26.3.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 72/1

(1)

Depuis la mi-2007, le fonctionnement des marchés du crédit interbancaire est gravement perturbé. Cette situation a entraîné une érosion de la liquidité dans le secteur bancaire et une réticence des banques à se financer mutuellement et à prêter à l'économie dans son ensemble. Les perturbations sur les marchés du crédit s'étant intensifiées au cours des dix-huit derniers mois, la crise financière s'est aggravée et l'économie mondiale est entrée dans une grave récession.

(2)

Il est difficile d'envisager une résolution de la crise financière et un redressement de l'économie mondiale sans garantir la stabilité du secteur bancaire et du système financier dans son ensemble. C'est là le seul moyen de rétablir la confiance des investisseurs et d'inciter les banques à réadopter un comportement normal en matière d'octroi de prêts. Aussi les États membres ont-ils pris des mesures pour soutenir la stabilité de leur secteur bancaire et pour appuyer l'activité de prêt, notamment en injectant des capitaux frais par l'apport de fonds publics et en octroyant la garantie de l'État sur les emprunts des banques. Ces mesures ont été annoncées en octobre 2008 et ont été progressivement mises en œuvre au cours des derniers mois.

(3)

Plusieurs États membres ont récemment fait part de leur intention de compléter leurs mesures d'aide existantes en adoptant des plans de sauvetage des actifs bancaires dépréciés. L'annonce de ces mesures a déclenché, parallèlement à une initiative similaire aux États-Unis, un débat plus large au sein de la Communauté sur l'intérêt du sauvetage d'actifs en tant que mesure d'aide publique en faveur des banques. C'est dans le cadre de ce débat que la présente communication, qui s'appuie sur les recommandations adoptées le 5 février 2009 par l'eurosystème (voir annexe I), a été élaborée par la Commission, en concertation avec la Banque centrale européenne (BCE).

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La présente communication se concentre sur les questions à régler par les États membres au moment d'envisager, d'élaborer et de mettre en œuvre des mesures de sauvetage des actifs. Sur un plan général, ces questions concernent la philosophie qui sous-tend le sauvetage des actifs en tant que mesure visant à préserver la stabilité financière et à soutenir le prêt bancaire, les considérations à plus long terme sur la viabilité du secteur bancaire et la viabilité budgétaire qui doivent être prises en compte lors de l'examen des mesures de sauvetage des actifs et la nécessité d'une approche communautaire commune et coordonnée du sauvetage des actifs, notamment pour veiller à ce que les règles du jeu soient les mêmes pour tous. Dans le cadre d'une telle approche, la présente communication propose aussi des orientations plus spécifiques sur l'application des règles en matière d'aides d'État au sauvetage des actifs, se concentrant sur des questions telles que i) les obligations de transparence et d'information, ii) la répartition des charges entre l'État, les actionnaires et les créanciers, iii) l'alignement des incitations pour les bénéficiaires sur les objectifs d'intérêt général, iv) les principes régissant les mesures de sauvetage des actifs en termes d'admissibilité, d'évaluation et de gestion des actifs dépréciés et v) les relations entre le sauvetage des actifs, d'autres mesures d'aides publiques et la restructuration des banques.

(5)

Les objectifs immédiats des plans de sauvetage annoncés par les États membres en octobre 2008 sont de préserver la stabilité financière et d'étayer l'offre de crédit à l'économie réelle. Il est trop tôt pour tirer des conclusions définitives sur l'efficacité de ces plans, mais il est clair qu'ils ont permis d'écarter le risque d'un effondrement du système financier et ont renforcé le fonctionnement de marchés interbancaires importants. Par ailleurs, l'évolution de l'activité de prêt à l'économie réelle depuis l'annonce des plans de sauvetage a été défavorable, des statistiques récentes laissant apparaître une forte décélération de la croissance du crédit (1). Dans de nombreux États membres, les cas rapportés d'entreprises se voyant refuser l'accès au crédit sont à présent très nombreux et il semblerait que l'assèchement du crédit aille au-delà de ce que justifierait toute considération conjoncturelle.

(6)

Une des principales raisons avancées pour expliquer l'insuffisance du flux de crédit est l'incertitude qui entoure l'évaluation et la localisation des actifs dépréciés, source de problèmes dans le secteur bancaire depuis le début de la crise.Cette incertitude a non seulement continué à saper la confiance du secteur bancaire, mais a aussi affaibli l'effet des mesures d'aides publiques approuvées en octobre 2008. La recapitalisation des banques a par exemple permis d'amortir la dépréciation des actifs, mais le tampon ainsi constitué a été en grande partie absorbé par les banques pour constituer des provisions destinées à faire face aux futures dépréciations d'actifs. Les banques ont déjà pris des mesures pour régler le problème des actifs dépréciés. Elles ont procédé à d'importantes réductions de valeur (2), pris des mesures pour limiter les pertes restantes en reclassant les actifs dans leur bilan et ont progressivement mis des capitaux supplémentaires en réserve pour renforcer leur solvabilité. Cela n'a toutefois pas suffi à résoudre le problème de manière satisfaisante et l'ampleur inattendue du ralentissement économique laisse à présent augurer une poursuite et une aggravation de la détérioration de la qualité de crédit des actifs bancaires.

