RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL sur l'application de l'article 5 du règlement (CE) n° 2991/94 du Conseil établissant des normes pour les matières grasses tartinables

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

1.1. Antécédents

1.2. L'article 5, les mentions évoquant une réduction de la teneur en matière grasse

2. Questionnaire

3. Commercialisation des matières grasses à tartiner dans l'Union européenne - dynamisme, complexité et diversité du secteur

4. Mise en oeuvre de l'article 5 du règlement (CE) n° 2991/94

4.1. Emploi des allégations « à teneur réduite en matière grasse » ou « allégé »

4.2. Emploi des allégations « à faible teneur en matière grasse », « light » ou « léger »

4.3. Problèmes soulevés lors de l'application de l'article 5, paragraphe 2

4.4. L'article 5, paragraphe 2, comme réponse aux besoins des opérateurs économiques et des consommateurs

4.5. D'autres aspects à considérer

5. Conclusions

Questionnaire

A. Questions concernant la production des matières grasses tartinables à teneur en matière grasse réduite

B. Questions concernant l'emploi des allégations évoquant une teneur réduite en matière grasse

1. Introduction

1.1. Antécédents

Le règlement (CE) n° 2991/94 du Conseil établissant des normes pour les matières grasses à tartiner [1] a été arrêté le 5 décembre 1994 dans un contexte marqué par :

[1] JO L 316 du 9.12.1994, p. 2.

- un marché des matières grasses solides destinées à l'alimentation humaine qui se diversifiait de plus en plus suite au développement des techniques de production ainsi qu'à l'évolution des attentes des consommateurs;

- la similitude des produits visés du point de vue de leur apparence et de leur utilisation, étant, en conséquence, concurrents.

Dans le but de créer un cadre légal contribuant, d'une part, au développement du commerce dans des conditions de concurrence loyale et, d'autre part, à faciliter le choix du consommateur ainsi qu'à éviter toute confusion, une classification uniforme pour l'ensemble des produits concernés a été établie.

Cette classification tient compte de deux éléments qui peuvent permettre une comparaison et une distinction :

- la teneur en matière grasse (qui constitue l'élément essentiel de ces produits),

- l'origine laitière ou non laitière, végétale ou animale.

Pour chacun des produits résultant de la classification une dénomination de vente réservée a été établie.

La dénomination de vente permet donc d'identifier un produit avec une teneur en matière grasse déterminée et avec une origine déterminée tout en respectant deux critères (l'annexe reprend la classification établie dans le règlement (CE) n° 2991/94):

1. limiter l'utilisation des termes « beurre » et « margarine », et par analogie les termes « matière grasse composée », à certains catégories de produits ayant le taux de matière grasse le plus élevé (égale ou supérieure à 80% et inférieure à 90%);

2. pour les autres catégories, la réduction de la teneur en matière grasse doit apparaître dans la dénomination en employant les termes « trois quarts », « demi » ou « matière grasse à tartiner X% ».

Comme complément du deuxième critère, il existe l'option d'utiliser des mentions évoquant une teneur en matière grasse réduite dans les conditions prévues à l'article 5, paragraphe 2, et dont l'application fait l'objet du présent rapport.

1.2. L'article 5, les mentions évoquant une réduction de la teneur en matière grasse

L'article 5 du règlement (CE) n° 2991/94 prévoit ce qui suit :

« 1. Pour les produits visés à l'annexe, toute mention qui énonce, implique ou suggère une teneur en matière grasse autre que celles qui y sont indiquées est interdite.

2. Par dérogation au paragraphe 1, il est permis d'ajouter :

a) les mentions « à teneur réduite en matière grasse » ou « allégé » pour les produits visés à l'annexe ayant une teneur en matières grasses de plus de 41% à 62% inclus ;

b) les mentions « à faible teneur en matière grasse », « light » ou « léger » pour les produits visés à l'annexe dont la teneur en matières grasses est inférieure ou égale à 41%.

