DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT

accompagnant la

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Énergies renouvelables: un acteur de premier plan sur le marché européen de l'énergie

1.           Quel est le problème?

Au cours des dernières années, sous la poussée des économies d’échelle et des améliorations technologiques, les sources d'énergie renouvelables (SER) ont connu une croissance plus rapide que prévu. C'est une bonne nouvelle, qui montre les effets positifs de la politique de l'UE en matière d'énergies renouvelables. Face à cette évolution, les États membres ont multiplié les réformes des régimes de soutien aux énergies renouvelables afin de garantir un bon rapport coût-efficacité et l’intégration des marchés. Ces réformes n'ont cependant pas toujours suivi les meilleures pratiques européennes en la matière, entraînant des incertitudes pour les investisseurs dans toute l'Union. En outre, la crise financière et économique actuelle a rendu les investisseurs plus prudents sur les marchés énergétiques à haute intensité capitalistique, en particulier dans le secteur, très dépendant des politiques publiques, des énergies renouvelables.

Dans ce contexte, il apparaît de plus en plus clairement que l’objectif de l'UE à l'horizon 2020 en matière d'énergies renouvelables pourrait ne pas être suffisant pour promouvoir les investissements à long terme nécessaires pour permettre une réduction des coûts et une progression de la part des énergies renouvelables après 2020. La clarté sur l'orientation future de la politique de l'Union a donc gagné en importance pour les investisseurs et les milieux d'affaires en ce qui concerne les décisions immédiates d'investissement à long terme dans le secteur des énergies renouvelables.

La directive 2009/28/CE sur les énergies renouvelables (ci-après la directive) fait obligation à la Commission de présenter une feuille de route sur les énergies renouvelables en 2018 seulement, sur la base du progrès technologique et de l'expérience acquise dans le cadre de la mise en œuvre de la directive. Elle prévoit également pour la Commission l'obligation de réexaminer, pour 2014, certaines dispositions spécifiques de la directive (notamment en ce qui concerne les niveaux minimaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) pour les biocarburants et les bioliquides, les mesures et l'impact de ceux-ci et enfin les mécanismes dits de coopération), Toutefois, vu les incertitudes pesant sur les investissements évoqués plus haut, la Commission observe que de plus en plus de parties prenantes considèrent qu'une réflexion sur l'après-2020 s'impose dès aujourd'hui.

Plus précisément, les six défis suivants doivent être relevés afin de faciliter l'augmentation de la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique de l'Union au cours des prochaines décennies:

· Incertitudes sur le cadre politique futur Le cadre actuel de la politique de l’Union en matière d’énergies renouvelables prend fin en 2020, dans huit ans seulement. Après 2020, il n’y a d’autres objectifs en matière d’énergies renouvelables et de réduction des émissions de carbone que ceux inscrits dans le système d'échange de quotas d'émission ainsi que l'objectif, plus politique que juridique, fixé par le Conseil de l'UE, de parvenir à une réduction de 80 à 95 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050 si les autres pays développés prennent des mesures analogues.

· Viabilité des incitations financières Les États membres ont instauré divers régimes de soutien qui soulèvent des interrogations dans la perspective du marché unique. En outre, une hausse des dépenses au titre de ces régimes (résultant en partie d’un boom sur les installations photovoltaïques du fait de la baisse du coût unitaire des panneaux) suscite des doutes sur leur viabilité financière.

· Cohérence avec l'organisation des marchés Des inquiétudes sont apparues sur la capacité de l’organisation interne actuelle des marchés à intégrer efficacement les spécificités des investissements dans les énergies renouvelables et à permettre aux producteurs à partir de sources renouvelables de réagir efficacement aux signaux de prix lancés par le marché, ce qui pourrait faire apparaître des inefficacités dans le fonctionnement des marchés.

· L’adéquation des infrastructures énergétiques La majeure partie du réseau électrique existant a été construite à une époque où les systèmes électriques étaient essentiellement nationaux, où les centrales de production d'électricité étaient situées à une distance relativement faible des centres de consommation et où les flux et les approvisionnements étaient relativement bien contrôlés. La part croissante des énergies renouvelables remet en cause ces conditions, ce qui pourrait entraîner une mauvaise intégration de l'électricité d'origine renouvelable.

