Exposé des motifs du Conseil: position (UE) no 2/2015 du Conseil en première lecture en vue de l’adoption de la directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 98/70/CE concernant la qualité de l’essence et des carburants diesel et modifiant la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables

(2015/C 50/02)

I.   INTRODUCTION

Le 18 octobre 2012, la Commission a présenté la proposition visée en objet, fondée sur l’article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ainsi que sur son article 114 en ce qui concerne un certain nombre de dispositions proposées.

La proposition (1) vise à modifier la directive sur la qualité des carburants (directive 98/70/CE, telle que modifiée par la directive 2009/30/CE) et la directive sur les sources d’énergie renouvelables (directive 2009/28/CE) sur la base de l’obligation faite à la Commission dans ces deux directives de fournir un rapport sur l’impact des changements indirects d’affectation des sols (2) sur les émissions de gaz à effet de serre et sur les moyens de réduire cet impact au minimum, accompagné, le cas échéant, d’une proposition (3).

La commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire du Parlement européen a voté son rapport le 11 juillet 2013, et le Parlement européen a ensuite adopté sa position en première lecture le 11 septembre 2013 (4)

Le 13 juin 2014, le Conseil est parvenu à un accord politique sur le projet de proposition. Après mise au point du texte par les juristes-linguistes, le Conseil a adopté sa position le 9 décembre 2014 conformément à la procédure législative ordinaire prévue à l’article 294 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Lors de ses travaux, le Conseil a tenu compte de l’avis du Comité économique et social européen. Le Comité des régions a décidé de ne pas rendre d’avis.

II.   OBJECTIF

L’objectif de la proposition de la Commission est d’engager une transition vers les biocarburants qui permettent de réduire considérablement les émissions de gaz à effet de serre lorsqu’il est fait état également d’émissions estimatives liées aux changements indirects dans l’affectation des sols. La Commission insistant sur le fait qu’il y a lieu de protéger les investissements déjà réalisés, les objectifs énoncés dans sa proposition et les principaux éléments de celle-ci sont les suivants:

III.   ANALYSE DE LA POSITION DU CONSEIL

1.   Généralités

Bien que le Conseil partage l’avis de la Commission et du Parlement en ce qui concerne les principaux objectifs de la proposition, l’approche du Conseil a conduit à modifier la proposition initiale. Le Conseil vise une approche équilibrée qui tienne compte de la nécessité de prendre en considération les points suivants:

Conséquence d’une telle approche, la position du Conseil modifie, dans une certaine mesure, la proposition initiale de la Commission afin de tenir compte, en particulier, de la situation et des incertitudes actuelles au sujet des estimations CIAS ainsi que des conditions de la production et de la consommation de biocarburants et des perspectives en la matière, en reformulant la proposition et en supprimant certaines de ses dispositions. En conséquence de quoi, tous les amendements introduits dans l’avis du Parlement européen en première lecture et se rapportant aux dispositions supprimées n’ont pas été acceptés par le Conseil. En outre, un certain nombre des amendements proposés n’ont pas été acceptés parce qu’il a été estimé qu’ils ne contribuaient pas de manière appropriée aux objectifs de la directive, et d’autres dispositions ont été reformulées en vue de clarifier et de renforcer la directive.

Les chapitres ci-après décrivent les modifications apportées quant au fond.

2.   Questions clés

i)   Seuil applicable aux biocarburants conventionnels et aux nouvelles installations

La Commission a proposé de limiter à 5 % la contribution des biocarburants et des bioliquides produits à partir de céréales et autres plantes riches en amidon, de plantes sucrières et de cultures d’oléagineux à la réalisation des objectifs de la directive sur les énergies renouvelables, sans fixer de limite concernant leur consommation globale.

