31.5.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 173/7

Rapporteur:

Lutz RIBBE

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) plaide à nouveau (1) et résolument en faveur du maintien et du développement d’un programme de financement autonome de l’Union européenne pour l’environnement, la protection et l’enrichissement de la diversité biologique, l’utilisation efficace des ressources, le développement durable, la communication et l’information, ainsi que le soutien aux organisations non gouvernementales actives dans le domaine de l’environnement.

1.2.

Au cours des vingt-cinq années écoulées, le programme LIFE a revêtu une importance cruciale pour la politique européenne de l’environnement, et il n’a cessé d’en gagner pour celle de développement durable. C’est à juste titre que l’on peut aujourd’hui le considérer comme un élément incontournable de la politique environnementale de l’Union européenne, qu’il a contribué dans une large mesure à renforcer.

1.3.

Il est intervenu de deux manières. Les projets LIFE ont:

1.4.

Le programme LIFE, dont l’on apprécie particulièrement l’adaptation constante à de nouveaux défis, a également révélé le potentiel élevé et toute la bonne volonté que recèle la société civile pour s’engager en faveur de la mise en œuvre et de la poursuite du développement de la politique de l’Union européenne en matière d’environnement et de développement durable. L’application du droit de l’Union est loin de se résumer à un simple acte législatif que doivent accomplir les États membres. Le succès de la politique en faveur de l’environnement et du développement durable dépend de son acceptation par les citoyens, et il s’agit donc de la rendre plus transparente et de l’expliquer; à cet égard aussi, les apports qu’opère le programme LIFE s’avèrent très précieux.

1.5.

Toutefois, les projets LIFE reflètent aussi, de manière directe ou indirecte, les incohérences des décisions politiques, y compris de celles prises à l’échelon de l’Union européenne. Aussi désagréable que cela puisse être pour certains décideurs, il convient également de considérer cet aspect comme un apport précieux, susceptible d’aboutir au final à une intégration accrue de la protection de l’environnement dans d’autres domaines d’action politique.

1.6.

La traduction du programme des Nations unies à l’horizon 2030 (les «objectifs de développement durable») en des politiques européennes constitue l’un des principaux défis que devra relever l’Union européenne dans les prochaines années. À cet égard, le programme LIFE devra apporter une aide efficace. Il ne s’agit pas ici seulement de chercher les moyens les plus efficaces de mise en œuvre dans le cadre d’un dialogue étroit avec les partenaires sociaux et les groupes de la société civile. Il s’agit bien davantage pour de nombreux services de la Commission européenne et, en se portant à l’échelon des États membres, pour de nombreux ministères, autorités et offices, qui tenaient jusqu’à présent la politique de développement durable pour une question marginale, d’opérer une véritable révolution copernicienne en vue de donner corps à l’intégration fort débattue de la protection de la nature et de l’environnement dans d’autres domaines d’action politique.

1.7.

Le CESE recommande d’apporter certaines modifications:

1.8.

Il conviendrait de développer davantage le volet consacré à l’action pour le climat, surtout en ce qui concerne les éventuelles mesures d’adaptation pouvant être prises par les citoyens, les agriculteurs, les villes, les communes et les régions particulièrement touchés.

2.1.

Le programme LIFE, établi en 1992, est le plus important plan d’action de l’Union européenne en faveur de l’environnement. Il vise à protéger la diversité biologique et les biotopes (notamment au moyen du réseau Natura 2000), ainsi qu’à utiliser efficacement les ressources, à protéger le climat, à communiquer et à informer. Pour la période 2014-2020, il est doté de crédits d’un montant d’environ 3 456 millions d’EUR, alors qu’au cours de la période de sept ans précédente, il ne disposait que de quelque 2 milliards d’EUR.

2.2.

Ce programme poursuit les principaux objectifs suivants:

2.3.

Par rapport à la période de programmation 2007-2013, le programme LIFE présente nombre de traits nouveaux:

2.4.

Au cours de la période de programmation 2014-2020, le programme LIFE se structure comme suit:

2.5.

La Commission procède jusqu’au 30 juin 2017 à une évaluation à mi-parcours du programme LIFE et a saisi le CESE et le Comité européen des régions pour qu’ils expriment, avant la publication de cette évaluation, leur avis sur cette nouvelle forme du programme LIFE, en tenant compte des modifications apportées en 2014.

3.1.

De l’avis du CESE, il est encore trop tôt pour procéder valablement à une «évaluation à mi-parcours» de la phase en cours de ce programme, car les premiers projets de la nouvelle phase de programmation n’ont été attribués qu’en 2015 et que dans leur très grande majorité, ils ne sont pas encore clos et encore moins en état d’être déjà évalués. Toutefois, à la lumière de l’évaluation des phases précédentes de programmation, le Comité entend présenter une première contribution en ce qui concerne la forme que prendra le programme LIFE au cours de la période de programmation 2021-2028.

