COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN Participation de l’Union européenne au Groupe d'États contre la corruption (GRECO) du Conseil de l'Europe /* COM/2012/0604 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN,
AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN Participation de l’Union européenne au Groupe d'États
contre la corruption (GRECO) du Conseil de l'Europe 1. Introduction La présente communication expose
la façon dont la Commission compte renforcer la coopération entre l'Union
européenne et le Groupe d'États contre la corruption (GRECO) du Conseil de
l'Europe à la suite de l’adoption, le 6 juin 2011, du «paquet
anticorruption»[1]. L'approche envisagée comporte
deux étapes: dans un premier temps, l'obtention par l'Union du statut de
«participant à part entière»[2]
fondé sur l’article 220 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne
(TFUE), susceptible de mener, dans un deuxième temps, à l'appartenance de plein
droit de l'Union au GRECO. Cette démarche permettra de
renforcer assez rapidement la coopération grâce au statut de participant à part
entière dont jouirait l'Union et dans l'attente d'une analyse visant à
déterminer comment l'adhésion de plein droit de l'Union au GRECO, y compris
l'évaluation des institutions européennes par le GRECO, serait organisée dans
la pratique. 2. Type de participation envisagée et objectifs
spécifiques de la participation de l'UE au GRECO Les grands principes de coopération, les priorités communes et
les domaines d'intérêts pour la coopération entre le Conseil de l'Europe et
l'Union européenne sont définis dans un mémorandum d'accord conclu en 2007[3]. Selon le mémorandum, la coopération juridique entre
les deux parties couvrant la primauté du droit, y compris la lutte contre la
corruption, devrait être renforcée afin d'assurer la cohérence entre la
législation de l'Union et les conventions du Conseil de l'Europe. Dans la section «Coopération
inter-institutionnelle», le mémorandum précise également que le Conseil de
l'Europe et l'Union approfondiront leur coopération en utilisant les
possibilités fournies par les accords partiels existants[4]. Dans ce contexte juridique, la
Commission a l'intention, lors d'une première phase, de
s'entretenir avec le GRECO sur la possibilité pour l'Union d'obtenir un statut
de participant à part entière. À l'issue de
ces discussions avec le GRECO, une analyse sera réalisée au niveau de l'Union
afin de déterminer l'impact que pourrait avoir le fait de soumettre les
institutions de l'Union aux procédures d’évaluation du GRECO. C'est sur la base de cette analyse qu'il sera
décidé de l'opportunité de demander, dans un deuxième temps, l'appartenance de
plein droit de l'Union au GRECO. Un groupe de
travail créé à l'échelon de l'Union sera chargé de fournir cette analyse. En qualité de participant à part
entière, l'Union serait, au sein du GRECO, associée au système d'évaluation
dans une mesure adaptée à cette première phase, mais elle ne serait pas soumise
à l'évaluation mutuelle et n'aurait donc aucun droit de vote, et elle ne serait
pas non plus en mesure de disposer d'un représentant au sein du Bureau du
GRECO, constitué exclusivement de membres à part entière. Le statut de participant à part entière de l’Union
au GRECO devrait viser à atteindre les objectifs spécifiques suivants: ·
participation aux visites dans les pays dans le cadre des
évaluations des États membres de l’UE et des pays candidats ou candidats
potentiels, sous réserve de l’accord de ces pays; ·
possibilité de formuler des suggestions sur les projets de
rapports d’évaluation et de participer aux débats des réunions plénières du
GRECO sur les rapports d’évaluation et de conformité concernant les États
membres de l’Union et les pays candidats ou candidats potentiels, sous réserve
de l’accord de ces pays; ·
possibilité de formuler des propositions au Bureau du GRECO[5],
qui joue un rôle important dans la préparation des évaluations et la rédaction
des rapports; ·
analyse comparative[6]
qui sera effectuée par le GRECO à partir des rapports d’évaluation et de
conformité établis sur les États membres de l’Union en vue de l'établissement
