Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques

L'objectif principal de ce livre vert est de relancer le débat entre les institutions de l'Union, les États membres et la société civile sur les procédures d'admission pour la migration économique des ressortissants de pays tiers. La Commission y propose un certain nombre de pistes pour la mise en place d'un cadre communautaire commun en matière d'immigration économique. Elle propose, entre autres, de doter l'Union de critères communs pour l'admission des ressortissants de pays tiers, de simplifier les procédures d'entrée, de clarifier les droits et le statut juridique des différents types de migrants. Elle met également l'accent sur l'importance des mesures d'accompagnement afin d'assurer une bonne gestion de l'immigration. À l'issue du processus de consultation, la Commission intégrera les conclusions de ce large débat et présentera avant la fin de l'année 2005 un plan d'action relatif à l'immigration légale, comme prévu dans le programme de La Haye.

ACTE

Livre vert, du 11 janvier 2005, sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques [COM(2004) 811 - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

Dans sa communication sur l'immigration, l'intégration et l'emploi (COM(2003)336 final) ainsi que dans le livre vert « Face aux changements démographiques, une nouvelle solidarité entre générations (COM(2005) 94 final), la Commission a souligné qu'en raison de l'évolution démographique on pouvait s'attendre à un déclin de l'emploi après 2010. La diminution du nombre d'actif entre 2010 et 2030 sera de l'ordre 20 millions de travailleurs pour l'UE-25. Face à l'impact que le déclin démographique et le vieillissement de la population auront sur l'économie et la compétitivité européenne, la Commission estime que des flux d'immigration plus soutenus vont être nécessaires pour couvrir les besoins du marché du travail européen.

La Commission estime par conséquent qu'il est nécessaire d'adopter des critères et des règles communs transparents et plus harmonisés au niveau européen pour l'admission des migrants économiques. Dans ce livre vert, la Commission présente une série d'options possibles sur les questions les plus importantes aux principaux acteurs concernés, en demandant leur opinion en la matière.

Développement d'une approche communautaire des migrations de main-d'œuvre

Depuis le Traité d'Amsterdam, l'Union européenne dispose de la base légale nécessaire pour arrêter des mesures relatives à certains domaines de la politique d'immigration. Néanmoins, le droit de fixer le volume d'entrée des ressortissants en provenance des pays tiers relève des États membres. La Commission propose une approche communautaire aussi parce que la décision d'admettre des ressortissants de pays tiers sur le territoire d'un État membre affecte forcément les autres États membres, comme conséquence de l'acquis déjà existant. De plus, sans critères communs pour l'admission des migrants économiques, le nombre de ressortissants de pays tiers entrant illégalement sur le territoire de l'Union européenne risque de croître. Des critères communs devront répondre à l'impératif de réduire au minimum la charge administrative pour les États membres et les ressortissants de pays tiers.

Des critères communs

Dans le souci d'arriver à un accord au sein du Conseil, la Commission analyse les différents types d'harmonisation possibles:

• créer un cadre global sur le modèle de la proposition de 2001, qui décrit les conditions d'entrée et de séjour qui doivent être applicable à tous les migrants économiques;
• envisager une série de propositions législatives en fonction des groupes spécifiques de migrants (par exemple les travailleurs saisonniers ou des les personnes transférées au sein d'une même entreprise);
• réfléchir sur l'opportunité de développer une procédure commune accélérée pour certains migrants économiques;

La « préférence communautaire »

Le principe de «préférence communautaire» est défini en ces termes: «Les États membres prendront en compte les demandes d'accès sur leur territoire en vue d'emploi seulement quand l'offre d'emploi proposée dans un État membre ne peut pas être pourvue par la main-d'œuvre nationale et communautaire ou par la main-d'œuvre non communautaire qui réside d'une façon permanente et légale dans cet État membre et qui appartient déjà au marché régulier du travail dans cet État membre». En général, donc, préalablement à l'admission d'un travailleur ressortissant d'un pays tiers, les États membres exigent que leur soit fournie la preuve qu'aucun travailleur appartenant déjà au marché national du travail ne peut occuper le poste vacant en question, bien qu'il y ait des exceptions pour certaines catégories spécifiques (chercheurs, etc.).