3.2.

Au cours des vingt-cinq années écoulées, le programme LIFE a revêtu une importance cruciale pour la politique européenne de l’environnement, et il n’a cessé d’en gagner pour celle de développement durable. Sa contribution à la protection de la diversité biologique a été extrêmement importante. C’est à juste titre que l’on peut aujourd’hui le considérer comme un élément incontournable de la politique environnementale de l’Union européenne, qu’il a contribué dans une large mesure à renforcer.

3.3.

Il est intervenu de deux manières. Les projets LIFE ont:

3.4.

Le programme LIFE a révélé, avec nombre des projets qu’il a soutenus jusqu’à présent, le potentiel élevé et toute la bonne volonté que recèle la société civile pour s’engager en faveur de la mise en œuvre et de la poursuite du développement de la politique de l’Union européenne dans les domaines de l’environnement et du développement durable. L’application du droit de l’Union est loin de se résumer à un simple acte législatif que doivent accomplir les États membres. Le succès de la politique en faveur de l’environnement et du développement durable dépend de son acceptation par les citoyens, et il s’agit donc de la rendre plus transparente et de l’expliquer; à cet égard aussi, les apports qu’opère le programme LIFE s’avèrent très précieux et indispensables.

3.5.

Toutefois, les projets LIFE reflètent aussi, de manière directe ou indirecte, les incohérences des décisions politiques, y compris de celles prises à l’échelon de l’Union européenne. Aussi désagréable que cela puisse être pour certains décideurs, il convient également de considérer cet aspect comme un apport précieux, susceptible d’aboutir au final à une intégration accrue de la protection de l’environnement dans d’autres domaines d’action politique.

3.6.

L’on touche ici directement aux limites du programme LIFE: celui-ci ne peut et ne saurait prétendre être en mesure de compenser les manques qui résultent d’une application lacunaire de la législation en vigueur en matière d’environnement ou encore d’une prise en compte insuffisante de la dimension environnementale par d’autres champs d’action politique. Trois exemples peuvent illustrer cette situation:

3.6.1.

Le programme LIFE peut par exemple contribuer à montrer au public que la politique de l’Union européenne en matière de protection de l’air vise en premier lieu à réduire les risques que présentent les substances nocives pour la santé de la population. Il n’est toutefois pas en mesure de résoudre des conflits comme il s’en manifeste par exemple en Allemagne entre les responsables politiques des domaines de l’environnement et des transports, dont l’enjeu essentiel est de déterminer le «bien» qu’il convient de protéger en priorité («la protection de la santé de la population urbaine face aux particules fines» ou «le droit des automobilistes à une mobilité sans contrainte»).

3.6.2.

Grâce par exemple au projet d’apiculture urbaine (3), le programme LIFE a permis d’illustrer de manière exceptionnelle auprès de larges couches de la population quelles étaient l’importance des pollinisateurs, les menaces qui pèsent sur eux, mais aussi les possibilités d’agir en vue de les protéger. Il n’est toutefois possible d’éliminer les menaces que font par exemple peser certaines pratiques agricoles ou l’autorisation d’insecticides qui présentent un danger possible pour les abeilles, que si d’autres services de l’Union européenne s’en préoccupent suffisamment et que si l’on applique de manière conséquente le principe de précaution en vigueur.

3.6.3.

En Autriche, l’on finance depuis 1999 au moyen de fonds publics, qui proviennent en partie du programme LIFE et dont le montant cumulé atteint depuis lors 45 millions d’EUR, un programme qui donne d’excellents résultats en vue de protéger une espèce de poisson menacée à travers le monde, le huchon (4). Le bassin hydrologique de la Save abrite le noyau de la population de cette espèce. Il ressort d’une récente étude que l’on projette de construire quelque 600 centrales hydrauliques dans l’aire de répartition du huchon. Les experts estiment que ces interventions entraîneront une diminution pouvant aller jusqu’à 70 % de la population du huchon. Par ailleurs, l’Union européenne fournirait un appui financier à la construction de certaines de ces centrales hydrauliques.

3.7.

Il y a dès lors lieu de se réjouir de l’attention accrue désormais portée, dans le cadre du programme LIFE, à une meilleure mise en œuvre de la législation, au niveau des autorités concernées comme des organes de contrôles.

3.8.

Le CESE se félicite du degré élevé de flexibilité et de la capacité à répondre à de nouveaux défis ainsi qu’à tenir compte des expériences acquises par lesquels le programme LIFE s’est constamment distingué au cours des dernières années. Ces caractéristiques transparaissent également dans le nouveau cadre financier pour la période 2014-2020:

4.1.