Considérant qu’un seuil peut être un instrument permettant d’atténuer les CIAS, le Conseil est d’avis que la proposition de la Commission doit être modifiée compte tenu des objectifs visés plus haut. La position du Conseil fixe le seuil à 7 %. Notons que le Parlement a lui aussi relevé le seuil proposé par la Commission dans le cadre de son amendement 181 (porté à 6 %, y compris pour les cultures énergétiques). Le Conseil ne soutient pas l’amendement 184/REV du Parlement qui prévoit que le seuil s’applique également à l’objectif de réduction de l’intensité des émissions de gaz à effet de serre énoncé dans la directive sur la qualité des carburants, et note que la Commission n’a pas inclus l’application du seuil dans sa proposition. Le Conseil estime que son application n’est pas appropriée étant donné que l’objectif de la directive sur la qualité des carburants est la réduction de l’intensité des émissions de gaz à effet de serre générées par la combinaison de combustibles utilisée dans l’UE.

De plus, tout en acceptant une limitation de la contribution à la réalisation des objectifs de la directive sur les énergies renouvelables, le Conseil considère qu’un seuil ne devrait pas réduire la flexibilité des États membres en ayant pour effet que les quantités de biocarburants dépassant le seuil seraient considérés comme non durables et ne pourraient donc bénéficier d’aucune aide dans les États membres. Par conséquent, le Conseil ne peut accepter l’amendement 89 du Parlement européen.

En ce qui concerne les nouvelles installations, le Conseil peut marquer son accord de principe sur l’approche de la Commission, également soutenue par le Parlement, visant à déplacer la date d’applicabilité du seuil minimal de 60 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre applicable aux biocarburants et bioliquides produits dans de nouvelles installations (à la date d’entrée en vigueur de la directive et non à la date proposée du 1er juillet 2014).

ii)   Estimations CIAS, déclaration et examen

Dans son texte initial, la Commission prévoit l’obligation pour les États membres/fournisseurs de carburants d’inclure dans leur rapport les émissions estimatives liées aux CIAS aux fins du calcul de la réduction des émissions de gaz à effet de serre générées par l’utilisation des biocarburants/bioliquides tout au long de leur cycle de vie. En conséquence, de nouvelles annexes (annexe V pour la directive sur la qualité des carburants et annexe VIII pour celle sur les énergies renouvelables) indiquant les émissions estimatives liées aux changements indirects dans l’affectation des sols pour certains groupes de matières premières (5) sont proposées.

Le Conseil estime que ces dispositions devraient mieux prendre en compte le degré d’incertitude qui entoure la modélisation, les hypothèses et les estimations CIAS qui en résultent, tout en cherchant à saisir le phénomène des CIAS et en soutenant l’élaboration des meilleures données scientifiques à l’avenir. Le texte du Conseil intègre donc dans les nouvelles annexes susvisées des marges illustrant cette incertitude concernant les émissions estimatives provisoires liées aux CIAS. Les États membres/fournisseurs de carburants déclareront les quantités de biocarburants/bioliquides pour chaque catégorie de matières premières énumérée dans les annexes en question, sur la base de quoi la Commission établira son rapport en intégrant les fourchettes de valeurs, l’objectif étant de réduire la marge d’incertitude pour élaborer une base scientifique plus solide. Par ailleurs, en ce qui concerne les rapports et l’examen, la Commission étudiera les incidences éventuelles des politiques de l’UE, par exemple la politique de l’environnement, la politique climatique et la politique agricole, et la possibilité de les prendre en compte.

Ont également été inclus des éléments de réexamen renforcés, conjugués à une nouvelle définition des biocarburants/bioliquides présentant un faible risque CIAS, y compris des critères pour l’identification et la certification des biocarburants présentant un faible risque CIAS tels que ceux obtenus grâce à la hausse des rendements, ainsi que l’examen de systèmes de certification pour la production de biocarburants et de bioliquides présentant un faible risque CIAS au moyen de mesures d’atténuation au niveau des projets. La clause de réexamen maintient la possibilité d’intégrer, dans les critères de durabilité, des facteurs pour les émissions estimatives ajustées liées aux CIAS. En outre, dans l’article relatif au réexamen tel qu’il figure dans la position du Conseil, celui-ci invite la Commission, comme le fait le Parlement dans ses amendements 189, 107 et 190, à inclure dans son examen les dernières informations disponibles sur les principales hypothèses en ce qui concerne les CIAS estimés, par exemple les tendances mesurées dans les rendements et la productivité agricoles, l’affectation des coproduits ainsi que les changements dans l’affectation des sols à l’échelle mondiale et les taux de déforestation.