du rapport anticorruption de l’Union; ·
accès aux informations rassemblées et mises à jour par le GRECO
dans le cadre du processus d'évaluation; ·
signalement des recommandations du GRECO restées en souffrance
qui présentent un intérêt pour l’Union et que le rapport anticorruption de
l’Union pourrait relancer en vue des suites à donner. Au cours de la première phase, afin de créer des synergies
entre le système d’évaluation du GRECO et le rapport anticorruption de l'Union
instauré par le «paquet anticorruption» du 6 juin 2011[7],
la Commission envisagera la possibilité d'associer un représentant du GRECO au
groupe d’experts sur la corruption mis en place pour contribuer à
l'établissement du rapport anticorruption de l'Union. Lors d'une seconde phase,
au plus tard quatre ans après que l’Union européenne aura commencé à participer
au GRECO, les modalités de participation de l’Union européenne au groupe seront
réévaluées. D’après les conclusions de
l’analyse de l’Union mentionnée ci-dessus, une adhésion de plein droit pourrait
être envisagée. L'assemblée plénière du GRECO,
après avoir analysé les résultats des discussions préliminaires entre la
Commission et le secrétariat du GRECO, a dit estimer que l’évaluation des
institutions de l’Union par le GRECO devait être l'un des principaux sujets de
discussion et qu'il convenait de la considérer comme davantage qu'une lointaine
possibilité. Néanmoins, il faut qu'une
analyse plus approfondie soit effectuée afin de déterminer si cette évaluation
est réalisable et, si oui, à quelles conditions et avec quelles conséquences
potentielles. En effet, le GRECO a mis au
point un système d’évaluation adapté à des pays et non à des organisations; cela signifie, par exemple, qu'il y aurait lieu
d'examiner la mesure dans laquelle les vingt principes directeurs du Conseil de
l'Europe pour la lutte contre la corruption, rédigés sous la forme d'engagements
pris par des pays, peuvent s'appliquer à l'Union européenne. Les institutions de l’Union
présentent certaines caractéristiques spécifiques qui ne correspondent pas à
celles des institutions publiques ordinaires. Les
compétences de l'Union sont limitées par rapport à celles d'un pays. La question se pose également de savoir comment les
équipes d'évaluation seront mises en place pour évaluer les institutions de
l'Union. Le système d’évaluation du GRECO
devrait donc être adapté aux spécificités du cadre institutionnel et juridique
de l’Union européenne. Un tel système n'ayant
encore jamais été éprouvé, les deux parties auraient à examiner avec soin les
aspects pratiques et juridiques de ces évaluations. Cet
examen demanderait du temps et de la réflexion, et le fait de l'Union soit déjà
associée aux activités du GRECO viendrait soutenir l'analyse de l'Union sur
cette question. Cette approche en deux étapes
serait conforme à la position de l'assemblée plénière du GRECO, puisqu'elle
permettrait de fixer une échéance claire pour la réévaluation des modalités de
participation de l’Union et qu'une décision de l’Union serait prise à cet égard
sur la base des constatations concrètes d’un groupe de travail mis en place au
niveau de l'Union. 3. Mesures juridiques et procédurales La première étape prévue pour la
participation de l'Union au GRECO (l'obtention du «statut de participant à part
entière») n’équivaut pas à une adhésion à une organisation internationale ou à
un traité international exigeant la conclusion d'un accord en vertu de
l'article 218 du TFUE[8]. Elle vise plutôt à mettre en place une forme utile
de coopération avec le GRECO, pour laquelle l'article 220 du traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) est applicable. Aux termes de cette
disposition, «1. L'Union établit toute coopération utile avec […] le
Conseil de l'Europe […]. 2. Le haut représentant de l'Union pour les
affaires étrangères et la politique de sécurité et la Commission sont chargés
de la mise en œuvre du présent article». Au sein du Conseil de
l'Europe, l'Union a également qualité de participant à part entière, comme
établi par la Commission dès le départ (ex-article 302 du traité CE)[9].
