Deuxième Rapport sur la Cohésion économique et sociale: conclusions et recommandations

1) OBJECTIF

Analyser l'évolution de la cohésion économique et sociale et les facteurs qui y contribuent dans une Union européenne à 27 membres et ouvrir le débat sur l'avenir de la politique européenne de cohésion.

2) ACTE

"Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires", deuxième Rapport sur la Cohésion économique et sociale du 31 janvier 2001 [COM(2001)24 final - Non publié au Journal Officiel].

3) SYNTHÈSE

La Commission présente tous les 3 ans un "rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale et sur la façon dont divers moyens (incluant les politiques communautaires) y ont contribué" (Article 159 du Traité). Ce rapport est, le cas échéant, "assorti de propositions appropriées".

Présenté lors du Forum sur la Cohésion des 21 et 22 mai 2001 à Bruxelles, il fait suite au premier Rapport sur la Cohésion paru à la fin de l'année 1996 et permet, par l'actualisation périodique des données statistiques régionales et nationales, de suivre l'évolution économique et sociale des territoires de l'Union.

Les données concernant les pays candidats étant désormais disponibles dans presque tous les domaines, ce rapport constitue la toute première analyse de la situation des États membres et des régions de l'Union européenne au regard de la cohésion économique et sociale dans une Europe à 27 membres. Sans préjuger d'un calendrier ni des modalités pour les futures adhésions, il présente en outre une série de conclusions et de recommandations en vue d'ouvrir un débat sur le futur de la politique de cohésion dans le contexte de l'Union élargie. Ce sont ces conclusions que nous présentons dans cette fiche.

L'analyse de la situation des États membres et des régions de l'Union européenne au regard de la cohésion économique et sociale montre que la politique de cohésion a eu des succès notables, surtout visibles dans les régions en retard de développement. A l'horizon 2006, une future réforme de la politique régionale devra prendre en compte plusieurs enjeux:

• l'importante augmentation des disparités économiques, sociales, territoriales qu'engendrera l'élargissement;
• la mondialisation des échanges, l'évolution de l'économie européenne vers des activités fondées sur le savoir, les changements démographiques;
• le nécessaire renforcement de la valeur ajoutée et de la visibilité de la politique communautaire et la garantie que les autres politiques communautaires contribuent à l'effort de cohésion économique et sociale.

Les questions et options qui suivent sont destinées à fournir les bases d'un véritable débat sur l'avenir de la cohésion économique et sociale dans une Europe élargie. Elles ambitionnent de porter ce débat davantage sur le contenu des politiques que sur des aspects uniquement financiers.

PROMOUVOIR LES FACTEURS DÉTERMINANT LA CONVERGENCE

La politique communautaire de cohésion soutient les actions qui peuvent le plus sûrement contribuer à la réduction des disparités économiques, sociales et territoriales dans l'Union. Un système fondé simplement sur des transferts fiscaux n'étant pas suffisant, l'Union doit concentrer son action sur les facteurs de compétitivité qui aident à réduire les déséquilibres profonds qui affectent les territoires.

Dépendant entre autres de la qualité des ressources humaines, des dotations en infrastructures physiques et de la capacité d'innovation, la productivité représente un facteur clef du processus de croissance et de convergence. Par exemple, une dotation suffisante en infrastructures physiques (transports, services aux entreprises) conditionne le développement économique. Les investissements dans le savoir et dans les nouvelles technologies de communication ainsi que la capacité d'innovation forment eux-mêmes la base de la croissance à long terme en Europe. La politique de cohésion devra créer les conditions qui permettront aux économies des régions en retard de développement de bénéficier pleinement des opportunités du Marché unique. En outre, le principe d'un développement préconisant une gestion avisée des ressources naturelles doit guider les efforts accomplis en faveur de la cohésion.

