DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document: Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil réexaminant les objectifs de la directive 2008/98/CE relative aux déchets, de la directive 94/62/CE relative aux emballages et déchets d'emballages et de la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets, et modifiant la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d'usage, la directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu'aux déchets de piles et d'accumulateurs et la directive 2012/19/UE relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques /* SWD/2014/0208 final */
1.
Définition du problème
Bien que la gestion des déchets continue de
s’améliorer dans l’Union européenne, l'économie de l'UE perd une quantité
considérable de matières premières secondaires potentielles. En 2010, l'Union a
produit au total 2 520 millions de tonnes de déchets. Seule une fraction
limitée (36 %) de ce total a été recyclée; le reste a été mis en décharge
ou incinéré, dont environ 600 millions de tonnes de déchets qui auraient pu
être recyclés ou réutilisés. L'UE laisse donc s'échapper des occasions non
négligeables d'améliorer la productivité des ressources et de créer une
économie plus circulaire, de générer de la croissance et des emplois, et de
prendre des mesures d'un bon rapport coût-efficacité pour réduire ses émissions
de gaz à effet de serre ainsi que sa dépendance à l’égard des matières
premières importées. Faute de nouvelles initiatives pour améliorer
la gestion des déchets dans l’UE, des quantités considérables de ressources
précieuses resteront perdues dans les années à venir. En l'absence d'une
perspective claire à moyen terme, passant notamment par la fixation
d’objectifs, l’Union européenne risque de voir augmenter les investissements
dans de grands projets peu malléables, centrés sur le traitement des déchets
«résiduels», qui pourraient faire obstacle aux ambitions à plus long terme
d'amélioration de la productivité des ressources. La diffusion des meilleures pratiques entre
les États membres restera limitée et les conditions économiques n'encourageront
pas suffisamment la prévention des déchets, le réemploi ou le recyclage; en
conséquence, les écarts importants de performance entre les États membres en
matière de gestion des déchets perdureront. En outre, dans ces circonstances,
la qualité des outils essentiels de suivi, tels que les statistiques sur la
production et la gestion des déchets, ne sera pas optimale et un certain nombre
d'obligations en matière de rapports continueront de pécher par excès de
complexité, sans grande valeur ajoutée en contrepartie.
2.
Analyse de la subsidiarité
La proposition contribue directement à la
stratégie Europe 2020 de l'Union européenne, notamment à l'initiative phare
«Une Europe efficace dans l’utilisation des ressources», et elle est
étroitement liée à la feuille de route de l'UE pour une Europe efficace dans
l’utilisation des ressources ainsi qu'à l'initiative sur les matières
premières. Elle fait aussi directement écho aux ambitions affichées par l'Union
en matière d'environnement et de déchets, telles qu'elles sont énoncées dans le
7e programme d'action pour l'environnement. La compétence de l’Union pour agir dans le
domaine de la gestion des déchets découle de l’article 191 du traité sur
le fonctionnement de l’Union européenne relatif à la protection de
l’environnement, en vertu duquel la politique de l’Union dans le domaine de
l’environnement contribue, entre autres, à la protection et à l’amélioration de
la qualité de l’environnement, à la protection de la santé des personnes, à
l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles et à la lutte
contre le changement climatique. Plus précisément, la proposition fait suite
aux clauses spécifiques de révision incluses dans trois actes de la législation
de l’UE en matière de déchets (la directive-cadre relative aux déchets, la
directive sur les décharges et la directive relative aux emballages et aux
déchets d’emballages) et qui exigent que la Commission réexamine les objectifs
existants de gestion des déchets. L’expérience montre que les objectifs
(chiffrés ou non) de gestion des déchets fixés à l'échelle de l'UE ont été
déterminants pour l'amélioration de la gestion des ressources et des déchets
dans la grande majorité des États membres. De tels objectifs communs
contribuent également au bon fonctionnement du marché des déchets de l’UE, par
exemple en orientant les décisions d’investissement, en garantissant la
coopération entre les États membres et en permettant une certaine harmonisation
entre les régimes nationaux de responsabilité élargie des producteurs. Des
objectifs européens sont également nécessaires pour créer l'échelle minimale
requise pour permettre à l'industrie de l'UE d’investir dans de nouvelles
techniques de recyclage. La proposition aborde les problèmes
d’environnement à retombées transnationales, notamment les conséquences d'une
gestion inappropriée des déchets sur les émissions de gaz à effet de serre, la
pollution atmosphérique et le dépôt sauvage de déchets, en particulier dans le
milieu marin.
