Concurrence dans le secteur des professions libérales

La Commission européenne soumet le secteur des professions libérales aux règles communautaires de concurrence. Les réglementations qui entravent la concurrence dans ce secteur, et qui ne sont pas justifiées par des conditions liées à l'intérêt général, seront modifiées ou supprimées. Les services offerts aux consommateurs seront ainsi non seulement plus compétitifs mais aussi d'une plus grande qualité. L'exercice vise les professions de juriste, notaire, comptable, architecte, ingénieur et pharmacien. Les restrictions présentant essentiellement une dimension nationale, leur suppression relèvera principalement de la compétence des États membres, autorités nationales chargées de la concurrence et organisations professionnelles.

ACTE

Communication de la Commission, du 9 février 2004, intitulée « Rapport sur la concurrence dans le secteur des professions libérales » [COM(2004) 83 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

Les professions libérales sont appelées à jouer un rôle important dans l'amélioration de la compétitivité de l'économie européenne, de sorte que leur qualité et leur compétitivité ont donc des répercussions importantes. La disparition des restrictions réglementaires anticoncurrentielles de ce secteur permettrait d'offrir aux consommateurs des services plus compétitifs, de qualité supérieure à des conditions avantageuses.

Le rapport de la Commission européenne montre la nécessité d'entreprendre une action dans le domaine des professions libérales sous l'angle de la concurrence, de faire le point sur les actions menées par la Commission dans ce domaine à ce jour, de présenter les conclusions intermédiaires de la Commission au sujet des principales restrictions et de leur contribution supposée à l'intérêt général et du cadre juridique communautaire dans lequel ces restrictions doivent être analysées. Enfin, ce rapport propose une action future visant à encourager la suppression des restrictions non justifiées.

Les réglementations restrictives des professions libérales

À présent, la réglementation du secteur des professions libérales s'opère sous forme de législation nationale ou d'autorégulation de la part des organisations professionnelles.

Après analyse des marchés dans lesquels opèrent les juristes, les notaires, les comptables, les architectes, les ingénieurs et les pharmaciens dans l'Union européenne (UE), la Commission a constaté que, dans le cadre de la législation nationale ou des systèmes d'autorégulation, existent cinq grandes catégories de règles restrictives de la concurrence.

• Prix imposés: les prix imposés sont vraisemblablement les instruments de réglementation les plus néfastes pour la concurrence, puisqu'ils suppriment ou réduisent fortement les avantages que les marchés concurrentiels présentent pour les consommateurs, notamment en termes de choix de prix. Or, si dans la plupart des États membres les honoraires appliqués pour les services des professions libérales sont négociés librement entre les prestataires et leurs clients, dans un petit nombre de cas, la Commission a constaté l'existence de prix imposés (par exemple en Allemagne pour les conseillers fiscaux), de prix minimums (par exemple en Italie et en Allemagne pour les architectes) et de prix maximums (par exemple en Italie pour les juristes). Si, dans certaines conditions, les prix maximums pourraient protéger les consommateurs face à des charges excessives, la Commission considère que des mécanismes moins restrictifs de la concurrence (comme une meilleure information sur les services offerts) pourraient être mis en place.
• Prix recommandés: les prix recommandés ont une incidence négative significative sur la concurrence, puisqu'ils peuvent faciliter la coordination des prix entre les prestataires de services et/ou tromper les consommateurs quant aux niveaux de prix raisonnables. Or la Commission a constaté que, dans une minorité d'États membres (par exemple en Autriche et en Belgique), des prix recommandés sont publiés pour certains services juridiques, comptables, architecturaux et techniques.
• Règles en matière de publicité: la publicité peut favoriser la concurrence dans la mesure où elle informe les consommateurs au sujet de produits différents et leur permet de poser des choix plus éclairés. Il est également largement admis que la publicité, et notamment la publicité comparative, peut constituer un outil concurrentiel crucial pour les entreprises qui font leur entrée sur le marché ainsi que pour celles qui souhaitent lancer de nouveaux produits. On observe cependant que dans l'UE un grand nombre de professions libérales font l'objet d'une réglementation spécifique en matière de publicité. Dans certains cas, par exemple en France pour les notaires, la publicité est totalement interdite. Dans d'autres, certains médias ou certains types de publicité comme la publicité radiodiffusée, la publicité télévisée, le démarchage par téléphone ou encore certains types de contenus publicitaires sont proscrits. Parfois, la réglementation sur la publicité n'est pas suffisamment claire, ce qui peut déjà dissuader les membres des professions libérales de recourir à certaines méthodes de publicité.
• Conditions d'accès et les droits réservés: une réglementation excessive en matière d'octroi de licences risque de réduire l'offre de services des professions libérales, avec des conséquences négatives pour la concurrence et pour la qualité du service. Dans la plupart des États membres, les professions libérales font l'objet de restrictions à l'entrée. Il s'agit notamment d'imposer une durée d'études minimum, des examens d'accès à la profession et une expérience professionnelle d'une durée minimum. Souvent ces restrictions s'accompagnent de droits réservés pour l'offre de certains services. Dans certains États membres, les professions de pharmacien et de notaire sont en outre soumises à des restrictions quantitatives à l'entrée basées sur des critères démographiques ou géographiques. Les restrictions à l'entrée combinées à des droits réservés font en sorte que seuls les prestataires disposant des qualifications et des compétences nécessaires peuvent effectuer certaines tâches. L'UE est en train de finaliser une proposition de directive destinée à réformer le régime de reconnaissance des qualifications professionnelles. L'objectif de cette réforme, qui s'adresse entre autres aux pharmacies et aux architectes, est de créer un cadre juridique unique pour libéraliser davantage la prestation de services et faciliter la reconnaissance des qualifications en Europe.
• Règles régissant la structure des entreprises et les pratiques multidisciplinaires : les règles relatives à la structure des entreprises peuvent avoir une incidence économique négative si elles empêchent les prestataires de mettre en place de nouveaux services ou des modèles d'entreprises efficaces par rapport aux coûts. Elles peuvent, par exemple, empêcher les juristes et les comptables d'offrir un conseil juridique et comptable global pour des problèmes de fiscalité ou empêcher la création de guichets uniques pour les professions libérales dans les zones rurales. Certaines règles relatives à la propriété risquent par ailleurs de réduire l'accès de ce secteur au capital, de faire obstacle aux nouveaux arrivants et de limiter l'expansion. Dans l'UE, un certain nombre de professions font l'objet de règles spécifiques concernant la structure des entreprises. Ces règles peuvent limiter la structure de propriété des entreprises qui offrent ces services, les possibilités de collaboration avec d'autres professions et, dans certains cas, l'ouverture de succursales, de franchises ou de chaînes.

