10.12.2010   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 334/1

I.

L’amélioration de la gestion financière de l’Union européenne et des dispositions relatives à l’obligation, pour la Commission, de rendre compte de sa gestion des fonds, est une tâche importante. La réglementation peut jouer un rôle en la matière, et les modifications proposées comprennent des changements qui aideront les gestionnaires à prendre des décisions en toute connaissance de cause (certains des changements proposés simplifient sensiblement les procédures). Mais le règlement seul ne peut suffire; les améliorations les plus importantes résulteront des actions des gestionnaires de la Commission, des autres institutions et des États membres.

II.

La Commission a indiqué que cette proposition dépassait le cadre normal du réexamen triennal. Mais en pratique, les modifications proposées sont moins ambitieuses que ce qui avait été annoncé. Par exemple, dans l’exposé des motifs (point 42), il est question de passer d’un régime de subventions axé sur les moyens à un régime axé sur les résultats. En réalité, si certaines modifications, telles que les dispositions relatives à l’attribution de prix, constituent des innovations, les propositions formulées ne sont pas à la hauteur de cette aspiration.

III.

La proposition de la Commission relative aux recettes affectées externes est bien étayée, mais il n’est pas nécessaire de disposer d’une catégorie réservée aux recettes affectées internes (points 6 à 9).

IV.

La Commission formule des propositions relatives à un risque d’erreur tolérable. La Cour constate qu’il existe une incertitude considérable quant à la définition et à l’application du concept de risque tolérable; il apparaît en outre que dans sa proposition, la Commission ne fait appel au concept de risque tolérable que pour déterminer, a posteriori, le niveau des paiements irréguliers qui devrait être considéré comme acceptable. La Cour invite le Parlement et le Conseil à examiner si le règlement financier ne devrait pas exiger de la Commission qu’elle améliore l’examen auquel elle soumet ses propositions de dépenses au moment de les présenter et qu’elle renforce son diagnostic des causes d’erreur. Le règlement financier ne devrait pas viser à limiter la responsabilité de la Cour s’agissant de la détermination de l’importance relative (points 10 à 23).

V.

La proposition de la Commission relative aux modes de gestion s’accompagne d’une importante obligation de déclaration de gestion sur l’utilisation de tous les fonds dont la gestion est partagée avec les États membres. Cependant, les propositions soulèvent des questions concernant les coûts, les modalités pratiques et la responsabilité, qui nécessitent un examen attentif (points 24 à 36).

VI.

La Cour recommande que le règlement portant modalités d’exécution tienne compte de ses observations antérieures concernant les comptes fiduciaires (points 38 à 41).

VII.

L’inclusion, dans le champ du règlement financier, d’une base légale spécifique pour l’utilisation d’instruments financiers est appropriée. La Cour constate toutefois que la proposition d’ajout au règlement financier n’aborde pas la question de la propriété. On ne sait pas exactement si la Commission prévoit d’inscrire l’ensemble des instruments financiers au bilan de l’Union européenne (points 43 à 47).

VIII.

Une part importante des propositions relatives à l’audit externe limiterait la capacité de la Cour à exercer efficacement les responsabilités que lui confère le traité. La Cour recommande dès lors au Parlement et au Conseil de rejeter la plupart de ces propositions (points 48 à 69).

IX.

La Commission propose de créer des fonds fiduciaires européens. La Cour attire l’attention du Parlement et du Conseil sur les questions relatives à l’administration, à l’obligation de rendre compte et au contrôle que la proposition soulève (points 70 à 78).

X.

Les dispositions relatives au «règlement financier type léger» visant les organismes particuliers proposés pour la mise en œuvre des partenariats public-privé ne prévoient pas explicitement de consultation de la Cour. Celle-ci estime important que ce document ne limite en rien sa capacité de contrôler l’utilisation des fonds de l’UE (points 79 à 81).

XI.

La Cour recommande de renforcer davantage la disposition relative aux préfinancements et de prendre des mesures de gestion permettant d’éviter l’accumulation excessive de paiements non apurés points 86 à 89).

XII.

Les propositions introduisent une certaine simplification des dispositions relatives à l’élaboration et à la présentation des comptes. La Cour recommande qu’en outre, l’engagement de la Commission d’établir les états financiers conformément aux normes internationalement admises de façon informelle soit réaffirmé et clarifié (points 90 à 93).

XIII.

La Cour recommande que la proposition de la Commission relative à l’audit des agences soit clarifiée, afin de maximiser la contribution éventuelle de la proposition à l’assurance globale en matière de légalité et de régularité des dépenses (points 94 à 99).

XIV.

La Cour suggère que les exigences en matière d’obligation d’information soient revues (points 101 et 102).

XV.

Dans leur ensemble, les propositions figurant dans la refonte du règlement financier offriront à la Commission des possibilités pour améliorer la transparence et la gestion financière. La simplification de la législation sectorielle demeure cependant une voie non négligeable vers l’amélioration significative de la performance.

1.

La proposition de la Commission [COM(2010) 260 final] comprend un grand nombre de propositions de modifications détaillées des articles du règlement financier. L’exposé des motifs accompagnant la proposition présente, de manière synthétique, l’esprit et la nature des changements apportés à des groupes d’articles. L’avis de la Cour respecte, dans la mesure du possible, la structure de l’exposé des motifs de la Commission.

2.