DES PRIORITÉS POUR LA COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

Sur la base des enjeux auxquels l'Union doit faire face, il est possible d'identifier des priorités d'ordre économique et territorial dont la politique actuelle de cohésion tient déjà compte:

• les régions les moins développées demeurent la principale priorité de la politique de cohésion de l'Union, en raison de la persistance des disparités régionales en terme de revenu et de développement. Et l'élargissement accroîtra encore ces écarts.
• la question urbaine est au cœur des mutations économiques, sociales et territoriales. Les villes représentent un potentiel stratégique pour la cohésion et le développement durable. Elles doivent prendre en compte les enjeux suivants : leurs multiples disparités internes, les pressions qu'elles exercent sur l'environnement et leur rôle de vecteur pour le développement des zones voisines.
• la diversification des zones rurales et leurs relations avec les zones urbaines conditionneront leur adaptation aux mutations actuelles. L'agriculture n'étant plus une source majeure d'emploi, la revitalisation des zones rurales et le maintien de la population passent par un développement rural favorable à l'éclosion de nouvelles activités compétitives notamment dans le secteur des services.
• la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale est une priorité pour l'Union afin de promouvoir l'intégration et de réduire la fragmentation qu'engendrent les frontières nationales. L'élargissement rendra nécessaire de nouvelles actions transfrontalières pour encourager la coopération entre les anciens et les nouveaux États membres.
• les zones en restructuration industrielle continueront à faire l'objet d'interventions de la future politique de cohésion. Les pertes d'emploi dans des secteurs tels que le textile, l'automobile, l'industrie lourde nécessitent des mesures d'accompagnement qui favorisent le développement de nouvelles activités.
• les zones souffrant de graves handicaps géographiques ou naturels ont des difficultés importantes à s'intégrer dans l'économie européenne du fait de surcoûts que leur situation entraîne. Les régions (ultra)périphériques, les îles, les zones de montagne ne peuvent en outre retenir la population par manque d'opportunités de développement et devront donc faire l'objet d'actions structurelles.

Les priorités de la politique de cohésion économique et sociale relatives à la politique de l'emploi devront à la fois prendre en considération les problèmes actuels mais aussi anticiper les besoins futurs. Ces priorités concernent notamment les domaines suivants:

• un plus grand nombre d'emplois et de meilleure qualité: une démarche plus stratégique dans la politique de l'emploi et la capacité à anticiper les mutations industrielles permettront de relever le faible taux actuel de création d'emplois au sein de l'Union;
• soutenir la nouvelle économie et la société de la connaissance: afin d'éviter une possible fracture digitale et donc les risques d'exclusion, il est primordial de renforcer les systèmes d'éducation, de formation et d'apprentissage tout au long de la vie ainsi que l'accès à la société de l'information;
• favoriser l'insertion sociale et lutter contre un niveau de pauvreté et d'exclusion sociale qui demeure inacceptable pour l'Union européenne;
• promouvoir l'égalité des chances et lutter contre toutes les formes de discriminations qui représentent un gaspillage des talents.

La future politique de cohésion nécessite une vision globale et à plus long terme. Dans la continuité du travail engagé à travers le Schéma de Développement de l'Espace Communautaire (SDEC), la Commission vise à promouvoir un développement équilibré du territoire communautaire et pourrait proposer une stratégie pour le développement des territoires, base d'une future politique dans le domaine.

RÉORGANISER LE SYSTÈME DE GESTION DE LA FUTURE POLITIQUE DE COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

La réforme des Fonds structurels de l'Agenda 2000 a permis d'améliorer le système de mise en œuvre de la politique européenne de cohésion. Le nouveau contexte de l'élargissement, la reformulation des priorités et le besoin de rechercher une plus grande efficacité appellent une réflexion supplémentaire sur la façon dont la politique est appliquée. A ce stade, il est seulement possible d'aborder les grandes questions et de proposer des options. En 2004, le troisième Rapport sur la Cohésion clarifiera les modalités de mise en œuvre de la prochaine politique de cohésion.

Les principaux sujets abordés dans les parties qui suivent sont a) le ciblage ou la concentration de ressources limitées dans une Union élargie, b) le défi particulier de l'élargissement dans la période en cours, c) la politique de cohésion après 2006 dans l'Union élargie.