Le Conseil n’est pas en mesure d’accepter l’amendement 60 du Parlement, qui vise à inclure, à partir de 2020, les facteurs de CIAS dans le calcul des émissions de gaz à effet de serre produites par les biocarburants tout au long de leur cycle de vie, dans le cadre de la directive concernant la qualité des carburants, en raison de considérations ayant trait à la nature des estimations des CIAS, comme indiqué plus haut. En outre, dans le cadre de l’orientation générale, la position du Conseil vise à assurer la plus grande cohérence possible entre les amendements à la directive concernant la qualité des carburants et ceux ayant trait à la directive relative aux sources renouvelables.

Le Conseil est d’avis que, dans un souci de cohérence entre les deux directives modifiées, la nouvelle annexe VIII de la directive relative aux sources renouvelables, telle que modifiée par la position du Conseil, devrait être maintenue parallèlement à la nouvelle annexe V de la directive concernant la qualité des carburants, et non supprimée comme prévu dans l’amendement 164 du Parlement.

iii)   Mesures incitatives en faveur des biocarburants avancés

Afin de renforcer les mesures incitatives en faveur des biocarburants, hormis le seuil fixé pour les biocarburants conventionnels, la Commission a proposé un système visant à promouvoir les biocarburants produits à partir de matières premières qui n’entraînent pas de demande supplémentaire de sols en suggérant que leur contribution à l’objectif d’une part de 10 % de biocarburants dans le secteur des transports défini dans la directive relative aux sources renouvelables soit considérée comme égale à quatre fois leur contenu énergétique. Une nouvelle annexe IX à cette directive, qui reprend les matières premières concernées, par exemple les déchets et les résidus, est proposée.

Dans sa position, le Parlement a inclus des objectifs contraignants pour les États membres, qui devraient faire en sorte, progressivement, qu’au minimum 0,5 % de la consommation d’énergie soit assurée au moyen de biocarburants avancés d’ici 2016 et qu’au minimum 2,5 % le soient d’ici 2020. L’annexe IX comprend trois catégories différentes, dans les parties A, B et C, reprenant des matières premières dont la contribution à l’objectif d’une part de 10 % de biocarburants dans le secteur des transports est considérée comme égale à respectivement une fois, deux fois ou quatre fois leur contenu énergétique, seules celles reprises aux parties A et C contribuant à atteindre les objectifs fixés pour les biocarburants avancés.

Le Conseil partage l’objectif consistant à promouvoir la consommation de biocarburants avancés présentant un faible risque de CIAS. Toutefois, de sérieux doutes sont apparus au sein du Conseil en ce qui concerne les avantages qu’il y aurait à considérer comme égale à quatre fois leur contenu énergétique la contribution de certaines matières premières, comme le propose la Commission, parce que cela risquerait de provoquer des distorsions de marché ou de donner lieu à des fraudes et qu’un tel système n’est pas considéré comme étant le moyen le plus efficace d’encourager l’utilisation des biocarburants avancés. C’est pourquoi la position du Conseil contient un certain nombre d’éléments de nature à promouvoir les biocarburants avancés, tout laissant aux États membres une certaine latitude en fonction de leurs possibilités et de leur situation particulière: les États membres sont tenus de définir des objectifs nationaux pour les biocarburants avancés sur la base d’une valeur de référence de 0,5 point de pourcentage de l’objectif d’une part de 10 % d’énergie renouvelable dans le secteur des transports, fixé dans la directive relative aux sources renouvelables. Ils peuvent fixer un objectif inférieur, sur la base de trois catégories de motifs. Toutefois, ils seraient tenus d’exposer les motifs justifiant un objectif inférieur à 0,5 point de pourcentage ainsi que les motifs justifiant un écart par rapport à leur objectif national pour les biocarburants avancés. La Commission doit publier un rapport de synthèse sur les résultats obtenus par les États membres dans la réalisation de leur objectif national pour les biocarburants avancés.