Les activités du GRECO n'ayant pas trait à la politique étrangère et de
sécurité commune, c'est à la Commission qu'il incombe d'établir une forme utile
de coopération avec le GRECO au titre de l’article 220 du TFUE. La participation de l'Union au
GRECO sera sans incidence sur les compétences de l'Union, de même que sur les
droits et obligations des États membres dans le cadre du GRECO. Cette participation de l'Union
au GRECO s'organisera non pas dans le cadre de la procédure d'adhésion aux
conventions du Conseil de l'Europe sur la corruption, mais au moyen d'une
invitation émanant du Comité des ministres du Conseil de l'Europe et adressée à
l'Union. Le statut du GRECO comprend une
disposition spécifique (distincte de celle relative à l'appartenance) consacrée
à la participation de la Communauté européenne, qui se lit comme suit: «[l]a
Communauté Européenne peut être invitée par le Comité des Ministres à
participer aux travaux du GRECO. Les modalités de la participation de cette
dernière sont définies par la résolution l'invitant à y participer». Cette
invitation doit être officiellement communiquée à l'Union après que les
modalités de participation de l’Union au GRECO ont été convenues entre le
Comité des ministres du Conseil de l'Europe et l'Union sur la base d'une
proposition du GRECO et approuvées par le Comité statutaire[10]. En d’autres termes, le texte de
la résolution à adopter par le Comité des ministres, qui invite l’Union
européenne à participer au GRECO, sera en réalité le texte examiné et approuvé
à la fois par le Comité des ministres et par la Commission, agissant au nom de
l’Union. La Commission acceptera cette
invitation par une décision unilatérale et informera le Conseil, le Parlement
européen et le Comité économique et social européen du résultat des
discussions. 4. Questions financières Si les objectifs spécifiques
décrits ci-dessus étaient réalisés, une contribution financière de l’Union au
budget du GRECO de 300 000 EUR/an doit être envisagée, sous réserve
de négociations ultérieures avec le GRECO. Les
cotisations versées par les membres du GRECO sont fixées par une décision
adoptée par le Comité statutaire du GRECO, qui est actualisée régulièrement. Cette cotisation devrait refléter les coûts que la
participation de l’Union au GRECO engendrera pour le groupe, ainsi que le degré
de participation effective de l’Union aux activités du GRECO (c'est-à-dire
l'absence de droit de vote durant la première phase).
Une contribution supplémentaire de 150 000 EUR/an sera
consacrée à des activités conjointes avec le GRECO, telles que la collecte de
données et l'élaboration d'études destinées à fournir des informations de fond
pour l'établissement des rapports anticorruption de l'Union. Compte tenu du cadre juridique
dans lequel interviendra l'octroi à l'Union européenne d'un statut de
participant à part entière (c'est-à-dire l'article 220 du TFUE), la Commission
envisagera de verser sa contribution financière au moyen de la signature des
programmes conjoints avec le Conseil de l'Europe. La
somme nécessaire sera couverte par le Fonds pour la sécurité intérieure[11]. 5. Conclusion La Commission entamera les discussions relatives au statut
de participant à part entière de l’Union au GRECO sur la base de la présente
communication. Elle informera le Conseil, le
Parlement européen et le Comité économique et social européen du résultat de
ces discussions. Annexe Objet des discussions sur le statut de participant à part entière La Commission discutera, au nom de l'Union, des modalités de
participation de l’Union européenne au GRECO. Le résultat des discussions sera
transposé dans une résolution du Comité des ministres du Conseil de l'Europe
invitant l’Union à participer au GRECO (ci‑après la «résolution»). La
résolution (y compris ses annexes) devrait contenir des déclarations précises
sur les droits et obligations de l’Union dans le cadre du GRECO et les
modalités pratiques de sa participation en tant qu'entité juridique distincte,
investie de pouvoirs autonomes aux côtés de tous ses États membres. La participation de l’Union au GRECO devrait être régie par
les principes de base suivants, qui devraient figurer, le cas échéant,
dans la résolution: ·
La participation devrait tenir compte de la spécificité et des
limites de la compétence de l'Union. Elle devrait également permettre à l'Union
de fixer des normes plus élevées à l’intérieur de ses frontières. La
participation ne devrait donc pas porter atteinte aux compétences de l'Union ni