Toutefois les termes « à teneur réduite en matière grasse » ou « allégé » et les termes « à faible teneur en matière grasse », « light » ou « léger » peuvent remplacer respectivement les termes « trois quarts » et « demi » visés à l'annexe.

Avant la fin de la période de cinq ans suivant la date d'entrée en vigueur du présent règlement, le Conseil examine, sur la base d'un rapport de la Commission, l'application du présent paragraphe »

2. Questionnaire

Pour la préparation du présent rapport un questionnaire (voir annexe), préparé par les services de la Commission, a été envoyé aux Etats membres afin de tenir compte de leur expérience et de leur perception du système communautaire qui nous occupe.

Deux groupes de questions faisaient partie du rapport :

- questions concernant la production. Il semblait nécessaire de connaître l'importance des produits à teneur en matière grasse réduite dans l'ensemble des matières grasses jaunes afin de déterminer l'intérêt dont les consommateurs ont fait preuve en achetant ce type de produits;

- questions concernant l'emploi des allégations évoquant une teneur réduite en matière grasse. Le but de ces questions était, d'une part, d'évaluer l'intérêt dont les fabriquants et les distributeurs ont fait preuve en employant les termes faisant l'objet du rapport et, d'autre part, d'identifier les éventuels problèmes soulevés lors de l'application des spécifications relatives auxdites allégations.

Les réponses des Etats membres ont été prises en considération lors de l'élaboration du présent rapport

3. Commercialisation des matières grasses à tartiner dans l'Union européenne - dynamisme, complexité et diversité du secteur

Dans le but de connaître le volume mis sur le marché des produits à teneur en matière grasse réduite et son importance par rapport à l'ensemble de produits faisant l'objet du règlement (CE) n° 2991/94, on a demandé aux Etats membres de fournir les données permettant cette évaluation.

L'absence de statistiques fiables, le dynamisme du marché, la confidentialité des données argumentée par quelques Etats membres n'ont pas permis d'obtenir des données exactes. Les informations transmises par certains Etats membres étant parfois limitées, nous avons dû utiliser d'autres sources pouvant être utiles à l'élaboration de ce rapport. De toute façon, grâce à l'effort montré par la plupart des Etats membres en fournissant les chiffres de production et/ou de commercialisation disponibles, il a été possible d'arriver aux conclusions suivantes :

- le secteur des matières grasses à tartiner est un secteur très dynamique caractérisé par l'apparition constante de nouveaux produits;

- le marché de ces produits a connu un profond mouvement de diversification : les produits mis sur le marché sont nombreux, avec une composition changeante en matière grasse laitière et non laitière, et avec une teneur variable en matière grasse;

- la commercialisation de produits avec une teneur réduite en matière grasse est sensiblement moins importante dans le cas des produits laitiers que dans les autres produits non exclusivement laitiers;

- ledit marché se caractérise par sa pluralité, avec des larges écarts entre les Etats membres.

En effet, d'une part, il y a des différences qui concernent l'origine de la matière première : dans certains Etats membres tels que l'Espagne, le Portugal et la Grèce la commercialisation de matières grasses végétales prédomine tandis que l'utilisation de matières grasses du lait est traditionnellement plutôt limitée. Ce n'est pas le cas pour la Belgique, la France, l'Allemagne et le Danemark où la commercialisation de matières grasses butyriques est sensiblement plus élevée.

D'autre part, des différences concernant l'importance du volume commercialisé de produits avec une teneur réduite en matière grasse se présentent. Cependant, malgré la disparité existant entre les Etats membres, il y a un trait commun : les produits avec une faible teneur en matière grasse ont gagné, partout, une part significative du marché.

4. Mise en oeuvre de l'article 5 du règlement (CE) n° 2991/94

4.1. Emploi des allégations « à teneur réduite en matière grasse » ou « allégé »

Il a été constaté que les deux mentions suggérant une teneur réduite en matière grasse sont utilisées dans l'ensemble de l'Union européenne.