A - Cibler des ressources limitées dans une union élargie

La future politique de cohésion concernera non seulement les régions des futurs États membres mais aussi celles des régions de l'Union actuelle pour lesquelles subsistent de graves disparités régionales et territoriales. Le principe de base doit rester identique, à savoir la concentration de ressources limitées sur un nombre réduit de thématiques d'intérêt communautaire ou de zones géographiques prioritaires dans le but d'atteindre la masse critique nécessaire à un réel développement. Un effort de recentrage des interventions s'impose.

Les régions en retard de développement demeurent la première des priorités. Le maintien du zonage direct constitue la méthode la plus appropriée de concentration des moyens sur ces régions pour des raisons d'objectivité et de transparence. Cette méthode fait intervenir à la fois le critère du Produit Intérieur Brut (PIB) par habitant (mesuré en standards de pouvoir d'achat - SPA) et celui du niveau d'application de l'intervention (mesuré en unités territoriales statistiques - NUTS).

Le seuil d'éligibilité pour ces régions est actuellement de 75 % du PIB par habitant de la moyenne communautaire. A l'avenir, deux éléments seront à prendre en compte :

• Par simple effet mécanique, l'application de ce critère dans une Union élargie réduirait de plus de la moitié la couverture de la population des Quinze éligible à l'Objectif 1. Comment alors traiter les régions des Quinze qui verront leur situation s'améliorer en termes relatifs alors que leurs problèmes demeureront?
• Dans l'Union élargie, les disparités entre les régions en retard de développement seront plus grandes qu'actuellement, certaines ayant un revenu par habitant qui correspondra au quart de la future moyenne communautaire.

Une réflexion en profondeur doit donc s'engager sur les avantages et inconvénients des méthodes de définition des zones éligibles aux interventions structurelles utilisées pour la période actuelle de programmation. Ces méthodes présentent des avantages et des inconvénients:

• le ciblage régional direct est utilisé pour les Objectifs 1 et Objectifs 2. La Commission définit au préalable une liste limitative de zones éligibles. Ce système permet une concentration objective et transparente des interventions dans les régions réellement défavorisées mais il manque de souplesse en cas d'évolution de la situation socio-économiques des régions;
• le ciblage régional indirect est utilisé pour les Initiatives communautaires URBAN et LEADER+. Les gouvernements nationaux déterminent les zones éligibles sur base de critères fixés au préalable par la Commission. Ce système est plus souple que le précédent et pourrait résoudre certains problèmes de compétence de la Commission en matière de délimitation des zones éligibles. La condition dans ce cas serait d'atteindre la masse critique permettant une utilisation efficace des ressources;
• le ciblage horizontal s'applique à l' Objectif 3. La programmation des actions structurelles à destination du capital humain s'applique sur tout le territoire national.

A la lumière de ce qui précède, la solidarité communautaire à l'égard de régions en retard de développement pourrait consister en l'une des quatre modalités suivantes :

• l'application du seuil actuel de 75 % du PIB par habitant quel que soit le nombre de pays qui adhéreront. Cette option éliminerait mécaniquement un grand nombre de régions des Quinze si bien que leur éligibilité à une future aide communautaire dépendrait des priorités et des critères d'un autre soutien que celui apporté aux régions les moins développées;
• l'application du seuil actuel de 75 % du PIB par habitant avec, pour les régions des Quinze qui ne seraient alors plus éligibles, la création d'une phase transitoire ou de "phasing out" d'autant plus généreux que le PIB par habitant de ces régions serait proche du seuil;
• la fixation d'un seuil d'éligibité plus élevé que 75 % de manière à réduire ou effacer l'effet mécanique d'éviction des régions des Quinze sans toutefois maintenir éligibles les régions qui n'auraient plus été en retard de développement dans une Union à Quinze;
• la fixation de deux seuils d'éligibilité, un pour les régions des Quinze et un pour celles des pays candidats, aboutissant de facto à deux catégories de régions en retard de développement. L'intensité de l'aide européenne dépendrait du niveau de prospérité de chaque région.