aux pouvoirs de ses institutions, de ses organes et organismes, de ses offices
ou de ses agences. Une attention particulière devrait être accordée à la
répartition des compétences entre l'Union et ses États membres, ainsi qu'à la
préservation du droit de l'Union et de son système juridique unique (principe
de neutralité en ce qui concerne les pouvoirs de l'Union). ·
La participation ne devrait pas porter atteinte aux droits et
obligations des États membres dans le cadre du GRECO (principe de neutralité en
ce qui concerne les obligations des États membres). ·
La participation ne devrait pas porter atteinte au principe
d’attribution des compétences figurant à l'article 13, paragraphe 2, du
traité sur l'Union européenne ni au principe d'équilibre institutionnel
découlant de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne. ·
Le GRECO et ses organes spécifiques, le Comité statutaire et le
Comité des ministres du Conseil de l'Europe ne devraient pas être appelés à
interpréter, même implicitement ou accessoirement, le droit de l'Union, et
notamment ses règles concernant les attributions des institutions, organes,
organismes, offices ou agences, ainsi qu'en ce qui concerne la teneur et la
portée des obligations qui incombent aux États membres conformément au droit de
l'Union (principe d'interprétation autonome du droit de l'Union). ·
Le représentant de l'Union devrait s'efforcer d'obtenir le droit
de participer à d'autres organes du Conseil de l’Europe dans la mesure où leurs
activités ont un rapport avec la mission du GRECO, en fonction de son degré de
participation. Les discussions devraient tendre à faire en sorte que la
participation de l'Union au GRECO garantisse une relation de travail particulière
propice à l'adoption, au niveau européen, d'une approche coordonnée de la lutte
contre la corruption. L'accès aux cycles d'évaluation à un stade précoce, à la
rédaction des rapports par pays et aux informations actualisées recueillies
dans le cadre du processus d'évaluation, la participation aux réunions
plénières du GRECO, l'analyse comparative des évaluations des États membres et
le signalement des recommandations en souffrance revêtent pour l'Union une
importance considérable. Les discussions devraient viser à ce que la participation de
l'Union au GRECO crée des synergies avec le rapport anticorruption de l'Union.
Toute charge supplémentaire inutile imposée aux administrations des États
membres est à éviter, de même que les doubles emplois. Les discussions devraient tendre à ce que la participation
de l'Union au GRECO soit sans incidence sur les pouvoirs de la Commission en ce
qui concerne le rapport anticorruption de l'Union. Les discussions devraient
viser à ce que les objectifs spécifiques mentionnés à la section 2 de la
présente communication soient réalisés dans toute la mesure du possible. Les discussions sur le statut de participant à part entière
de l’Union au GRECO devraient également comprendre un engagement, de la part de
l'Union, à effectuer à une analyse visant à déterminer si les institutions de
l'Union peuvent être soumises aux procédures d'évaluation du GRECO et, si oui,
à quelles conditions et avec quelles conséquences potentielles. En fonction des
résultats, cette analyse pourrait conduire à l'adhésion de plein droit de
l'Union au GRECO. L’analyse doit également prendre en compte les spécificités
du cadre juridique et institutionnel de l’Union et les compétences de cette
dernière telles que définies dans les traités. Un nouveau type de participation
de l'Union au GRECO nécessiterait un processus de négociation. En qualité de participant à part entière, l'Union devrait
être autorisée à participer aux réunions plénières du GRECO. Les discussions devraient tendre à ce que l'Union puisse
désigner une délégation de maximum deux représentants au GRECO et, le cas
échéant, d'un suppléant par représentant. Les discussions devraient viser à ce que les représentants
de l'Union jouissent des privilèges et immunités applicables en vertu de
l'article 2 du Protocole additionnel à l'Accord général sur les privilèges et
immunités du Conseil de l'Europe, au même titre que tous les autres membres du
GRECO. Les discussions devraient tendre à ce que l’Union soit
autorisée à désigner jusqu'à cinq experts qui seraient en mesure de remplir les
tâches prévues par le statut et le règlement intérieur du GRECO en ce qui
concerne le processus d'évaluation, dans les limites autorisées par le type de
participation de l'Union au groupe. Les discussions devraient viser à ce que des experts de
