Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un programme d'action communautaire pour la promotion des organisations non gouvernementales ayant pour but principal la défense de l'environnement"

(2002/C 36/21)

Le 11 juillet 2001, conformément à l'article 175 du traité instituant les Communautés européennes, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

Le Comité économique et social a chargé Mme Sánchez Miguel, en sa qualité de rapporteuse générale, de préparer les travaux en la matière.

Lors de sa 385e session plénière des 17 et 18 octobre 2001 (séance du 18 octobre), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 66 voix pour, 22 voix contre et 10 abstentions.

1. Introduction

1.1. Un "programme communautaire d'action pour la promotion des organisations non gouvernementales européennes ayant pour but principal la défense de l'environnement", couvrant la période allant du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2001 et destiné à la coopération au financement des activités réalisées par les ONG et qui contribuent au développement et à l'application de la politique et de la législation communautaire environnementale, a été mis en oeuvre sur la base de la décision 97/872/CE du Conseil.

Il est par conséquent nécessaire maintenant:

- d'évaluer son importance, en accord avec la politique de la Commission,

- de voir si l'approche adoptée est celle qui convient et si elle intègre les nouvelles orientations et les objectifs de la Commission, et

- d'évaluer son fonctionnement, en vue de maintenir et/ou de modifier la ligne d'action suivie, à savoir le financement des activités des ONG environnementales.

1.2. Dans le "rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'expérience acquise dans l'application de la décision 97/872/CE du Conseil, du 16 décembre 1997, concernant le programme d'action pour la promotion des ONG ayant pour but principal la défense de l'environnement"(1), il est fait état de la satisfaction des services de la Commission européenne concernant les activités réalisées et de leur caractère justifié et sont présentés des rapports finaux faisant un compte rendu clair des résultats des travaux effectués (évaluation de la ligne budgétaire B4-3060). Ainsi donc, en termes généraux, ce programme s'est avéré utile au regard des espoirs placés en lui au cours de sa période d'exécution.

1.3. Actuellement, la Commission estime que les ONG devront jouer un rôle extrêmement important face aux nouvelles formes de gouvernance européenne, aux besoins liés au processus d'intégration (de la protection de l'environnement et du développement durable dans toutes les autres politiques de l'UE), et aux besoins liés à l'élargissement. De plus, compte tenu de l'enquête réalisée parmi les ONG bénéficiaires de l'aide et de l'avis des services qui supervisent les programmes, qui ont permis de faire apparaître les lacunes existantes dans la procédure d'appel à soumission de propositions, dans la mise en oeuvre et dans la gestion du programme, la Commission propose de remplacer la décision antérieure par une nouvelle de nature à permettre:

- la participation systématique des ONG environnementales à la définition et à l'application de la politique communautaire;

- une durée de 5 ans à des fins d'adéquation avec les budgets et les accords politiques de l'UE;

- l'appel à soumission de propositions et la prise de décisions sur la base d'une année civile;

- la diversification du champ d'action géographique compte tenu du processus d'élargissement et de l'association des pays du sud-est de l'Europe;

- un système simplifié de sélection, de suivi et d'évaluation, basé sur des indicateurs d'impact et de résultats, qui maintient un équilibre entre les zones géographiques, entre les ONG de petite et de grande taille, entre les spécialistes et les généralistes, etc.;

- un système d'audit fixe qui garantit une gestion adéquate des fonds publics dans la transparence et la rigueur.

2. Observations générales

2.1. Les ONG européennes ont démontré qu'elles sont capables de jouer le rôle que la Commission leur confie pour promouvoir les nouvelles formes de gouvernance européenne ainsi que pour élaborer et appliquer les politiques environnementales de l'UE, comme il est dit au premier paragraphe de l'exposé des motifs "de nouvelles formes de gouvernance"(2). Le programme d'action communautaire pour la promotion des ONG européennes ayant pour but principal la défense de l'environnement, est par conséquent tout à fait justifié.