Il n’est de programme, aussi bon soit-il, qui ne puisse être amélioré. Le CESE réaffirme (6) toutefois en premier lieu son vif soutien à la poursuite au-delà de la période de programmation financière en cours de ce programme de financement distinct sur le plan budgétaire. Il s’agit là d’une nécessité, puisqu’en dépit des nombreux progrès encourageants et des accords qui montrent la voie à suivre (notamment le programme des Nations unies à l’horizon 2030, l’accord de Paris sur le climat, la stratégie de l’Union européenne en matière de biodiversité), les problèmes environnementaux sont actuellement loin d’être résolus et l’on n’est pas encore parvenu à mettre sur les rails la transition vers des politiques de l’Union européenne qui soient économes en ressources, ne produisent que peu d’émissions et préservent la diversité biologique. Bien au contraire, la Commission et l’Agence européenne pour l’environnement montrent elles-mêmes dans divers rapports que pour partie, les pollutions continuent même à prendre de l’ampleur (7).

4.2.

Les analyses des directives relatives à la protection de la nature effectuées dans le cadre du programme REFIT ont conclu sans ambiguïté à l’adéquation de la conception du cadre juridique mais aussi à l’insuffisance criante des moyens financiers affectés à une gestion du réseau Natura 2000 axée sur les résultats. Cette mission primordiale de la protection de la diversité biologique en Europe appelle sans délai un financement adéquat.

4.3.

La permanence du programme LIFE est un élément déterminant de l’efficacité et de la crédibilité de la politique environnementale de l’Union européenne et il s’impose de la garantir grâce à une intégration transversale du septième programme d’action pour l’environnement, du programme de développement durable des Nations unies et de l’accord de Paris sur le climat dans tous les autres domaines d’action politique et les programmes de financement de l’Union. Le CESE rappelle ici qu’il s’est de surcroît exprimé à plusieurs reprises en faveur d’un semestre européen davantage axé sur l’environnement et plus équitable.

4.4.

La mise sur pied, sous la forme de projets pilotes, de deux nouveaux instruments de financement dans le cadre du programme LIFE constituait une innovation dont le CESE se félicite. Il est bien trop tôt pour évaluer cette démarche, sachant que les premiers projets menés au titre de ces deux instruments (le mécanisme de financement du capital naturel et l’instrument de financement privé pour l’efficacité énergétique) viennent seulement d’être décidés, mais qu’ils n’ont pas encore été mis en œuvre.

4.5.

Cette démarche permet d’emprunter une voie toute nouvelle pour créer des possibilités novatrices de financement auprès de petits investisseurs privés pour des projets en faveur de la protection de la nature et de l’efficacité énergétique. Il s’agit là d’une nécessité car bien souvent, les financements traditionnels n’ont pas permis de réaliser les projets en la matière.

4.6.

Il est malaisé d’évaluer à l’heure actuelle quel sera en définitive le succès de cette partie du programme, si la collaboration entamée avec la Banque européenne d’investissement s’avérera judicieuse, si les modalités de présentation des demandes seront suffisamment simples et si les conditions de financement, y compris le recours au capital-risque, seront pertinentes; aussi le CESE demande-t-il que cet article précis du nouveau programme LIFE fasse l’objet d’une évaluation très minutieuse à un stade ultérieur.

4.7.

Il conviendrait que dans sa propre évaluation, la Commission vérifie également la manière dont, le cas échéant, l’on parviendrait davantage encore à faire des projets financés par le programme LIFE de véritables «projets modèles», c’est-à-dire à les reproduire en d’autres lieux en Europe — autant que possible sans mobiliser d’aides supplémentaires — en insistant sur le transfert de savoir-faire et la faisabilité économique. Une mesure à cet effet pourrait consister à charger les porteurs de projets particulièrement réussis de résoudre cette problématique dans le cadre d’une étape d’approfondissement de leur projet.

4.8.

Le CESE envisage LIFE comme un mécanisme de financement visant à mettre en œuvre les mesures et les politiques de l’Union européenne, et non comme un programme destiné à financer en premier lieu des projets d’intérêt national. Il peut cependant tout à fait se produire que des projets LIFE portés par exemple par des organisations de la société civile servent certes l’intérêt européen, mais aussi, dans une moindre mesure, l’intérêt national. Il conviendra dès lors à l’avenir de poser la question du cofinancement de manière à éviter que les projets correspondants n’échouent en raison du refus d’un cofinancement national; le CESE a connaissance de tels cas. Le Comité invite en outre la Commission à examiner dans quelle mesure des taux de cofinancement plus élevés encore pourraient être appliqués, en particulier pour les ONG. En effet, la contribution propre représente souvent pour ces dernières un obstacle difficilement surmontable. À cela s’ajoute le fait que ces contributions proviennent généralement de budgets publics et que les bailleurs de fonds pratiquent manifestement une «politique de sélection».

