, du 21 mars 2000, sur la sécurité maritime du transport pétrolier [COM (2000) 142 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

Le 12 décembre 1999, le pétrolier ERIKA s'est cassé en deux à 40 milles des côtes de la Bretagne (France). Il a déversé plus de 10 000 tonnes de pétrole lourd, créant ainsi une grave catastrophe écologique. La pression de l'opinion publique a mené la Commission à proposer une action sur le plan communautaire.

Selon la Commission son action « amènera un changement de mentalité dans le secteur du transport maritime du pétrole. Il faut des incitants plus puissants pour inspirer le souci de la qualité aux transporteurs, aux affréteurs, aux sociétés de classification et aux autres organismes jouant un rôle important. Simultanément, il faudrait resserrer les mailles du filet sur ceux qui poursuivent les bénéfices économiques personnels à court terme au détriment de la sécurité et de l'environnement marin ».

Le transport maritime des produits pétroliers: état des lieux

De les produits de base dans le monde, le pétrole est le plus transporté. L'Union européenne (UE) occupe la première place mondiale dans le commerce des produits pétroliers. A titre de comparaison, ses importations de pétrole brut représentent environ 27% du commerce mondial total contre 25 % pour celles des États-Unis. Près de 90% du commerce de pétrole avec l'UE se fait par voie maritime (le reste étant acheminé par oléoduc, transport terrestre ou voies navigables intérieures). Pour les années à venir, compte tenu des prévisions de la demande de produits pétroliers, une augmentation croissante du déplacement des pétroliers est attendue.

Chaque année, 800 millions de tonnes de produits pétroliers sont transportées à destination et au départ de ports communautaires. Environ 70 % des transports par pétroliers dans l'Union se font au large des côtes de l'Atlantique et de la mer du Nord (30% s'effectuant via la Méditerranée), ce qui fait de ces zones les endroits les plus vulnérables aux marées noires, comme en témoigne le naufrage de l'ERIKA ou plus récemment celui du PRESTIGE.

De surcroît, de nombreux pétroliers traversent les eaux de l'Union sans y faire escale, ce qui représente un volume - et donc un danger - supplémentaire. Les grands ports pétroliers de l'Union sont Rotterdam, Marseille, Le Havre, Trieste et Wilhelmshaven. Le pétrole importé est essentiellement issu du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord. Les exportations européennes (champs pétrolifères de la mer du Nord) ont pour destination principale l'Amérique du Nord.

Le marché du transport de pétrole brut est dominé par les pétroliers de gros tonnage (plus de 200 000 tonnes). Toutefois, les navires utilisés en mer du Nord sont d'une taille plus modeste, allant de 5000 à 50000 tonnes. C'est à peu près 1500 à 2000 navires qui circulent dans les eaux de l'Union chaque année.

L'âge moyen des navires de la flotte mondiale de pétroliers en 1999 était de 18 ans, 41% des navires ayant plus de 20 ans. Ces derniers représentent 36% du tonnage pétrolier. Dans l'UE, l'âge moyen des pétroliers immatriculés était de 19,1 ans en 1999. Plus de 45% de la flotte européenne a plus de 20 ans d'âge.

Les compagnies européennes recourent fréquemment aux pavillons étrangers pour immatriculer leurs bateaux. Ainsi, les intérêts européens battent souvent pavillons du Liberia, du Panama, de Chypre, de Malte ou des Bahamas.

Entre 1992 et 1999, au niveau mondial, 593 navires ont été perdus, dont 77 pétroliers, ce qui correspond à 13% du nombre des sinistres mais à 31% du tonnage perdu. Face à ces chiffres, on peut dire que les résultats en termes de sécurité sont relativement bons.