Par conséquent, tout en considérant que les sous-objectifs nationaux juridiquement non contraignants pour les biocarburants avancés constituent une mesure incitative efficace et un signal clair en faveur des investissements, le Conseil n’est en mesure de soutenir ni la nature ni la trajectoire de l’objectif défini dans la position du Parlement pour les biocarburants avancés, parce que aussi bien la disponibilité que le coût de ces biocarburants suscitent des préoccupations. Le Conseil et le Parlement, dans l’amendement 111 de ce dernier, semblent s’accorder sur la nécessité de prévoir que le réexamen comprenne une évaluation de la disponibilité de ces biocarburants, en vue de tenir compte de leurs incidences environnementales, économiques et sociales ainsi que de la possibilité de définir des critères supplémentaires pour en garantir la durabilité.

Comme mesures incitatives supplémentaires en faveur des biocarburants avancés, le Conseil, dans sa position, prévoit d’étendre le mécanisme des transferts statistiques prévu par la directive relative aux sources renouvelables aux biocarburants avancés, de même que le double comptage de la contribution de ces biocarburants est étendu aux objectifs généraux de cette directive.

La position du Conseil contient une nouvelle annexe IX modifiée, dont la portée a été étendue, dans sa partie A, à de nouveaux éléments tels que les déchets et résidus provenant de la sylviculture et aux biodéchets provenant de ménages privés, dont la contribution aux objectifs visés est considérée comme égale à deux fois leur contenu énergétique. La partie B reprendrait uniquement les huiles de cuisson usagées et les graisses animales, dont la contribution ne serait pas prise en compte aux fins de la réalisation de l’objectif national spécifique pour les biocarburants avancés.

Afin de préserver les droits acquis, les matières premières pour biocarburants qui ne sont pas reprises à l’annexe IX et qui étaient considérées comme des déchets et résidus, des matières cellulosiques d’origine non alimentaire ou des matières ligno-cellulosiques et utilisées dans les installations existantes avant l’adoption de la directive peuvent être prises en compte aux fins de la réalisation de l’objectif national spécifique pour les biocarburants avancés. La catégorisation rationalisée et claire prévue à l’annexe IX est, de l’avis du Conseil, à préférer à la structure complexe de l’annexe IX prévue dans la position du Parlement.

Globalement, le Conseil partage le souhait du Parlement de renforcer les dispositions de manière à réduire au minimum les risques de fraude éventuels, comme de voir des lots uniques être déclarés plusieurs fois au sein de l’Union ou de voir des matières modifiées intentionnellement de manière à ce qu’elles relèvent de l’annexe IX, et il a accepté les éléments correspondants des amendements 101 et 185 afin que les États membres encouragent la mise au point et l’utilisation de systèmes de localisation et de traçage des matières premières et des biocarburants en résultant le long de l’ensemble de la chaîne de valeur et veillent à ce que les mesures appropriées soient prises lorsque des cas de fraude sont détectés. En outre, la position du Conseil impose aux États membres d’établir des rapports permettant à la Commission d’évaluer l’efficacité des mesures prises pour prévenir et combattre la fraude et de déterminer si des mesures supplémentaires, y compris à l’échelon de l’Union, sont nécessaires.