La mention choisie varie en fonction de l'Etat membre : en France et en Grèce les mentions sont toutes deux utilisées; en Belgique et en Italie c'est la mention « allégé » qui est employée tandis que dans les autres pays c'est la mention « à teneur réduite en matière grasse ».

4.2. Emploi des allégations « à faible teneur en matière grasse », « light » ou « léger »

Les mentions qui suggèrent une faible teneur en matière grasse sont utilisées par tous les Etats membres commercialisant ce type de produits; le choix de la mention et l'intensité de son emploi est variable en fonction du pays, tel qu'on peut voir dans le tableau suivant.

>EMPLACEMENT TABLE>

4.3. Problèmes soulevés lors de l'application de l'article 5, paragraphe 2

Ni les opérateurs économiques ni les autorités nationales responsables de l'application des dispositions contenues dans ledit paragraphe n'ont rencontré, dans l'ensemble de l'Union européenne, de problèmes concrets lors de l'application de l'article 5, paragraphe 2.

Seulement un pays, le Royaume-Uni, a indiqué que certains fabricants et consommateurs ont eu quelques doutes quant à l'utilisation des dispositions du règlement (CE) n° 2991/94 vis-à-vis de l'emploi des mentions « léger » ou « light » pour les autres denrées alimentaires.

4.4. L'article 5, paragraphe 2, comme réponse aux besoins des opérateurs économiques et des consommateurs

En général, la possibilité d'utiliser les mentions impliquant une teneur en matière grasse ou bien réduite ou bien faible établies à l'article 5, paragraphe 2, répond aux besoins des industriels, des distributeurs et des consommateurs. C'est dans ce sens-là que les Etats membres se sont prononcés. De même, le souhait de maintenir lesdites mentions s'est manifesté.

Cependant, la perception vis-à-vis de ce type de mentions n'est pas homogène :

D'une part, il y a des pays qui sont plus habitués à l'utilisation des termes généraux « demi » ou « trois quarts » C'est le cas, par exemple, de l'Allemagne.

Par ailleurs, il y a des pays où ces termes « demi » ou « trois quarts » sont moins étendus, et même parfois non utilisés, de façon à ce que les mentions « à teneur réduite en matière grasse », « allégée », « à faible teneur en matière grasse », « light » et « léger » soient couramment utilisées lors de la commercialisation de ce type de produits. C'est le cas, par exemple, de la France.

En effet, le choix entre les dénominations générales de vente « demi » ou « trois quarts » et les mentions optionnelles faisant l'objet de ce rapport est variable et marqué par l'essai de continuer à employer les mentions devenues plus familières pour les consommateurs étant donné leur utilisation dans le passé.

En général, il a été constaté que les mentions dont l'application fait l'objet de ce rapport apportent une information bien perçue par le consommateur.

4.5. D'autres aspects à considérer

Même si des problèmes d'application de l'article 5, paragraphe 2, n'ont pas été soulevés, plusieurs aspects ont été signalés comme éléments à améliorer, à savoir :

- indication expresse de la teneur en matière grasse comme complément des mentions

Certaines délégations pensent que l'inclusion de la teneur en matière grasse comme un élément de l'étiquetage ou de la dénomination de vente éviterait la confusion chez les consommateurs (la Suède, l'Allemagne, la Finlande, le Royaume-Uni). Pourtant, cet élément est déjà prévu à l'article 3, paragraphe 1. D'après cet article les dénominations de vente doivent être accompagnées par les indications relatives à la teneur en matière grasse et à l'origine végétale ou animale de façon à ce que le consommateur dispose d'une information complète concernant la nature et la composition du produit.