Les causes d'accidents maritimes peuvent être diverses:

• Les accidents sont souvent attribués à des erreurs humaines (erreur de navigation ou de pilotage). La formation et la compétence des équipages ont été reconnues comme étant des éléments essentiels pour l'amélioration de la sécurité en mer. En outre, les conditions de travail constituent un facteur également important, la fatigue étant notamment reconnue comme une cause de plus en plus fréquente des accidents maritimes.
• Il existe une corrélation générale entre l'âge des navires et les accidents survenus, 60 des 77 pétroliers perdus entre 1992 et 1999 avaient plus de 20 ans d'âge.
• Les problèmes liés à la structure (rupture de la coque, corrosion…), l'incendie et l'explosion constituent d'autres causes d'accident.
• Les pratiques d'affrètement propres au commerce du pétrole ajoutent à la complexité de la situation. Les sociétés pétrolières ne contrôlent en réalité qu'un quart de la flotte mondiale. On assiste ainsi à une "atomisation" parmi les propriétaires de pétroliers. En répartissant leur flotte entre des sociétés à navire unique, souvent sous la forme de sociétés écrans enregistrées dans des places financières offshore, les propriétaires peuvent réduire leurs risques financiers. Il est dès lors souvent difficile d'identifier les vrais décideurs et par là, les vrais responsabilités.
• Le commerce du pétrole et le marché des affrètements sont soumis à une forte concurrence. Trouver la capacité de transport par pétrolier la moins chère sur le marché est une partie essentielle de l'activité. Le caractère volatil du marché se traduit aussi par l'abandon des contrats à long terme entre affréteurs et transporteurs au profit d'affrètements à court terme (dénommé le "marché spot").Ce marché est soumis à une concurrence féroce sur les prix. Dans la réalité, l'âge du pétrolier intervient peu dans le processus de décision, c'est souvent le tonnage disponible le moins cher offert par les plus vieux navires qui dicte les prix. Il est donc difficile de faire en sorte que la qualité paie, de sorte que les petits exploitants supportant de faibles niveaux de coûts gagnent des parts de marché au détriment de sociétés à la réputation bien établie. Ce phénomène comporte un risque pour la sécurité.

Les mesures déjà existantes pour assurer la sécurité

Suite à plusieurs catastrophes (Torrey Canyon, 1967; Exxon Valdez, 1989), une série de conventions ont été prises dans le cadre de l'Organisation maritime internationale (OMI). Celles-ci visaient notamment à s'attaquer aux pollutions accidentelles (imprévues) et opérationnelles (délibérées, comme le nettoyage des citernes par l'eau de mer). Par exemple, la convention internationale MARPOL sur la prévention de la pollution provoquée par les navires à été adoptée en 1973.

9. Outre l'aspect environnemental, cette convention vise également à éliminer progressivement les pétroliers à coque unique et à les remplacer par des navires à double coque ou d'une conception équivalente. La convention MARPOL prévoit également un contrôle renforcé de l'état des pétroliers vieillissants. Au fur et à mesure des années, les directives OMI sont devenues de plus en plus précises, la coque des pétroliers devant dès lors subir une inspection beaucoup plus rigoureuse qu'auparavant.

10. Toujours en vertu de MARPOL, les pétroliers construits depuis 1996 doivent être à double coque ou d'une conception équivalente, tandis que les pétroliers à simple coque seront progressivement éliminés. Avec les navires à double coque, le risque de pollution sera considérablement réduit, notamment en cas de légère collision ou d'échouement. Au 1er janvier 2000, environ 20% des pétroliers mondiaux étaient des bâteaux à double coque.

Des dispositifs de séparation du trafic ont été adoptés dans les zones à forte densité de circulation (par ex.: couloirs de navigation à sens unique qui réduisent fortement le risque de collision frontale dans le Pas-de-Calais). Dans l'avenir, les équipements de navigation seront plus fiables et plus précis. La technologie de navigation par satellites apporte une plus grande précision et fiabilité (notamment le système GALILEO).

Il convient toutefois de constater que l'action en matière de sécurité maritime à travers l'OMI reste insuffisante pour s'attaquer efficacement aux causes de telles catastrophes. L'action de L'OMI est limitée par un handicap majeur: l'absence de moyens de contrôle adéquats sur la manière dont les règles sont appliquées à travers le monde. En conséquence, les règles de l'OMI ne sont pas appliquées partout avec la même rigueur. Ce phénomène tend à s'accentuer en raison des évolutions subies par le transport maritime depuis quelques décennies, qui ont notamment conduit au développement des "pavillons de complaisance" -immatriculation du bateau dans des pays étrangers dont certains ne remplissent pas leurs obligations en vertu des conventions internationales.