Lorsque cela est nécessaire, le présent avis renvoie au texte de la Commission [SEC(2010) 639/2], dans lequel figurent les changements éventuels concernant son règlement portant modalités d’exécution du règlement financier. Il ne vise pas à présenter des observations sur la totalité de ce texte.

3.

L’amélioration de la gestion financière de l’Union européenne et des dispositions relatives à l’obligation, pour la Commission, de rendre compte de sa gestion des fonds est une tâche importante. Les changements apportés au règlement financier peuvent jouer un rôle en la matière, et les modifications proposées comprennent de nombreux changements souhaitables qui permettront de progresser dans cette voie. Cependant, comme la Cour l’a souligné par ailleurs (3), l’amélioration de la qualité des dépenses de l’UE suppose, entre autres, une simplification de la législation sectorielle assortie d’autres dispositions visant à exiger des gestionnaires au sein de la Commission, des autres institutions et dans les États membres, qu’ils agissent de manière rigoureuse, tout en les soutenant et en les encourageant dans ce sens. Il est peu probable qu’une législation complexe produise l’amélioration de la performance que l’ensemble des parties prenantes de l’UE appelle de ses vœux.

4.

Dans un petit nombre de cas, les points ci-après comportent des suggestions de modifications détaillées des propositions de la Commission. Celles-ci sont présentées à l’annexe.

5.

La Commission propose d’apporter de nombreux changements au titre II du règlement financier, consacré aux principes budgétaires. La Cour constate que ces changements (notamment ceux visant à simplifier les dispositions relatives au recouvrement des intérêts) sont généralement de nature à simplifier et à faciliter l’exécution du budget dans le respect des principes budgétaires; à deux exceptions près (le traitement des recettes affectées et le risque d’erreur tolérable), elle n’a aucune observation particulière à formuler.

6.

Le règlement financier en vigueur prévoit (en son article 18) plusieurs types de «recettes affectées», devant être utilisées pour financer des dépenses spécifiques. L’article 10 du règlement financier en vigueur dispose que toutes les recettes de ce type qui ne sont pas utilisées font automatiquement l’objet d’un report. La Commission propose:

7.

La proposition de la Commission est raisonnable en ce qui concerne les recettes affectées externes. Les gouvernements et les autres parties ayant contribué, par exemple, à des programmes de recherche ou d’aide, souhaitent pouvoir vérifier que leurs fonds ont été utilisés aux fins prévues.

8.

Il ne semble toutefois pas nécessaire de disposer d’une catégorie réservée aux recettes affectées internes. Les recettes générées en interne peuvent être traitées dans le cadre de la procédure budgétaire normale.

9.

La Cour recommande que le Parlement et le Conseil n’adoptent la proposition de la Commission qu’en ce qui concerne les recettes affectées externes.

10.

Aux termes de l’article 28 ter de la proposition de la Commission, l’autorité législative serait tenue de (et non simplement autorisée à) déterminer un niveau de risque d’erreur tolérable «pour un degré d’agrégation approprié des postes budgétaires». Cette décision est censée être «prise en compte» dans le cadre de la procédure de décharge annuelle. Le niveau de risque d’erreur tolérable doit être fondé sur une analyse des coûts et des avantages des contrôles. Les États membres et les entités et personnes chargées de la gestion des fonds de l’UE devront communiquer à la Commission les coûts du contrôle des dépenses de l’UE qu’ils ont supportés.

11.

Le considérant 27 donne des détails supplémentaires:

12.

La Cour formule ci-après des observations quant à la finalité, à la définition, à l’estimation et à l’application d’un niveau de risque d’erreur tolérable, ainsi qu’aux responsabilités des institutions.

13.

La Cour a déjà souligné (avis no 1/2010) qu’une analyse des coûts et avantages des programmes de dépenses et des risques d’erreur probables pouvait éclairer une révision du cadre réglementaire et de la structure de gestion des programmes concernés. En d’autres termes, la Commission devrait examiner les insuffisances des systèmes en vigueur et analyser les coûts et les avantages de divers changements possibles. Lorsqu’il est difficile d’obtenir un haut niveau de conformité aux règles d’un régime, plusieurs options sont possibles, par exemple simplifier les règles du régime, restructurer le programme, renforcer les contrôles, tolérer un niveau plus élevé de non-conformité ou, si nécessaire, mettre un terme à l’activité concernée.

14.

L’article 28 ter proposé par la Commission semble, au contraire, ne faire appel au concept de risque tolérable que pour déterminer, a posteriori, le niveau d’irrégularité affectant l’utilisation des fonds qui peut être considéré comme acceptable. Il ne prévoit pas, par exemple, que la Commission doive évaluer le coût des systèmes administratifs et de contrôle, le taux probable de non-conformité et établir les possibilités de simplification envisagées lorsqu’elle propose de nouveaux régimes de dépenses (par exemple lors de l’examen des programmes de dépenses de l’Union à partir de 2014).

15.

À l’heure actuelle, le règlement financier est muet sur les responsabilités incombant à la Commission lorsqu’elle élabore de nouvelles propositions de dépense (sauf à l’article 49, qui évoque la nécessité d’un acte de base). La question se pose de savoir si le règlement financier devrait imposer à la Commission d’évaluer les niveaux probables de non-conformité, de procéder à une analyse d’impact et d’estimer les frais généraux et les coûts des contrôles avant de présenter de nouvelles propositions de dépense.

16.