· Incertitudes sur les technologies futures Un large éventail de technologies énergétiques innovantes liées aux sources renouvelables sera nécessaire pour assurer la transition vers un secteur énergétique durable et sûr, ainsi que des modifications profondes de la gestion et du développement des infrastructures, afin de les moderniser. Toutefois, amener ces technologies à maturité en vue de leur mise sur le marché constitue un défi qui ne peut être relevé par les seules forces du marché lui-même.

· Acceptation par le public et durabilité D’une manière générale, les énergies renouvelables ont la faveur du public en raison de leur caractère décentralisé et des bénéfices environnementaux et socio-économiques qui leur sont attachés. Les interrogations croissantes sur l’affectation des sols et d'autres incidences environnementales des projets à grande échelle dans le domaine des énergies renouvelables pourraient cependant freiner à terme la croissance de ce secteur.

La communication que la présente analyse d'impact accompagne examine à la fois les défis soulevés et les solutions possibles en vue de faciliter l'intégration des énergies renouvelables dans le marché unique. Elle trace également un cadre permettant de déterminer la politique nécessaire après 2020 pour augmenter encore la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique de l’UE.

2.           Analyse de la subsidiarité et de la valeur ajoutée de l'Union

La compétence de l’UE dans le domaine des énergies renouvelables est inscrite dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, à l'article 192 (environnement), à l’article 114 (marché intérieur) et à l’article 194 (énergie). D’un point de vue économique, de nombreux développements du système énergétique peuvent être réalisés à l’échelle de l’UE, par une action coordonnée à l’échelon de l’UE et des États membres, dans le respect de leurs compétences respectives.

3.           Objectifs stratégiques

L’objectif général de cette intervention est de veiller à ce que les énergies renouvelables non seulement contribuent sensiblement à la sécurité et à la diversité de l’approvisionnement énergétique, à la compétitivité, à la protection de l’environnement et du climat, mais soutiennent également la croissance économique, la création d'emplois, le développement régional et l'innovation dans l'UE. Pour ce faire, les objectifs spécifiques suivants sont proposés : i) réduire les incertitudes pour les investisseurs et les milieux d’affaires, ii) améliorer la viabilité et le rapport coût-efficacité des régimes de soutien, iii) faciliter la cohérence avec l’organisation des marchés, iv) assurer l’adéquation des infrastructures énergétiques, v) promouvoir l’innovation et le développement technologiques et vi) améliorer l'acceptation par le public et veiller à la durabilité.

4.           OPTIONS STRATÉGIQUES

L’objectif de la présente analyse d’impact est d’analyser les incidences environnementales, économiques et sociales des options sélectionnées par rapport à la situation actuelle. Compte tenu de l’avis des parties prenantes, les quatre options suivantes ont été retenues et analysées:

· Statu quo - Dans cette option, l’UE n’adopte pas de nouvelle politique de promotion des énergies renouvelables après 2020. Les énergies renouvelables continueraient de bénéficier de la législation actuelle relative à l'échange de quotas d'émission.

· Réduction des émissions de carbone sans objectifs spécifiques pour les énergies renouvelables après 2020 - Cette option implique un objectif plus ambitieux de réduction des GES et/ou des politiques pleinement compatibles avec les objectifs à long terme de l'UE en matière de réduction des émissions de carbone, sans fixer d’objectifs spécifiques au-delà de 2020 pour les énergies renouvelables.

· Objectifs contraignants après 2020 pour les énergies renouvelables et soutien coordonné - Cette option suppose de mettre à jour le paquet de 2008 sur l'énergie et le climat, en fixant des objectifs à l'horizon 2030 pour les énergies renouvelables, à l'échelon de l'UE et au niveau national, parallèlement aux objectifs de l'UE sur les émissions de GES et l’efficacité énergétique.

· Objectif de l’UE pour les énergies renouvelables et mesures harmonisées - Cette option prévoit la fixation d'un objectif de l'UE pour les énergies renouvelables, avec, à l’appui, un régime d'aide et une gestion harmonisés du système électrique.