3.
Objectifs
Le principal objectif général de la proposition est
de veiller à ce que les matières de valeur contenues dans les déchets soient
effectivement réemployées, recyclées et réinjectées dans l’économie européenne;
il s'agit donc de progresser vers une économie circulaire qui permettra
d'utiliser progressivement les déchets comme des ressources, ouvrira de
nouvelles perspectives économiques et créera des emplois. Les objectifs spécifiques de la proposition sont les
suivants: ·
Simplifier la législation de l’UE en matière de
déchets, en explicitant et en simplifiant les méthodes
de mesure liées aux objectifs, en adaptant et en précisant les définitions
clés, en fixant les objectifs d'une manière plus cohérente, en supprimant les
dispositions obsolètes et en simplifiant les obligations en matière de
rapports. ·
Améliorer le suivi, en
améliorant la qualité des statistiques sur les déchets (en particulier celles
relatives au respect des objectifs) et en anticipant les éventuels problèmes de
mise en œuvre grâce à une procédure «d’alerte précoce». ·
Optimiser la gestion des déchets dans tous les
États membres, en encourageant la diffusion des bonnes
pratiques et des instruments clés tels que les instruments économiques, et en
garantissant un niveau minimal d’harmonisation des régimes de responsabilité
élargie des producteurs (REP). ·
Définir des objectifs à moyen terme en matière de
déchets, tenant compte des ambitions de l’Union européenne en ce qui
concerne la productivité des ressources et l’accès aux matières
premières. Les objectifs opérationnels proposés reflètent les
ambitions énoncées dans le 7e programme d’action pour
l’environnement (7e PAE) récemment adopté par le Conseil et le
Parlement européen, à savoir:
réduire
la production de déchets et la dissocier de l'évolution du PIB;
porter
le taux de réemploi et de recyclage au plus haut niveau possible;
réserver
l’incinération aux déchets qui ne sont pas recyclables;
supprimer
progressivement la mise en décharge des déchets valorisables;
réduire
de façon significative les déchets marins. Les objectifs de simplification de la législation et
d'allégement des charges réglementaires (pesant notamment sur les PME), ainsi
que le souci constant d'objectifs parfaitement adaptés, sont en parfait accord
avec les efforts déployés par la Commission pour garantir l'adéquation de la
réglementation. En outre, la proposition prend soigneusement en compte les
conclusions du «bilan de qualité» (évaluation ex post) des cinq directives de
l'UE relatives aux flux de déchets (y compris la directive sur les emballages
et les déchets d’emballages), réalisé parallèlement au réexamen des objectifs
de l’UE en matière de déchets.
4.
Options
Sur
la base d’une analyse approfondie de ce qui a donné de bons résultats et de ce
qui n'a pas fonctionné dans le passé, et à la suite d’une vaste consultation
des parties intéressées, les trois options suivantes (ainsi qu'une série de
sous-options et de mesures spécifiques) ont été retenues pour analyse plus
approfondie: Option
1 – Garantir la mise en œuvre intégrale • Aucune action
supplémentaire au niveau de l’UE, à l’exception de la promotion du respect de
la réglementation Option
2 –— Simplification, amélioration du suivi, diffusion des meilleures pratiques •
Harmonisation des définitions des principaux
concepts («recyclage» et «réemploi», par exemple) et suppression des
dispositions obsolètes •
Simplification des méthodes de mesure (une seule
méthode pour mesurer «les déchets ménagers et les déchets assimilés») et des
obligations en matière de rapports •
Création de registres nationaux de collecte et de
gestion des déchets et vérification par des tiers des données et statistiques
clés •
Mise en place d'une procédure d’alerte précoce pour
suivre la performance des États membres et, le cas échéant, exiger l'adoption
de mesures correctives en temps utile •
Fixation de conditions minimales à respecter pour