Compte tenu des disparités accrues de revenu parmi les régions les moins développées, un taux de cofinancement spécifique pourrait être établi. Il tiendrait compte de la prospérité et de la capacité budgétaire des États membres les moins prospères.

D'autres questions méritent en outre d'être abordées:

• Le taux d'emploi doit-il compléter les critères utilisés actuellement: population, prospérité régionale et nationale, chômage?
• S'il s'avère structurellement insuffisant, le degré de convergence réelle des régions éligibles pourrait-il faire partie des critères d'allocation financière?
• Faut-il resserrer le lien entre allocation des ressources et résultats des interventions à travers le renforcement budgétaire de la réserve de performance?

Les régions en retard de développement ne sont pas les seules à rencontrer des difficultés de développement. La politique de cohésion devra également intervenir dans d'autres parties de l'Union qui devront toujours faire face à des mutations structurelles importantes. Les ressources disponibles étant limitées, une concentration des efforts est nécessaire de manière à ce que les interventions atteignent une masse critique permettant un impact réel sur le développement des territoires.

Pour ces autres régions, la méthode du zonage indirect aurait l'avantage de favoriser la concentration requise comme en témoigne l'expérience des Initiatives communautaires URBAN et LEADER+. La Commission définirait simplement un niveau minimal d'intensité d'aide publique communautaire et nationale. La programmation des différents domaines prioritaires s'effectuerait sur la base d'une allocation financière par État membre qui serait fonction d'indicateurs socio-économiques appropriés.

Au vu des résultats encourageants qu'elles ont obtenus dans le cadre d'interventions structurelles spécifiques durant la période 1995-1999 et compte tenu de leur importance stratégique en vue de l'élargissement, les régions frontalières pourraient intégrer la programmation générale ou "mainstream" des Fonds structurels.

B - Le défi spécifique de l'élargissement pour la période actuelle

Pour préparer leur adhésion à l'Union européenne, les pays candidats ont commencé à se familiariser avec la gestion des Fonds structurels à travers notamment le programme Phare. Une part importante des ressources de ce programme est en effet consacrée à des actions à moyen terme de type Objectif 1 qui préfigure la programmation de soutien communautaire au titre des Fonds structurels.

La mise en place d'une politique de développement régional constitue une découverte pour les autorités des pays candidats. L'approche décentralisée de la gestion des interventions est un phénomène nouveau qui pose la question de leur capacité administrative à absorber et gérer les financements communautaires. Le processus de mise à niveau administrative ou "institution building" tient alors une place essentielle qui poursuit plusieurs objectifs:

• créer une politique au niveau national par la constitution d'une administration compétente et l'établissement des procédures administratives adéquates;
• soutenir la décentralisation par la consolidation de la démocratie, le développement du partenariat et l'accroissement de l'efficacité économique;
• définir une stratégie d'intervention en faveur de la cohésion.

Il est désormais très probable que certains pays candidats deviennent membres de l'Union avant 2006. Dans le cadre de l'Agenda 2000, le Conseil européen de Berlin de 1999 avait entériné des perspectives financières pour la période 2000-2006 qui ne prenaient pas en compte une telle éventualité. Les pays candidats devant pouvoir bénéficier des interventions des aides structurelles dès leur adhésion, un système de transition ou "phasing-in" avec augmentation progressive des transferts serait envisageable.

Quelle serait alors la répartition des ressources entre le Fonds de cohésion et les Fonds structurels? Le premier se substituerait à l'instrument ISPA et les seconds au programme Phare et à l'instrument SAPARD. Attribuer au Fonds de cohésion une proportion d'environ un tiers de l'ensemble des futurs Fonds communautaires destinés à la cohésion paraît justifié en raison des besoins des pays candidats en matière d'infrastructure de transport et d'environnement. En outre, contrairement aux Fonds structurels, le Fonds de cohésion implique une gestion par projets qui semble mieux adaptée à des administrations manquant encore d'expérience en matière de programmation et de gestion des fonds communautaires. En outre, il permet un taux de cofinancement élevé sans imposer l'application du principe d'additionnalité.