L'existence d'une telle réglementation des services offerts par les professions libérales repose sur trois grandes justifications:

• l' « asymétrie d'information » ou la différence d'information entre les consommateurs et les prestataires de services: une des caractéristiques des professions libérales réside dans le fait que les prestataires doivent disposer de compétences techniques de haut niveau que les consommateurs ne possèdent pas nécessairement, de sorte que le consommateur éprouve des difficultés à juger la qualité des services qu'ils achètent ;
• les « effets externes »: les services peuvent avoir une incidence sur des tiers, c'est pourquoi il est important que des règles imposent au prestataire comme à l'acheteur de prendre suffisamment en compte ces effets externes;
• la notion de « biens publics »: certains services des professions libérales (par exemples une bonne administration de la justice ou encore un développement urbain de qualité) sont considérés comme des biens publics présentant une valeur pour l'ensemble de la société.

La Commission reconnaît qu'une partie des règles restrictives appliquées dans le secteur des professions libérales se justifient, mais elle estime que, dans certains cas, des mécanismes plus favorables à la concurrence pourraient et devraient être appliqués pour remplacer certaines restrictions traditionnelles.

La possibilité d'application des règles de concurrence du traité CE

Il est nécessaire, dans le cadre du droit communautaire de la concurrence, d'opérer une distinction entre la responsabilité des organisations professionnelles et celle des États membres.

Les règles adoptées par les organisations professionnelles sont des décisions d'associations d'entreprises susceptibles d'enfreindre l'interdiction contenue dans l' article 81 du traité CE. Toutefois, les règles objectivement nécessaires pour garantir le respect du bon exercice de la profession, tel qu'il est organisé dans l'État membre concerné, ne relèvent pas de cette interdiction.

Par lui-même, l'article 81 concerne uniquement le comportement des entreprises et ne vise pas les mesures législatives ou réglementaires émanant des États membres. Néanmoins, lu en combinaison avec l' article 10, paragraphe 2 (interdisant aux États membres toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des buts du traité), et l' article 3, paragraphe 1, point g, du traité CE (justifiant l'intervention de la Communauté dans le but d'assurer le respect du régime de concurrence dans le marché intérieur), l'article 81 impose aux États membres de ne pas prendre ou maintenir en vigueur des mesures, même de nature législative ou réglementaire, susceptibles d'éliminer l'effet utile des règles de concurrence applicables aux entreprises.

En effet, lorsqu'un État membre délègue son pouvoir de décision à une association professionnelle sans mesures de sauvegarde suffisantes, à savoir sans indiquer clairement quels sont les objectifs d'intérêt général à respecter, sans se réserver le pouvoir de décision en dernier ressort et sans conserver le contrôle de la mise en œuvre, il peut être tenu responsable de toute infraction qui en résulte. Ainsi, les mesures prises par les associations professionnelles et les instruments législatifs et administratifs des pouvoirs publics peuvent entraîner la responsabilité des membres des professions libérales et de leurs associations au titre de l'article 81 du traité CE, comme celle des États membres en vertu des articles 10 et 81 du traité CE.