le fonctionnement des régimes de REP Option 3
– Mise à niveau des objectifs de l’UE Il
a été tenu compte de la performance actuelle des États membres les plus avancés
et du temps qu'il leur a fallu pour atteindre les objectifs pour proposer des
objectifs et des échéances réalistes, sans perdre de vue les principaux
objectifs du 7e PAE. Option 3.1 – Augmentation de l’objectif de
recyclage/réemploi des déchets municipaux: option basse: objectif de 60 % de réemploi/recyclage d'ici à 2030,
et de 50 % d'ici à 2025, option haute: objectif de 70 % de réemploi/recyclage d'ici à 2030,
et de 60 % d'ici à 2025. Option 3.2 – Augmentation des objectifs de
réemploi/recyclage des déchets d'emballages: augmentation des objectifs liés aux matières entre 2020 et 2030
(objectif global de 80 % de réemploi/recyclage), variante: objectif spécifique distinct pour les métaux non ferreux
(«metal split»). Option 3.3 – Suppression progressive de la
mise en décharge des déchets municipaux valorisables:
interdiction pour les matières plastiques/le
papier/le verre/les métaux d'ici à 2025 (25 % de mise en décharge au
maximum), interdiction générale d’ici à 2030 (5 % au maximum). Option 3.4 – Combinaison des options 3.1,
3.2 et 3.3 Option 3.5 – Identique à l’option 3.4, avec
des échéances différentes pour différents groupes de pays Option 3.6 – Identique à l’option 3.4, avec
une échéance plus courte pour tous les États membres et la possibilité de
dérogations pour certains d’entre eux Option 3.7 – Identique à l’option 3.4, avec
extension de l’interdiction de mise en décharge à tous les déchets assimilés
aux déchets municipaux
5.
ANALYSE D'IMPACT
Les
options recensées ont une incidence sur les aspects suivants:
Les
coûts et les économies découlant d'une collecte et
d'un traitement améliorés des déchets (par exemple, davantage de réemploi
et de recyclage). Afin d’augmenter les taux de recyclage, les systèmes de
collecte des déchets devront évoluer au fil du temps, notamment laisser de
côté les «systèmes de dépôt» au profit des systèmes de collecte «de porte
à porte». Les frais d’investissement supplémentaires que cela implique
seront progressivement compensés par la baisse escomptée des coûts de
collecte et de traitement des déchets résiduels mixtes et par l'augmentation
probable des recettes tirées des matières recyclées.
Les
avantages
liés à la disponibilité accrue de matières premières (secondaires),
qui atténuent les risques de futures hausses de prix des matières
premières auxquels l’industrie manufacturière de l’UE est susceptible
d'être confrontée.
Les
avantages découlant des possibilités accrues
de valorisation et de recyclage des déchets sur le marché intérieur de
l’UE (meilleure utilisation des infrastructures existantes de gestion des
déchets et mise en place de nouvelles infrastructures innovantes,
favorisant ainsi le secteur de gestion des déchets de l'UE).
Les
coûts et les bénéfices liés à l’amélioration du
suivi, à l'allégement des charges administratives et à la simplification.
La
création d’emplois, étant donné que les niveaux
supérieurs de la hiérarchie des déchets (y compris la collecte séparée, le
réemploi et le recyclage) sont des secteurs à beaucoup plus forte
intensité de main-d’œuvre que ceux de l’élimination des déchets et de
l’incinération.
Les
avantages sur le plan de l’acceptation sociale. En règle générale,
l'infrastructure nécessaire au réemploi et au recyclage des déchets est
beaucoup mieux acceptée par la société que les installations d’élimination
et d'incinération des déchets.
Les
effets positifs sur l’environnement, tant directs (meilleure
gestion des déchets, taux réduits de dépôt sauvage des déchets, y compris
dans le milieu marin) qu'indirects (diminution des émissions de gaz à
effet de serre et de la pollution atmosphérique puisque l'on s'abstient
d'utiliser des matières premières vierges et de consommer de l'énergie).
En conséquence, on notera également des effets positifs sur la santé
humaine.