C - La politique de cohésion après 2006 dans une Union élargie

Les réformes structurelles de l'Agenda 2000 ont renforcé la décentralisation, promu le partenariat et l'évaluation ainsi qu'une gestion et un contrôle financier rigoureux basés sur un partage plus clair des responsabilités entre les États membres et la Commission. Si le prochain Rapport sur la Cohésion étudiera en profondeur l'impact de ces évolutions sur la politique de cohésion, il est d'ores et déjà possible de dégager quelques faits marquants:

• La décentralisation du processus de prise de décision s'applique de plus en plus aux politiques nationales et communautaires. A travers le partenariat, le rôle des autorités régionales et locales et des acteurs de terrain devrait être renforcé, à travers notamment une programmation au niveau local lorsqu'elle s'avère pertinente.
• La programmation pourrait s'effectuer en deux temps: la Commission élabore tout d'abord une stratégie globale et identifie des priorités d'intérêt communautaire, la programmation a ensuite lieu au niveau le plus approprié: transnational, régional, local, urbain.
• L'application du principe d'additionnalité, qui exige que les fonds communautaires s'ajoutent et ne se substituent pas aux fonds nationaux, pourrait être revue. Si sa contribution à la valeur ajoutée de la cohésion n'est plus à démontrer, ce principe s'applique au niveau national pour tous les programmes relevant d'un même objectif, d'où un certain manque de transparence. Vérifier l'additionnalité au niveau du programme plutôt qu'à l'échelon de l'État membre est envisageable, en particulier pour les régions en retard de développement.
• Le lien entre allocation financière et évaluation des résultats obtenus devrait être amplifié.

Dans une optique de cohérence accrue, le Fonds de cohésion et les Fonds structurels pourraient intégrer un cadre unique. Par exemple, quelle que soit la zone géographique d'intervention, le Fonds de cohésion deviendrait le seul instrument financier de soutien à des investissements en faveur de l'environnement et d'infrastructures de transport.

Quelles perspectives financières pour la politique de cohésion à l'horizon 2006? Le deuxième Rapport sur la Cohésion démontre la nécessité accrue de cohésion dans une Union élargie. L'essentiel de l'effort financier concernera les pays aujourd'hui candidats mais ne pourra négliger les difficultés persistantes des États membres actuels.

Dans le cadre de l'Agenda 2000, la proposition initiale de la Commission était de maintenir le niveau de soutien financier atteint en 1999 durant la période 2000-2006, soit un budget pour la politique de cohésion atteignant 0,46 % du PIB de l'Union. Le Conseil européen de Berlin a alloué 213 milliards d'euros aux actions structurelles sur cette période de sept ans. Il faut ajouter à ce montant les aides de pré-adhésion de 3 milliards d'euros annuels, les montants réservés aux pays qui adhéreront avant 2006 ainsi que les dotations prévues pour les nouveaux États membres. La somme totale correspond à 0,45 % du PIB d'une l'Union élargie en 2006 à 21 États membres.

Selon la réglementation financière pour la période 2000-2006, les transferts annuels des Fonds structurels et de cohésion sont limités à un maximum de 4 % du PIB de chaque État. Ce plafond aura des conséquences importantes pour les pays candidats les moins prospères pour à la fois répondre à l'effort de cohésion et tenir compte de leur capacité d'absorption des fonds.

L'aide à la pré-adhésion, adaptée si nécessaire, devrait se poursuivre pour les pays qui seraient encore candidats au 1er janvier 2007.

Pour plus d'information sur le deuxième Rapport sur la Cohésion, consultez:

• le rapport dans son intégralité sur le site INFOREGIO (janvier 2001);
• le compte-rendu des débats ayant eu lieu lors du Forum sur la Cohésion;
• la fiche SCAD+ sur la situation et les tendances de la cohésion économique et sociale durant la période 1995-1999;
• la fiche SCAD+ sur les 10 questions pour le débat sur l'avenir de la politique régionale.

Dernière modification le: 20.04.2004