(7)

Le sauvetage des actifs résoudrait automatiquement la question de l'incertitude entourant la qualité du bilan des banques et contribuerait par conséquent au rétablissement de la confiance dans le secteur. Il pourrait aussi permettre d'éviter le risque de multiplication d'opérations de recapitalisation des banques du fait de l'accroissement de l'ampleur de la dépréciation des actifs sur fond de détérioration de l'économie réelle. Plusieurs États membres songent activement, sur cette base, au sauvetage des actifs bancaires dépréciés pour compléter les autres mesures prises pour mettre en œuvre la stratégie approuvée par les chefs d'État et de gouvernement en octobre 2008.

(8)

Les mesures de sauvetage des actifs doivent être élaborées et mises en œuvre aussi efficacement que possible pour atteindre les objectifs immédiats que sont la préservation de la stabilité financière et le soutien au prêt bancaire. Parmi les questions importantes à régler dans ce cadre figure la nécessité de garantir une participation adéquate aux mesures de sauvetage des actifs en fixant des prix et des conditions appropriés et, si nécessaire, en rendant cette participation obligatoire. Toutefois, l'élaboration et la mise en œuvre des mesures de sauvetage des actifs ne peuvent se concentrer exclusivement sur ces objectifs immédiats. Des considérations à plus long terme doivent aussi impérativement être prises en compte.

(9)

Si les mesures de sauvetage des actifs ne sont pas exécutées de manière à limiter le risque de distorsion grave de la concurrence entre banques (tant à l'intérieur des États membres qu'à l'échelle transfrontalière) dans le respect des règles relatives aux aides d'État du traité instituant la Communauté européenne, notamment, le cas échéant, par la restructuration des bénéficiaires, le secteur bancaire de la Communauté s'en trouvera structurellement affaibli, ce qui aura un impact négatif sur le potentiel productif de l'économie dans son ensemble. En outre, l'intervention des pouvoirs publics risquerait de devenir une nécessité récurrente dans le secteur, ce qui pèserait de plus en plus lourdement sur les finances publiques. De tels risques sont sérieux compte tenu de l'ampleur probable de l'exposition des États. Afin de limiter le risque de tels dommages à plus long terme, l'intervention des pouvoirs publics devrait être judicieusement ciblée et accompagnée de garde-fous en matière de comportement, qui alignent les incitations offertes aux banques sur les objectifs d'intérêt général. Les mesures de sauvetage des actifs devraient participer à un effort global visant à restaurer la viabilité du secteur bancaire en s'appuyant sur la restructuration qui s'impose. La nécessité d'une restructuration du secteur bancaire en contrepartie des aides publiques est examinée plus en détail dans le cadre des règles relatives aux aides d'État abordées dans les parties 5 et 6 ci-après.

(10)

Lorsqu'ils examinent l'élaboration et la mise en œuvre de mesures de sauvetage des actifs, les États membres se doivent absolument de tenir compte du contexte budgétaire. Les estimations des réductions de valeur des actifs totales attendues donnent à penser que le coût budgétaire — réel, imprévu ou les deux — du sauvetage des actifs pourrait être très élevé, tant en termes absolus que par rapport au produit intérieur brut (PIB) des États membres. L'aide publique fournie sous la forme de sauvetage des actifs (et par le biais d'autres mesures) ne peut avoir une portée telle qu'elle soulève des problèmes au sujet de la durabilité des finances publiques tels que le surendettement ou des problèmes de financement. Ces considérations sont particulièrement importantes dans le contexte actuel de l'aggravation des déficits budgétaires, du relèvement des niveaux de la dette publique et des défis à relever en matière d'émission d'obligations d'État.

(11)

Plus particulièrement, la situation budgétaire des États membres sera un facteur important à prendre en compte dans le choix du mécanisme de gestion des actifs faisant l'objet d'un sauvetage, qu'il s'agisse d'achat d'actifs, de garantie d'actifs, d'échange d'actifs ou d'un mécanisme hybride (3). L'impact sur la crédibilité budgétaire ne peut varier fortement selon l'approche choisie pour le sauvetage des actifs du fait que les marchés financiers devraient anticiper les pertes potentielles sur une base identique (4). Une approche requérant l'achat inconditionnel d'actifs dépréciés aurait toutefois un impact plus immédiat sur les ratios budgétaires et le financement du budget public. Si le choix du mécanisme de gestion des actifs dépréciés relève de la responsabilité de chaque État membre, des approches hybrides prévoyant d'éliminer les actifs toxiques du bilan des banques pour les loger dans une entité séparée (en interne ou en externe) qui bénéficie d'une certaine manière de la garantie des pouvoirs publics pourraient être envisagées. Une telle approche est attrayante en ce sens qu'elle offre bon nombre des avantages générés par l'approche fondée sur l'achat d'actifs du point de vue de la restauration de la confiance dans le système bancaire, tout en limitant l'impact budgétaire immédiat.