Après la catastrophe de l'Amoco-Cadiz en 1978, le Conseil européen avait demandé à la Commission de faire des propositions sur le contrôle et la réduction de la pollution causée par le déversement d'hydrocarbures. Finalement, peu de choses ont été réalisées. Une fois passé le "momentum" d'un accident, on a pu constater la tendance des États membres à éviter des mesures contraignantes sur le plan communautaire, d'autant plus qu'à l'époque, l'unanimité s'imposait pour la prise de décision.

Il a fallu attendre le milieu des années 90, et la possibilité de la majorité qualifiée, pour que soient adoptés par le Conseil les premiers éléments d'une politique commune de sécurité maritime, avec notamment l'organisation sur le plan communautaire d'une application plus stricte des conventions internationales, l'adoption de dispositions spécifiquement communautaires là où les normes de l'OMI sont inexistantes ou insuffisantes. Les actes suivants ont dès lors été posés:

-Directive 95/21/CE modifiée par la directive 2001/106/CE, concernant le contrôle par l'État du port. Cette directive prévoit l'inspection de tous les navires et comprend des exigences spécifiques relatives à l'inspection des pétroliers.

-Directive 94/57/CE modifiée par la directive 2001/105/CE. Celle-ci établit des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l'inspection et la classification des navires et les activités pertinentes des administrations.

-Règlement (CE) n° 2099/2002 instituant un comité pour la sécurité maritime et la prévention de la pollution par les navires (COSS) et modifiant les règlements en matière de sécurité maritime et de prévention de la pollution par les navires.

-Directive 2000/59/CE sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison. Cette directive vise à faire respecter les dispositions MARPOL qui imposent d'assurer la fourniture d'installations de réception adéquates dans les ports.

Le naufrage de l'ERIKA montre à l'évidence d'une part le risque représenté par les vieux navires et, d'autre part, que le cadre réglementaire actuel, d'ailleurs mal appliqué par les États membres, notamment sur le nombre des contrôles dans les ports, doit être renforcé sur une base spécifiquement communautaire allant au-delà des normes de l'OMI. La même tendance a pu être observée après la catastrophe de l'Exxon Valdez aux États-Unis où le cadre réglementaire a été renforcé au niveau fédéral.

Les propositions d'actions immédiates

La Commission propose une série d'actions qui pourraient être immédiates et des mesures à plus long terme et plus complexes qui seront objet d'un deuxième paquet législatif. Au titre des mesures réglementaires à court terme, la Commission, par la présente communication, saisit le Parlement et le Conseil des ministres de trois séries de mesures:

• Le contrôle des navires dans les ports. Il s'agit d'une proposition de modification de la directive 95/21/CE. Il est proposé de bannir de tous les ports de l'Union les navires de plus de quinze ans d'âge qui ont été immobilisés plus de deux fois au cours des deux années précédentes à partir d'une "liste noire" que la Commission publiera tous les six mois. Par ailleurs, les contrôles sur tous les navires devront être renforcés en fonction de l'âge du navire et devront porter systématiquement sur l'une des citernes à ballast. Les navires doivent envoyer une série d'informations avant d'entrer dans les ports pour que les inspections soient préparées efficacement.
• Les sociétés de classification. Il s'agit de la directive 2001/105/CE. Selon la Commission, un contrôle plus étroit doit être exercé sur les sociétés de classification auxquelles les États membres délèguent leurs pouvoirs de vérification de la qualité des navires. La Commission se réserve par une procédure simplifiée de suspendre ou de retirer l'agrément à des sociétés qui ne satisfont plus aux critères de la directive.En outre, des critères de qualité plus sévères doivent être remplis par les organismes agréés, y compris l'obligation de suivre certaines procédures lorsqu'un navire change de classe, telles que la transmission du dossier historique complet du navire à la nouvelle société de classification.
• Les pétroliers à double coque. Il s'agit d'une directive proposant d'accélérer le remplacement des pétroliers à simple coque par des pétroliers à double coque selon un calendrier analogue à celui des États-Unis (2005, 2010, 2015 selon le tonnage).

