EXPOSÉ DES MOTIFS

1.           CONTEXTE DE LA PROPOSITION

Traditionnellement, la pêche au filet dérivant se pratique au moyen de filets d'une longueur limitée et au maillage relativement petit afin de capturer différentes espèces pélagiques de petite/moyenne taille vivant pour la plupart dans les zones côtières ou transitant par ces zones. C'est à la fin des années 70 et dans les années 80 que de sérieux problèmes sont apparus, lorsque des filets dérivants à grand maillage et de plusieurs dizaines de kilomètres de long ont commencé à être utilisés. Ces grands filets dérivants ont entraîné un accroissement substantiel de la mortalité accidentelle d'espèces protégées, en particulier de cétacés, de tortues de mer et de requins, et ont suscité des préoccupations internationales relatives à leurs incidences sur l’environnement.

Au début des années 90, faisant suite aux résolutions de l’Assemblée générale des Nations unies[1] en faveur d'un moratoire sur la pêche aux grands filets pélagiques dérivants[2] en haute mer, l'Union européenne a élaboré une législation sur la pêche au filet dérivant.

En conséquence, la détention à bord ou l’utilisation de filets dérivants d’une longueur supérieure à 2,5 km est interdite dans l’Union européenne depuis juin 1992 (sauf dans les eaux de la mer Baltique, des Belts et de l’Øresund). Depuis 2002, tous les filets dérivants, quelle que soit leur taille, sont interdits lorsqu’ils sont destinés à la capture des espèces énumérées à l’annexe VIII du règlement (CE) n° 894/97 du Conseil (espèces non autorisées). Il est également interdit de débarquer des espèces énumérées à l'annexe VIII qui ont été capturées dans des filets dérivants.  En outre, depuis le 1er janvier 2008, il est interdit de détenir à bord ou d’utiliser tout type de filets dérivants dans les eaux de la mer Baltique, des Belts et de l’Øresund.

Le cadre législatif actuel de l'Union en matière de filets dérivants a cependant montré des faiblesses, les règles en vigueur étant aisément contournables. L’absence de règles de l’UE relatives aux caractéristiques des engins (maillage maximal, épaisseur de fil maximale, rapport d’armement, etc.) et à l’utilisation de ceux-ci (par exemple la distance maximale de la côte, le temps d’immersion, les saisons de pêche, etc.) combinée à la possibilité de détenir à bord d’autres engins de pêche a permis aux pêcheurs d’utiliser de manière illégale les filets dérivants pour capturer des espèces dont la capture au moyen de ces engins de pêche est interdite, ceux-ci déclarant qu’ils les ont capturées à l'aide d'un autre engin (des palangres, par exemple).

En outre, malgré les dispositions relatives à ces filets, l’utilisation illégale de filets dérivants continue d'être signalée dans les eaux de l’Union. Des cas de violation grave par certains États membres ont également fait l’objet de deux arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne à l’encontre de la France (C-556/07 et C-479/07) et de l’Italie (C-249/08).

Les efforts de contrôle et d’exécution ne donnent pas les résultats nécessaires parce que le fait que l’activité soit menée à petite échelle permet aux pêcheurs de s'adapter facilement et de trouver des stratégies visant à échapper aux contrôles. Les petits filets dérivants sont encore autorisés et les lacunes dans la législation de l’Union facilitent leur utilisation illégale. C’est pourquoi les autorités de contrôle éprouvent de grosses difficultés à obtenir des preuves solides d’activités illégales et à faire respecter la réglementation.

Dans ce contexte, il est clair que l’utilisation de ces engins de pêche continue de susciter de vives inquiétudes en termes de conservation et d'environnement.

Afin de remédier à cette situation et de se conformer aux obligations internationales de l’Union visant à réglementer de manière appropriée la pêche au filet dérivant, la proposition de règlement, fondée sur une approche de précaution, prévoit une interdiction totale de détenir à bord ou d’utiliser tout type de filet dérivant à compter du 1er janvier 2015 dans toutes les eaux de l’Union. Elle introduit également une nouvelle définition plus détaillée de cet engin de pêche de manière à combler toute lacune éventuelle.

2.           RÉSULTATS DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D'IMPACT

Une analyse d'impact a été réalisée. Elle tient compte des informations provenant de différentes sources, dont une consultation publique sur l'internet, deux études coordonnées[3], des informations fournies par les États membres et des observations du groupe de pilotage de l'analyse d'impact.