- changement des dénominations générales de vente

Certaines délégations (le Portugal, l'Italie, la Grèce, l'Allemagne, la Finlande, le Royaume-Uni, l'Irlande, la Belgique) trouvent que les dénominations de vente établies à caractère général dans le règlement (CE) n° 2991/94 ne sont pas les dénominations les plus adéquates ou bien parce qu'elles ne sont pas bien acceptées par le consommateur ou bien parce que le consommateur n'a pas une information suffisamment claire de la nature de ces produits. Une série hétérogène de modifications est proposée:

L'Allemagne et l'Irlande souhaitent continuer à utiliser les dénominations « demi - margarine » et « trois quarts - margarine » mais proposent le remplacement de la dénomination « matière grasse à tartiner X% » par celle de « margarine X% »

D'autre part, le Royaume-Uni propose que tous les produits soient étiquetés d'une façon uniforme de manière à ce que les dénominations de vente pour les produits du même groupe soient communes et la différence entre deux produits appartenant au même groupe repose sur l'indication de la teneur en matière grasse. Ainsi les dénominations proposées seraient celles de « matière grasse laitière à tartiner X%», « matière grasse à tartiner X%» et « mélanges de matières grasses à tartiner X% » Les termes « demi » et « trois quarts » pourraient être utilisés, à titre facultatif en complément de la dénomination de vente obligatoire et de la teneur en matière grasse, pour les produits qui entrent dans les gammes comprises entre 39-41% et 60-62% respectivement.

Par ailleurs, la Finlande propose que les dénominations de vente admises soient: « beurre X% », « margarine X% » et « matière grasse à tartiner composée X%»

L'Italie propose de substituer la dénomination « matière grasse à tartiner X% » par « condiment végétal X% », voire « margarine végétale X% »

Le Portugal propose que la traduction en portugais des dénominations de vente « matière grasse laitière à tartiner X% », « matière grasse à tartiner x% » et « mélange de matières grasses à tartiner X% » soit celle de « crème laitière à tartiner X% », « crème à tartiner x% » et « crème mixte à tartiner X% »

Aussi, la Grèce propose-t-elle la modification de la dénomination « matière grasse à tartiner X% » par « margarine X% » et « mélange de matières grasses à tartiner X% » par « produit de margarine et de beurre à tartiner X% » ou « mélange de margarine et de beurre à tartiner X% »

Enfin, la Belgique pense que certaines traductions ne reprennent pas bien les nuances exprimées par les termes utilisés dans d'autres langues.

- suppression de la possibilité d'utiliser certaines mentions.

Deux Etats membres proposent la suppression de la possibilité offerte aux opérateurs économiques de commercialiser leurs produits en utilisant certaines mentions prévues à l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2991/94, à savoir :

- le Danemark propose la suppression de la possibilité d'utiliser deux mentions qui ne sont pas utilisées par les opérateurs de ce pays. Les mentions dont la suppression est proposée sont : « à teneur réduite en matière grasse » et « à faible teneur en matière grasse »;

- le Royaume-Uni considère que les mentions évoquant une faible teneur en matière grasse devraient faire l'objet d'une application uniforme pour toutes les denrées alimentaires et que la ligne à suivre devrait être celle établie dans le cadre du CODEX. Etant donné que les lignes directrices du CODEX établissent que les mentions évoquant une faible teneur en matière grasse ne peuvent être utilisées que lorsque la teneur en matière grasse des denrées alimentaires ne dépasse pas les 3%, le Royaume-Uni considère que l'utilisation de ce type de mentions n'est pas envisageable dans le cadre des produits faisant l'objet du règlement (CE) n° 2991/94.

Cependant, l'existence des mentions évoquant une faible teneur, dans le cadre de produits ayant une teneur en matière grasse entre 10 et 90%, est justifiée étant donné que ce type d'allégations ne doivent pas être considérées dans l'absolu, bien au contraire, ces mentions doivent être définies par rapport à un référentiel, celui correspondant aux produits à teneur complète en matière grasse (beurre, margarine et matière grasse composée).

5. Conclusions

Le résultat de l'étude des informations des Etats membres ainsi que des informations dont la Commission dispose permettent de faire ressortir les faits suivants :

1. Les informations relatives au volume de production et/ou commercialisation de matières grasses jaunes reçues des Etats membres ne sont pas suffisantes pour avoir une connaissance complète de la situation du marché de ces produits.

