Renforcer la coopération policière et douanière dans l'Union européenne

La coopération policière et douanière des services des États membres est le maillon central pour maintenir un espace de sécurité. Dans la présente communication, la Commission fait le point sur les mesures et actions prises en ce domaine depuis le traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999. Elle propose des améliorations nécessaires pour renforcer la coopération policière et douanière entre les États membres.

ACTE

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: Renforcer la coopération policière et douanière dans l'Union européenne [COM (2004) 376 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

Espace de sécurité. La Commission européenne adopte le 18 mai 2004 une communication pour renforcer la coopération policière et douanière. Elle recommande d'intensifier les échanges d'informations et de renforcer la coopération transfrontalière. Il faut créer une culture, des instruments et des méthodes communes. La nécessité d'avancer dans ce domaine politique se manifeste dans les défis du monde actuel, notamment la lutte antiterroriste. La Commission souligne des facteurs entravant la coopération policière et douanière:

• la nature du travail de la police;
• l'absence d'approche stratégique;
• la prolifération des textes non contraignants;
• la procédure de décision du troisième pilier;
• la mise en œuvre insuffisante des instruments juridiques adoptés par le Conseil ;
• l'absence de recherche sur la coopération policière et douanière;
• la nature de la coopération entre la police et les douanes;
• les bases de données et les systèmes de communication.

La Commission analyse la coopération policière et douanière de l'Union européenne depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam en 1999. Elle se limite à la coopération entre les services de police et les autorités douanières des États membres dans le cadre de la lutte contre la criminalité. La communication n'aborde pas ou seulement dans une mesure limitée les matières liées à la coopération judiciaire, l'assistance administrative douanière relevant du 1er pilier, et les instruments préventifs. La coopération policière dans l'Union complète la coopération bilatérale existant entre les États membres. Le programme AGIS soutient financièrement la coopération policière et douanière dans l'Union européenne.

LA COOPÉRATION POLICIÈRE

La Commission aborde les réalisations et le bilan de la police, et autres services compétents, dans la coopération Schengen, Europol, la coopération policière opérationnelle, le Collège européen de police (CEPOL) et d'autres sujets mentionnés à l'article 30 du traité sur l'Union européenne (TUE) tels que les techniques d'enquête ou la lutte contre le terrorisme.

Convention de Schengen

Le traité d'Amsterdam a intégré la Convention d'application de l'Accord de Schengen de 1990 dans le cadre de l'Union européenne. L'objectif de Schengen est la suppression des contrôles des personnes aux frontières communes. La coopération policière figure en tant que mesure complémentaire afin d'assurer la sauvegarde de la sécurité. Les États membres sont obligés à respecter un certain nombre des dispositions concernant la coopération policière à leurs frontières intérieures communes, aux frontières extérieures de l'espace Schengen (frontières terrestres, aéroports internationaux, frontières maritimes) afin de compenser le déficit de sécurité qui pourrait résulter de l'abolition des contrôles aux frontières intérieures. Le plan d'action de Vienne de 1998 et les conclusions du Conseil européen à Tampere de 1999 complètent l'architecture de cet espace de liberté, de sécurité et de justice.

La Commission fait le bilan de certains articles de la Convention de Schengen qu'elle juge les plus pertinents pour la coopération policière, à savoir:

• l'article 39 invite les services de police compétents des États membres à se prêter assistance pour la prévention et la recherche des faits punissables. La Commission constate que des litiges surgissent car la compétence des services varie considérablement entre les États membres. Elle constate néanmoins que la coopération bi- ou trilatérale entre États membres en vue de l'instauration des structures d'échange d'informations et de coopération sous la forme de commissariats communs et de centres de coopération policière et douanière (CCPD) aux frontières intérieures est bien avancée. Ces centres de coopération ont permis de résoudre les problèmes liés au « déficit de sécurité » dans les régions frontalières consécutives à la disparition des contrôles aux frontières, et par la compétence territoriale exclusivement nationale des services répressifs. Le plan d'action de Vienne invite à étendre cette coopération transfrontalière;
• l'article 44 vise à améliorer les liaisons techniques tels que le téléphone, la télécopie, des ordinateurs, l'échange des donnés (etc.) dans les régions frontalières. La Commission ne dispose pas d'informations suffisantes pour juger si cette disposition a été respectée, mais constate que le principal obstacle relatif aux radiocommunications réside dans l'incompatibilité des normes de communication;
• l'article 45 prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que les nationaux des États tiers remplissent et signent des fiches d'hébergement et justifient leur identité par une pièce d'identité valable. Ces informations peuvent s'avérer capitales pour la police. La Commission fait savoir qu'on ne sait pas exactement dans quelle mesure les États membres respectent cette obligation, ni quel usage les services de police font des information recueillies. Elle juge nécessaire d'en débattre au Conseil;
• l'article 46 confère aux autorités de police le droit d'échanger des informations pour la prévention d'infractions et des menaces pour l'ordre public avec un autre État membre sans y être invité. Dans la pratique, on ne sait pas dans quelle mesure ce droit est appliqué. La Commission propose donc au Conseil de se pencher sur cette question;
• l'article 93 et les suivants visent à préserver l'ordre et la sécurité publics, y compris la sûreté de l'État par l'échange des informations par le biais du Système d'information Schengen (SIS).

En 1999, dix États membres utilisaient le SIS. Aujourd'hui, le nombre total d'utilisateurs du SIS passera à dix-sept. Dans sa forme actuelle, le SIS n'est prévu que pour dix-huit utilisateurs, et les dix États membres qui ont rejoint l'Union le 1er mai 2004 sont censés s'y connecter dans les années à venir. Pour cette raison, la Commission a été chargée d'élaborer un SIS de deuxième génération (« SIS II »). La Commission constate que le SIS est un élément clé pour la coopération policière en Europe;

• les autres articles de la Convention de Schengen créent des instruments de coopération tels que l'observation discrète d'un suspect (article 40) et d'une personne prise en flagrant délit, qui tente de se soustraire à l'arrestation en franchissant la frontière nationale (art. 41 à 43). La Commission constate que le recours à ces instruments est rare.

Coopération au sein d'Europol

Plusieurs mesures liées à Europol mentionnées dans le TUE et dans le plan d'action de Vienne ont été mises en œuvre, mais le bilan reste mitigé. À titre d'exemple un protocole qui étend la compétence d'Europol au blanchiment d'argent a été adopté en 2000 par le Conseil, mais neuf États n'ont toujours pas ratifié ce texte à la date de la présente communication. En plus, la réticence des États membres à transmettre des informations et des renseignements à Europol empêche son développement opérationnel. La communication reprend les progrès réalisés dans la signature des conventions de coopérations avec des pays tiers tels que les États-Unis à la suite des attentats du 11 septembre. La Commission note qu'une condition préalable au bon fonctionnement d'Europol sera l'existence du Système d'information Europol (SIE) sur lequel Europol travaille depuis quelques années. Le SIE permettra de stocker et d'extraire de façon décentralisée les informations sur la criminalité organisée détenues par les États membres. La Commission a élaboré des recommandations pour renforcer le contrôle démocratique d'Europol. Elle estime qu'un programme de sensibilisation est indispensable au développement de la compréhension mutuelle et la coopération entre Europol et les services de police des États membres.

La « task force des chefs de police européens »

Le Conseil européen de Tampere appelle à créer une structure de liaison opérationnelle au sein de laquelle les responsables des services de police européens peuvent échanger, en coopération avec Europol, expériences, meilleures pratiques, et informations sur les tendances de la criminalité transfrontière. Cette « task force des chefs de police européens » se réunit deux fois par an. Elle a pris un grand nombre d'initiatives, notamment en matière de protection de l'euro, qui n'ont produit aucune valeur ajoutée au niveau européen. La Commission explique ce manque de résultat par le fait que les directeurs de police des États membres doivent gérer une multitude de domaines qui ne permettent pas d'accorder une priorité aux affaires européennes. Ensuite, les compétences des représentants de police sont inégales. Dans quelques États, il existe un seul directeur national de police, tandis que dans les États fédéraux, la représentation s'avère très complexe. En plus, des faiblesses organisationnelles rendent le travail de la task force très difficile: étant donné qu'elle se réunit une fois par présidence, l'ordre du jour est surchargé et le travail effectif n'est pas facilité. Néanmoins, les réunions contribuent considérablement à l'amélioration des contacts bilatéraux. Lors d'une réunion en mars 2004, les membres de la task force ont examiné un document de réflexion sur l'avenir de la task force, à la lumière du traité instituant une Constitution pour l'Europe.