En terme de ressortissants des pays tiers, il est désormais établi qu'à partir de janvier 2006 (directive 2003/109/EC) les résidents de longue durée bénéficieront de la préférence communautaire dans l'État membre de résidence par rapport à des potentiels migrants.

La Commission s'interroge sur la possibilité d'accorder la préférence communautaire (par rapport aux potentiels migrants qui se trouvent hors de l'Union européenne) aussi aux travailleurs qui ne sont pas - ou pas encore - des résidents permanents et qui pour différentes raisons se retrouvent en quête d'un nouveau travail.

En outre, la Commission propose d'accorder la préférence communautaire par rapport à ceux qui n'ont jamais travaillé dans l'Union européenne aux travailleurs migrants qui, après avoir travaillé pour un certain temps dans un Etat membre, sont rentrés pour une période limitée dans leur pays d'origine et qui souhaitent revenir travailler dans ce même État membre (afin d'encourager la migration circulaire).

L'objectif principal - dans le respect des besoins des marchés de l'emploi en Europe - est de donner une possibilité en plus de rester et/ou retourner aux travailleurs ressortissants des pays tiers qui sont déjà sur le territoire et/ou qui on déjà travaillé légalement dans un pays membre avant de le quitter, suite à l'échéance de leur permis. Cette proposition vise à augmenter les incitations à la légalité et, en même temps, s'inscrit dans l'idée de favoriser la migration temporaire et la circulation des cerveaux. Surtout dans le cadre de la migration circulaire, l'octroi de la préférence communautaire pourrait bénéficier les migrants, les pays d'origine des migrants et l'Union européenne.

La mobilité intra-communautaire

Dans le souci de répondre plus effectivement à des situations où il existe une pénurie de main-d'œuvre la Commission souhaite discuter de la possibilité d'améliorer la mobilité intra-communautaire pour les travailleurs des pays tiers. Les résidents de longue durée auront à partir de 2006 la possibilité de se déplacer et de s'établir dans un second État membre pour étudier, travailler ou à d'autres fins.

Concernant les travailleurs qui ne remplissent pas (encore) les conditions pour obtenir le statut de résidents de longue durée, la Commission analyse en outre l'opportunité de leur donner une possibilité plus limitée que les résidents de longue durée de se déplacer et de s'établir dans un second État membre pour mieux répondre aux besoins des marchés du travail nationaux.

Systèmes d'admission

Quel que soient le(s) système(s) agrée au niveau EU, ils doivent permettre de pourvoir des emplois spécifiques et couvrir des besoins reconnus à court et long terme du marché du travail, et donc prévoir un certain dégrée de flexibilité pour pouvoir répondre efficacement aux différents besoins des marchés du travail européens.

Il faudrait également prévoir une procédure pour les ressortissants de pays tiers qui désirent entrer dans l'UE afin d'y exercer une activité économique, mais qui en réalité n'entrent pas sur le marché européen du travail.

La Commission présente une liste de critères potentiels pour déterminer l'existence d'un besoin d'admission de ressortissants de pays tiers sur le marché européen:

• une évaluation individuelle - c'est-à-dire que si les employeurs après un certain temps n'ont pas reçu des candidatures acceptables en provenance du marché européen du travail, ils seraient autorisés à recruter hors de l'UE (application du principe de la préférence communautaire) comme règle générale) et
• une condition de revenu annuel et/ou
• un certain niveau de qualification et/ou
• un besoin établi par secteur et/ou région dans un Etat membre.

Répondre aux besoins de qualifications

Pour répondre aux besoins de qualifications spécifiques, la Commission propose la création d'un système européen de sélection (par exemple selon l'expérience, la formation, les connaissances linguistiques, une offre d'emploi). Une alternative pourrait être l'existence de plusieurs systèmes, par exemple un système pour les travailleurs peu qualifiés et un autre pour les travailleurs moyennement/hautement qualifiés. Dans ce contexte, la Commission propose de discuter de la manière dont les services publics de l'emploi européen et le portail EURES pourraient s'adapter.