5.           ANALYSE D'IMPACT

Incidences économiques

L’impact économique global de l’accroissement de la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique est le résultat de multiples mécanismes qui s’entrelacent et s’équilibrent. En premier lieu, le déploiement des énergies renouvelables suscite de l'activité économique. En deuxième lieu, le recours accru aux sources renouvelables autochtones réduit les importations de combustibles fossiles, ce qui accroît la sécurité énergétique. En troisième lieu, elle promeut l’innovation énergétique, qui constitue la clé du développement suffisant des diverses technologies permettant, selon un bon rapport coût-efficacité, la réduction à long terme des émissions de carbone dans le secteur de l'énergie. L’innovation énergétique est également importante en termes économiques car elle confère des avantages concurrentiels sur les marchés internationaux ainsi que des possibilités de croissance et des débouchés à l'exportation. Par ailleurs, l’expansion des énergies renouvelables peut également déplacer les investissements (et les emplois) dans le secteur conventionnel, avec des incidences négatives. En outre, le coût du soutien financier en faveur des énergies renouvelables peut entraîner une hausse des prix de l’énergie, qui peut à son tour être répercutée sur les factures des consommateurs et affecter également la compétitivité des industries à haute intensité énergétique.

L’analyse révèle que les options 2, 3 et 4 auront probablement des effets économiques positifs, car elles favorisent (à des degrés divers) des investissements importants dans les technologies liées aux énergies renouvelables, susceptibles d'aboutir à des créations d'entreprises et d'emplois et d’entraîner de la croissance économique. En outre, elles contribueront à la réduction des dépenses liées aux importations de combustibles, ce qui pourrait également protéger l'économie de l'UE contre les chocs externes par les prix de l'énergie; toutefois les options 3 et 4 pourraient permettre des économies plus importantes sur les importations que l'option 2. Par ailleurs les incitations financières en faveur des énergies renouvelables prévues dans les options 3 et 4 pourraient aboutir à des augmentations de coût pour les consommateurs, même si cela pourrait être partiellement compensé par l'effet lié à «l’ordre de préséance», qui entraîne une réduction des prix de gros de l’électricité. En revanche, dans l’option 1 les prix du combustible sont plus élevés, ce qui entraîne une croissance économique faible; les investissements publics nécessaires pour le développement et le déploiement des énergies renouvelables seront cependant moindres.

Incidences environnementales

Le déploiement des énergies renouvelables pourrait permettre de réduire notablement les émissions de gaz à effet de serre. Des analyses antérieures montrent que toutes les options envisagées sauf le scénario du statu quo permettent une réduction de 80 % des GES et de près de 85 % des émissions de CO2 liées à l'énergie en 2050 par rapport à 1990. Les options 2, 3 et 4, combinées à des mesures d'adaptation efficaces, pourraient également permettre d'améliorer la résistance du système énergétique de l'UE au changement climatique. En particulier, la décentralisation de la production d’électricité joue un rôle important car elle réduit la taille du réseau électrique global et la vulnérabilité du système aux catastrophes liées au climat. La biodiversité locale sera probablement touchée directement et indirectement par les infrastructures liées aux énergies renouvelables. Les options 2 et 4 pourraient avoir des incidences plus fortes car il faudrait construire davantage de lignes électriques aériennes pour relier les meilleurs sites (y compris dans des pays tiers) aux centres de consommation. Toutefois, ces conséquences potentiellement négatives pourraient être évitées si le développement des infrastructures est encadré par des règles environnementales appropriées.

La hausse de la part des énergies renouvelables après 2020 pourrait nécessiter une production accrue de biomasse, ce qui pourrait représenter des risques plus élevés d'incidences directes et indirectes sur l'affectation des sols. Toutefois, l'analyse indique que la biomasse disponible pourrait suffire à pourvoir aux besoins énergétiques et autres d'ici à 2030. Les options 2, 3 et 4 pourraient réduire ces risques en introduisant des critères de durabilité rigoureux pour toutes les applications bioénergétiques, sur la base des critères obligatoires actuellement applicables aux biocarburants et aux bioliquides (critères qui seraient renforcés). En outre, les risques peuvent être également réduits en facilitant les améliorations notables et durables des rendements agricoles et sylvicoles, et en promouvant l'action internationale visant à réduire la déforestation et la dégradation des forêts.

