COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 16.1.2018
COM(2018) 35 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
concernant les incidences sur l'environnement de l'utilisation des plastiques oxodégradables, et notamment des sacs en plastique oxodégradable
1.Introduction
Le 29 avril 2015, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive (UE) 2015/720 1 modifiant la directive 94/62/CE 2 en ce qui concerne la réduction de la consommation de sacs en plastique légers.
Cette directive a pour objectif principal de réduire la consommation de sacs en plastique légers et de diminuer ainsi l’abandon de ces sacs et leur accumulation dans l’environnement, où ils viennent aggraver le problème généralisé posé par les déchets plastiques, et en particulier la pollution marine.
L’article 20 bis, paragraphe 2, de la directive sur les emballages impose à la Commission de présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport examinant les incidences sur l’environnement de l’utilisation de sacs en plastique oxodégradable et, le cas échéant, de présenter une proposition législative.
Le présent rapport vise à informer le Parlement européen et le Conseil de la suite donnée par la Commission à ce mandat.
La Commission a examiné les incidences des plastiques dits «oxodégradables» sur l’environnement sans se limiter aux seuls sacs en plastique, et a étayé son évaluation par une étude, publiée en avril 2017 3 , qui abordait les trois grandes questions suivantes:
·la biodégradabilité des plastiques oxodégradables dans divers environnements,
·les incidences sur l’environnement liées à l’abandon de détritus, et
·les questions de recyclage.
Pour ces différentes questions, plusieurs hypothèses distinctes ont été définies au sujet des affirmations et des suppositions concernant les plastiques oxodégradables formulées par le secteur industriel concerné. À la lumière des éléments recueillis pour les différentes hypothèses, ces affirmations et suppositions ont été analysées, afin de déterminer s’il convenait de les confirmer ou de les infirmer.
L’étude repose sur une évaluation des sources documentaires, y compris les rapports scientifiques, et des informations communiquées par les parties intéressées et les experts techniques.
2.Biodégradation, compostage et oxodégradation
Pour bien comprendre les questions examinées dans le présent rapport, il est nécessaire de définir et d’expliquer les processus de biodégradation, de compostage et d’oxodégradation.
La «biodégradation» est un processus par lequel une matière est décomposée par des microorganismes et désagrégée en éléments naturels, tels que le CO2, l’eau et la biomasse. La biodégradation peut se produire dans un milieu riche en oxygène (biodégradation aérobie) ou dans un milieu pauvre en oxygène (biodégradation anaérobie).
Le «compostage» est une biodégradation améliorée, réalisée dans des conditions contrôlées et essentiellement caractérisée par une aération forcée et une production naturelle de chaleur résultant de l’activité biologique à l'intérieur de la matière. Le compost ainsi obtenu contient des nutriments utiles et peut servir d’amendement du sol.
En théorie, la quasi-totalité des matières 4 finissent par subir une biodégradation, même à l'air libre, mais certaines seulement au terme de plusieurs centaines d’années, voire davantage. Par conséquent, considérer la biodégradation des plastiques comme un moyen d’éviter la pollution n’a de sens qu’à condition de l'envisager sur un laps de temps «raisonnable» 5 . La question devrait aussi être analysée en tenant compte des conditions spécifiques et/ou des milieux particuliers, tels que le milieu marin, dans lesquels la biodégradation est particulièrement difficile.
La biodégradation des biopolymères est rapide, que ce soit dans des conditions contrôlées ou à l'air libre.
La biodégradation des matières obtenues par synthèse artificielle, comme les plastiques traditionnels, est théoriquement possible une fois que la matière a été décomposée en petites particules et que sa masse moléculaire est suffisamment réduite pour permettre la biodégradation. La vitesse de dégradation est déterminée par différents facteurs tels que la lumière, l’humidité, l’oxygène et la température. À l'air libre, la biodégradation des plastiques traditionnels peut prendre longtemps, jusqu’à plusieurs centaines d’années. Dans le cas des plastiques dits «biodégradables», la biodégradation n’intervient que dans des conditions environnementales spécifiques. La biodégradation ne dépend pas de la source de la matière: les plastiques biodégradables (comme les plastiques traditionnels) peuvent être d'origine fossile ou biologique 6 .