En outre l'apparition fréquente de nouveaux produits, le manque de donnés statistiques fiables et le secret statistique de la part des producteurs ont contribué à rendre l'obtention de l'information difficile.

Cependant, les informations recueillies indiquent que le volume commercialisé des produits avec une teneur réduite ou faible en matière grasse a augmenté au détriment de celui des produits plus traditionnels.

2. L'application des dispositions concernant les dénominations générales de vente prévues dans le règlement (CE) n° 2991/94 et l'application des dispositions concernant les mentions suggérant une réduction de la teneur en matière grasse établies à l'article 5, paragraphe 2, dudit règlement ont permis la clarification des dénominations de vente des produits commercialisés sans empêcher l'évolution dynamique du secteur.

Les entreprises ont acquis le savoir-faire nécessaire pour se conformer aux exigences de la réglementation.

En ce qui concerne spécifiquement les mentions évoquant une réduction de la teneur en matière grasse, l'existence de deux possibilités : celle d'utiliser seulement les termes « demi », « trois quarts » et « matière grasse à tartiner X% » tel que prévue à l'article 5, paragraphe 1, et celle de les remplacer ou ajouter les mentions « à teneur réduite en matière grasse », « allégé », « à faible teneur en matière grasse », « light » et « léger » permet de répondre aux besoins des opérateurs économiques et des consommateurs qui, en fonction du pays, sont plus familiarisés avec un ou un autre type de dénomination de vente.

De même il a été constaté que toutes les mentions faisant l'objet de ce rapport sont utilisées, bien que le choix parmi lesdites mentions varie d'un pays à un autre.

D'autre part, les efforts déployés par les producteurs afin de créer et/ou de consolider leur marché en employant des mentions impliquant une réduction de la teneur en matière grasse, doivent certainement être pris en considération lors de l'évaluation de l'application desdites mentions.

3. Ni les autorités nationales compétentes ni les opérateurs économiques n'ont soulevé de difficultés d'application des dispositions établies à l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2991/94.

4. Les autorités nationales compétentes ont apprécié positivement la performance des mentions prévues à l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2991/94. D'après elles, lesdites mentions répondent aux besoins des industriels, des distributeurs et des consommateurs.

Les consommateurs se sont familiarisés avec l'utilisation des mentions telles que «à teneur réduite en matière grasse », « allégé », « à faible teneur en matière grasse », « light » et « léger », mentions qui en évoquant une réduction de la teneur en matière grasse permettent de distinguer ce type de produits du « beurre » et de la « margarine », catégories de produits ayant un taux de matière grasse complet et clairement défini.

5. L'objectif du rapport, tel que prévu dans le règlement (CE) n° 2991/94, était de servir de base à l'examen de l'application des mentions « à teneur réduite en matière grasse », « allégé », « à faible teneur en matière grasse », « light » et « léger ». Cependant, les propositions de modification d'autres éléments ont été attentivement étudiées et les conclusions suivantes ont été tirées :

Premièrement, les services de la Commission n'ont reçu, depuis de l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 2991/94, aucune communication qui puisse induire à penser que des problèmes relatifs à l'utilisation des dénominations générales de vente ont été soulevés. Par conséquent, des modifications des dénominations générales de vente établies au règlement (CE) n° 2991/94 ne s'avèrent pas nécessaires.

Deuxièmement, les modifications concernant les dénominations générales de vente proposées par quelques Etats membres sont disparates et trop axées sur des situations unilatérales.

6. En résumé, l'application de l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2991/94 n'a non seulement pas soulevé de difficultés, mais s'est révélée performante en contribuant à créer, conjointement avec les dénominations générales, un cadre de règles communautaires reprenant et clarifiant l'éventail de dénominations de vente et de mentions existant dans l'ensemble de l'Union européenne.

Compte tenu de l'absence des problèmes concernant l'application desdites mentions et le fait que celles-ci se sont avérées performantes, leur suppression n'est pas envisageable, suppression qui perturberait tant les consommateurs que les opérateurs économiques.