Collège européen de police (CEPOL)

Le Conseil crée par une décision du 22 décembre 2000 [Journal officiel L 336 du 30.12.2000] le Collège européen de police. Le CEPOL aide la police nationale à mieux comprendre le fonctionnement des structures de police dans les autres États membres. En plus, le CEPOL vise à approfondir la connaissance mutuelle d'Europol et de la coopération policière dans l'Union européenne et au niveau international.

Le CEPOL a connu des débuts difficiles: il ne disposait ni d'un budget, ni d'une personnalité juridique et rencontrait des difficultés administratives. Avec une décision du 26 juillet 2004, le Conseil reconnaît la personnalité juridique du CEPOL [2004/556/JAI - Journal officiel L 251 du 27.07.2004]. Malgré les difficultés liées à sa création, le CEPOL a accompli des progrès considérables:

• l'offre des formations spécialisées augmente constamment: les séminaires traitent la coopération dans la lutte contre le terrorisme, du maintien de l'ordre public, du contrôle des frontières extérieures de l'Union, etc.;
• création du site Internet du CEPOL;
• création du réseau européen de formation policière - European Police Learning Network (EPLN): ce site Internet offre une formation policière virtuelle. La Commission soutient l'EPLN par les programmes OISIN et AGIS.

La Commission note que le manque de connaissances linguistiques des policiers européens peut constituer un obstacle à une coopération effective. Le CEPOL doit élaborer des programmes et enseignements communs pour les domaines prioritaires de la coopération policière.

Autres sujets de la coopération policière

La communication aborde d'autres domaines importants de coopération policière :

• les techniques d'enquête;
• la police technique et scientifique;
• le terrorisme;
• l'ordre public et la sécurité des réunions à haut niveau;
• l'art. 32 du traité sur l'Union européenne qui donne compétence au Conseil de fixer les conditions et les limites dans lesquelles les autorités d'un État peuvent intervenir sur le territoire d'un autre État membre.

LA COOPÉRATION DOUANIÈRE

La coopération douanière est cruciale pour lutter efficacement contre la grande criminalité internationale: trafic de stupéfiants, d'armes, de munitions et d'explosif, déchets dangereux, vol de biens culturels, matières ou équipements pour la fabrication d'armes atomiques, biologiques et/ou chimiques, etc.

Le plan d'action de Vienne prévoit des objectifs précis en la matière, notamment la ratification de la:

• convention d'assistance mutuelle et de la coopération entre les États membres : Naples II La Commission relève que les États membres n'utilisent pas assez les formes spéciales de coopération concernant la poursuite, l'observation transfrontalière, etc. prévues par la convention.
• convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes (SID) Avec l'aide des États membres, la Commission a bien avancé dans le développement technique de la base de données. Elle fait appel aux États membres pour compléter la base de données SID.

La coopération douanière trouve ses origines dans la partie intergouvernementale du traité de Maastricht sur l'Union européenne de 1992. Néanmoins, une part non négligeable de la coopération douanière relève du premier pilier: l'article 135 du traité instituant les Communautés européennes autorise le Conseil à adopter, sur proposition de la Commission, des mesures pour renforcer la coopération douanière entre les États membres.

VERS UNE COOPÉRATION EFFECTIVE

La Commission vise des améliorations concernant:

• la nature du travail de la police: le travail policier est au cœur de la souveraineté d'un État. Pour cette raison, il semble naturel que les États soient réticents à adhérer à des conventions internationales qui empiètent sur leur souveraineté. La Commission souhaite sensibiliser les autorités compétentes et développer la confiance mutuelle pour faciliter le partage d'informations qui est essentiel à la coopération internationale. Elle juge indispensable de désigner des points de contact nationaux centralisés pour gérer l'échange international d'informations. Les États membres doivent disposer d'un système électronique destiné à l'échange rapide et sécurisé des informations. Les instruments d'enquête techniques facilitant la coopération doivent être utilisés efficacement par les autorités judiciaires ;
• l'approche stratégique: la Commission regrette l'absence d'une approche stratégique. Chaque présidence du Conseil définit ainsi la liste des priorités en fonction de ses propres priorités. La règle de l'unanimité en ce domaine ralentit encore les progrès souhaitables. La Convention sur l'avenir de l'Union propose des mécanismes décisionnels améliorés;
• la prolifération des textes non contraignants: un problème de la coopération intergouvernementale du troisième pilier reste la nature non contraignante des textes adoptés telles que des recommandations. Si les États membres considèrent le sujet comme suffisamment important pour être discuté au Conseil, les discussions doivent aboutir à des mesures qui seront effectivement mises en œuvre par tous;
• la procédure de décision du troisième pilier: la Commission juge que les faibles progrès réalisés dans la coopération policière et douanière sont liés à la procédure de décision. Dans le troisième pilier, le Conseil doit statuer à l'unanimité. Le droit d'initiative est partagée entre la Commission et les États membres. La Commission estime que l'équilibre atteint dans le projet de Constitution européenne reflète fidèlement les compétences respectives des États membres et de l'Union. La Constitution améliore considérablement la procédure de décision. Elle prévoit que les décisions concernant le cadre et les mécanismes de coopération tel que Europol pourront être prises à la majorité qualifiée et en codécision. Les décisions relatives à la coopération opérationnelle (à titre d'exemple: intervention d'un État membre sur le territoire d'un autre État membre) demeurent soumises à l'unanimité;
• la mise en œuvre des instruments juridiques: la Commission critique la lenteur avec laquelle les instruments juridiques adoptés par le Conseil sont mis en œuvre. Elle rappelle que le Conseil européen de Laeken de décembre 2001 a réaffirmé la nécessité de transposer rapidement en droit national les décisions prises par l'Union;
• la recherche sur la coopération policière et douanière: la Commission constate que la recherche scientifique sur la coopération policière et douanière présente bien des lacunes. Il convient donc de doter la recherche de financements suffisants. Cette charge incombe à la Commission et aux États membres.;
• la nature de coopération entre la police et les douanes: la Commission souhaite établir une coordination et une communication plus efficace entre les services respectifs de la police et des douanes ;
• les bases de données et les systèmes de communication: divers systèmes de communication et de bases de données existent au niveau européen. On peut citer à titre d'exemple: le Système d'information Europol, le Système d'information Schengen, le Système d'information des douanes, le fichier d'identifications des dossiers d'enquêtes douanières. Certains d'entre eux risquent de faire double emploi. La Commission s'interroge également sur l'interopérabilité de ces outils. Trois options sont imaginables et doivent être étudiées:

- fusionner les systèmes existants en un seul « système d'information de l'Union »;

- conserver les systèmes indépendants et créer de nouveaux systèmes en cas de besoin;

- étudier puis réaliser l'harmonisation des formats de donnés et de leurs règles d'accès respectives entre les divers systèmes.

La Commission rappelle les obligations juridiques et engagements politiques de la coopération policière et douanière découlant du traité et des Conseils européens. En outre, la Commission analyse les principaux facteurs qui entravent la coopération policière et douanière.

Les obligations juridiques et engagements politiques en matière de coopération policière et douanière découlent:

• du traité sur l'Union européenne (TUE);
• de la Convention de Schengen;
• du plan d'action de Vienne de 1998;
• des conclusions du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999.

La Commission fait valoir que certains événements ont contribué à un élan politique nécessaire pour avancer dans ce domaine. Les violentes manifestations qui avaient eu lieu autour des Conseils européens de Nice et de Göteborg en 2001 ont contribué à une intensification de la coopération en matière de maintien de l'ordre public. De même, les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis ont provoqué une coopération accrue dans la lutte antiterroriste.

ACTES LIÉS

Recommandation du Conseil, du 27 avril 2006, relative à l'établissement d'accords entre la police, les douanes et autres services répressifs spécialisés en matière de prévention et de répression de la criminalité [Journal officiel C 124 du 25.5.2006].

Dernière modification le: 21.08.2006