Les «oxoplastiques» ou «plastiques oxodégradables» sont des plastiques traditionnels qui contiennent des additifs destinés à accélérer la fragmentation de la matière en très petits débris, sous l’effet du rayonnement ultraviolet ou de la chaleur. Grâce à ces additifs, le plastique finit par se fragmenter en particules de plastique, puis en microplastiques qui présentent des propriétés similaires à celles des microplastiques résultant de la fragmentation des plastiques traditionnels.
Cette fragmentation accélérée augmenterait également la vitesse de biodégradation. Certaines parties prenantes présentent l’«oxobiodégradation» comme étant la solution au problème des plastiques dans l’environnement. Elles affirment que, même lorsqu’ils sont abandonnés dans l’environnement, les plastiques oxodégradables se fragmentent et subissent une biodégradation à l'air libre sans laisser de résidus toxiques ni de fragments de plastique.
La question est toutefois de savoir si, dans des conditions non contrôlées, à l'air libre, dans les décharges ou dans le milieu marin, les fragments de plastique subiront une biodégradation complète dans un laps de temps raisonnable. Si tel n’est pas le cas, les plastiques oxodégradables contribueront au rejet de microplastiques dans l’environnement (marin) tout en induisant les consommateurs en erreur. Des études récentes ont révélé que les microplastiques rejetés dans le milieu marin entraient dans la chaîne alimentaire et finissaient par être consommés par l’homme.
On peut également s’interroger sur l’influence que pourrait avoir la prétendue biodégradation des plastiques oxodégradables sur la propension des consommateurs à abandonner des détritus.
Se posent enfin des questions ayant trait au processus de recyclage, dans la mesure où la fragmentation intrinsèque, voire programmée, due à la présence d’agents oxydants dans les flux de déchets plastiques, est susceptible d’avoir une incidence négative sur le recyclage des plastiques.
3.Questions relatives à la biodégradabilité des plastiques oxodégradables, y compris les sacs en plastique
3.1Fragmentation et biodégradation à l'air libre
Un nombre considérable d’études ont démontré qu’à l'air libre, les plastiques oxodégradables, s’ils sont exposés à la chaleur et/ou à la lumière UV durant une période prolongée, s’oxydent effectivement au point de devenir friables et de se fragmenter 7 .
Ce premier stade de dégradation prépare le plastique oxodégradable à la biodégradation en réduisant sa masse moléculaire jusqu'au point où il devient assimilable par des organismes biologiques 8 .
Si, à l'air libre, les additifs oxydants accélèrent la fragmentation des polymères classiques, la vitesse de fragmentation varie toutefois considérablement en fonction de la température, de l’intensité lumineuse et de l’humidité. Il est clair que les plastiques oxodégradables ne se dégradent que s’ils sont préalablement exposés au rayonnement ultraviolet et, dans une certaine mesure, à la chaleur. Étant donné que ces paramètres varient d’un jour à l’autre et en fonction des conditions locales, il est très difficile, voire impossible, de déterminer avec précision dans quel laps de temps un sac en plastique oxodégradable, par exemple, se fragmentera à l'air libre. On ne dispose dès lors d’aucune preuve concluante concernant le degré de fragmentation qui entraînerait une réduction de la masse moléculaire du plastique suffisante pour pouvoir permettre une éventuelle biodégradation.
L’un des principaux problèmes qui se posent au sujet des plastiques oxodégradables est celui du compromis entre la durée de vie utile prévue et la période potentiellement nécessaire pour leur dégradation à l'air libre. Même si la biodégradation peut être facilitée par l’ajout d’une combinaison judicieuse de différentes substances chimiques, rien ne permet de conclure avec certitude que cette biodégradation aura effectivement lieu en situation réelle. Si les conditions nécessaires à la fragmentation ne sont pas réunies ou ne le sont pas dans une mesure suffisante, la biodégradation ne se produira pas 9 .