Bien que le «niveau de risque tolérable» doive être défini numériquement par l’autorité législative, les paramètres à utiliser n’ont pas été clairement déterminés. Comme cela a été mentionné plus haut, les domaines de dépenses concernés sont définis, de manière qui prête à confusion, en termes plus détaillés dans le projet de considérant que dans le projet d’article. De même, le projet de texte n’indique pas clairement si le risque d’erreur doit être considéré en fonction du montant de la dépense déclarée comme correctement exécutée par les bénéficiaires finals (mesure valable) ou en fonction du volume des décaissements effectués par la Commission (avances comprises, ce qui est d’un intérêt limité pour savoir si les dépenses ont été légales et régulières dans des domaines tels que ceux en gestion partagée ou dans celui de la recherche).

17.

L’article 28 ter proposé ne permet pas de savoir avec précision si les «coûts des contrôles» sont censés ou non inclure les coûts supportés par les bénéficiaires. On peut considérer que ce devrait être le cas, si le niveau de risque tolérable doit être déterminé en comparant les coûts et les avantages marginaux de contrôles supplémentaires, comme l’indique la Commission dans ses communications. Le texte ne précise pas non plus expressément que les coûts supportés par la Commission doivent être pris en considération.

18.

Si l’autorité législative devait accepter certains éléments des propositions de la Commission, il conviendrait d’examiner attentivement les moyens qui permettraient d’évaluer si le risque d’erreur avait effectivement été fixé à un niveau tolérable.

19.

Comme la Cour l’a indiqué dans ses observations relatives à la communication de la Commission intitulée «Vers une interprétation commune de la notion de risque d’erreur tolérable» [COM(2008) 866], le concept de niveau d’erreur tolérable, ou de risque tolérable, soulève des questions pour lesquelles l’examen et la décision sont du ressort du Parlement et du Conseil, aussi bien en tant que législateur que dans le cadre de la procédure de décharge. La proposition de la Commission reflète donc de manière appropriée la répartition des responsabilités entre les institutions.

20.

Il appartient en revanche aux auditeurs externes de déterminer le niveau d’importance relative. La Cour des comptes est tenue de déterminer un «seuil de signification» conformément aux normes internationales d’audit.

21.

Ces normes requièrent de l’auditeur externe:

22.

La Cour constate que si le Parlement et le Conseil souhaitaient définir des seuils de risque d’erreur tolérable, ils pourraient le faire en recourant à des instruments juridiques non contraignants, tels que les orientations, plutôt que par la voie législative.

23.

La Cour recommande que le Parlement et le Conseil examinent la proposition de la Commission en tenant compte des réflexions formulées ci-dessus. Il appartient aux autorités de décharge de déterminer les conditions dans lesquelles elles accordent la décharge. La Cour observe cependant qu’il existe une incertitude considérable quant à la définition et à l’application du concept de risque tolérable. La Cour invite le Parlement et le Conseil à examiner si le règlement financier ne doit pas exiger de la Commission qu’elle améliore l’examen auquel elle soumet ses propositions de dépense au moment de les présenter et qu’elle renforce son diagnostic des causes d’erreur. Le règlement financier ne devrait pas viser à limiter la responsabilité de la Cour quant à la détermination de l’importance relative.

24.

La Commission propose de réduire le nombre de modes d’exécution actuellement prévu par le règlement financier à deux: mode direct et mode indirect. Toutes les dépenses dont la gestion est partagée avec les États membres seraient soumises à des systèmes administratifs calqués sur les dispositifs utilisés actuellement pour l’agriculture.

25.

Les organismes chargés par les États membres de gérer les dépenses seraient tenus de s’assurer que celles-ci ont fait l’objet d’un audit externe indépendant, ainsi que de fournir «une déclaration d’assurance de gestion» concernant l’exhaustivité et l’exactitude des comptes, le fonctionnement des systèmes de contrôle et la régularité des dépenses exécutées. Cette déclaration, accompagnée de l’avis d’un auditeur indépendant, serait communiquée au plus tard le 1er février (un rapport de synthèse étant exigé pour le 15 février lorsque les dépenses sont exécutées par plusieurs organismes).

26.

L’obligation imposée uniformément aux gestionnaires de remettre la déclaration en temps utile devrait améliorer l’actualité et la cohérence des informations financières et de gestion ainsi présentées.

27.

Les propositions de la Commission ne simplifieraient toutefois pas les systèmes administratifs. Elles soulèvent de nombreuses questions concernant notamment:

En outre, les avantages globaux de la proposition ne sont pas exposés en détail (voir points 35 et 36).

28.

Les changements proposés au règlement financier comprennent la suppression de l’ancienne définition du rôle des États membres consistant à accomplir «des tâches d’exécution». Il est essentiel que les responsabilités de la Commission dans le cadre de la gestion partagée soient clairement définies (4). Il conviendrait notamment de fixer les délais pour la réalisation des activités décrites à l’article 53 bis, point b), et d’exiger de la Commission qu’elle adopte une décision reconnaissant le montant final des dépenses imputables à l’exercice.

29.

Le niveau d’erreur affectant les dépenses agricoles effectuées au titre du budget de l’UE tend, au fil des ans, à être inférieur à ceux affectant d’autres domaines de dépenses opérationnelles. Les différences entre les dépenses agricoles et ces autres domaines sont cependant frappantes. Les bénéficiaires des dépenses effectuées au titre de la politique agricole commune exercent généralement les activités requises, de même que les autorités nationales procèdent à des contrôles, avant que les paiements ne soient exécutés; environ 70 % des dépenses sont calculées non pas selon le principe du remboursement des coûts, mais bien sur la base de critères objectifs comme les terres éligibles au régime de paiement unique.