L’analyse d’impact a examiné les options suivantes: 1) le statu quo; 2) les actions sur les mesures techniques et/ou de contrôle pour améliorer le contrôle et la compatibilité avec l'environnement; 3) l'interdiction sélective des activités de pêche au filet dérivant considérées comme les plus dommageables pour les espèces strictement protégées et/ou comme ne permettant pas d'éviter les prises accessoires d'espèces non autorisées; 4) l'interdiction totale de la pêche au filet dérivant.

Toutefois, étant donné l’absence ou le manque de contrôle de ces pêcheries par les États membres, tant à des fins de contrôle qu'à des fins scientifiques, ainsi que l'effort d’échantillonnage limité déployé dans le cadre des deux études, il est extrêmement difficile d’avoir une vue détaillée des activités de pêche actuelles et de leurs conséquences réelles sur l’environnement. Il n’a donc pas été possible d’évaluer l’incidence des différentes options au moyen d'une analyse fondée sur des indicateurs.

L'option 4 a été préférée aux options 1, 2 et 3, étant donné qu’elle remplit dans la plus large mesure les critères en matière de pertinence, d’efficacité, d’efficience et de cohérence, tout en assurant le meilleur résultat en termes d’impact environnemental et de réduction de la charge administrative. Elle est soutenue par plus de 52 % des personnes qui ont répondu à la consultation publique, y compris les associations de pêcheurs et les ONG. Par conséquent, l’option 4 a été retenue comme la plus appropriée, sur la base de l’application du principe de précaution à l’égard des activités de pêche qui pourraient comporter un risque élevé de prises accessoires d’espèces strictement protégées, ces activités faisant l'objet d'un contrôle insuffisant ou totalement inexistant de la part des États membres.

La majorité des activités de pêche au filet dérivant recensées sont saisonnières; les flottes qui y participent activement sont polyvalentes et se composent d'au moins 840 navires (à l'exclusion de la mer Baltique), dispersés sur une superficie importante. Pour la plupart des pêcheurs, la pêche au filet dérivant ne représente que quelques mois d'activité de pêche au cours d’une année, certains d'entre eux utilisant ces filets moins d'une quinzaine de jours par an. En conséquence, l’interdiction totale d’utiliser les filets dérivants ne devrait pas entraîner de réduction correspondante du nombre de pêcheurs, qui continueront d'exercer leur métier en recourant à d'autres engins déjà autorisés sur leur licence de pêche. Sur la base des informations recueillies pour l’analyse d’impact, la performance et l'importance économiques de l’engin pour les navires et les flottes est très variable, quoique limitée à l'échelle nationale. En ce qui concerne les flottes pour lesquelles les données sont disponibles, comme c'est le cas des navires britanniques, par exemple, la valeur totale des débarquements des petits filets dérivants, soit environ 250 navires, représente 0,14 % de la valeur totale des débarquements du Royaume-Uni en 2011. En ce qui concerne l’Italie, où un nombre plus réduit d’environ 100 navires actifs a été recensé, l’importance économique des filets dérivants est faible à l'échelle nationale (0,8 % de la valeur et 1,3 % du poids des débarquements) bien que la valeur débarquée représente entre 20 % et 55 % (jusqu’à 90 % pour une pêcherie donnée) du chiffre d’affaires généré par ces navires. Toutefois, les bénéfices financiers de l’utilisation de filets dérivants sont très variables, allant de 1 % à 54 % du chiffre d’affaires généré par les navires, avec une moyenne de 22 % pour l’ensemble des activités de pêche au filet dérivant menées par les navires italiens. En conséquence, s’il n'est pas exclu que l’interdiction puisse avoir une incidence sur certains des navires pratiquant ce type de pêche, les répercussions socio-économiques globales de l’interdiction totale sont néanmoins considérées comme négligeables à l'échelle nationale et sous-régionale.

3.           ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION

· Résumé des mesures proposées

Introduire une interdiction totale de détenir à bord ou d’utiliser tout type de filet dérivant à compter du 1er janvier 2015, applicable à tous les navires de l’UE et dans toutes les eaux de l’UE. Introduire une définition révisée et plus détaillée des filets dérivants, afin de combler toute lacune éventuelle dans la législation existante.