Il va de soi que l'application des mentions évoquant une teneur réduite ou faible en matière grasse pourra être revue à la lumière des développements au niveau communautaire de la législation en matière de normalisation des allégations pour les denrées alimentaires.

ANNEXE

Questionnaire

La Commission doit présenter un rapport au Conseil sur l'application de l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2991/94, c'est-à-dire sur l'utilisation des mentions évoquant une teneur en matière grasse réduite.

Dans ce but, il paraît nécessaire de connaître l'importance des produits à teneur en matière grasse réduite dans l'ensemble des matières grasses tartinables ainsi que l'intérêt dont les fabriquants et les distributeurs ont fait preuve en employant les termes faisant l'objet du rapport.

A. Questions concernant la production des matières grasses tartinables à teneur en matière grasse réduite

Indiquez le volume de production des années 1998 et 1999, en tonnes, par groupe de produits et par teneur en matière grasse.

Groupes de produits visés à l'annexe du règlement (CE) n° 2991/94

>EMPLACEMENT TABLE>

B. Questions concernant l'emploi des allégations évoquant une teneur réduite en matière grasse

1. Est-ce que des matières grasses tartinables ayant une teneur en matières grasses de plus de 41% à 62% inclus sont commercialisées sur votre marché -

1.1. Si oui, les mentions « à teneur réduite en matière grasse » ou « allegé » sont-elles ajoutées à la dénomination de vente- Laquelle - Toujours - Parfois -

1.2. Dans le cas des produits ayant une teneur en matière grasse de 60% au moins et de 62% au maximum, le terme « trois quarts » est-il remplacé par les mentions « à teneur réduite en matière grasse » ou « allégé » - Si oui : par laquelle - Toujours - Parfois -

2. Est-ce que des matières grasses tartinables dont la teneur en matières grasses est inférieure ou égale à 41% sont commercialisées sur votre marché -

2.1. Si oui, les mentions « à faible teneur en matière grasse », « light » ou « léger » sont-elles ajoutées à la dénomination de vente - Laquelle - Toujours - Parfois -

2.2. Dans le cas des produits ayant une teneur en matières grasses de 39% au moins et de 41% au maximum, le terme « demi » est-il remplacé par les mentions « à faible teneur en matière grasse », « light » ou « léger » - Si oui. Par laquelle - Toujours - Parfois -

3. La Commission n'a reçu, depuis l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 2991/94, aucune communication qui puisse induire à penser que des problèmes relatifs à l'application de l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2991/94 ont été soulevés. Cependant :

- par rapport à l'application de cet article, des problèmes se sont-ils posés pour les autorités compétentes - Si oui, lesquels -

- les opérateurs économiques ont-ils soulevé des difficultés d'application - Si oui, lesquelles -

4. Pensez-vous que les spécifications de l'article 5, paragraphe 2, répondent aux besoins des industriels, des distributeurs et des consommateurs - Si non, signalez les points à améliorer.

5. Selon ce qui est prévu à l'article 5, paragraphe 2, les produits ayant une teneur en matières grasses de plus de 41% à 62% inclus peuvent utiliser les mentions « à teneur réduite en matière grasse » ou « allégé ».

Cependant, les possibilités changent en fonction de la teneur en matière grasse :

- dans le cas des produits ayant une teneur en matières grasses de 60% au moins et de 62% au maximum, les mentions « à teneur réduite en matière grasse » ou « allégé » peuvent soit être ajoutées à la dénomination de vente « trois quarts », soit remplacer cette dénomination;

- cependant, les produits ayant une teneur supérieure à 41% et inférieure à 60% peuvent ajouter lesdites mentions à la dénomination mais non la remplacer.

Une situation identique se présente pour les mentions « à faible teneur en matière grasse », « light » ou « léger ».

Pensez-vous que l'offre de deux possibilités différentes d'application de ces mentions selon qu'il s'agit de la bande courte (60-62%) ou de la bande large (42-62%) prête à confusion -

- si oui, signalez les modifications à introduire;

- si non, ces mentions se sont-elles avérées adéquates -

6. Autres observations.