30.

Pour les dépenses relevant de domaines tels que les Fonds structurels, l’Éducation et la culture et la Justice et les affaires intérieures, les bénéficiaires de subventions sont divers et reçoivent un concours de l’UE à des activités en cours qui sont cofinancées par d’autres sources. Certains paiements sont effectués avant que les coûts ne soient encourus et les demandes sont acceptées sur la base de déclarations attestant que des coûts éligibles ont été encourus.

31.

Le système comptable de l’organisme qui gère les paiements ne donnera donc pas un recensement direct des droits au paiement, mais l’enregistrement indirect des informations déclarées par d’autres organismes. De plus, les contrôles visant (par exemple) un programme d’infrastructure, un programme de capital-risque ou un programme de formation peuvent être de nature différente et être exécutés à des moments différents.

32.

La transposition des systèmes administratifs propres aux dépenses agricoles ne se fera donc pas forcément sans difficulté. De même, rien ne permet d’affirmer que les changements proposés conféreront automatiquement à d’autres parties du budget les points forts apparents du système en vigueur pour les dépenses agricoles.

33.

Aucune indication du coût probable de la création des structures visées à l’article 53 bis n’est fournie. L’évaluation de ce coût aurait été facilitée si une analyse d’impact concernant lesdites propositions avait été incluse.

34.

Il apparaît que les propositions contenues dans l’article concerné constituent un investissement majeur visant à obtenir des informations plus précises sur les coûts remboursables supportés par les bénéficiaires. Cela serait effectivement souhaitable si les systèmes de paiements restaient en l’état; or, l’exposé des motifs du règlement financier annonce un passage à «un système axé sur la performance, fondé sur la définition d’indicateurs et d’objectifs convenus». L’introduction d’un tel système exigerait donc l’adoption d’un cadre administratif différent.

35.

La proposition de la Commission présente d’importantes similitudes avec l’avis no 2/2004 de la Cour sur le modèle de «contrôle unique» (single audit) (et la proposition relative à un cadre de contrôle interne communautaire). Dans les deux cas, il est fait référence à un système pyramidal de contrôles coordonnés des dépenses, applicable à l’ensemble du budget et contribuant à l’assurance générale au niveau de la Commission. Si les propositions formulées dans le projet de règlement financier peuvent contribuer à cette «pyramide d’assurance», la proposition de la Commission n’indique pas comment celle-ci utilisera ces informations pour parvenir à la conclusion que les comptes sont exacts, et que tous les régimes de dépenses sont exempts d’erreur significative.

36.

La Cour recommande que le Parlement et le Conseil examinent la proposition de la Commission en tenant compte des observations formulées ci-dessus. Elle observe toutefois que les questions d’architecture institutionnelle et les questions d’assurance concernant la fiabilité des informations comptables, la légalité et la régularité des dépenses et le profil de risque des programmes de dépenses sont rassemblées pêle-mêle dans les propositions. Il serait possible, par exemple, d’obtenir une déclaration de gestion pour chacun des programmes de dépenses, sans pour autant exiger qu’elles soient toutes organisées de la même manière.

37.

La Cour n’a aucune observation à formuler sur les propositions de la Commission figurant dans le projet de règlement financier.

38.

La Commission propose que des comptes fiduciaires (placés sous la responsabilité de l’ordonnateur chargé de la mise en œuvre du programme ou de l’action en accord avec le comptable de la Commission) puissent être ouverts en son nom et pour son compte. Ces comptes seront gérés par l’une des entités visées à l’article 53, paragraphe 1, point 2 c) et d), y compris des institutions financières chargées de la mise en œuvre d’instruments financiers, la Banque européenne d’investissement (BEI) et le Fonds européen d’investissement (FEI).

39.

La Cour a déjà contrôlé la gestion de comptes fiduciaires par la Commission (voir, par exemple, le rapport spécial no 5/2009) par le passé. Elle avait conclu, entre autres, qu’aucune règle claire ne régissait l’établissement de comptes fiduciaires.

40.

La Commission utilise déjà les comptes fiduciaires depuis de nombreuses années, pour mettre en œuvre des programmes et actions tels que les opérations de capital-risque ou les garanties pour les PME. Cette nouvelle disposition fournirait une base légale pour l’ouverture de nouveaux comptes fiduciaires. S’agissant de la gestion des comptes fiduciaires existants, elle n’imposerait toutefois pas à l’ordonnateur chargé de la mise en œuvre du programme ou de l’action d’obtenir l’accord du comptable de la Commission, et n’imposerait pas non plus de règles concernant leur utilisation et leur surveillance.

41.

La Cour recommande que le Parlement et le Conseil tiennent compte des observations formulées aux points 30 à 32 du rapport spécial no 5/2009 de la Cour lorsqu’ils arrêteront la version finale des modalités d’exécution.

42.

La Commissions formule de nombreuses propositions pour adapter le système de remboursement des coûts (en autorisant le recours accru aux subventions forfaitaires, aux barèmes standard de coûts unitaires, etc.). Cependant, les propositions de modification du règlement financier ne donnent guère d’explications sur la manière dont le passage à un système axé sur la performance sera effectué. Il existe donc un décalage entre les intentions formulées dans l’exposé des motifs (qui stipule que l’un des objectifs est de «faire passer le régime des subventions d’une gestion fondée sur les coûts réels (moyens) à un système axé sur la performance (résultats), afin de mieux cibler les objectifs et de parvenir à une simplification importante des règles de procédure et exigences documentaires dans l’intérêt des bénéficiaires, et faciliter le recours aux montants forfaitaires») et la réalité des changements proposés. Les propositions relatives aux prix peuvent être interprétées comme un abandon du système de remboursement des coûts. Or, si la Commission souhaite progresser sensiblement vers un système de remboursement axé sur la performance, elle doit aborder cette question dans les modalités d’exécution et/ou dans la législation sectorielle.