· Base juridique

Article 43, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

· Principe de subsidiarité

La proposition relève de la compétence exclusive de l’Union européenne.

· Principe de proportionnalité

La proposition est nécessaire et appropriée aux fins de la mise en œuvre de l’approche écosystémique de la gestion des pêches. La proposition ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis, conformément à l’article 5, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne.

· Choix des instruments

Instrument proposé: règlement du Parlement européen et du Conseil.

Le recours à d'autres moyens ne serait pas approprié pour la raison suivante: l'acte abroge et modifie des règlements existants, qui ne peuvent être modifiés que par un autre règlement.

4.           INCIDENCE BUDGÉTAIRE

La mesure n’entraîne aucune dépense supplémentaire pour le budget de l’Union.

2014/0138 (COD)

Proposition de

RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

prévoyant une interdiction de la pêche au filet dérivant, modifiant les règlements (CE) n° 850/98, (CE) n° 812/2004, (CE) n° 2187/2005 et (CE) n° 1967/2006 du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 894/97 du Conseil

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 43, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,

vu l'avis du Comité économique et social européen[4],

statuant conformément à la procédure législative ordinaire,

considérant ce qui suit:

(1)       Le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil[5] établit un cadre pour la conservation des ressources biologiques de la mer et la gestion des pêcheries qui exploitent ces ressources.

(2)       Il convient que l’exploitation durable des ressources biologiques marines repose, d'une part, sur l’approche de précaution, qui résulte non seulement du principe de précaution mentionné à l’article 191, paragraphe 2, premier alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne mais aussi des engagements internationaux de l’Union, tels qu'ils ressortent de l’accord sur les stocks de poissons des Nations unies[6], et en particulier son article 6, et, d'autre part, sur les meilleures données scientifiques disponibles.

(3)       Il importe que la politique commune de la pêche contribue à la protection du milieu marin, à la gestion durable de toutes les espèces exploitées commercialement et, notamment, à la réalisation du bon état écologique au plus tard en 2020, conformément à l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil[7].

(4)       À la suite des craintes concernant l’incidence sur l’environnement des grands filets dérivants de plus de 2,5 km, qui ont entraîné la mort accidentelle d'un grand nombre d'espèces protégées, l'Assemblée générale des Nations unies a adopté les résolutions 44/225 du 22 décembre 1989, 45/197 du 21 décembre 1990 et 46/215 du 20 décembre 1991[8] en faveur d'un moratoire sur l'utilisation de ces engins de pêche.

(5)       En conséquence, le règlement (CE) n° 894/97 du Conseil[9] établit un cadre prévoyant la conservation des ressources de pêche, par des mesures techniques, sous la forme d’une limitation générale à 2,5 km de la longueur totale maximale des filets dérivants, ainsi qu’une interdiction d’utiliser ou de détenir à bord les filets dérivants destinés à la capture de certaines espèces.

(6)       De plus, le règlement (CE) n° 2187/2005 du Conseil[10] interdit d'utiliser ou de détenir à bord des filets dérivants dans les eaux de la mer Baltique, des Belts et de l’Øresund à partir du 1er janvier 2008.

(7)       Les objectifs de conservation concernant la mortalité accidentelle des espèces protégées poursuivis par la réglementation de l’Union susmentionnée relative aux filets dérivants sont toujours valables et il convient de les renforcer.

(8)       Par souci de clarté et afin d’assurer une compréhension et une mise en œuvre uniformes des règles en matière de filets dérivants par les États membres, il y a lieu de préciser la définition des filets dérivants.

(9)       En outre, il est nécessaire d’étendre le champ d’application de cette définition de manière à couvrir tout nouveau type de filet dérivant autre que les filets maillants dérivants mis en œuvre dans certaines pêcheries. Il est particulièrement important que cette définition couvre les engins qui, contrairement aux filets maillants dérivants, se composent de deux ou plusieurs nappes de filets accrochées ensemble et en parallèle à la ou aux ralingues, mais qui opèrent près de la surface de l’eau, de la même manière que les filets maillants dérivants, et ont une incidence similaire sur les ressources marines et qu'il convient dès lors de réglementer de manière cohérente.