(12)

Compte tenu de la pénurie de ressources budgétaires, il peut être opportun d'axer les mesures de sauvetage des actifs sur un nombre limité de banques d'importance systémique. Pour certains États membres, la marge de manœuvre risque d'être fortement restreinte en raison des contraintes budgétaires auxquelles ils sont actuellement soumis et/ou de la taille du bilan de leurs banques par rapport au PIB.

(13)

S'agissant du type de mesure à prendre pour sauver les actifs, il importe de concilier les objectifs immédiats — restaurer la stabilité financière et le prêt bancaire — avec la nécessité d'éviter des dommages à plus long terme pour le secteur bancaire au sein de la Communauté, pour le marché unique et pour l'économie dans son ensemble. Le meilleur moyen d'y parvenir est d'adopter une approche communautaire commune et coordonnée, axée sur les grands objectifs suivants:

(14)

La coordination entre les États membres ne serait nécessaire qu'à un niveau général et n'empêcherait pas de préserver, parallèlement, la souplesse nécessaire pour adapter les mesures aux situations spécifiques de chaque banque. À défaut de coordination préalable suffisante, bon nombre de ces objectifs ne pourront être atteints qu'en imposant des obligations supplémentaires a posteriori en matière de contrôle des aides d'État. Des orientations communes concernant les caractéristiques de base des mesures de sauvetage contribueraient par conséquent à réduire au maximum la nécessité de procéder à des corrections et à des ajustements à la suite de l'appréciation au regard des règles relatives aux aides d'État. Ces orientations sont développées dans les parties qui suivent.

(15)

En principe, il appartient aux banques d'apprécier les risques liés aux actifs qu'elles achètent et de s'assurer qu'elles sont en mesure de couvrir les pertes que ces actifs sont susceptibles de générer (5). Le sauvetage des actifs peut cependant être envisagé pour soutenir la stabilité financière. Les mesures publiques de sauvetage des actifs constituent des aides d'État dans la mesure où elles libèrent la banque bénéficiaire de la nécessité d'enregistrer soit une perte soit une réserve pour perte prévisible sur ses actifs dépréciés (ou l'indemnisent en conséquence) et/ou libèrent du capital réglementaire pour d'autres usages. C'est notamment le cas lorsque des actifs dépréciés sont achetés ou assurés à une valeur supérieure au prix du marché, ou si le prix de la garantie n'offre pas à l'État une compensation suffisante au regard de la responsabilité maximale qu'il risque de devoir assumer au titre de cette garantie (6).

(16)

Toute aide accordée en vue de financer une mesure de sauvetage des actifs doit respecter les principes généraux de nécessité, de proportionnalité et de minimisation des distorsions de concurrence. Ce type d'aide entraîne d'importantes distorsions de concurrence entre les banques bénéficiaires et celles qui ne le sont pas, ainsi qu'entre banques bénéficiaires ayant des besoins de niveaux différents. Les banques fondamentalement saines ne bénéficiant pas des mesures de sauvetage des actifs peuvent être amenées à envisager le recours à l'intervention des pouvoirs publics pour préserver leur position concurrentielle sur le marché. Des distorsions de concurrence analogues peuvent apparaître entre les États membres, entraînant un risque de course aux subventions entre ces derniers (qui tenteraient ainsi de sauver leurs banques sans tenir compte des conséquences que cela entraîne pour les banques des autres États membres) et de dérive vers un protectionnisme financier et une fragmentation du marché intérieur. La participation à un régime de sauvetage des actifs doit donc être subordonnée au respect de critères objectifs clairement définis, afin d'éviter que certaines banques ne puissent bénéficier d'avantages indus.

(17)

Les principes régissant l'application des règles relatives aux aides d'État, et notamment de l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité, à toute mesure de soutien prise en faveur des banques dans le contexte de la crise financière mondiale, ont été établis dans la communication de la Commission «Application des règles en matière d'aides d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale»  (7). Des orientations plus détaillées quant à l'application concrète de ces principes aux mesures de recapitalisation ont ensuite été données dans la communication de la Commission «Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence»  (8). Dans le même esprit, les orientations données dans cette communication, qui reposent sur les mêmes principes, recensent les caractéristiques essentielles des mesures ou plans de sauvetage des actifs, ce qui permet de déterminer à la fois leur efficacité et leur incidence sur la concurrence. Ces orientations s'appliquent à toutes les banques bénéficiant de mesures de sauvetage des actifs, quelle que soit leur situation individuelle, mais les implications concrètes de leur application peuvent varier en fonction de la viabilité du bénéficiaire et de son profil de risque. Les principes sur lesquels reposent les présentes orientations s'appliquent mutatis mutandis lorsque deux États membres ou plus coordonnent entre eux des mesures de sauvetage des actifs prises en faveur de banques transfrontalières.