En ce qui concerne les rapports établis par les États membres et la Commission concernant la disponibilité et la durabilité des biocarburants produits à partir des matières premières reprises à l’annexe IX, la position du Conseil impose en outre aux États membres et à la Commission de tenir dûment compte des principes de la hiérarchie des déchets établie dans la directive-cadre sur les déchets, du principe d’utilisation en cascade de la biomasse, du maintien du stock de carbone nécessaire dans le sol et de la qualité du sol et des écosystèmes, mais il ne juge ni opportun ni pratique l’amendement 59 du Parlement, qui confère à la Commission le pouvoir d’adopter des actes délégués relatifs à la vérification de la conformité concernant le respect de la hiérarchie des déchets. Le Conseil note que dans les amendements 12 et 109 du Parlement, la Commission est également invitée à présenter un rapport sur la disponibilité des biocarburants avancés et sur les impacts environnementaux et économiques des biocarburants produits à partir de déchets, de résidus, de coproduits ou de matières premières n’utilisant pas de sols.

iv)   Mesures incitatives en faveur de l’électricité renouvelable et mesures en faveur de l’efficacité énergétique

La proposition de la Commission abordait les moyens d’atténuer les risques de CIAS directement liés à la production et à la consommation de biocarburants. Toutefois, le Conseil est d’avis qu’il est également possible d’œuvrer en faveur de l’objectif général que constitue la décarbonisation des transports en utilisant davantage l’électricité produite à partir de sources renouvelables. C’est pourquoi le texte du Conseil augmente les facteurs multiplicatifs pour le calcul de la contribution de l’électricité produite à partir de sources renouvelables consommée par le transport ferroviaire électrifié et les véhicules routiers électriques de façon à en accroître le déploiement et la pénétration sur le marché.

La position du Parlement ne contient pas de dispositions comparables. Cela étant, le Parlement invite la Commission à formuler des recommandations relatives aux mesures supplémentaires à prendre afin d’encourager l’efficacité énergétique et les économies d’énergie dans le secteur des transports qui pourraient être prises en compte aux fins du calcul de la quantité d’énergie produite à partir de sources renouvelables consommée dans le secteur des transports dans le cadre de l’objectif d’une part de 10 % de biocarburants dans le secteur des transports défini dans la directive relative aux sources renouvelables (amendements 153 et 154). Bien que le Conseil considère qu’une amélioration de l’efficacité énergétique en général contribue de façon importante à la décarbonisation des transports, il n’estime pas que les mesures prises à cet effet et les résultats ainsi obtenus devraient faire partie d’une directive modifiant la directive relative aux sources renouvelables.

v)   Conformité aux critères de durabilité: systèmes volontaires et reconnaissance mutuelle

En ce qui concerne l’établissement de rapports et l’examen relatifs au fonctionnement des systèmes volontaires mis en place en application de la directive sur la qualité des carburants et de la directive sur les sources d’énergie renouvelables, le Conseil et le Parlement ont tous deux introduit des dispositions détaillées et très semblables en matière de rapports, afin de permettre à la Commission d’évaluer, par exemple, l’indépendance, la transparence, la participation des acteurs concernés, ainsi que la robustesse globale des systèmes (amendements 54, 58 et 103); le texte du Conseil invite pour sa part la Commission, si cela se justifie, à soumettre une proposition de modification des dispositions de ces deux directives se rapportant aux systèmes volontaires, dans le but de promouvoir les meilleures pratiques.

Pour ce qui est de la reconnaissance mutuelle des systèmes volontaires et des systèmes nationaux relatifs à la conformité aux critères de durabilité en ce qui concerne les biocarburants et les bioliquides, le Conseil estime qu’il faudrait préciser les conditions d’application du principe de la reconnaissance mutuelle entre tous les systèmes afin de favoriser le bon fonctionnement du marché intérieur. À cette fin, la position du Conseil comporte des dispositions à inclure dans les deux directives, en vertu desquelles un État membre peut notifier son système national à la Commission, celle-ci devant accorder la priorité à son évaluation. Une décision portant sur la conformité d’un système national ainsi notifié serait adoptée au moyen de la procédure d’examen, sans que la reconnaissance mutuelle d’un système évalué positivement puisse être refusée par d’autres systèmes, y compris des systèmes volontaires, établis conformément aux articles pertinents. Le Parlement prévoit dans sa position la reconnaissance mutuelle automatique des systèmes de vérification (amendement 102), chose que le Conseil ne juge pas appropriée.

vi)   Actes délégués

La Commission a proposé un grand nombre d’adaptations des deux directives, celle concernant la qualité des carburants et celle relative aux sources d’énergies renouvelables, notamment sur les pouvoirs qui lui seraient attribués pour adopter des actes fondés sur les articles 290 et 291 du TFUE.