2.2. Grâce à sa durée de 5 ans (2002-2006) proposée, ainsi qu'à l'évaluation intérimaire dont il doit faire l'objet en 2004 ainsi qu'à ses caractéristiques, ce nouveau programme sera un outil plus opérationnel et plus efficace pour promouvoir les activités et le fonctionnement de ces ONG. Se trouvent également renforcés le contrôle, la rigueur et la transparence dans l'utilisation des fonds communautaires.

2.3. Le budget de 32 millions d'euros alloué au programme d'action représente une augmentation importante par rapport au budget antérieur. Compte tenu du fait que les subventions accordées aux activités des ONG environnementales ont augmenté d'année en année aux dépens des activités relatives aux projets de sensibilisation, la répartition entre le programme d'action proposé et d'autres lignes budgétaires ne devrait pas déséquilibrer l'aide financière aux actions d'autres organisations dans des domaines prioritaires de la politique communautaire: changement climatique, nature et biodiversité, environnement et santé, et utilisation durable des ressources naturelles et gestion durable des déchets (sixième Programme d'action dans le domaine de l'environnement).

2.3.1. Il faut préciser que la pénétration des ONG environnementales dans certains domaines, essentiellement liés à l'activité économique et productive, est faible et que d'autres organisations sociales (syndicats, organisations patronales, agricoles et associations de consommateurs) sont bien mieux implantées et ont une plus grande capacité d'action en ce qui concerne certains thèmes (changement climatique, environnement, santé, gestion des déchets, etc.).

2.4. Quoi qu'il en soit, la politique consistant à financer, d'une part, les activités environnementales en général et, d'autre part, des activités ponctuelles d'organisations engagées de manière stable et à titre prioritaire dans la protection de l'environnement et la mise en oeuvre de la politique communautaire a démontré son utilité.

3. Observations particulières

3.1. Parmi les critères imposés par la décision, en particulier l'article 2, lettre b), figure celui relatif à une structure et à des activités qui couvrent au moins trois pays européens. Ce critère renforce bien le caractère transnational de ces organisations, mais limite le nombre des bénéficiaires éventuels, dès lors que, comme on le sait, 80 % des bénéficiaires sont toujours les mêmes.

3.1.1. Il conviendrait que l'un des objectifs du programme consiste à encourager des formes d'association communautaire, permanente ou temporaire, entre des organisations environnementales en vue de réaliser les objectifs de la politique communautaire au-delà des programmes de financement des activités (LIFE, protection civile et urgences environnementales, etc.).

3.1.2. Par ailleurs, et malgré le fait que le programme actuel exclut les pays candidats à l'adhésion afin d'éviter des chevauchements dans le financement, les réseaux européens environnementaux les incluent, ce qui, avec des associations permanentes ou temporaires avec d'autres ONG, pourrait favoriser leur intégration dans le contexte communautaire.

3.2. La troisième phase du processus de sélection et d'attribution (article 5) consiste en une évaluation comparative des dossiers retenus selon trois critères développés au paragraphe 2 de l'annexe:

- adéquation du programme de travail proposé aux objectifs du programme;

- qualité de la gestion et du produit; et

- rayon d'action, efficacité, utilité.

3.2.1. Les trois éléments clés pour l'évaluation de ce dernier point, à savoir la "notoriété" de l'organisation et de ses activités, les relations extérieures et le "jugement" dans l'opinion publique (et notamment les médias) permettent un trop grand pouvoir discrétionnaire qui peut nuire aux objectifs établis dans le programme.

3.2.2. Afin de limiter ce pouvoir, il convient:

- de se centrer exclusivement sur la "notoriété des activités" et sur celle de l'organisation candidate pour promouvoir de nouvelles organisations ou formes d'association,

- de circonscrire clairement la notion de "jugement des médias" pour éviter que l'image des ONG soit le facteur déterminant, en dernière instance, pour l'octroi d'un soutien financier.