(18)

La présente communication vise à établir des principes et conditions coordonnés afin d'assurer, autant que possible, l'efficacité des mesures de sauvetage des actifs dans le marché intérieur, en tenant compte de l'objectif à long terme qu'est le retour à une situation normale sur le marché et en faisant preuve de suffisamment de souplesse pour pouvoir s'adapter à des spécificités particulières ou prévoir des mesures ou procédures supplémentaires aux niveaux individuel ou national si la stabilité financière l'exige. Des mesures efficaces de sauvetage des actifs doivent avoir pour effet de préserver l'activité de prêt en faveur de l'économie réelle.

(19)

Toute mesure de sauvetage des actifs doit se fonder sur une identification claire de l'ampleur des problèmes rencontrés par la banque en matière d'actifs, de sa solvabilité intrinsèque avant l'octroi de l'aide et de ses perspectives de retour à la viabilité, compte dûment tenu de toutes les autres solutions envisageables, en vue de faciliter le processus de restructuration nécessaire, d'éviter toute distorsion des incitations pour l'ensemble des parties prenantes et d'éviter également toute utilisation des ressources publiques qui n'aurait pas pour effet de rétablir les flux de crédit habituels au bénéfice de l'économie réelle.

(20)

Aussi, en vue de minimiser le risque que les autorités publiques doivent intervenir régulièrement en faveur des mêmes bénéficiaires, l'admission au bénéfice d'une mesure de sauvetage des actifs devrait être subordonnée au respect des critères ci-dessous:

(21)

En règle générale, les banques devraient, dans toute la mesure du possible, supporter les pertes liées aux actifs dépréciés. Cela requiert, premièrement, une transparence totale et une information complète ex ante, suivies de l'évaluation correcte des actifs préalablement à l'intervention des pouvoirs publics, ainsi qu'une rémunération correcte de l'État en contrepartie de la mesure de sauvetage des actifs, quelle qu'en soit la forme, de façon à garantir l'équivalence de la responsabilité de l'actionnaire et de la répartition des charges indépendamment du mode d'intervention précis choisi. La combinaison de ces divers éléments devrait permettre d'assurer une cohérence globale en ce qui concerne la répartition des charges dans le cadre de différentes formes de soutien public, compte tenu des caractéristiques distinctives des différents types d'aide (11).

(22)

Une fois les actifs évalués de façon appropriée et les pertes correctement déterminées (12), et dans le cas où l'absence d'intervention de l'État entraînerait une situation d'insolvabilité technique, il convient soit de placer la banque sous administration judiciaire soit de décider de sa liquidation, conformément aux droits communautaire et national. Dans de telles circonstances, afin de préserver la stabilité financière et la confiance, il peut se révéler approprié de fournir une protection ou des garanties aux détenteurs d'obligations (13).

(23)

Lorsque la mise sous administration judiciaire d'une banque ou sa liquidation en bonne et due forme sont contre-indiquées pour des raisons de stabilité financière (14), une aide sous forme de garantie ou d'achat d'actifs, limitée au strict minimum, pourrait être accordée aux banques, de sorte qu'elles puissent poursuivre leurs activités pendant la durée nécessaire pour concevoir un plan de restructuration ou de liquidation en bonne et due forme. Dans de tels cas, il faut également s'attendre à ce que les actionnaires supportent les pertes au moins jusqu'à ce que les limites réglementaires en matière d'adéquation des fonds propres soient atteintes. Des nationalisations sont également des options envisageables.

(24)

Lorsqu'il n'est pas possible de prévoir une répartition des charges complète ex ante, la banque devrait être invitée à contribuer à la couverture des pertes ou des risques à un stade ultérieur, par exemple au moyen de clauses de reprise ou, dans le cas d'un régime d'assurance, par une clause de «premier risque», que la banque devra supporter (généralement fixé à un minimum de 10 %) et une clause de «partage des risques résiduels», grâce à laquelle la banque participe, à hauteur d'un pourcentage déterminé (généralement fixé à un minimum de 10 % également), à la couverture des risques supplémentaires éventuels (15).

(25)

En règle générale, plus la contribution initiale est faible, plus une participation des actionnaires à un stade ultérieur sera nécessaire, sous la forme d'une conversion des pertes subies par l'État en actions de la banque et/ou de mesures de compensation supplémentaires visant à limiter les distorsions de concurrence au moment de l'évaluation de la restructuration nécessaire.

(26)

En règle générale, les plans de sauvetage des actifs dépréciés devraient prévoir une période de soumission des demandes de participation limitée à six mois à compter du lancement du plan de sauvetage par les pouvoirs publics. Cela aura pour effet de réduire l'intérêt pour les banques de retarder la publication des informations nécessaires dans l'espoir de bénéficier de mesures de sauvetage plus avantageuses à une date ultérieure, tout en facilitant une résolution rapide des problèmes bancaires avant que le ralentissement de l'activité économique n'aggrave encore la situation. Au cours de cette période de six mois, les banques pourraient soumettre des «paniers» d'actifs éligibles devant faire l'objet des mesures de sauvetage, avec une possibilité de reconduction (16).