Le Conseil a analysé ces dispositions à la lumière des changements apportés par le TFUE depuis l’adoption des deux directives, notamment par son article 290 sur le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels d’un acte législatif. Le Conseil a dès lors décidé de limiter la délégation de pouvoirs à la Commission, pour une période de cinq ans, à l’ajout d’estimations de valeurs types et de valeurs par défaut pour les filières de production de biocarburants, à l’adaptation des méthodes analytiques autorisées, en relation avec les spécifications des carburants, et à la dérogation concernant la pression de vapeur autorisée pour l’essence contenant du bioéthanol (directive concernant la qualité des carburants), ainsi qu’aux éventuels ajouts à la liste des matières premières et carburants figurant à l’annexe IX et aux estimations des valeurs types et des valeurs par défaut pour les filières de production de biocarburants et de bioliquides (directive relative aux sources renouvelables). Le Conseil ne peut dès lors accepter les amendements figurant dans la position du Parlement, qui modifient ou amplifient les dispositions sur la délégation de pouvoirs à la Commission, que le Conseil n’a pas retenues.

En ce qui concerne d’autres dispositions en matière de délégation de pouvoirs proposées par la Commission, le Conseil est parvenu à la conclusion, au terme d’un examen approfondi au cas par cas, qu’il est plus judicieux d’opter pour des actes d’exécution ou de recourir à la procédure législative ordinaire.

vii)   Considérants

Le Conseil a modifié les considérants afin de les aligner sur les parties du dispositif de la directive qu’il avait modifiées et son appréciation sur les considérants tels que modifiés par le Parlement correspond dès lors à celle qu’il porte sur les amendements que le Parlement a proposés pour le dispositif. En outre, voir ci-dessous le point 4 consacré aux considérants.

3.   Autres questions

Au sujet des émissions liées aux CIAS et des biocarburants avancés, le Conseil a jugé nécessaire, pour renforcer la clarté et la cohérence, d’ajouter un certain nombre de définitions à la directive concernant la qualité des carburants et à la directive relative aux sources renouvelables. Si la position du Parlement contient un plus grand nombre de nouvelles définitions (amendements 34 à 37 et 69 à 76), que le Conseil n’estime pas nécessaires, il peut être noté que certaines autres coïncident, au moins en partie, avec certaines définitions introduites par le Conseil (notamment celles de "matières cellulosiques non alimentaires" et de «matières ligno-cellulosiques»).

Pour ce qui est du calcul de l’incidence des gaz à effet de serre émis par les biocarburants et les bioliquides, le Conseil a décidé, contrairement à la Commission dans sa proposition, qu’il fallait conserver le bonus pour les biocarburants et les bioliquides, si cette biomasse est obtenue à partir de terres dégradées restaurées.

4.   Autres amendements adoptés par le Parlement européen

Les autres amendements qui n’ont pas été jugés nécessaires ou appropriés pour remplir les objectifs de la directive et qui n’ont dès lors pas été repris dans la position du Conseil concernent:

IV.   CONCLUSION

Le Conseil a établi sa position en tenant pleinement compte de la proposition de la Commission et de la position du Parlement européen en première lecture. En ce qui concerne les amendements proposés par le Parlement européen, le Conseil fait observer qu’un certain nombre d’entre eux ont déjà été intégrés dans sa position, que ce soit partiellement, intégralement ou dans leur esprit.

(1)  Doc. 15189/12 ENV 789 ENER 417 ENT 257 TRANS 346 AGRI 686 POLGEN 170 CODEC 2432

(2)  «CIAS».

(3)  Article 7 quinquies, paragraphe 6, de la directive 2009/30/CE et article 19, paragraphe 6, de la directive 2009/28/CE.

(4)  A7-0279/2013.

(5)  Céréales et autres plantes riches en amidon, plantes sucrières et cultures d'oléagineux.