Le programme Phare

Le programme d'aide communautaire aux pays d'Europe centrale et orientale (Phare) constitue le principal instrument financier de la stratégie de préadhésion pour les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Depuis 1994, les missions de Phare ont été adaptées aux priorités et aux besoins de chaque PECO. Le programme Phare rénové possède un budget qui s'élève à plus de 10 milliards d'euros pour la période 2000-2006 (environ 1,5 milliard d'euros par an). Il poursuit essentiellement deux priorités: le renforcement des institutions et des administrations; le financement des investissements. Même si, à l'origine, le programme Phare était réservé aux PECO, celui-ci est en passe de s'étendre aux pays candidats des Balkans occidentaux.

ACTE

Règlement (CEE) n° 3906/89 du Conseil, du 18 décembre 1989, relatif à l'aide économique en faveur de la République de Hongrie et de la République populaire de Pologne [Voir actes modificatifs].

SYNTHÈSE

Le programme Phare en tant qu'instrument de préadhésion est le principal instrument de la coopération financière et technique de la Communauté européenne avec les PECO. Les activités de Phare se concentrent sur deux priorités:

• aider les administrations des pays candidats à acquérir les capacités nécessaires pour mettre en œuvre l'acquis communautaire. Phare aide également les administrations nationales et régionales et les organes de réglementation et de contrôle des pays candidats à se familiariser avec les objectifs et procédures communautaires;
• aligner leur industrie et leur infrastructure de base sur les normes communautaires en mobilisant les investissements nécessaires. Cet effort est principalement consacré aux domaines tels que l'environnement, les transports, l'industrie, la qualité des produits, les conditions de travail, etc., où les normes communautaires sont de plus en plus strictes.

À partir de l'an 2000, Phare s'est doté de méthodes de gestion renouvelées, notamment en matière de:

• concentration des projets sur les priorités dans la mise en œuvre de l'acquis programmées par les partenariats d'adhésion;
• exécution budgétaire améliorée;
• augmentation radicale de la taille des projets;
• poursuite de la décentralisation de la gestion au profit des pays bénéficiaires.

Systèmes de financement

L'assistance prévue par le programme Phare prend, en règle générale, la forme d'aides non remboursables plutôt que de prêts. L'aide est accordée par la Communauté soit de façon autonome, soit en cofinancement avec des États membres, la Banque européenne d'investissement, des pays tiers ou d'autres organismes des pays bénéficiaires.

Suite aux indications contenues dans l'Agenda 2000, Phare s'est transformé progressivement en un fonds de type structurel dont l'objectif est de favoriser le développement économique. Une grande partie des investissements est cofinancée par d'autres institutions telles que la Banque mondiale, la Banque européenne de reconstruction et développement ou la Banque européenne d'investissement (BEI).

Programmation

À l'origine, basé sur une programmation annuelle, Phare est aujourd'hui fondé sur un système de programmation pluriannuelle.

Dans le cadre de la stratégie de préadhésion, l'instrument de base de programmation est le partenariat pour l'adhésion, établi par chaque pays candidat et comprenant les priorités, les objectifs intermédiaires ainsi que les moyens financiers nécessaires pour les atteindre. Les partenariats sont complétés par des Programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis (PNAA).

Les partenariats pour l'adhésion sont à la base de la programmation des programmes nationaux Phare et des programmes de coopération transfrontalière.

Le programme Phare peut inclure des projets plurinationaux lorsque l'approche plurinationale est justifiée par la réalisation d'économies d'échelle, la promotion de la coopération régionale ou la nécessité d'appliquer certains mécanismes de distribution dans des secteurs tels que la justice et les affaires intérieures.

Procédure

Les modalités de mise en œuvre du programme Phare sont basées sur les dispositions du règlement de base et du règlement financier de la Communauté, ainsi que sur les procédures spécialement créées pour le programme Phare.

Un comité de gestion est créé auprès de la Commission, composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission. Un représentant de la Banque européenne d'investissement (BEI) participe également aux travaux du comité de gestion.

La mise en œuvre des programmes nationaux est décentralisée, elle incombe donc aux pays candidats, dans la mesure autorisée par le règlement financier de la Communauté. La Commission exerce son contrôle conjointement avec les pays candidats.

Contexte

Créé en 1989 pour soutenir le processus de réforme et la transition économique et politique en Pologne et Hongrie, Phare est devenu l'instrument financier de la stratégie de préadhésion ayant pour objectif l'adhésion finale des dix pays associés d'Europe centrale à l'Union européenne à la suite du Conseil européen d'Essen en décembre 1994.

Aux premières étapes de la transition, l'assistance était centrée sur l'apport de savoir-faire ou d'assistance technique et, en cas de nécessité, sur l'aide humanitaire. Avec les progrès réalisés, la demande d'assistance technique a relativement diminué et les besoins d'aide à l'investissement, notamment dans des secteurs tels que les infrastructures ou la protection de l'environnement, ont augmenté considérablement.

Suite à la publication de l'Agenda 2000 et à l'intensification du processus d'élargissement qui a suivi, Phare a été réorienté vers la préparation des pays candidats à l'adhésion et a été complété par deux autres instruments: l'instrument structurel de préadhésion (ISPA) et l'instrument agricole de préadhésion (SAPARD). Ces instruments établis pour la période 2000 - 2006 sont remplacés par l'instrument d'aide de préadhésion (IAP) pour la période 2007 - 2013.