(27)

Des mécanismes appropriés seront peut-être nécessaires pour garantir que les banques qui en ont le plus besoin participent aux plans de sauvetage des actifs des pouvoirs publics. De tels mécanismes pourraient imposer une obligation de participation et devraient, au minimum, prévoir l'information obligatoire des autorités de supervision. L'obligation pour toutes les banques de révéler l'ampleur de leurs problèmes liés à des actifs permettra d'identifier clairement la nécessité de lancer un plan de sauvetage des actifs au niveau d'un État membre déterminé, de même que l'étendue qu'il convient de donner à ce plan.

(28)

Lorsque la participation n'est pas obligatoire, le plan de sauvetage pourrait inclure des incitations appropriées (telles que l'octroi de bons de souscription ou de droits aux actionnaires existants, de façon à ce qu'ils puissent souscrire, à des conditions préférentielles, à de futures augmentations de capital réservées aux investisseurs privés) en vue de faciliter son acceptation par les banques sans déroger aux principes de transparence, d'obligation d'information, d'évaluation à la juste valeur et de répartition des charges.

(29)

La participation après l'expiration de la période de soumission des demandes fixée à six mois ne devrait être possible que dans des circonstances exceptionnelles et imprévisibles dont la responsabilité n'incombe pas à la banque (17), et sous réserve de conditions plus strictes, telles qu'une rémunération plus élevée de l'État et /ou des mesures de compensation plus importantes.

(30)

L'accès au sauvetage des actifs devrait toujours être subordonné à un certain nombre de contraintes comportementales appropriées. En particulier, il conviendrait d'imposer aux banques bénéficiaires des garde-fous garantissant que les effets des mesures de sauvetage sur leur capital sont exploités pour accorder des crédits et répondre, comme il se doit, à la demande conformément à des critères commerciaux et sans discrimination, et non pour financer une stratégie de croissance (notamment des acquisitions de banques saines) au détriment de leurs concurrents.

(31)

Il conviendrait aussi d'envisager des restrictions quant à la politique suivie en matière de dividendes ainsi qu'un plafonnement de la rémunération des dirigeants des banques. La définition de contraintes spécifiques en matière comportementale devrait se fonder sur une évaluation de leur proportionnalité tenant compte des divers facteurs pouvant justifier la nécessité d'une restructuration (voir la section 6).

(32)

Au moment de déterminer l'éventail des actifs éligibles au bénéfice de mesures de sauvetage, il convient de trouver un équilibre entre la réalisation de l'objectif d'une stabilité financière immédiate et la nécessité de garantir le retour au fonctionnement normal du marché à moyen terme. Les actifs communément qualifiés de «toxiques» (à titre d'exemple, les titres adossés à des créances hypothécaires américaines et les fonds spéculatifs et produits dérivés associés), qui ont déclenché la crise financière et sont, pour la plupart, devenus non liquides ou ont connu d'importantes corrections de valeur à la baisse, sont, de toute évidence, en grande partie responsables de l'incertitude et du scepticisme régnant au sujet de la viabilité des banques. Limiter l'éventail des actifs éligibles à ce type d'actifs aurait pour effet de réduire l'exposition de l'État aux pertes potentielles et de contribuer à la prévention des distorsions de concurrence (18). Cependant, une mesure de sauvetage au champ d'application trop limité risquerait de ne pas permettre le rétablissement de la confiance dans le secteur bancaire, étant donné la diversité des problèmes spécifiques rencontrés par les États membres et les banques, et compte tenu du fait que le problème de la dépréciation s'est maintenant propagé à d'autres actifs. On peut en déduire qu'il faudrait adopter une approche pragmatique comprenant des éléments de flexibilité, ce qui permettrait de faire bénéficier d'autres actifs des mesures de sauvetage dans une mesure appropriée et lorsque cela est dûment justifié.

(33)

Une approche communautaire commune et coordonnée de l'identification des actifs éligibles aux mesures de sauvetage est nécessaire pour éviter les distorsions de concurrence entre les États membres et au sein du secteur bancaire de la Communauté, tout en limitant l'intérêt pour les banques transfrontalières de s'engager dans un arbitrage entre différentes mesures de sauvetage nationales. Pour faire en sorte que l'identification des actifs éligibles se fasse de façon cohérente d'un État membre à un autre, il convient de définir des catégories d'actifs («paniers») en tenant compte de l'éventail existant des dépréciations. Des orientations plus détaillées sur la définition de ces catégories sont fournies à l'annexe III. L'utilisation de ces catégories d'actifs faciliterait la comparaison des banques et de leurs profils de risque dans l'ensemble de la Communauté. Les États membres auraient ensuite à décider des catégories d'actifs qui peuvent prétendre au bénéfice des mesures de sauvetage et dans quelle mesure, sous réserve de l'examen, par la Commission, du degré de dépréciation des actifs choisis.