3.2Compostage
Pour qu’il y ait compostage, il faut non seulement que les matières subissent une biodégradation, mais aussi qu’elles deviennent partie intégrante d’un compost utilisable et fournissent des nutriments au sol. Les données disponibles semblent indiquer que les plastiques oxodégradables ne se prêtent à aucune forme de compostage ou de digestion anaérobie et qu’ils ne répondent pas aux normes applicables aux emballages valorisables par compostage qui sont actuellement en vigueur dans l’UE 10 . Il se pourrait que les fragments de plastique subsistants et, le cas échéant, les microplastiques générés par le processus, nuisent à la qualité du compost.
3.3Fragmentation et biodégradation dans les décharges
La fragmentation des plastiques oxodégradables nécessite de l’oxygène. Dans la plupart des zones d’une décharge, notamment les zones intérieures, la quantité d’oxygène présente est faible. Les données disponibles à ce jour indiquent que dans les couches profondes des décharges (où la matière n’a pas accès à une quantité d’air suffisante et où seule une dégradation anaérobie est possible), la biodégradation des plastiques oxodégradables est faible, voire inexistante. En revanche, dans les couches externes, où la matière a accès à l’air, la dégradation aérobie est possible.
Du point de vue de la protection de l’environnement, la principale différence est que la dégradation aérobie produit du CO2, alors que la dégradation anaérobie produit du méthane, un gaz à effet de serre 25 fois plus nocif (à un horizon temporel de cent ans) que le CO2.
Par conséquent, en cas de biodégradation partielle dans les couches profondes d’une décharge, les plastiques oxodégradables seraient légèrement plus problématiques que les plastiques traditionnels du point de vue des gaz à effet de serre, car ces derniers ne subissent pas de biodégradation dans de telles conditions.
3.4Fragmentation et biodégradation dans le milieu marin
Les données disponibles actuellement ne permettent pas d’affirmer avec certitude que les plastiques oxodégradables, y compris les sacs en plastique, sont biodégradables dans le milieu marin dans un laps de temps raisonnable.
Peu d’essais ont été réalisés et il n’existe actuellement aucune norme reconnue qui pourrait servir de référence et permettre une certification.
À supposer même que le degré de fragmentation des plastiques oxodégradables dans le milieu marin soit suffisant pour permettre leur biodégradation, celle-ci serait probablement beaucoup plus lente que sur terre, à l'air libre, en raison des concentrations plus faibles d’oxygène et de bactéries dans l'eau. En outre, avant de se fragmenter, un sac en plastique peut causer des dommages considérables à la faune des écosystèmes marins (tortues, oiseaux marins ou baleines, par exemple).
On ne dispose pas de données probantes concernant le temps nécessaire à la fragmentation des plastiques oxodégradables dans les milieux marins, ni de données relatives au degré de fragmentation qui pourrait être atteint. En outre, comme pour tous les autres plastiques qui aboutissent dans le milieu marin, le risque encouru est que les fragments de plastique restent pendant une très longue période dans cet environnement et causent des dommages environnementaux considérables, avec des incidences négatives potentielles sur la santé.
3.5Conclusions concernant la biodégradation et le compostage des plastiques oxodégradables, y compris les sacs en plastique, dans des conditions non contrôlées et dans différents milieux
Il est généralement admis, tant par la communauté scientifique que par l’industrie, que les additifs oxydants accélèrent la fragmentation des polymères traditionnels dans les milieux à l'air libre.