l’Union soient autorisés à participer au processus d'évaluation des États
membres de l'Union et, éventuellement, des pays candidats ou candidats
potentiels, sous réserve de l'accord de ces pays, au moins en tant
qu'observateurs, et à ce qu'ils puissent formuler des observations, remarques
et propositions relatives à la préparation des évaluations et aux procédures
d'évaluation. Les discussions devraient aussi tendre à ce que l’Union ait
accès, à un stade précoce, aux projets de rapports d’évaluation et de
conformité, et aux annexes des rapports de conformité qui concernent les États
membres de l'Union et, sous réserve de leur accord, les pays candidats ou
candidats potentiels. La participation de l’Union au GRECO ne devrait pas porter
atteinte à la représentation directe des États membres individuels, ni à leur
droit de participer, à titre individuel, aux votes lors des sessions plénières
du GRECO. Les discussions devraient tendre à ce que, au plus tard
quatre ans après que l’Union européenne aura commencé à participer au GRECO,
les modalités de participation de l’Union soient réévaluées. Lors des discussions, la possibilité pour l'Union de
participer aux réunions du Comité statutaire et à celles du Comité des
ministres du Conseil de l'Europe lorsque ce dernier traite des activités du
GRECO devrait être examinée. La direction générale des affaires intérieures désignera
parmi ses fonctionnaires la personne qui discutera des modalités liées à la
forme utile de coopération. Le résultat des discussions devra être approuvé par
le Collège des commissaires et confirmé par une décision de la Commission. [1] Communication
de la Commission sur la lutte contre la corruption dans l'Union européenne
[COM(2011) 308 final] et rapport de la Commission sur les modalités de
participation de l’Union européenne au Groupe d’États contre la corruption du
Conseil de l’Europe (GRECO) [COM(2011) 307 final]. [2] Le
«statut de participant à part entière» est l'expression couramment utilisée
pour désigner les situations dans lesquelles, sans être membre à part entière
d'une organisation, l'Union européenne jouit d'un ensemble de droits très
proche de celui dont bénéficient les membres, à l’exception du droit de vote
(voir également le statut de l’Union européenne au sein de l'Organisation
mondiale de la santé, de l'UNESCO, de l'Organisation de l'aviation civile
internationale, du Conseil de l'Europe et de l'OCDE). [3] CM(2007)74,
adopté le 10 mai 2007 par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe. [4] Point 48. [5] Le
Bureau se compose du Président et du Vice-président, ainsi que de cinq autres
représentants des membres du GRECO ayant le droit de vote. Le Bureau prépare
l’avant-projet de programme annuel d’activités et le projet de rapport annuel
d’activités, formule des propositions concernant l’avant-projet de budget,
organise les visites dans les pays, formule des propositions sur la composition
des équipes d’évaluation, prépare l’ordre du jour des réunions plénières du
GRECO et propose les dispositions à sélectionner aux fins des procédures
d’évaluation. [6] L'analyse
sera fondée sur les rapports d’évaluation et de conformité existants —
c'est-à-dire qu'elle ne donnera pas lieu à de nouvelles procédures, ni à une
étape supplémentaire dans le cadre de l'évaluation des États membres de
l'Union; elle se limitera à une évaluation comparative des rapports déjà
établis par le GRECO. [7] COM(2011) 307
final – Rapport de la Commission au Conseil sur les modalités de participation
de l’Union européenne au Groupe d’États contre la corruption du Conseil de
l’Europe (GRECO). [8] Le
rapport sur les modalités de participation de l'Union au GRECO du 6 juin
2011 indiquait que le Conseil serait invité à autoriser l'ouverture des
négociations au nom de l'Union en vue d'une adhésion. Toutefois, l'approche
pour laquelle la Commission a finalement opté après évaluation de toutes les
modalités disponibles ne prévoit pas, dans un premier temps, une appartenance
de plein droit de l’Union au GRECO. [9] Il
en va de même, par exemple, pour l'UNESCO et l'OCDE conformément aux
dispositions de l'article 220 du TFUE. [10] Voir
la règle n° 2 du règlement intérieur du GRECO. [11] Proposition
de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL portant création, dans le
cadre du Fonds pour la sécurité intérieure, de l’instrument de soutien
financier à la coopération policière, à la prévention et la répression de la
criminalité, ainsi qu’à la gestion des crises, COM(2011) 753 final.