(34)

Il convient de concevoir une stratégie proportionnée permettant aux États membres dont le secteur bancaire est en outre pénalisé par d'autres facteurs d'une ampleur telle que la stabilité financière s'en trouve menacée (par exemple, l'éclatement d'une bulle sur leur marché immobilier) d'étendre l'éligibilité aux mesures de sauvetage à des catégories d'actifs bien définies correspondant à la menace systémique, pour autant que ce soit dûment justifié et sans restrictions quantitatives.

(35)

Afin de tenir compte de la diversité des situations tant dans les États membres que dans les banques, une souplesse supplémentaire pourrait encore être envisagée pour donner la possibilité aux banques de bénéficier de mesures de sauvetage pour des actifs qui ne répondent pas aux critères d'éligibilité définis aux considérants 32, 33 et 34, sans qu'il soit nécessaire de fournir une justification spécifique, à concurrence d'un maximum de 10 à 20 % du total des actifs bancaires concernés par un mécanisme de sauvetage. Cependant, les actifs qui ne peuvent pas être actuellement considérés comme dépréciés ne devraient pas être admis au bénéfice d'un plan de sauvetage. Le sauvetage des actifs ne doit pas servir à fournir une assurance illimitée contre les futures conséquences d'une récession.

(36)

En principe, plus les critères d'éligibilité sont larges et plus grande est la proportion que représentent les actifs concernés dans le portefeuille de la banque, plus les restructurations et les mesures correctives nécessaires devront être radicales pour éviter les distorsions de concurrence indues. En tout état de cause, la Commission entend ne pas considérer comme admissibles au bénéfice de mesures de sauvetage les actifs inscrits au bilan de la banque bénéficiaire concernée après une date butoir bien précise antérieure à l'annonce du plan de sauvetage (19). Une autre façon de procéder pourrait déboucher sur un arbitrage entre actifs générant un aléa moral inadmissible, en fournissant aux banques des raisons de s'abstenir d'évaluer correctement les risques lors de leurs futures activités de prêt et d'investissement et de répéter ainsi les erreurs qui sont précisément à l'origine de la crise actuelle (20).

(37)

Une méthode d'évaluation des actifs à la fois correcte et cohérente, notamment pour les actifs les plus complexes et les moins liquides, est primordiale pour prévenir les distorsions de concurrence indues et éviter toute course aux subventions entre les États membres. L'évaluation des actifs devrait se faire selon une méthodologie générale établie au niveau communautaire et être étroitement coordonnée entre les États membres, au préalable et par la Commission, afin d'assurer l'efficacité maximale des mesures de sauvetage des actifs et de réduire le risque de distorsions et d'arbitrages dommageables, notamment pour les banques transfrontalières. Il peut se révéler nécessaire de recourir à d'autres méthodes pour tenir compte de circonstances particulières ayant trait, par exemple, à la disponibilité en temps utile des données requises, pour autant que ces méthodes garantissent une transparence équivalente. En tout état de cause, les banques éligibles doivent évaluer leurs portefeuilles quotidiennement et communiquer régulièrement et fréquemment les informations financières correspondantes aux autorités nationales ainsi qu'aux autorités de supervision.

(38)

Lorsque l'évaluation des actifs se révèle particulièrement complexe, il pourrait être possible d'envisager d'autres stratégies telles que la création d'une banque assainie («good bank») permettant à l'État d'acquérir les actifs valables plutôt que les actifs dépréciés. L'acquisition de banques par l'État (notamment leur nationalisation) pourrait constituer une autre option, en vue de réaliser l'évaluation à plus long terme dans le cadre d'une restructuration ou d'une liquidation en bonne et due forme, ce qui permettrait d'éliminer toute incertitude quant à la valeur adéquate des actifs concernés (21).

(39)

Dans un premier temps, les actifs devraient, si possible, être évalués sur la base de leur valeur de marché courante. En règle générale, toute cession d'actifs concernés par un plan de sauvetage effectuée à une valeur supérieure au prix du marché constituera une aide d'État. Cependant, dans les circonstances actuelles, la valeur de marché courante peut être très éloignée de la valeur comptable de ces actifs, voire inexistante en l'absence de marché (la valeur de certains actifs peut, en effet, être pratiquement nulle).

(40)

Dans un deuxième temps, la valeur attribuée aux actifs dépréciés dans le contexte d'un plan de sauvetage des actifs (la «valeur de cession») sera inévitablement supérieure aux prix de marché courants afin d'assurer l'effet de sauvetage. En vue de garantir la cohérence dans l'évaluation de la compatibilité des aides avec le marché commun, la Commission serait disposée à considérer une valeur de cession reflétant la valeur économique à long terme sous-jacente (la «valeur économique réelle») des actifs, sur la base des flux de trésorerie sous-jacents et d'horizons temporels plus larges, comme une valeur de référence acceptable indiquant la compatibilité du montant de l'aide comme le minimum nécessaire. Il conviendra d'envisager l'application uniforme de décotes à certaines catégories d'actifs pour se rapprocher de la valeur économique réelle des actifs dont la complexité est telle qu'il semblerait impossible de réaliser une estimation fiable de leur évolution dans un avenir prévisible.