En ce qui concerne les ressortissants de pays tiers qui souhaitent être admis à des fins d'emploi indépendant, la Commission propose d'harmoniser les conditions d'admission. Un plan d'entreprise détaillé et financièrement viable, et une attestation de ressources financières pourraient être exigés auprès du ressortissant. Pour des contrats spécifiques conclus avec un client européen pour une durée inférieure à un an, la Commission recommande des procédures plus flexibles.

Permis de séjour et de travail

Dans la plupart des États membres, les ressortissants de pays tiers doivent préalablement être en possession d'un permis de travail pour que leur demande de permis de séjour soit examinée. Pour simplifier les procédures existantes, le livre vert envisage la possibilité de mettre en place une procédure nationale unique de demande de permis de séjour et de travail combinée avec l'octroi d'un titre unique. Ceci n'affecterait pas les procédures de traitement d'un dossier internes aux administrations nationales.

Possibilité de changer d'employeur ou de secteur

Dans ce domaine, le présent livre vert soulève deux questions:

• doit-il y avoir des limites à la mobilité du travailleur ressortissant d'un pays tiers sur le marché du travail de l'État de séjour (sauf pour les résidents de longue durée, pour lesquelles l'acquis ne permets pas de telles limitations)?
• qui devrait être le titulaire du permis? L'employeur, le travailleur ou bien les deux?

Le statut juridique et les droits

En précisant que les travailleurs des pays tiers jouissent déjà de certains droits dans l'acquis, le présent livre vert rappelle les questions à considérer pour clarifier le statut juridique des travailleurs migrants:

• la jouissance de certains droits doit-elle être subordonnée à un séjour d'une durée minimale? (principe de la différenciation des droits en fonction de la durée de séjour);
• doit-on envisager des mesures incitatives, par exemple de meilleures conditions pour le regroupement familial ou pour l'obtention du statut de résident de longue durée pour attirer certaines catégories de travailleurs ressortissants de pays tiers ?

Mesures d'accompagnement: intégration, retour et coopération avec les pays tiers

Une politique européenne efficace en matière économique exige une forte politique d'intégration et que l'on gère les flux migratoires en coopération avec les pays d'origine et de transit, en tenant compte de leurs réalités et de leurs besoins. Certains points particulièrement sensibles doivent être examinés en priorité:

• le fait que les pays d'origine investissent dans le développement des qualifications de personnes qui partiront travailler à l'étranger;
• comment encourager la circulation des cerveaux;
• les mesures d'accompagnement et d'accueil (programme d'introduction aux nouveaux arrivants couvrant la formation linguistique et l'éducation civique);
• la gestion du retour des migrants économiques temporaires et la réinsertion dans leur société d'origine;
• la possibilité d'accorder à certains pays tiers une préférence pour l'admission de leurs ressortissants, par exemple dans le cadre de la politique européenne de voisinage ou des stratégies de pré-élargissement.

Contexte

S'appuyant sur les conclusions du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999, l'UE a commencé à élaborer une politique globale en matière de migration. Plusieurs directives ont d'ores et déjà été adoptées:

• la directive relative au droit au regroupement familial;
• la directive relative au statut des résidents de longue durée;
• deux directives relatives à l'admission des étudiants et des chercheurs.

En 2001, la Commission a proposé une directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante. Cependant, le débat au Conseil s'est limité à une première lecture du texte.

La Commission a tenu compte des réserves et des préoccupations émises par les États membres lors du débat sur cette proposition de directive de 2001 et a relancé le débat grâce aux propositions alternatives présentées dans le présent livre vert. Les réponses écrites à la consultation ont été publiés sur le site web de la Commission. En juin 2005 la Commission a aussi organisé une audition publique afin que cette question soit discutée entre tous les différents acteurs impliqués.

Dernière modification le: 13.11.2007