Alors
qu'un certain nombre de ces effets (en particulier l’amélioration de la collecte
des déchets, les avantages environnementaux et la création d’emplois) peuvent
être quantifiés et monétisés, d’autres aspects ne peuvent être décrits que
d’une façon plus qualitative (par exemple, la diminution de la dépendance à
l’égard des matières premières importées). Les
incidences de l'option 1 («mise en œuvre intégrale») ont été évaluées par
rapport au scénario de continuité, tandis que les effets des options 2 et 3 ont
été examinés en prenant la «mise en œuvre intégrale» comme point de départ. Option
1 – Mise en œuvre intégrale de la législation existante Les
coûts nets annuels (augmentation des coûts de collecte/traitement moins les
avantages environnementaux) de cette option sont estimés à 1500 millions
d’euros d’ici à 2020, et ils devraient diminuer progressivement pour s'établir
à moins de 600 millions d’euros d’ici à 2035 dans l’ensemble de l’UE28.
L'augmentation estimée de l’emploi direct est de 36 761 équivalents temps
plein (ETP). Option
2 – Simplification, amélioration du suivi, diffusion des meilleures pratiques L'amélioration
des statistiques, au moyen de registres nationaux, par exemple, demandera des
efforts supplémentaires de la part de certains États membres mais, dans le même
temps, cela contribuera à la baisse des coûts de communication des données. Le
«système d’alerte précoce» proposé exigera des efforts de la part de la
Commission et des États membres, mais il pourrait éviter l'ouverture de
procédures d'infraction à un stade ultérieur, ainsi que les mauvais choix
d'investissement. Une simplification notable des exigences en matière de
rapports incombant aux États membres se traduira par des économies; celles-ci
pourront servir à couvrir les coûts nets liés aux mesures d'amélioration du
suivi. Enfin, la fixation de conditions minimales pour le fonctionnement des
régimes de REP permettra, entre autres, d’accroître le rapport coût-efficacité
de ceux-ci. Option 3
– Mise à niveau des objectifs de l’UE Pour
les années 2014 à 2030, les principales incidences des différentes sous-options
3 décrites au point 4 ci-dessus sont résumées dans le tableau ci-après. Comme
le montre ce tableau, une combinaison des sous-options 3.1, 3.2 et 3.3
(c’est-à-dire les sous-options 3.4 à 3.7) offre le meilleur rapport
coûts-avantages, tout en créant plus d’emplois et en réduisant davantage les
émissions de gaz à effet de serre: Option || Frais financiers (VAN 2014-2030), Mrd € (1) || Coûts externes (VAN 2014-2030), Mrd € (2) || Coûts sociaux nets (1+2) || Emplois (ETP en 2030) || Millions de tonnes équivalent CO2 de GES (2030) || Millions de tonnes équivalent CO2 de GES (2014-2030) Option 3.1 — basse || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78 519 || -23 || -107 Option 3.1 — haute || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137 585 || -39 || -214 Option 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107 725 || -20 || -183 Option 3.2 – «metal split» || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107 643 || -24 || -250 Option 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46 165 || -13 || -49 Option 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177 637 || -44 || -308 (1) Options 3.5 et 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177 628 || -44 || -320 (2) Option 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443 Remarque: les coûts négatifs
représentent un avantage. Les options 3.4 à 3.7 donnent une perspective
cohérente de la gestion des déchets dans l'UE, fondée sur l'expérience acquise
par les États membres les plus avancés: des restrictions de la mise en décharge
sont progressivement mises en place, parallèlement à une augmentation
progressive des objectifs de recyclage; cette approche permet d'éviter la
création de surcapacités des installations de traitement des déchets résiduels,
telles que les incinérateurs ou autres installations peu performantes. Par rapport à la «mise en œuvre intégrale»,
les options 3.4 à 3.7 entraîneront également une réduction supplémentaire des
déchets marins, de 7 % d’ici à 2020 et de 23 % d’ici à 2030. La
diminution des flux de déchets marins entraînera des économies supplémentaires
estimées à 136 millions d’euros d'ici à 2030, principalement du fait des
moindres coûts de nettoyage des plages et de réparation des dommages causés aux
navires et engins de pêche.
6.
Comparaison des options
Le
tableau ci-dessous résume la contribution relative de chaque option aux
principaux objectifs définis au point 3. Sur cette base, il est possible de
dégager les conclusions suivantes:
L’option
2 serait utile pour soutenir la mise en œuvre des objectifs existants,
mais elle semble indispensable si les nouveaux objectifs proposés sont
appliqués. Les mesures proposées dans le cadre de l'option 2 contribuent à
la plupart des objectifs définis et devraient être considérées comme des
«mesures d’accompagnement» permettant d'améliorer le respect de la
législation et la réalisation des objectifs.