43.

Le nouveau titre établit un cadre législatif pour l’utilisation des instruments financiers. Ses dispositions autorisent la Commission à mettre en œuvre des instruments financiers en mode de gestion directe ou en mode de gestion indirecte en confiant des tâches à la BEI, au FEI ou à d’autres institutions financières. Auparavant, les instruments financiers étaient considérés comme des exceptions aux systèmes ordinaires d’octroi de subventions.

44.

L’inclusion, dans le champ du règlement financier, d’une base légale spécifique pour l’utilisation d’instruments financiers, est appropriée pour les raisons exposées par la Commission. La Cour constate toutefois que les nouvelles orientations définies dans la proposition d’ajout au règlement financier n’abordent pas la question de la propriété: on ne sait pas avec certitude si la Commission entend inscrire l’ensemble des instruments financiers au bilan de l’Union européenne, comme les normes comptables internationalement admises (5) le lui prescrivent (voir également points 46 et 92).

45.

La Cour a déjà contrôlé la gestion des différents instruments financiers par la Commission, ainsi que par la BEI, le FEI et d’autres intermédiaires financiers, par le passé (voir, par exemple, le rapport spécial no 1/2009 et le rapport annuel 2008). Elle avait conclu, entre autres, que dans certains cas l’utilisation des instruments financiers par la Commission ou par les intermédiaires financiers chargés de leur gestion n’avait pas fait l’objet d’un suivi satisfaisant.

46.

La Commission entend recourir plus largement aux instruments financiers. Elle devra donc nécessairement en superviser l’utilisation et investir dans la formation de son personnel à la gestion des risques correspondants (6). Elle devra aussi veiller à ce que les agents soient conscients de la nécessité d’assurer la transparence (y compris pour les informations à fournir conformément aux normes comptables internationalement admises).

47.

La Cour recommande que le Parlement et le Conseil obtiennent, auprès de la Commission, de plus amples informations sur la propriété des instruments financiers et sur la manière dont elle entend comptabiliser ceux-ci et en rendre compte dans les états financiers de l’UE. La Cour recommande en outre que la Commission inclue dans les modalités d’application des mesures appropriées concernant le suivi de l’utilisation des instruments financiers, y compris de ceux mis en œuvre en gestion indirecte. Celle-ci devrait également renforcer la capacité de son personnel à utiliser des instruments financiers relativement complexes.

48.

La Commission formule plusieurs propositions concernant le rapport annuel de la Cour (articles 129, 143 et 144 bis) et ses rapports spéciaux (article 144). La Commission (principale entité auditée par la Cour) n’a pas consulté la Cour (auditeur externe de la Commission) avant de proposer ces modifications des dispositions concernant les audits de la Cour.

49.

La Commission propose (outre le réagencement de l’article 143):

50.

La Cour n’a aucun commentaire à formuler sur les modifications proposées à l’article 143, paragraphes 4 ou 6.

51.

La proposition visant à insérer une référence à la procédure contradictoire à l’article 143, paragraphes 1 et 2, est redondante.

52.

La Cour estime que les propositions de modification du calendrier à l’article 143, paragraphe 1, sont inappropriées. Sur le plan formel, elles réduiraient sensiblement le temps dont dispose la Cour pour élaborer ses observations. La Cour observe en outre que la Commission n’a pas proposé d’avancer la date à laquelle elle est elle-même tenue de présenter les comptes provisoires (article 128) et définitifs (article 129).

53.

Le calendrier proposé est particulièrement étonnant s’agissant des rapports annuels d’activité des directeurs généraux de la Commission et des «rapports de synthèse» dans lesquels ils sont regroupés. La Cour formule des observations sur ces documents dans ses rapports annuels. L’article 60, paragraphe 8, du règlement financier stipule que ces documents doivent être communiqués le 15 juin au plus tard. La Cour serait donc tenue de transmettre son projet de rapport à la date même à laquelle la Commission est tenue de transmettre son rapport de synthèse sur le fonctionnement du système de contrôle interne.

54.

La Cour reconnaît l’opportunité d’une communication en temps utile de tout document disponible à la Commission et aux autres parties et, dans la pratique, elle s’efforce d’y procéder, autant que possible, avant les délais impartis par le règlement financier pour la communication officielle. Elle suggère de laisser en l’état les délais officiels et de continuer à s’appuyer sur la coopération.

55.

Si le Parlement et le Conseil estiment au contraire que certains délais doivent être avancés, la Cour considère qu’il convient d’adopter la même approche à l’égard des délais imposés à la Commission.

56.

Dans ce cas, il serait particulièrement souhaitable de réexaminer le délai imposé pour la réception des réponses de la Commission et des autres institutions au projet de rapport annuel de la Cour (observations). Celui-ci est fixé au 15 octobre à l’article 143, paragraphe 1. Si les institutions ne communiquent leurs réponses définitives et leur traduction qu’à cette date, il deviendra impossible pour la Cour de publier son rapport annuel à temps. La Cour doit recevoir ces réponses et leur traduction complète au plus tard le 30 septembre pour pouvoir respecter le calendrier actuel qui prévoit que le rapport annuel est présenté aux autorités budgétaires début novembre.