Incidences sociales

La transition vers des parts accrues d’énergies renouvelables pourrait permettre de créer des emplois nombreux et de meilleure qualité. Fin 2010, le secteur des énergies renouvelables de l’UE employait plus de 1,1 million de personnes. S’il est vrai que la croissance des énergies renouvelables induit également une restructuration sectorielle, les études montrent que l’incidence nette des politiques en faveur de ces énergies sur l'emploi demeure positive. En particulier, il faut absolument maintenir et améliorer la position concurrentielle des fabricants européens de produits technologiques liés aux énergies renouvelables, en assurant à la fois une demande intérieure soutenue et un accès aux marchés étrangers.

Sur cette base, avec une promotion volontariste des technologies innovantes liées aux énergies renouvelables, l'option 3 pourrait avoir des effets sur l'emploi meilleurs que l'option 2 qui, du fait de son approche fondée sur les coûts, pourrait n'avoir d'effets incitatifs que pour les technologies à maturité. Dans la mesure où l’option 3 supposerait de lisser dans le temps les investissements dans les énergies renouvelables, elle pourrait également susciter la création d'emplois plus stables, les employeurs étant soucieux d’éviter des périodes de graves pénuries de main-d'œuvre. L’option 4, selon laquelle une part des énergies renouvelables sera développée dans les pays tiers, pourrait avoir des effets positifs moindres (mais tout de même importants) sur l'emploi.

6.           COMPARAISON DES OPTIONS

Les options envisagées ont été comparées sur la base de leur efficacité, efficience et cohérence.

En ce qui concerne l’efficacité, toutes les options sauf le scénario du statu quo contribuent à remédier à l'incertitude des investisseurs ainsi qu'aux inquiétudes concernant le rapport coût-efficacité des régimes de soutien et de l’intégration des énergies renouvelables sur le marché. Toutes ces options renforcent l’innovation technologique par des mesures en faveur de la recherche et du développement, mais seule l'option 3 faciliterait le lancement par les EM d'initiatives plus spécifiquement technologiques et susciterait ainsi l’innovation «tirée par le marché» qui est essentielle pour promouvoir le déploiement à grande échelle des énergies renouvelables. Toutes les options sauf l’option 1 aboutissent à une plus grande sécurité énergétique et traitent efficacement les questions liées à la durabilité.

En termes d’efficience, l’analyse révèle des niveaux analogues, en ce qui concerne les coûts globaux du système, pour toutes les options sauf le scénario du statu quo. L’efficience de l’option 3 dépend des progrès dans l'élimination des incohérences entre les régimes nationaux de soutien, tandis que l'accent sur le rapport coût-efficacité dans l'option 2 peut aider à réduire le coût global de la politique et aussi à réduire la charge administrative associée à la gestion des objectifs multiples. L’analyse montre qu’en pratique l’option 4 pourrait avoir une efficience moindre qu’il n’apparaît en théorie.

Toutes les options envisagées sont cohérentes par rapport aux autres objectifs à long terme de l'UE (sur le climat, l'environnement, les transports, etc.). Aucune option ne se détache nettement comme la meilleure pour tous les critères. Une analyse plus approfondie des interactions entre les différents instruments s'impose; elle sera menée dans le contexte des éventuelles propositions spécifiques à venir.

L’analyse comparative qui vient d’être faite concernant les incidences des quatre options stratégiques peut être résumée de la façon suivante :

· Statu quo Cette option ne répond pas aux incertitudes actuelles des investisseurs concernant la politique de l'UE en matière d'énergies renouvelables après 2020. Ce scénario supposant une suppression progressive des mesures incitatives, les questions de la rentabilité et de l’intégration des énergies renouvelables sur le marché seront abordées à la fin de la décennie. De même, le développement déjà prévu des infrastructures énergétiques serait suffisant pour prendre en charge les faibles niveaux de déploiement attendus. En définitive, cette option n'induit aucun renforcement de la croissance économique, de la création d'emplois ni de l'innovation technologique, pas plus qu'elle ne traite les questions de la durabilité et de l’acceptation par le public.

· Réduction des émissions de carbone sans objectifs spécifiques pour les énergies renouvelables après 2020 Cette option favorise une plus grande visibilité en ce qui concerne l'évolution du marché après 2020, à condition que les outils stratégiques concernant les secteurs couverts par le système d’échange de quotas d’émission et ceux qui ne le sont pas permettent d’émettre des signaux efficaces sur le marché en faveur des énergies renouvelables, par l’intermédiaire de la tarification du carbone. L’adoption d’une approche intégrée du marché de l’UE pourrait permettre d’améliorer le rapport coût-efficacité des régimes de soutien, de faciliter l'intégration du marché et de mettre en place des infrastructures adéquates. La nature technologiquement neutre des instruments prévus dans cette option pourrait également affaiblir l’impact sur l’innovation technologique par rapport aux autres options, qui comportent des mesures visant spécifiquement les technologies énergétiques. Cette option traite efficacement les questions de la durabilité et de l’acceptation par le public.