4.9.

Les «projets intégrés» constituent des formules spécifiques développées dans le cadre du programme LIFE et dont le CESE apprécie toute l’importance. Un excellent exemple en est le «projet intégré pour la nature belge», qui couvre toute la superficie de la Belgique, rassemble vingt-huit parties prenantes et soutient dix-huit projets spécifiques de protection, quarante-huit actions bien délimitées et un total de plus de trois cents plans de gestion (par exemple pour les sites Natura 2000). Ce projet a permis de fédérer cinquante-deux collaborateurs issus de sept équipes différentes. Il a réussi à relier les différentes enveloppes financières européennes, mais aussi les ressources nationales disponibles.

C’est précisément l’établissement de tels liens thématiques et structurels qu’il conviendrait de renforcer encore à l’avenir, comme par exemple la création de possibles synergies entre LIFE et une politique agricole commune (PAC) plus respectueuse de l’environnement.

4.10.

Toutefois, il est non seulement possible d’améliorer encore les liens thématiques entre LIFE et la PAC, mais il est nécessaire en tout cas qu’intervienne une rénovation importante en matière administrative et budgétaire.

4.11.

Jusqu’à présent, les Fonds de l’Union européenne en faveur du développement régional, tout comme le deuxième pilier de la PAC, constituent l’instrument central du financement du réseau Natura 2000; cette situation découle d’une proposition de la Commission de 2004 (8). À l’époque, le CESE avait soutenu cette proposition sous réserve de mettre aussi à disposition dans le cadre des Fonds qui viennent d’être cités des moyens affectés à ces fins d’un montant suffisant. Puisque tel n’a pas été le cas, le CESE considère aujourd’hui que l’approche d’alors était insuffisante (9).

4.12.

Les moyens financiers mis à disposition jusqu’à présent sont bien loin de suffire à couvrir les montants nécessaires à l’accomplissement des obligations en matière de protection de la nature, ainsi qu’à l’élaboration de plans de gestion et à la mise en œuvre des mesures nécessaires. Natura 2000 est un domaine traditionnel de compétence de l’Union européenne; il s’impose de ce fait que le budget apporte ici aussi une clarification.

4.13.

Le Comité propose en revanche qu’à partir de la prochaine perspective financière, tous les moyens financiers nécessaires à la mise en œuvre et au maintien du réseau Natura 2000 proviennent du programme LIFE et que les moyens budgétaires nécessaires correspondants soient également prévus dès la phase de planification. Il demande en outre à la Commission de clarifier au sein de ses services la question de savoir si LIFE ne constituerait pas l’instrument adéquat pour réaliser les «réseaux transeuropéens de l’infrastructure verte» (10). Il conviendrait de dégager les moyens correspondants et de les mettre à disposition par la suite. À cet égard, il importe de veiller à la cohérence de toutes les aides existantes, et donc d’éviter celles qui contrecarreraient d’autres fonds européens ou feraient double emploi avec ceux-ci.

4.14.

Le CESE souligne que le financement du réseau Natura 2000 constitue un investissement primordial dans un important élément de l’infrastructure verte de l’Europe, dont la rentabilité prendra non seulement la forme d’une qualité de vie accrue et d’une meilleure qualité de l’environnement, mais également celle d’une augmentation des revenus à l’échelon local.

4.15.

L’intégration des ODD, c’est-à-dire du programme des Nations unies à l’horizon 2030, dans le cadre de l’action politique européenne, imposera de nombreuses modifications très radicales des approches politiques européennes (11). Elle requiert également:

4.16.

Le CESE recommande à la Commission de mettre en place de nouvelles activités et les possibilités de projets au cours de la nouvelle phase dans laquelle entrera LIFE après 2020 afin d’appuyer les exigences mentionnées au paragraphe 4.15 ci-avant.

4.17.

Il conviendrait en outre de remettre en question les projets traditionnels de recherche, que finançait en partie LIFE par le passé, pour vérifier si à l’avenir, les rubriques consacrées traditionnellement à la recherche par la Commission ne conviendraient pas davantage à cette fin. Il serait ainsi possible d’établir une distinction claire avec le programme Horizon 2020.

4.18.

Il conviendrait de développer davantage à l’avenir le volet du programme LIFE consacré à l’action pour le climat, surtout en ce qui concerne les éventuelles mesures d’adaptation pouvant être prises par les citoyens, les agriculteurs, les villes, les communes et les régions particulièrement touchés.