Ces trois mesures législatives forment un tout concernant non seulement les navires pétroliers, mais également, pour ce qui concerne les deux premières, les autres navires transportant des matières dangereuses ou polluantes. En particulier, les informations recueillies lors des contrôles dans chaque port ou lors des vérifications par les sociétés de classification seront largement diffusées, à partir notamment de la banque de données EQUASIS (EN) (cf. Point 18.1), de sorte que soit systématiquement connu l'état d'un navire et qu'en cas d'accident, les responsabilités de chacun soient clairement établies.

Propositions d'actions futures

Dans une deuxième étape, la Commission envisage des propositions complémentaires dans les domaines suivants:

• Une transparence accrue. L'impossibilité de disposer d'informations dans des domaines ayant trait à la sécurité des navires préoccupe les autorités. Un volume considérable d'informations relatives aux navires est recueilli par divers organismes, mais ces informations sont dispersées dans de nombreux endroits différents, souvent difficiles d'accès, y compris pour les professionnels du transport maritime. Dès lors, la Commission européenne, en collaboration avec l'administration maritime française, a entrepris de créer une nouvelle base de donnée sur la sécurité des navires, EQUASIS, dans laquelle seront recueillies des informations relatives à la sécurité et à la qualité des performances des navires et de leurs exploitant, et qui sera accessible via Internet.
• Surveillance de la navigation maritime. La Commission propose l'amélioration de la surveillance de la navigation maritime, en particulier dans les zones les plus fréquentées par les pétroliers. Selon la Commission, il convient d'étudier les modalités de contrôle au delà des eaux territoriales pour les navires les plus dangereux. En effet, des navires particulièrement dangereux ont eu l'occasion de longer les côtes d'un ou plusieurs États membres avant que le problème puisse être détecté dans un port. Les contrôles dans le cadre des ports ne sont dès lors pas toujours une solution suffisante.
• L'élargissement de l'UE. Du point de vue de la sécurité maritime, les négociations d'adhésion posent un défi. En effet, si les 13 pays candidats devaient rentrer dans l'Union européenne aujourd'hui, la moyenne de navires détenus battant pavillon européen grimperait à 13,26%. Ce pourcentage élevé est dû à la performance en dessous de la moyenne des navires battant pavillon de certains pays candidats. Parmi eux, Malte et Chypre qui possèdent les 4e et 5e flottes au monde. Un tel abaissement du niveau de sécurité des navires dans l'Union est, pour la Commission, inacceptable et ne saurait être justifié par l'élargissement. Il est par conséquent primordial que les pays candidats s'engagent à appliquer strictement les normes internationales et européennes sur la sécurité maritime le plus tôt possible et au plus tard, à la date de leur adhésion à l'Union.
• Vers une structure européenne de la sécurité maritime. Dans sa communication, la Commission évoque l'éventuelle mise en place d'une structure européenne de sécurité maritime dont la tâche première serait de contrôler l'organisation et l'efficacité des contrôles nationaux afin d'en assurer une plus grande uniformisation.
• Le développement de la responsabilité des différents acteurs du transport maritime du pétrole. Le régime de responsabilité est jusqu'à présent gouverné par des conventions internationales. La Commission entend œuvrer pour une augmentation des régimes collectifs d'indemnisation, mais aussi poser le principe d'une responsabilité du transporteur et du propriétaire de la cargaison.

La Commission, dans la présente communication, rappelle qu'avant de proposer de nouvelles législations communautaires, en particulier sur le plan social (formation des marins, etc.), plusieurs des mesures adoptées n'ont toujours pas été correctement mises en œuvre. Une partie des textes déjà adoptés est soit non encore transposée, soit mal appliquée et fait l'objet de plusieurs procédures d'infraction.