(41)

En conséquence, la valeur de cession pour les mesures d'achat d'actifs ou d'assurance d'actifs (22) devrait se fonder sur leur valeur économique réelle. Il faut, en outre, garantir une rémunération adéquate de l'État. Lorsque les États membres jugent nécessaire — notamment pour éviter une situation d'insolvabilité technique — de prendre en compte une valeur de cession des actifs supérieure à leur valeur économique réelle, cette décision a pour effet d'accroître l'élément d'aide contenu dans la mesure. Une telle pratique ne peut être acceptée que si elle s'accompagne d'une profonde restructuration et de l'introduction de conditions permettant la récupération de cette aide supplémentaire à un stade ultérieur, par exemple au moyen de clauses de reprise.

(42)

Le processus d'évaluation tant de la valeur de marché que de la valeur économique réelle, de même que la rémunération de l'État, devraient reposer sur les mêmes principes et processus d'évaluation, tel qu'énumérés à l'annexe IV.

(43)

Au moment d'apprécier les méthodes d'évaluation proposées par les États membres pour les mesures de sauvetage des actifs, de même que leur mise en œuvre dans des cas particuliers, la Commission consultera des comités d'experts en évaluation (23). La Commission entend également tirer parti des compétences des organismes existant au niveau de la Communauté afin d'assurer la cohérence des méthodes d'évaluation.

(44)

Il appartient aux États membres de choisir le mode d'intervention le plus approprié pour libérer les banques de certains actifs, à partir de la série d'options présentées à la section 3 et à l'annexe 2, compte tenu de l'ampleur des problèmes posés par les actifs dépréciés, de la situation de chaque banque concernée et des aspects budgétaires. Le contrôle des aides d'État a pour objet de veiller à ce que le mode d'intervention choisi soit conçu de façon à garantir un traitement équitable et à prévenir les distorsions de concurrence indues.

(45)

Si les modalités de valorisation spécifiques aux mesures d'aide peuvent varier, leurs caractéristiques distinctives ne doivent pas avoir d'incidence sensible sur la répartition des charges appropriée qu'il convient de prévoir entre l'État et les banques bénéficiaires. Sur la base d'une évaluation adéquate, le mécanisme de financement global sous forme de société de gestion d'actifs, de régime d'assurance ou de solution hybride doit garantir que la banque aura à supporter une proportion identique de pertes. Le recours à des clauses de reprise peut être envisagé dans ce contexte. En règle générale, tous les programmes de soutien doivent être conçus de façon à garantir que les banques bénéficiaires supporteront les pertes découlant de la cession des actifs (voir le point 50 ci-après et la note de bas de page 10).

(46)

Quel que soit le mode d'intervention choisi, pour faire en sorte que la banque se concentre plus facilement sur le rétablissement de sa viabilité et pour éviter d'éventuels conflits d'intérêts, il convient de prévoir une séparation fonctionnelle et organisationnelle clairement établie entre la banque bénéficiaire et ses actifs dépréciés, notamment pour ce qui est de la direction, du personnel et de la clientèle.

(47)

Des indications détaillées sur les conséquences des présentes orientations sur les procédures en matière d'aides d'État en ce qui concerne tant la notification initiale de l'aide que l'appréciation des plans de restructuration, lorsqu'ils sont nécessaires, sont fournies à l'annexe V.

(48)

Les principes et les conditions énoncés à la section 5 fixent le cadre applicable à la conception de mesures de sauvetage des actifs conformes aux règles relatives aux aides d'État. Ces règles visent, dans le contexte actuel, à fournir un soutien minimal, occasionnant le moins de distorsion, afin de supprimer, dans les banques bénéficiaires, les risques s'attachant à une catégorie distincte d'actifs et de créer les conditions propres à permettre à ces établissements de renouer à long terme avec la viabilité, sans recevoir d'aide de l'État. Si le traitement, selon les principes précités, des actifs dépréciés est nécessaire pour permettre le retour des banques à la viabilité, il n'est pas en lui-même suffisant pour atteindre cet objectif. En fonction de leur situation particulière et de leurs caractéristiques propres, les banques devront prendre des mesures appropriées, dans leur propre intérêt, afin d'éviter la réapparition de problèmes similaires et de retrouver une rentabilité qui soit durable.

(49)

Conformément aux règles relatives aux aides d'État, en particulier celles qui s'appliquent aux aides au sauvetage et à la restructuration, ce type de sauvetage des actifs s'apparente à une opération structurelle et suppose une évaluation approfondie de trois conditions: i) une contribution adéquate du bénéficiaire aux coûts du programme relatif aux actifs dépréciés; ii) la mise en œuvre de mesures appropriées pour garantir le retour à la viabilité; et iii) l'adoption des mesures nécessaires pour remédier aux distorsions de concurrence.

(50)

La première condition devrait normalement être remplie par le respect des exigences énoncées à la section 5, en particulier la communication d'informations complètes, l'évaluation, la valorisation et la répartition des charges. Cela devrait garantir que la contribution du bénéficiaire couvrira au minimum la totalité des pertes subies lors de la cession d'actifs à l'État. Lorsque cela n'est matériellement pas possible, une aide pourra cependant être autorisée, exceptionnellement, sous réserve de l'application d'exigences plus strictes concernant les deux autres conditions.