(10)     Le cadre législatif actuel de l’Union sur les filets dérivants a montré des faiblesses et des lacunes dans la mesure où les règles se sont révélées faciles à contourner et inefficaces pour répondre aux préoccupations en matière de conservation liées à cet engin de pêche.

(11)     La pêche au filet dérivant est pratiquée par un nombre indéterminable de petits navires de pêche polyvalents, dont la grande majorité sont exploités en l'absence de suivi scientifique régulier et de contrôle. En raison de l'échelle réduite de ces activités de pêche, qui permet d'échapper aisément à la surveillance, les efforts de contrôle et d'exécution n’ont pas donné les résultats nécessaires en matière de conservation des ressources marines, notamment en ce qui concerne certaines espèces protégées.

(12)     Des activités de pêche illégales au filet dérivant menées par les navires de pêche de l’Union, en particulier afin de cibler des espèces énumérées à l’annexe VIII du règlement (CE) n° 847/97, continuent d'être signalées et ont suscité des critiques en ce qui concerne le respect par l’Union de ses obligations internationales en la matière.

(13)     En outre, étant donné qu'elle se déroule à proximité ou à la surface de l’eau, la pêche au filet dérivant continue d'être une source de préoccupation majeure en raison des prises accidentelles d'animaux qui font surface pour respirer tels que les mammifères marins, les tortues de mer et les oiseaux marins, dont la plupart sont classés parmi les espèces strictement protégées en vertu de la législation de l’Union.

(14)     Par ailleurs, les systèmes de suivi et d’information institués conformément à la directive 92/43/CEE du Conseil[11] (directive «Habitats») se sont révélés inefficaces pour déterminer et enregistrer les causes de mortalité anthropique d’espèces strictement protégées imputables aux activités de pêche.

(15)     L’approche écosystémique de la gestion des pêches impose de limiter autant que faire se peut les incidences négatives des activités de pêche sur les écosystèmes marins, d'éviter les captures indésirées et de les réduire dans la mesure du possible.

(16)     Compte tenu des raisons exposées ci-dessus et afin de prendre dûment en considération les inquiétudes que cet engin de pêche continue de provoquer en ce qui concerne la conservation, et pour atteindre d'une manière effective et efficace les objectifs en matière d'environnement et de respect de la législation, tout en veillant à ce que les incidences socio-économiques soient minimales, il est nécessaire d’introduire une interdiction totale de détenir à bord ou d’utiliser tout type de filets dérivants dans toutes les eaux de l’Union, applicable tant à l'ensemble des navires de l’Union, qu'ils pêchent dans les eaux de l’Union ou au-delà, qu'aux navires de pays tiers dans les eaux de l’Union.

(17)     Afin d'assurer la clarté de la législation de l’Union, il est également nécessaire de supprimer toutes les autres dispositions relatives aux filets dérivants en modifiant les règlements (CE) n° 850/98[12], (CE) n° 812/2004, (CE) n° 2187/2005 et (CE) n° 1967/2006 du Conseil[13], et en abrogeant le règlement (CE) n° 894/97.

(18)     Les navires pratiquant la pêche au petit filet dérivant peuvent avoir besoin d’un certain temps pour s’adapter à la nouvelle situation et il y a donc lieu de prévoir une période de suppression progressive. Il convient, en conséquence, que le présent règlement entre en vigueur le 1er janvier 2015,

ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier

Champ d'application

Le présent règlement s’applique à toutes les activités de pêche relevant de la politique commune de la pêche conformément à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1380/2013.

Article 2

Définition

1.           Aux fins du présent règlement, les définitions figurant à l’article 4, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1380/2013 s’appliquent.

2.           En outre, on entend par «filet dérivant» un filet composé d’une ou de plusieurs nappes de filets, accrochées ensemble et en parallèle à la ou aux ralingues, maintenu à la surface de l’eau ou à une certaine distance en dessous de celle-ci grâce à des flotteurs, qui dérive librement avec le courant ou avec le bateau auquel il peut être attaché. Il peut être équipé de dispositifs destinés à stabiliser le filet ou à en limiter la dérive comme une ancre flottante ou une ancre posée sur le fond et fixée à une seule extrémité du filet.

Article 3

Interdiction des filets dérivants

Il est interdit:

a)      de capturer des ressources biologiques marines à l'aide de filets dérivants; ainsi que

b)      de détenir un filet dérivant, de quelque type que ce soit, à bord d'un navire de pêche.