57.

La proposition de nouvel article 144 bis doit être examinée en tenant compte des contraintes qui pèsent sur l’établissement du rapport annuel de la Cour.

58.

La Cour est tenue de faire rapport sur toutes les dépenses effectuées au cours d’un même exercice. Elle ne peut achever son programme de missions d’audit avant que la Commission n’ait comptabilisé toutes les dépenses (7). Dans ces conditions, il est inévitable que la communication des résultats d’audit soit une source de stress pour toutes les parties. La coopération, la communication et le dialogue sont nécessaires pour faire face à cette situation.

59.

Les entités auditées ont en général la possibilité de répondre aux observations de la Cour à trois occasions:

60.

Le relevé de constatations préliminaires fait partie des procédures internes de la Cour et n’est pas un document adopté par celle-ci ou par l’une de ses chambres (8). Dès lors, la Cour estime qu’il est en principe inapproprié d’insérer dans le règlement financier une disposition telle que celle figurant à l’article 144 bis.

61.

Par ailleurs, la proposition de la Commission bute sur d’importantes objections pratiques.

62.

Si l’utilisation des relevés de constatation préliminaires devait être réglementée, il faudrait absolument imposer à la Commission une obligation légale de réponse, assortie d’un délai maximal de six semaines.

63.

La Cour recommande au Parlement et au Conseil:

64.

La Commission propose:

65.

Comme pour le rapport annuel, la Cour estime que la référence à la procédure contradictoire est redondante.

66.

Le deuxième changement censé apporter plus de clarté est obscur. Le but recherché est vraisemblablement que la Cour adopte la version définitive d’un rapport spécial dans le mois qui suit la réception des réponses correspondantes. En tout état de cause, la Cour a pour pratique d’adopter ses rapports spéciaux dès qu’elle reçoit la version définitive des réponses de l’institution concernée. La Cour estime que cette révision du règlement financier offre une bonne occasion de supprimer cet alinéa superflu de l’article 144.

67.

La proposition de nouveau dernier alinéa de l’article 144, paragraphe 1, limiterait, sans apport positif, la capacité de la Cour à produire des rapports spéciaux d’une manière qui en optimise la valeur ajoutée pour les lecteurs. La Cour révise en permanence la manière dont elle présente ses rapports spéciaux et elle accorde déjà plus d’importance aux réponses des entités auditées que la majorité des institutions supérieures de contrôle. La Cour croit savoir que la plupart des institutions de contrôle nationales invitent les entités auditées à formuler des commentaires sur leurs projets de rapports, pour ensuite en intégrer une synthèse dans le texte même du rapport. Si des modifications devaient être apportées, la Cour préférerait ce type de présentation.

68.

La Cour recommande que le Parlement et le Conseil n’acceptent pas les modifications de l’article 144 abordées ci-dessus et qu’ils envisagent de supprimer le troisième alinéa de l’article 144, paragraphe 1.

69.

La troisième phrase de l’article 140, paragraphe 2, du règlement financier en vigueur s’écarte du texte du traité à trois égards: [dans la version anglaise,] les termes «in conjunction» remplacent les termes «in liaison» du traité; le règlement financier emploie l’expression «audit institutions» et non celle de «audit bodies», et les services nationaux sont qualifiés de «responsible» et non de «competent». La Cour recommande que la terminologie de cette section soit alignée sur celle du traité.

70.

Le projet de règlement financier comporte un nouvel article 164, permettant de fonder l’éventuelle création de fonds fiduciaires européens. Ils prendraient pour modèle le mode opérationnel des fonds fiduciaires de la Banque mondiale et des Nations unies. Ils permettraient à la Commission de gérer les fonds provenant de donateurs tiers (ainsi que du budget de l’UE) dans un fonds commun. La Commission propose de déposer ces fonds sur un compte bancaire spécifique et de prélever une commission de gestion correspondant à 7 %.

71.

La décision concernant le fait de savoir s’il convient que la Commission s’engage à gérer des fonds fiduciaires est une question politique sur laquelle la Cour n’entend pas se prononcer. Cependant, celle-ci attire l’attention du Parlement et du Conseil sur les questions liées à l’administration, au coût, à l’obligation d’information et au contrôle soulevées par ladite proposition.

72.

Alors qu’un compte bancaire spécifique peut s’avérer approprié pour percevoir les contributions et les y détenir jusqu’au moment où elles sont appelées à servir, d’autres dispositions sont nécessaires en vue de l’utilisation des dons. Un fonds fiduciaire destiné à répondre, par exemple, au tremblement de terre survenu en Haïti supporterait les dépenses sur place en devises locales, l’achat de fournitures et de services dans diverses devises de la région des Caraïbes ainsi que l’acquisition de biens et de services logistiques provenant de l’intérieur de l’UE et de sa périphérie. Cela nécessiterait un traitement des opérations liées aux fonds fiduciaires au moyen d’une multiplicité de comptes bancaires et l’intervention de plusieurs délégations et agents pour ce faire.

73.

En conséquence, la comptabilité afférente aux fonds fiduciaires constituerait une activité complexe, étroitement associée à d’autres activités de nature similaire. Le projet de texte de la Commission relatif aux comptes bancaires spécifiques ne reconnaît pas cette complexité.

74.