La position de la Commission et les actions proposées

Comme le montrent de nombreuses recherches empiriques, des restrictions excessives ou dépassées des services offerts par les professions libérales peuvent avoir des effets négatifs pour les consommateurs, supprimer ou restreindre la concurrence entre les prestataires de services et décourager les professions libérales de travailler de manière efficace par rapport aux coûts, de réduire les prix, d'améliorer la qualité ou d'innover.

Dans ce contexte, la Commission reconnaît qu'une partie des règles restrictives appliquées dans le secteur des professions libérales se justifient, mais elle estime que dans certains cas, des mécanismes plus favorables à la concurrence pourraient et devraient être appliqués pour remplacer certaines restrictions traditionnelles. Il existe par exemple un éventail de mécanismes moins restrictifs permettant de préserver la qualité et de protéger les consommateurs. Ainsi, les mesures destinées à améliorer la mise à disposition et la qualité de l'information concernant les services offerts par les professions libérales pourraient aider les consommateurs à effectuer des choix sur la base d'une meilleure information.

Dans cette optique, la Commission invite les organismes de réglementation des États membres à réexaminer leur législation restrictive des professions libérales. Ils devraient essayer de déterminer si les restrictions existantes visent à réaliser un objectif clairement défini et légitime d'intérêt général, si elles sont nécessaires pour atteindre cet objectif et s'il n'existe pas d'autres moyens moins restrictifs pour y parvenir. La Commission invite également toutes les organisations professionnelles à effectuer un examen similaire de leurs règles et autres formes de régulation. Elles devraient appliquer le même test de proportionnalité que les organismes de réglementation des États membres et, le cas échéant, modifier les règles ou proposer des modifications.

Avec l'entrée en vigueur, en mai 2004, du règlement (CE) n° 1/2003, les autorités nationales chargées de la concurrence et les juridictions nationales seront appelées à jouer un rôle plus prépondérant dans l'évaluation de la légalité des règles en vigueur pour les professions libérales. Dans la mesure où les restrictions de concurrence s'exercent à l'intérieur d'un État membre, la mise en œuvre administrative des règles du droit européen de la concurrence dans les professions libérales devrait relever principalement des autorités nationales chargées de la concurrence (la Commission continuera cependant d'examiner les cas individuels si nécessaire). La Commission propose également d'examiner avec les autorités nationales chargées de la réglementation la nécessité, la proportionnalité et la justification des règles actuelles.

En 2005, la Commission dressera un rapport au sujet des progrès réalisés dans la suppression des restrictions identifiées ci-dessus ou des éléments qui justifient l'existence de ces règles. À cette fin, la Commission demandera avant la fin de l'année aux organismes chargés de la réglementation de l'informer de toutes les mesures adoptées relevant du champ d'application de ce rapport. Toute justification explicite des règles restrictives qu'ils souhaitent maintenir devrait alors être communiquée à la Commission.

Contexte

L'exercice de réforme des règles restrictives dans le secteur des professions libérales a été initié en 2003 avec la publication d'une étude commandée par la direction générale Concurrence sur l'incidence économique de la régulation des professions libérales dans les différents États membres. L'action entreprise par la Commission dans ce domaine vient compléter la directive de la Commission relative aux services dans le marché intérieur. En 2005, la Commission a présenté un nouveau rapport sur les progrès réalisés [COM(2005) 405 final].

ACTE LIÉ

Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, du 5 septembre 2005, intitulée « Services professionnels - Poursuivre la réforme », Suivi du rapport sur la concurrence dans le secteur des professions libérales, COM(2004) 83, du 9 février 2004 [COM(2005) 405 final - Non publié au Journal Officiel].

La Commission européenne dresse un premier bilan de la réforme des restrictions réglementaires injustifiées dans le secteur des professions libérales. Si elle se réjouit des progrès accomplis dans certains États membres, elle s'inquiète de l'existence encore trop fréquente, dans de nombreux autres États membres, de réglementations qui entravent gravement la concurrence sans justifications objectives. Il est néanmoins encourageant de constater que la plupart procèdent à un travail d'analyse qui devrait mener à des réformes plus ou moins conséquentes. Quelques États membres présentent quant à eux aucune activité de réforme.

Devant cet état de fait, la Commission invite instamment les États membres d'intensifier leurs efforts en vue de renforcer la concurrence dans ce secteur. Une analyse plus affinée des marchés des services professionnels est suggérée afin de mieux définir l'intérêt général et d'assurer une réglementation mieux ciblée. Les utilisateurs occasionnels (particuliers) des services professionnels peuvent en effet éprouver davantage l'utilité d'une protection réglementaire soigneusement ciblée, à la différence des principaux utilisateurs (entreprises et secteur public). La situation des petites entreprises n'est pas très claire et doit encore être analysée.

Un soutien politique fort au niveau national et une plus grande implication des professions libérales sont indispensables au processus de réforme. La Commission continuera quant à elle de jouer un rôle de catalyseur et de diffuser les bonnes pratiques.

Dernière modification le: 08.12.2006