Article 4

Modification des règlements connexes

1.           À l'article 20 du règlement (CE) n° 850/98, le paragraphe 3 est supprimé.

2.           Le règlement (CE) n° 812/2004 est modifié comme suit:

a)      l’article 1 bis est supprimé;

b)      à l'annexe I, les points A b) et E b) sont supprimés;

c)      à l'annexe III, le point D est supprimé.

3.           L’article 2, point o), l'article 9 et l’article 10 du règlement (CE) n° 2187/2005 sont supprimés.

4.           À l’annexe II, point a), du règlement (CE) n° 1967/2006, les termes «et des filets dérivants» sont supprimés.

Article 5

Abrogation

Le règlement (CE) n° 894/97 est abrogé.

Article 6

Entrée en vigueur

Le présent règlement entre en vigueur le 1er janvier 2015.

Il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à Bruxelles, le

Par le Parlement européen                            Par le Conseil

Le président                                                   Le président

[1]               Résolutions de l'Assemblée générale des Nations unies:  44/225 du 22 décembre 1989;  45/197 du 21 décembre 1990; 46/215 du 20 décembre 1991.

[2]               Les grands filets dérivants ont été définis comme des filets de plus de 2,5 km de longueur par la convention pour l’interdiction de la pêche au filet maillant dérivant de grande dimension dans le Pacifique Sud (convention de Wellington), signée à Wellington le 24 novembre 1989 et entrée en vigueur le 17 mai 1991.   http://www.mfe.govt.nz/laws/meas/wellington.html;  http://www.jus.uio.no/english/ services/library/treaties/08/8-02/large-driftnets.xml.

[3]               - MAREA - Contrat spécifique 8 (SI2.646130). «Identification and characterization of the small scale driftnet fisheries in the Mediterranean» (DriftMed, Identification et caractérisation des activités de pêche au petit filet dérivant en Méditerranée) 

                - Contrat spécifique 5 (SI2.650655). «Study in support of the review of the EU regime on the small-scale driftnet fisheries» (Étude à l'appui du réexamen du régime de l’Union européenne applicable aux activités de pêche au petit filet dérivant).

[4]               JO C [...] du [...], p. [...].

[5]               Règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche, modifiant les règlements (CE) n° 1954/2003 et (CE) n° 1224/2009 du Conseil et abrogeant les règlements (CE) n° 2371/2002 et (CE) n° 639/2004 du Conseil et la décision 2004/585/CE du Conseil (JO L 354 du 28.12.2013, p. 22).

[6]               JO L 189 du 3.7.1998, p. 16.

[7]               Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d'action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre «stratégie pour le milieu marin») (JO L 164 du 25.6.2008, p. 19).

[8]               Résolution de l’Assemblée générale des Nations unies A/RES/44/225 du 22 décembre 1989 sur la pêche aux grands filets pélagiques dérivants et ses conséquences sur les ressources biologiques des océans et des mers, p. 147. Résolution de l’Assemblée générale des Nations unies A/RES/45/197 du 21 décembre 1990 sur la pêche aux grands filets pélagiques dérivants et ses conséquences sur les ressources biologiques des mers et des océans, p. 123. Résolution de l’Assemblée générale des Nations unies A/RES/46/215 du 20 décembre 1991 sur la pêche au grand filet pélagique dérivant et ses conséquences sur les ressources biologiques des mers et des océans, p. 147.

[9]               Règlement (CE) n° 894/97 du Conseil du 29 avril 1997 prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 132 du 23.5.1997, p. 1), modifié par le règlement (CE) n° 1239/98.

[10]             Règlement (CE) n° 2187/2005 du Conseil du 21 décembre 2005 relatif à la conservation, par des mesures techniques, des ressources halieutiques dans les eaux de la mer Baltique, des Belts et de l'Øresund (JO L 349 du 31.12.2005, p. 1).

[11]             Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206 du 22.7.1992, p. 7).

[12]             Règlement (CE) n° 850/98 du Conseil du 30 mars 1998 visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d'organismes marins (JO L 125 du 27.4.1998, p. 1).

[13]             Règlement (CE) n° 1967/2006 du Conseil du 21 décembre 2006 concernant des mesures de gestion pour l'exploitation durable des ressources halieutiques en Méditerranée (JO L 409 du 30.12.2006, p. 11).