(51)

Les exigences concernant le retour à la viabilité et la nécessité d'adopter des mesures pour remédier aux distorsions de concurrence seront déterminées au cas par cas. S'agissant de la deuxième condition, à savoir la nécessité de rétablir la viabilité à long terme, il convient de noter que le sauvetage des actifs peut contribuer à cet objectif. L'examen de la viabilité, qui comporte une évaluation exhaustive et une appréciation des facteurs de risque éventuels, doit attester l'adéquation actuelle et future des capitaux propres de la banque (24).

(52)

L'appréciation par la Commissions de l'ampleur de la restructuration nécessaire, faisant suite à l'autorisation des mesures de sauvetage des actifs, s'effectuera sur la base des critères suivants: les critères exposés dans la communication de la Commission «La recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence», le pourcentage d'actifs de la banque faisant l'objet d'un sauvetage, le prix de cession de ces actifs par rapport au prix du marché, les caractéristiques spécifiques des mesures de sauvetage prises pour les actifs dépréciés, le niveau global d'exposition de l'État par rapport aux actifs d'une banque pondérés en fonction des risques, la nature et l'origine des problèmes rencontrés par la banque bénéficiaire ainsi que la solidité du modèle commercial de la banque et de sa stratégie d'investissement. La Commission tiendra également compte de tout octroi supplémentaire d'une garantie publique ou d'une recapitalisation par l'État, afin de disposer d'un tableau complet de la situation de la banque bénéficiaire (25).

(53)

La viabilité à long terme suppose que la banque soit en mesure de survivre sans aide de l'État, ce qui implique qu'elle établisse des plans clairs de remboursement des capitaux publics reçus et qu'elle renonce aux garanties de l'État. En fonction des résultats de l'évaluation, la restructuration devra comporter un examen approfondi de la stratégie et du fonctionnement de la banque, qui portera notamment sur le cœur de métier, la réorientation des modèles d'entreprise, la fermeture ou la cession de certains départements/certaines filiales de l'entreprise, les changements dans la gestion actif-passif ainsi que d'autres changements.

(54)

On partira du principe qu'une restructuration en profondeur est nécessaire dès lors qu'une évaluation appropriée des actifs dépréciés, effectuée selon les principes exposés à la section 5.5 et à l'annexe IV, déboucherait sur un montant de fonds propres négatif ou une situation d'insolvabilité technique en l'absence d'intervention de l'État. Des demandes d'aide récurrentes et la non-observation des principes généraux énoncés à la section 5, indiqueront généralement la nécessité d'une restructuration en profondeur.

(55)

Il serait également nécessaire, tout en prenant dûment en considération la situation spécifique de chaque bénéficiaire, de prévoir une restructuration en profondeur lorsqu'une banque a déjà reçu une aide d'État, sous quelque forme que ce soit, qui ou bien contribue à couvrir ou à éviter les pertes, ou bien dépasse, dans sa totalité, 2 % du total des actifs de la banque pondérés en fonction des risques (26).

(56)

Le calendrier des mesures nécessaires au rétablissement de la viabilité tiendra compte de la situation spécifique de la banque concernée, ainsi que de la situation générale observée dans le secteur bancaire, sans retarder indûment les ajustements requis.

(57)

Troisièmement, il y a lieu d'examiner l'ampleur des mesures de compensation nécessaires sur la base des distorsions de concurrence produites par l'aide. Ces mesures de compensation pourront englober la réduction de la taille des entités ou des filiales rentables ou leur cession, ou encore la souscription d'engagements comportementaux portant sur la limitation des activités de l'établissement concerné.

(58)

On partira du principe que des mesures de compensation sont nécessaires si la banque bénéficiaire ne remplit pas les conditions énoncées à la section 5, en particulier ceux qui ont trait à la communication d'informations complètes, à l'évaluation, à la valorisation et à la répartition des charges.

(59)

La Commission appréciera l'ampleur des mesures de compensation nécessaires en fonction de son évaluation des distorsions de concurrence découlant de l'aide, et en particulier en s'appuyant sur les facteurs suivants: le montant total de l'aide, prenant en compte les mesures de garantie et de recapitalisation, le volume des actifs dépréciés bénéficiant de la mesure, le pourcentage de pertes liées à l'actif, la solidité générale de la banque, le profil de risque présenté par les actifs bénéficiant des mesures de sauvetage, la qualité de la gestion des risques, le niveau des ratios de solvabilité en l'absence d'aide, la situation sur le marché de la banque bénéficiaire et les distorsions de concurrence découlant de la poursuite des activités commerciales, et enfin l'incidence de l'aide sur la structure du secteur bancaire.

(60)

La Commission applique la présente communication à partir du 25 février 2009, date à laquelle elle a marqué son accord de principe sur ce texte, compte tenu du contexte économique et financier qui appelait des mesures immédiates.