Par ailleurs, la Commission, si elle déplore la généralisation des pavillons de complaisance, indique qu'une grande partie des navires contrôlés par des sociétés européennes sont armés sous le pavillon de pays tiers pour des raisons fiscales. La Commission considère que, dans les négociations d'adhésion avec Chypre et Malte, il conviendrait d'exiger que ces pays appliquent l'acquis en matière de sécurité maritime dès que possible et au plus tard au moment de l'adhésion.

Accord volontaire avec l'industrie

Afin d'agir au plus vite et d'éviter le renouvellement de catastrophes du type de l'ERIKA, la Commission propose, que par un accord volontaire, les compagnies pétrolières s'engagent à ne plus affréter de tankers de plus de quinze ans d'âge (sauf si leur état satisfaisant est démontré par des contrôles appropriés) et à prendre d'autres mesures pour améliorer la sécurité. Les discussions sur cet accord volontaire devraient aussi se traduire par des améliorations des réformes concernant le régime de la responsabilité des compagnies pétrolières.

Au-delà des mesures proposées dans la présente communication, la Commission considère que la multiplication des pollutions opérationnelles par tous types de navires ainsi que le risque de pollutions particulièrement graves par les pétroles contenus dans les soutes en cas d'accident sont également préoccupants. Elle envisage donc également d'examiner les initiatives communautaires préventives qui pourraient être prises à cet égard.

Entrée en vigueur de la législation « ERIKA I »

Le paquet législatif ERIKA I est entré en vigueur le 22 juillet 2003. Ces réglementations sur la sécurité maritime, proposées au lendemain de la catastrophe maritime et adoptées le 19 décembre 2001, sont en vigueur depuis le 22 janvier 2002.

24. Les États membres avaient jusqu'au 22 juillet 2003 pour les mettre en application en adoptant les dispositions législatives, réglementaires ou administratives nécessaires et sont tenus de notifier à la Commission la transposition en droit national de ces directives dès leur entrée en vigueur. Seul s'y sont tenus l'Allemagne, le Danemark, l'Espagne, la France et le Royaume-Uni.

En outre, la Commission a publié, conformément à la directive sur le contrôle par l'État du port, la liste des navires auxquels il faut refuser l'accès aux ports de l'UE en cas de nouvelle immobilisation après le 22 juillet 2003. Cette liste regroupe des navires dont l'État du pavillon est décrit comme présentant un risque très élevé ou un risque élevé dans la liste noire publiée dans le rapport annuel du Mémorandum d'entente de Paris.

ACTES LIÉS

Règlement (CE) n° 417/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 18 février 2002, relatif à l'introduction accélérée des prescriptions en matière de double coque ou de normes de conception équivalentes pour les pétroliers à simple coque, et abrogeant le règlement (CE) n° 2978/94 du Conseil [Journal officiel L 64 du 7.03. 2002].

Règlement (CE) n° 2099/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 5 novembre 2002, instituant un comité pour la sécurité maritime et la prévention de la pollution par les navires (COSS) et modifiant les règlements en matière de sécurité maritime et de prévention de la pollution par les navires [Journal officiel L 324 du 29.11.2002].

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, du 6 décembre 2000, sur un deuxième train de mesures communautaires en matière de sécurité maritime suite au naufrage du pétrolier Erika [COM (2000) 802 final - Non publié au Journal officiel].

Directive 2002/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2002 relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information, et abrogeant la directive 93/75/CEE du Conseil [Journal officiel L 208 du 05.08.2002].

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en place d'un fonds d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures dans les eaux européennes et d'autres mesures complémentaires [COM (2000) 802 final - Journal officiel C 120 E du 25.04.2001].

Règlement (CE) n° 1406/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2002, instituant une Agence européenne pour la sécurité maritime [Journal officiel L 208 du 05.08.2002].

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la pollution causée par les navires et l'introduction des sanctions notamment pénales en cas d'infractions de pollution [COM (2003) 92 final - Non publié au Journal officiel].

Dernière modification le: 05.09.2007