Les
options 3.1, 3.2 et 3.3, prises isolément, ne permettront pas d’atteindre
les meilleurs résultats sur le plan de la cohérence des objectifs proposés
et du rapport coût-bénéfice. L’option 3.4 avec extension de l'interdiction
de mise en décharge (c’est-à-dire l’option 3.7) semble être l’option la
plus intéressante.
L'option
3.4 n'est pas clairement supérieure aux options 3.5 et 3.6: la définition
d'objectifs différenciés par État membre entraîne une augmentation de la
valeur actualisée nette car certains États membres bénéficient plus tôt
des avantages d'une meilleure gestion des déchets, mais elle rend la
législation plus complexe.
|| Objectif 1 — Simplification || Objectif 2 — Amélioration du suivi || Objectif 3 — Diffusion des bonnes pratiques || Objectif 4 – Productivité des ressources Option 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Option 2 || + + + || + + + || + + || + Option 3 Option 3.1 — basse Option 3.1 — haute Option 3.2 Option 3.3 Option 3.4 Option 3.5 Option 3.6 Option 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Une combinaison des options 2 et
3.7 est donc proposée.
Par rapport à la mise en œuvre intégrale (option 1), cette combinaison
procurera de nombreux avantages, notamment:
un allégement de la charge administrative, en
particulier pour les PME, une simplification et amélioration de la mise en
œuvre, notamment grâce à des objectifs chiffrés toujours parfaitement
adaptés;
la création d’emplois – plus de 180 000
emplois directs pourraient être créés d’ici à 2030, dont la plupart
impossibles à délocaliser en dehors de l’UE;
une réduction des émissions de gaz à effet de
serre – environ 443 millions de tonnes de gaz à effet de serre pourraient
être évitées entre 2014 et 2030;
la réinjection de matières premières
secondaires dans l’économie – la fraction des déchets municipaux et des
déchets d'emballages qui était recyclée en 2011 sera plus que doublée. Les
mesures proposées serviront de catalyseur pour garantir le respect de tous
les objectifs de l’UE, ce qui contribuera à couvrir entre 10 et 40 %
(suivant la matière) de la demande totale de matières premières de l’UE;
des effets positifs sur la compétitivité des
secteurs de la gestion et du recyclage des déchets de l'UE, ainsi que sur
celle de l’industrie manufacturière (amélioration des régimes de REP,
réduction du risque lié à l’accès aux matières premières et aux prix);
une réduction de 7 % des volumes de déchets
marins d'ici à 2020 et de 24 % d’ici à 2030.
Les objectifs à moyen terme proposés donneront aux
États membres et aux exploitants de déchets le signal clair dont ils ont besoin
pour adapter les stratégies et les investissements en temps opportun et avec le
degré de sécurité nécessaire. L’expérience a montré que l’amélioration de la
gestion des déchets municipaux et des déchets d'emballages, couplée à
l'interdiction de la mise en décharge, agit comme un catalyseur sur la gestion
de tous les autres types de déchets.
7.
Suivi et évaluation
La plupart
des statistiques relatives à la production et au traitement des déchets
(recyclage, valorisation, mise en décharge) sont déjà établies par les États
membres et transmises à la Commission (Eurostat/DG ENV). Aucun nouvel objectif
n’est proposé; les objectifs existants seraient mis à niveau et précisés pour
certains, tandis que les objectifs obsolètes seraient supprimés. Avec le soutien de l’Agence européenne pour
l’environnement (AEE), l'«écart par rapport à l’objectif», tel qu'il ressort
des dernières statistiques disponibles et des projections, sera déterminé tous
les trois ans, notamment dans le cadre de la procédure «d’alerte précoce».
L'AEE a également l’intention de mettre régulièrement à jour ses évaluations ex
ante (modèle) et ex post de la performance des États membres en matière de
gestion des déchets municipaux. À l’avenir, d’autres types d’indicateurs
pourront aussi être établis, tels que le tonnage potentiel de déchets perdus
chaque année pour l’économie de l’UE, et l’utilisation de matières premières
secondaires dans la fabrication des produits et sur le marché.