Cependant, une biodégradation complète n'a pu être décrite dans aucun de ces milieux. La plupart des expériences ont été réalisées sur une période trop courte pour apporter la preuve d’une biodégradation complète, et les résultats des mesures de la réduction du poids moléculaire durant la phase initiale de fragmentation ont été extrapolés suivant des modèles spécifiques. On ne dispose donc actuellement d’aucune preuve concluante confirmant que la fragmentation est suffisamment rapide et entraîne une réduction du poids moléculaire permettant au processus de biodégradation d'intervenir dans un délai raisonnable.
Les données disponibles semblent également indiquer que les plastiques oxodégradables ne se prêtent à aucune forme de compostage ni de digestion anaérobie.
4.Questions relatives à l’abandon de détritus
4.1Effets toxiques potentiels des additifs oxydants
Les effets toxiques que pourraient avoir sur les sols les additifs résiduels provenant des plastiques oxodégradables sont jugés préoccupants 11 .
Il est cependant impossible de tirer des conclusions valables pour tous les additifs oxydants employés, car les différents additifs sont utilisés dans des concentrations différentes.
S’il ressort des données disponibles que l’industrie des plastiques oxodégradables est en mesure de créer des produits dont les effets toxiques sur la flore et la faune seraient minimes, l’absence d’incidences négatives n’a toutefois pas été démontrée de manière concluante.
Quelques normes d’essai applicables aux plastiques oxodégradables prévoient un essai de toxicité sous une forme ou une autre, mais ces normes ne sont pas obligatoires pour les produits commercialisés sur le marché de l’Union; en outre, certaines de ces normes décrivent des listes de contrôle sans définir les critères d’acceptation/de refus au regard desquels les résultats des essais toxicologiques doivent être évalués.
En l’absence de normes adéquates dans l’UE, rien ne garantit que tous les plastiques oxodégradables mis sur le marché nous prémunissent contre des effets toxiques, si bien que l'incertitude subsiste en ce qui concerne les incidences toxicologiques de ces matériaux en situation réelle.
4.2Augmentation potentielle de l’abandon de détritus
Bien que l’on ne dispose pas, à l’heure actuelle, d’informations concluantes sur l’élimination ou l’abandon des déchets plastiques en fonction du type de plastique, ni sur l’influence de la commercialisation des plastiques oxodégradables sur le comportement des consommateurs à l'égard des déchets, le fait de présenter les plastiques oxodégradables comme étant la solution au problème des déchets plastiques dans l’environnement pourrait influencer ce comportement en augmentant la propension des consommateurs à se débarrasser des déchets plastiques de façon inappropriée 12 . Pour certains produits oxodégradables comme les paillis agricoles, la question de l’abandon des détritus ne se pose pas, puisque les agriculteurs auxquels ils sont vendus ne sont pas censés les collecter après usage, mais les laisser sur les terres (voir les systèmes de reprise pour les plastiques traditionnels).
4.3Déchets marins
C’est dans le milieu marin que les déchets plastiques, y compris les fragments de plastique et les microplastiques, pourraient avoir les effets les plus dommageables, mais c'est aussi là que la probabilité de les collecter ou de les récupérer est la plus faible.
Les plastiques oxodégradables étant conçus pour se fragmenter plus rapidement que les plastiques traditionnels, les chances de les récupérer lors des campagnes de ramassage des détritus sont moins grandes, et ils sont en outre plus facilement transportables par le vent et l’eau. Étant donné que ces facteurs peuvent contribuer à ce que les plastiques oxodégradables se retrouvent plus facilement dans le milieu marin que les plastiques traditionnels, on peut dire que les plastiques oxodégradables contribuent à la pollution par les microplastiques et présentent de ce fait des risques pour l’environnement
Il n’est pas prouvé de façon concluante que les plastiques oxodégradables subissent une biodégradation complète dans le milieu marin dans un laps de temps raisonnable.