· Objectifs contraignants après 2020 pour les énergies renouvelables et soutien coordonné Suivant leur degré d'ambition, les objectifs contraignants pourraient contribuer à donner aux investisseurs et aux milieux d'affaires une indication plus sûre du volume futur du marché des technologies énergétiques liées aux énergies renouvelables. Ils contribueraient également à améliorer le rapport coût-efficacité et la convergence des régimes nationaux de soutien et promouvraient la recherche-développement sur des technologies innovantes. Cette option traite aussi efficacement les questions de la durabilité et de l'acceptation par le public, en promouvant un déploiement plus équilibré, y compris entre les régions, des énergies renouvelables.

· Objectif de l’UE pour les énergies renouvelables et mesures harmonisées Cette option permet également de remédier aux incertitudes concernant la politique après 2020, tout en promouvant une intégration accrue du marché intérieur. Elle prévoit un soutien technologiquement neutre combiné à l'exposition des producteurs au marché, qui favoriserait probablement un déploiement plus concentré des énergies renouvelables, plutôt qu'une production décentralisée plus proche des centres de consommation. De ce fait, cette option pourrait comporter un risque de hausse des coûts des régimes de soutien et des infrastructures, et de problèmes d'acceptation par le public. Comme dans l'option 3, les risques potentiels liés aux effets collatéraux indésirables des applications bioénergétiques sont maîtrisés par le renforcement du cadre assurant la durabilité.

Tableau 1: Comparaison des options analysées par rapport à la situation de référence

Critères || Options || 1: Aucune action nouvelle de l'UE || 2: Objectifs pour les GES mais pas pour les SER || 3: Objectifs nationaux pour les SER après 2020 || 4: Objectif de l’UE pour les SER et mesures harmonisées ||

Efficacité || Certitude sur la politique || = || + || ++ || ++

Viabilité du soutien || = || ++ || + || +

Adéquation des infrastructures || = || ++ || ++ || +

Marché intérieur || = || ++ || + || ++

Innovation technologique || = || + || ++ || +

Durabilité/acceptation par le public || = || + || + || +

Efficience || Coûts des systèmes || = || = || = || = ||

Cohérence || avec les autres politiques de l’UE || = || + || + || + ||

Légende : = équivalent ; + amélioration ; - détérioration.

7.           Suivi et évaluation

En ce qui concerne le suivi et l'amélioration, il est proposé que la Commission suive de près les indicateurs suivants, afin de s’assurer que l’UE maintien le cap en vue de la réalisation de ses objectifs pour 2020 et peut dès lors s'appuyer sur ce cadre pour ses objectifs au-delà de 2020. Des systèmes adéquats de suivi et de rapports sont disponibles à l'échelon de l'UE, notamment le rapport biennal obligatoire de la Commission prévu par la directive sur les énergies renouvelables.

Indicateur || Pertinence

Part des sources d’énergie renouvelables dans la consommation énergétique finale de l’UE || Développement des énergies renouvelables

Réduction des émissions de GES dans l’UE || Réductions des émissions de GES

Niveau des prix du carbone dans le système d'échange de quotas d'émission || Efficacité des marchés du carbone

Origine des biocarburants et bioliquides consommés dans l'UE || Durabilité

Incidences des biocarburants sur l’affectation des sols, les disponibilités alimentaires et les prix de la biomasse || Durabilité

Montant des aides financières des EM en faveur des énergies renouvelables || Efficience, réduction des coûts

Utilisation des mécanismes de coopération fixés dans la directive SER || Efficience, réduction des coûts

Coûts de production des diverses technologies liées aux énergies renouvelables || Efficience, réduction des coûts

Disponibilité économique de la biomasse durable || Développement des énergies renouvelables

Taux de couplage de marché || Efficience, intégration du marché

Disponibilité économique de la biomasse durable || Développement des énergies renouvelables

Taux de couplage de marché || Efficience, intégration du marché