Livre vert sur les retraites complémentaires

1) OBJECTIF

Faire en sorte que, quel que soit le rôle assigné par les États membres aux régimes de retraite complémentaires financés par capitalisation, ceux-ci puissent se développer efficacement dans le contexte du marché unique et de la libre circulation des travailleurs.

2) MESURE DE LA COMMUNAUTÉ

Livre vert de la Commission, du 10 juin 1997: les retraites complémentaires dans le marché unique.

3) CONTENU

Les retraites constituent un aspect fondamental de la protection sociale dans l'Union européenne.

Au cours des dernières décennies, deux évolutions démographiques majeures se sont produites:

• baisse du taux de fécondité;
• allongement de l'espérance de vie.

Ces évolutions entraînent une augmentation du taux de dépendance: si, à l'heure actuelle, cinq personnes en âge de travailler subviennent aux besoins d'un retraité par le biais de leurs cotisations sociales, on estime qu'en 2040, ces cinq personnes devront subvenir aux besoins de deux retraités.

Actuellement, les retraites versées par l'État représentent environ 10 % du PIB. Si aucun changement de politique n'intervient, ce chiffre augmentera considérablement d'ici 2030, ce qui posera problème aux États membres étant donné le niveau déjà élevé des dépenses publiques dans l'Union et l'engagement de pratiquer la rigueur budgétaire.

À l'heure actuelle, les retraites versées par l'État (premier pilier) représentent 88 % de l'ensemble des prestations de retraite, loin devant les régimes de retraite liés à un emploi (deuxième pilier, 7 %) et les plans de retraite individuels (troisième pilier, 0.9 %).

Plusieurs États membres ont entrepris des réformes visant à atténuer l'incidence de l'évolution démographique sur les retraites publiques: majoration des cotisations et/ou réduction des prestations. Une approche différente consiste à mettre en place un régime d'assurance-vieillesse par capitalisation fonctionnant en parallèle avec le régime par répartition. Une possibilité envisagée, et qui commence déjà à se concrétiser, serait que les États membres instaurent progressivement des conditions plus propices au développement de régimes complémentaires privés par capitalisation.

Le développement des régimes par capitalisation ne constituera pas en soi une solution aux problèmes actuels, mais il peut faciliter la réforme des systèmes par répartition en offrant des prestations de remplacement.

Les fonds investis pour honorer les engagements au titre des retraites sont déjà énormes:

• 1 200 milliards d'écus au titre des régimes complémentaires (le Royaume-Uni et les Pays-Bas en représentent à eux deux 89 %);
• 1 600 milliards d'écus d'actifs des entreprises d'assurance vie, dont une partie modeste mais significative représente des retraites.

Ces fonds continueront probablement d'augmenter.

À l'heure actuelle, dans les régimes de retraite complémentaires, une place importante est accordée aux titres à revenu fixe, notamment aux obligations publiques, le pourcentage d'actions étant beaucoup plus faible.

Il est possible que certains fonds de retraite puissent augmenter leur taux de rendement actuel en diversifiant leur portefeuille et en tirant parti d'un marché unique des placements.

Le développement des régimes de retraite complémentaires financés par capitalisation gonflera le volume des actifs financiers à placer. Il est peu probable que l'offre d'obligations publiques augmente dans les mêmes proportions. Les marchés des capitaux devront s'adapter pour absorber ces fonds. La monnaie unique, la concurrence entre institutions et places financières, et l'augmentation des ressources financières disponibles devraient permettre d'améliorer le fonctionnement des marchés européens de capitaux.

Mises à part les règles générales relatives au principe de libre circulation des capitaux, il n'existe aucune mesure communautaire spécifique harmonisant le régime des placements des fonds de retraite. Le Traité n'autorise que les restrictions qui se justifient pour des raisons d'ordre prudentiel. Il semble que certaines des règles prudentielles imposées par les États membres aillent au-delà de ce qui est objectivement nécessaire et entravent le développement du marché unique.

D'autres méthodes de contrôle prudentiel peuvent offrir une sécurité équivalente, tout en étant compatibles avec le marché intérieur et en permettant aux fonds de retraite d'accroître leur rendement.

Alors qu'il existe des arrangements concernant les régimes légaux pour faciliter la libre circulation des travailleurs, il n'y a pas de législation communautaire en matière de mobilité dans le contexte des régimes complémentaires. Consulté sur la question, le Groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes, présidé par Mme Veil, a conclu à la nécessité d'une initiative législative communautaire intégrant au moins les trois éléments suivants:

• maintenir les droits acquis pour les affiliés qui cessent d'être adhérents actifs d'un régime complémentaire parce qu'ils quittent un État membre pour s'installer dans un autre;
• prendre les mesures nécessaires pour assurer le paiement dans les autres États membres de toutes les prestations dues au titre des régimes complémentaires;
• supprimer les obstacles à l'affiliation transfrontalière, pour permettre en particulier aux travailleurs provisoirement détachés par leur employeur dans un autre État membre de rester affiliés au régime complémentaire du pays dans lequel ils travaillaient précédemment.

La Commission a l'intention de présenter prochainement une proposition de directive couvrant ces aspects.

D'autres obstacles subsistent néanmoins:

• le caractère restrictif des conditions imposées pour l'acquisition de droits dans les régimes complémentaires, en particulier la longueur des délais d'acquisition définitive;
• les difficultés de transfert des droits acquis d'un État membre à l'autre, y compris l'absence d'accord sur des mécanismes de reconnaissance des droits acquis dans d'autres fonds de retraite (mode de calcul des montants à transférer pénalisant pour les affiliés, protection insuffisante des droits "en sommeil");
• les problèmes fiscaux liés à l'acquisition de droits dans plus d'un État membre;
• la pénalisation liée au changement de régime dans le cas spécifique des personnes allant travailler pour une période limitée dans un État membre autre que celui dans lequel ils ont accumulé des droits à pension.

La création d'un forum communautaire des retraites pourrait utilement contribuer à résoudre les difficultés techniques liées au transfert des droits à pension.

L'extrême diversité des règles fiscales en matière de retraite peut constituer un frein à la libre circulation des personnes et à la libre prestation de services. Les avantages fiscaux ne sont en effet généralement accordés qu'aux régimes se conformant à un certain nombre de règles très détaillées et, de ce fait, il est peu probable qu'un régime agréé dans un État membre puisse satisfaire aux critères fiscaux applicables aux régimes de retraite d'un autre État membre. Si les conventions bilatérales ont le grand avantage de pouvoir être taillées sur mesure, elle présente les inconvénients de la lourdeur (105 conventions devraient être signées aujourd'hui dans l'Union) et de créer des inégalités de traitement. Il pourrait s'avérer utile d'améliorer la coordination et la portée des règles fiscales afférentes au financement des retraites dans le respect du principe de subsidiarité.

La Commission invite les États membres, le Parlement européen, le Comité économique et social, le Comité des régions, les partenaires sociaux, les agents économiques, les organisations représentatives, les consommateurs et toutes les autres parties intéressées à lui faire part de leurs observations au plus tard le 31 décembre 1997.