De même, il n’existe pas d’éléments suffisants permettant de déterminer si les plastiques oxodégradables augmenteraient ou diminueraient les quantités absolues de plastique dans les milieux marins. Dans l’hypothèse d’une biodégradation complète en milieu terrestre, la quantité de plastique susceptible de se retrouver dans le milieu marin se trouverait réduite. Cependant, il n’est pas prouvé que les plastiques oxodégradables puissent subir une biodégradation complète en milieu terrestre. Il existe par conséquent un risque que la fragmentation des plastiques oxodégradables exacerbe les problèmes liés à la présence de microplastiques dans le milieu marin.
En outre, si une fragmentation rapide peut réduire les risques d’enchevêtrement des animaux marins dans des débris de plastique, elle peut cependant aussi faciliter l’ingestion de microplastiques par ces animaux.
La fragmentation des plastiques oxodégradables étant généralement plus rapide que celle des plastiques traditionnels, les effets négatifs associés à la présence de microplastiques dans le milieu marin sont concentrés sur une période plus courte. Cette concentration des effets pourrait, en définitive, être pire qu’une diffusion des effets sur une période plus longue, car la proportion des individus, espèces et habitats touchés augmenterait, de même que le poids des effets pour chaque individu.
5.Questions relatives au processus de recyclage
5.1Identification des plastiques oxodégradables
Pour bon nombre de produits en plastique recyclé, la fragmentation intrinsèque et programmée induite par les additifs oxydants n’est pas souhaitable. Il importe dès lors que les plastiques oxodégradables puissent être identifiés et séparés des autres plastiques collectés en vue de leur recyclage.
Les technologies actuellement disponibles ne permettent toutefois pas aux entreprises de retraitement d’identifier et de séparer les plastiques oxodégradables. Par conséquent, les plastiques oxodégradables sont nécessairement recyclés avec les plastiques traditionnels.
5.2Questions ayant trait à la qualité et aux possibilités de commercialisation des matières recyclées
Le risque que les plastiques oxodégradables abaissent la qualité des plastiques recyclés soulève de grandes inquiétudes dans le secteur du recyclage. Les essais ont démontré que la présence de plastiques oxodégradables dans un système de recyclage des plastiques traditionnels peut entraîner une détérioration de la qualité des matières recyclées. Même s’il semble également possible de produire des matières recyclées de qualité, il n’existe aucune certitude quant à l’absence d’incidence négative des plastiques oxodégradables sur les matières recyclées 13 .
D'après les données disponibles, l’utilisation de composés stabilisants pourrait, dans certaines circonstances, permettre d’éviter que les additifs oxydants ne nuisent à la qualité des matières recyclées. Le dosage et la composition chimique du composé stabilisant dépendraient de la concentration et de la nature des additifs oxydants ajoutés à la matière première. Toutefois, la concentration de plastiques oxodégradables dans la matière recyclée étant inconnue dans les situations réelles, le dosage correct des composés stabilisants est difficile à déterminer.
À cela s’ajoute l’impossibilité de contrôler totalement le degré de vieillissement subi par les plastiques oxodégradables durant la phase d’utilisation du produit, avant que celui-ci ne devienne un déchet et n'entre dans le processus de recyclage.
L’existence des plastiques oxodégradables et le caractère mondial des marchés des matières secondaires compromettent l’utilisation plus généralisée de plastiques récupérés pour la fabrication de produits à longue durée de vie. Les incertitudes concernant la présence éventuelle de plastiques oxodégradables dans la matière recyclée, d'une part, et le degré d’oxydation et de dégradation atteints avant la valorisation, d'autre part, limitent l’utilisation finale de la matière recyclée, exerçant ainsi un effet négatif sur son prix et sur la position concurrentielle de l’industrie du recyclage des plastiques.
6.Conclusion
Au vu des principaux résultats de l’étude justificative et des autres rapports disponibles 14 , il n’existe aucune preuve concluante concernant un certain nombre de questions importantes relatives aux effets bénéfiques des plastiques oxodégradables sur l’environnement.