Le projet de règlement financier permettrait à la Commission de prélever 7 % des contributions pour couvrir les frais de gestion liés à l’administration d’un fonds fiduciaire. La Cour comprend que ce chiffre (qui est également utilisé dans le contexte de l’accord-cadre administratif et financier CE/NU) correspond au maximum fixé pour les frais administratifs autorisés dans d’autres domaines du budget, et non l’évaluation des coûts supplémentaires susceptibles d’être encourus pour la gestion d’un fonds fiduciaire.

75.

Un aspect de la proposition est la capacité pour la Commission, qui serait elle-même un donateur, de prélever des frais de gestion destinés à administrer sa propre contribution au fonds. La fiche explicative décrit le compte bancaire comme étant «extérieur au budget», laissant entendre que la Commission envisage de traiter les virements au fonds fiduciaire comme des dépenses budgétaires. La légitimité du prélèvement, par la Commission, de frais de gestion destinés à l’administration de ses propres fonds, et la question de savoir si la commission de gestion de 7 % représente une évaluation justifiée des coûts probables en cause ne sont pas des éléments clairement fondés.

76.

Le projet de modalités d’application (article 231 bis) indique que le fonds fiduciaire doit être consolidé avec les comptes annuels de la Commission et qu’un bilan d’activités annuel doit être présenté à l’autorité budgétaire dans le cadre de la procédure de décharge. Chaque fonds fiduciaire devra faire l’objet d’au moins trois contrôles effectués par les entités suivantes: le service d’audit interne, la Cour, et un «auditeur externe indépendant».

77.

Ces dispositions peuvent être comparées avec celles concernant les gestionnaires traditionnels de fonds fiduciaires. Ces dernières impliquent habituellement l’établissement de l’état consolidé du fonds fiduciaire, couvert par un contrôle unique. Cette consolidation réduit considérablement le coût du contrôle. Dans le cas de la Banque mondiale, les donateurs désireux d’obtenir des garanties supplémentaires sur chaque fonds fiduciaire chargent l’auditeur externe de l’organisme gestionnaire d’effectuer un contrôle, mais sont tenus de lui verser une commission afin de couvrir les coûts supplémentaires engendrés par ledit contrôle.

78.

La Cour recommande au Parlement et au Conseil de prendre dûment en considération les observations formulées ci-dessus lorsqu’ils examineront la proposition de la Commission et d’envisager, si la proposition relative à la création de fonds fiduciaires est soutenue, les modalités d’élaboration de dispositions à la fois solides et d’un bon rapport coût-efficacité.

79.

Le projet de règlement financier comporte un nouvel article 185 bis, servant de base pour présenter explicitement le concept de partenariat public-privé (PPP) et pour confier à un organisme de partenariat public-privé particulier le soin de sa mise en œuvre. La proposition de la Commission prévoit l’adoption par celle-ci d’un règlement financier type léger, qui énoncerait un ensemble de principes nécessaires pour garantir la bonne gestion financière. Ces principes, qui s’inspirent en particulier du nouvel article 53 ter du projet de règlement financier, seraient intégrés dans les règles financières que les organismes dotés de la personnalité juridique, créés par un acte de base et qui se voient confier la mise en œuvre d’un partenariat public-privé en vertu de l’article 53, paragraphe 1, point 2 e), seront tenus d’adopter.

80.

Les partenariats public-privé sont, en substance, une forme de dispositif juridique à long terme, extrêmement utile et souvent complexe. La fiche technique élaborée par la Commission indique que les partenaires estiment que les dispositions de l’actuel règlement financier ne sont pas appropriées. Sur cette base (et après analyse approfondie), la Commission a considéré qu’il fallait ajouter, pour la mise en œuvre d’un PPP, une option supplémentaire à celles existantes, concernant l’attribution de la mise en œuvre à un organisme de partenariat public-privé particulier.

81.

La décision de confier à un organisme de PPP particulier la mise en œuvre d’un PPP est une question politique sur laquelle la Cour n’entend pas se prononcer. Les dispositions relatives au modèle simplifié de règlement financier visant les organismes particuliers ne prévoient pas de consultation de la Cour. Celle-ci estime important que ce document ne limite en rien sa capacité à contrôler l’utilisation des fonds de l’UE.

82.

La Cour recommande que les termes «et après consultation de la Cour des comptes» soient ajoutés à la deuxième phrase de l’article concerné.

83.

La Cour n’a aucune observation à formuler sur cette proposition.

84.

La Cour n’a aucune observation à formuler sur la suggestion en matière de procédure émise par la Commission.

85.

La Cour souhaite attirer l’attention du Parlement et du Conseil sur quatre questions qui ne sont pas portées à leur attention dans l’exposé des motifs de la Commission: l’apurement des paiements de préfinancement (article 81), les responsabilités du comptable (article 123), le contrôle des agences de l’UE (article 185, paragraphe 4) et la prolifération des obligations de rendre compte dans l’ensemble du règlement financier.

86.

Au cours des derniers exercices, certaines parties du budget ont révélé des niveaux très élevés de préfinancements non apurés. La proposition de la Commission répond à ce problème.

87.

La Commission propose, entre autres, l’ajout d’un nouveau paragraphe 4 à l’article 81, lequel prévoirait que l’ordonnateur compétent procède «régulièrement» à l’apurement des préfinancements sans toutefois mentionner la fréquence dudit apurement. Il n’est pas certain que la modification proposée permette d’atteindre l’objectif fixé.

88.