3.3. L'article 6 établit les pourcentages de subventions annuels, entre 70 % et 80 % selon le cas, et élimine en tant que dépenses éligibles les "contributions en nature", en accord avec les considérations des services de la Commission formulées au paragraphe 2.6.4 de son rapport(3), conformément aux règlements relatifs au contrôle financier de l'Union européenne.

3.3.1. Les ONG de petite taille et peu professionnalisées considèrent que les restrictions relatives aux travaux non rémunérés ou aux dons "en nature" sont "paralysantes". En ne tenant aucun compte de cet aspect, la formule présentée dans le document donnerait lieu à un renforcement des organisations environnementales "professionnalisées" au détriment des ONG qui s'appuient sur le volontariat de leurs membres et le soutien de la société civile au moyen de contributions qui ne sont pas nécessairement en argent.

3.3.2. Il serait par conséquent raisonnable de rechercher des formules qui, même si elles peuvent compliquer la gestion, permettent d'intégrer d'une certaine manière les contributions "en nature" dans les dépenses éligibles, et d'assouplir ainsi l'application des règlements lorsqu'il s'avère nécessaire de maintenir le volontariat dans les ONG.

3.4. En cas de détection d'irrégularités, de mauvaise pratiques de gestion ou de manoeuvres frauduleuses, une ou plusieurs sanctions administratives proportionnelles à la gravité des faits pourraient être prises.

3.4.1. Compte tenu de la gravité de l'une des sanctions prévues, consistant à exclure des mécanismes de dialogue pertinents de la Commission, il est conseillé, afin d'éviter tout arbitraire ou un recours inadéquat à cette sanction, de définir clairement dans quels cas l'on peut empêcher une ONG de participer aux mécanismes démocratiques de consultation et de participation.

4. Considération spéciale

4.1. Il est à noter que pour parvenir à instaurer ces nouvelles formes de gouvernance reprises dans la communication de la Commission intitulée: "Objectifs stratégiques 2000-2005 - donner forme à la nouvelle Europe"(4) et à mettre en place une protection appropriée de l'environnement et un développement durable, qui sont les objectifs de la politique communautaire malgré les difficultés économiques qui subsistent, il faut encourager et financer l'action et l'engagement en faveur de l'environnement des autres ONG qui représentent les citoyens européens en leur qualité de travailleurs, d'employeurs, d'agriculteurs ou de consommateurs et dont le rôle dans la mise en oeuvre des politiques environnementales est des plus importants.

4.1.1. À titre d'exemple, le respect des engagements européens pris à Kyoto pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, la réduction de l'utilisation et de la dangerosité des produits chimiques ou la mise en oeuvre de la directive-cadre sur l'eau sont impensables sans la collaboration et l'action des travailleurs et des employeurs sur le lieu de travail. Actuellement, les organisations représentatives des travailleurs et des employeurs sont gênées par leur déficit médiatique considérable pour renforcer la sensibilisation et l'engagement en faveur de l'environnement de leurs membres et de leurs affiliés.

4.1.2. Cette affirmation vaut pour le rôle extrêmement important des organisations agricoles dans la réduction et l'élimination de l'utilisation de produis phytosanitaires ainsi que pour celui des organisations de consommateurs pour ce qui est de la mise en oeuvre des politiques de réduction et de recyclage des déchets urbains.

4.1.3. Il est souhaitable d'étudier la possibilité de développer un programme d'action communautaire, en parallèle et en complément de celui dont il est ici question, qui permette d'assurer la permanence et la stabilité des actions des organisations sociales dont le concours est essentiel pour la mise en oeuvre de la politique environnementale européenne, même si elles ne se consacrent pas à titre principal à la protection de l'environnement.

Bruxelles, le 18 octobre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 337 final (volume I).

(2) COM(2001) 337 final (Volume II).

(3) COM(2001) 337 final (volume I).

(4) COM(2000) 154 final (JO C 81 du 21.3.2000 et JO C 14 du 16.1.2001).