Personne ne conteste que les plastiques oxodégradables, y compris les sacs en plastique, peuvent se dégrader plus rapidement à l'air libre que les plastiques traditionnels. Cependant, rien ne prouve que les plastiques oxodégradables subissent ensuite une biodégradation complète dans un laps de temps raisonnable à l'air libre, dans les décharges ou dans le milieu marin. Il n’est pas prouvé, en particulier, que leur biodégradation soit suffisamment rapide dans les décharges ou dans le milieu marin.
C’est pourquoi tout un aréopage de scientifiques, d’institutions internationales et gouvernementales, de laboratoires d’essais, d’associations professionnelles de fabricants de matières plastiques, d’entreprises de recyclages et d’autres experts est parvenu à la conclusion que les plastiques oxodégradables ne sont pas une solution pour l’environnement et qu’ils ne se prêtent pas à une utilisation à long terme, pas plus qu’au recyclage ou au compostage.
Il est fort à craindre que les fragments de plastique ne subissent pas une biodégradation complète et que nous assistions de ce fait à une accumulation accélérée de microplastiques dans l’environnement, notamment dans le milieu marin. La question des microplastiques est depuis longtemps considérée comme un problème mondial auquel il convient de remédier de toute urgence, non seulement par des mesures de ramassage des détritus mais aussi par des mesures de prévention de la pollution par les plastiques.
Les allégations qui présentent les plastiques oxodégradables comme étant «oxobiodégradables» et dépourvus d’effet néfaste sur l’environnement, et selon lesquelles ils seraient la solution au problème de l’abandon de détritus, notamment parce qu’ils ne laisseraient aucun fragment de plastique ni résidu toxique, ne sont étayées par aucune preuve.
Étant donné l’absence de preuves concluantes d’un effet bénéfique sur l’environnement et les indications portant plutôt à croire le contraire, et compte tenu des allégations trompeuses formulées à l’intention des consommateurs et des risques d'incidence négative sur la propension de ces derniers à abandonner leurs détritus, il convient d’envisager des mesures à l’échelle de l’Union européenne. Un processus visant à restreindre l’utilisation des oxoplastiques dans l’Union va donc être engagé dans le cadre de la stratégie de l’UE sur les matières plastiques.
Cf. PNUE: Biodegradable plastics and marine litter: misconceptions, concerns, and impacts on marine environments (les plastiques oxodégradables et les déchets marins: idées fausses, préoccupations et incidences sur les milieux marins (2015); OWS: Benefits and challenges of oxo-biodegradable plastics (les plastiques oxodégradables: avantages et défis (2013); European Bioplastics: ‘Oxo-biodegradable’ plastics (les plastiques «oxodégradables»)(2009). European Bioplastics: ‘Oxo-biodegradable’ plastics and other plastics with additives for degradation (les plastiques «oxodégradables» et les autres plastiques contenant des additifs accélérant la dégradation (2015); Fondation Ellen MacArthur: The new Plastics Economy: rethinking the future of plastics (la nouvelle économie des plastiques: repenser l’avenir des plastiques (2016); Fondation MacArthur Foundation: The new Plastics Economy: oxo-degradable plastic packaging is not a solution to plastic pollution, and does not fit in a circular economy (les emballages en plastique oxodégradable ne sont pas la solution à la pollution par les plastiques et n’ont pas leur place dans une économie circulaire) (2017 – déclaration approuvée par plus de 150 organisations du monde entier, dont des entreprises et des associations sectorielles, des organisations et associations non gouvernementales, des institutions publiques, des organismes de recherche et des scientifiques); réseau EPA; Recommandations relatives à la stratégie de l’UE sur les matières plastiques (2017 - Document de discussion du groupe d’intérêt «Plastiques» du réseau européen des responsables des agences de protection de l’environnement de l’Allemagne, de l’Autriche, du Danemark, de l’Écosse, de l’Espagne de la Finlande, de l’Islande, de la Norvège, des Pays-Bas, du Portugal, de la Roumanie, de la Slovénie, et de la Suisse).