La Cour recommande au Parlement européen et au Conseil d’envisager le renforcement de cette disposition, par exemple en soulignant l’intérêt d’éviter une augmentation excessive des paiements non apurés et/ou en n’autorisant qu’un seul paiement de préfinancement.

89.

La Cour indique que la Commission pourrait se saisir du problème des niveaux élevés de préfinancements non apurés avant de modifier le règlement financier. La Cour suggère à la Commission de fixer un objectif de réduction du niveau de préfinancements non apurés et de suivre les progrès accomplis par l’intermédiaire des rapports d’activité.

90.

Les propositions de la Commission simplifient et écourtent le texte relatif à la reddition des comptes. La date prévue pour la présentation des différents jeux d’informations financières subit quelques changements.

91.

La Cour se félicite de la simplification du texte existant présenté sous ce titre. Cependant, elle estime qu’il serait utile de saisir cette occasion pour énoncer clairement la responsabilité du comptable de la Commission, pour ce qui concerne les comptes de celle-ci, de veiller à ce qu’ils soient dûment établis. Il ne s’agit pas d’apporter de quelconques modifications sur le fond: en pratique, les comptes sont établis, dans tous leurs aspects significatifs, conformément aux normes comptables internationales pour le secteur public. Toutefois, la clarté peut encore être améliorée.

92.

La Cour suggère une modification à l’article 123, indiquant que les comptes sont établis conformément aux «normes comptables internationalement admises pour le secteur public» (termes empruntés à l’article 133), mais que le comptable peut souscrire au principe de la «prééminence de l’image fidèle». En d’autres termes, le comptable ne serait autorisé à déroger au traitement imposé par les normes que lorsque cela s’avérerait nécessaire pour présenter une image fidèle. Il serait alors invité à expliquer sa démarche et à montrer (dans les notes relatives aux comptes) en quoi les états financiers auraient été différents si lesdites normes avaient été suivies.

93.

La Cour recommande au Parlement et au Conseil de prendre en considération l’insertion de la clarification suggérée ci-dessus quand ils examineront les propositions de la Commission pour cette partie du règlement financier.

94.

La Commission a proposé un nouvel article 185, paragraphe 4, concernant le contrôle des agences de l’UE. Celui-ci prévoit que les rapports annuels spécifiques de la Cour relatifs aux agences s’appuieront sur les travaux réalisés par des auditeurs du secteur privé, désignés par chaque agence. L’objet précis de la proposition est quelque peu ambigu: la première phrase fait référence à la légalité et à la régularité des recettes et dépenses, la seconde aux comptes.

95.

La proposition de la Commission pourrait servir de base à un cadre d’audit renforcé pour les agences. Les auditeurs du secteur privé sont habitués à se forger une opinion sur la fiabilité des comptes. La Cour partage le point de vue de la Commission selon lequel elle devrait pouvoir s’appuyer sur les travaux d’un auditeur indépendant, dûment désigné, issu du secteur privé pour ce qui concerne la formulation de son avis sur la fiabilité des comptes d’une agence.

96.

La question est un peu plus complexe en matière de légalité et régularité, lorsque les exigences imposées par la législation de l’UE sont plus éloignées des travaux d’audit classiques accomplis par les auditeurs du secteur privé. La Cour estime que la ligne de conduite la plus appropriée consisterait à demander à un auditeur désigné, issu du secteur privé, d’appliquer des «procédures convenues» s’agissant de questions liées au recrutement et à la passation de marchés, ce qui permettrait à cet auditeur de sélectionner un échantillon «convenu» de processus de recrutement et de passation de marchés et à le soumettre à une série de tests «convenue». La Cour pourrait alors fonder sa propre opinion, sur la base des résultats des tests, quant à la question de la légalité et la régularité des comptes de l’agence.

97.

C’est pourquoi la Cour suggère de prévoir sa participation à la sélection des auditeurs du secteur privé, qu’elle soit propriétaire des documents de travail relatifs à l’audit et puisse en dernier ressort renoncer aux services d’un auditeur du secteur privé, si elle le jugeait nécessaire. Dès lors que l’opinion d’audit est celle de la Cour et qu’elle le resterait, il incombe à celle-ci d’assurer le contrôle complet de tout audit de terrain externalisé.

98.

Une proposition revue dans ce sens permettrait à la Cour de continuer à exercer son mandat selon un bon rapport coût-efficacité, avec un nombre sans cesse croissant d’agences et d’organismes.

99.

La Cour recommande l’adoption de la proposition de la Commission sous réserve des modifications ci-après.

100.

Outre ces points, la Cour propose un petit ajout à l’article 185, paragraphe 1, de façon à garantir qu’elle continue d’être consultée avant l’adoption du règlement financier type destiné aux agences et autres organismes.

101.

Le règlement financier prévoit l’établissement d’un certain nombre de rapports par la Commission. Les états financiers annuels et les rapports relatifs à l’exécution du budget (article 121) découlent des normes internationales. Le règlement financier impose d’autres obligations d’information, tels le rapport d’activité annuel de l’ordonnateur (article 60, paragraphe 7) et le rapport sur la gestion budgétaire et financière (article 122). Le traité prévoit dorénavant aussi un rapport annuel d’évaluation des finances de l’Union (article 318 du TFUE).

102.

Sans remettre en question la valeur de ces rapports, la Cour suggère que le Parlement européen et le Conseil pourraient demander à la Commission d’examiner la possibilité de simplifier et de consolider encore davantage les rapports en prenant en considération les besoins des utilisateurs.