Les pays candidats à avoir bénéficié du programme Phare sont: la Bulgarie, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et la Croatie. La Turquie bénéficie d'une aide de préadhésion spécifique en vertu du règlement (CE) n°2500/2001 qui sera aussi remplacée par l'IAP.

ACTES LIÉS

Rapport de la Commission, du 12 janvier 2007, intitulé « Rapport 2005 sur le programme Phare et les instruments de préadhésion et de transition » [COM(2007) 3 final - Non publié au Journal officiel] Le présent rapport dresse un bilan de l'assistance financière de préadhésion en 2005, à savoir des programmes Phare, ISPA et Sapard et de l'aide spécifique de préadhésion à la Turquie. Les programmes Phare, ISPA et Sapard ont été étendus à la Croatie. Les engagements financiers en 2005 sont répartis comme suit:

• Phare: 1178,96 millions d'euros, dont 921 millions d'euros pour les programmes nationaux, 80 millions d'euros en faveur de la coopération transfrontalière, 84,75 millions d'euros pour les programmes régionaux et horizontaux, 6,31 millions d'euros pour la sûreté nucléaire. 50 millions d'euros visaient le déclassement de la centrale de Kozloduy en Bulgarie et 36,9 millions d'euros d'allocations supplémentaires concernaient les inondations en Bulgarie et en Roumanie;
• aide de préadhésion en Turquie: 277,7 millions d'euros;
• facilité transitoire (instrument financier temporaire de pré-adhésion en faveur des dix États membres ayant adhéré en 2004 conformément au traité d'adhésion, article 34): 128,1 millions d'euros.

Dans la perspective de toute adhésion, les pays candidats se préparent progressivement à une gestion décentralisée des fonds structurels selon le système de gestion décentralisée étendue (EDIS). Cette décentralisation est réalisée dans le cadre de la gestion de l'aide de préadhésion. À ce titre, la Bulgarie et la Roumanie ont bénéficié d'une assistance accrue de la Commission afin de renforcer le transfert aux autorités nationales de la responsabilité de la gestion et de la mise en œuvre des programmes Phare avant leur adhésion. La Croatie gère les fonds Phare de manière partiellement décentralisée (DIS), la Turquie également mais a pour objectif de passer à EDIS en 2007.

Le rapport de 2005 aborde également le cofinancement des programmes avec les institutions financières internationales (IFI) qui concerne principalement les programmes horizontaux de Phare relatifs aux mécanismes de financement des petites et moyennes entreprises (PME) et des municipalités. La Banque européenne d'investissement (BEI) poursuit la mis en œuvre du mécanisme établi avec la Commission au niveau des régions transfrontalières afin de favoriser l'intégration des régions tranfrontalières des pays candidats.

Rapport de la Commission, du 23 décembre 2005, intitulé « Rapport 2004 sur le programme Phare et les instruments de préadhésion et de transition » [COM(2005) 701 final - Non publié au Journal officiel] Le présent rapport dresse le bilan de l'assistance financière de préadhésion en 2004, à savoir des programmes Phare, ISPA et SAPARD dont la Bulgarie et la Roumanie ne sont plus que les seules bénéficiaires, et l'aide spécifique de préadhésion à la Turquie. De plus, il évalue l'aide apportée aux dix nouveaux États membres, qui ne peuvent plus bénéficier des instruments de préadhésion, à savoir la Facilité transitoire. Celle-ci est établie en vertu du traité d'adhésion de 2003 pour la période 2004-2006. Les engagements financiers en 2004 sont répartis comme suit:

• Phare: 757,7 millions d'euros, dont 577,8 millions d'euros pour les programmes nationaux, 85 millions d'euros en faveur du démantèlement nucléaire, 64 millions d'euros en faveur de la coopération transfrontalière et 28,4 millions d'euros pour les programmes multi-bénéficiares et horizontaux. Les 2,5 millions restants couvrent les engagements versés à la Fondation européenne pour la formation;
• Aide de préadhésion en Turquie: 245,9 millions d'euros;
• Facilité transitoire: 189, 6 millions d'euros.

Le rapport de 2004 aborde également l'aide pour la partie nord de Chypre et le cofinancement des programmes avec la Banque européenne d'investissement (BEI) et avec les institutions financières internationales (IFI). Il présente la programmation de Phare à la lumière de l'alignement de la coopération transfrontalière sur INTERREG, de l'approche unique concernant la sûreté nucléaire et du passage au système de décentralisation étendue (EDIS) relative à la gestion des projets.

Rapport de la Commission, du 1er mars 2005, intitulé « Rapport 2003 relatif au programme Phare et aux instruments de préadhésion pour Chypre, Malte et la Turquie » [COM(2005) 64 final - Non publié au Journal officiel]. La Commission évalue l'état d'avancement du programme Phare dans les dix pays bénéficiaires, mais couvre également les instruments de préadhésion pour Chypre, Malte et la Turquie. Ce rapport est accompagné d'un document technique comportant des sections consacrées à la programmation et à la mise en œuvre du programme Phare dans chacun des treize pays bénéficiaires. Pour l'année 2003, les engagements Phare se sont élevés au total à 1,699 milliards d'euros selon la répartition suivante: 1,223 milliard d'euros en programmes nationaux; 161 millions d'euros en coopération transfrontalière; 187 millions en programmes régionaux et horizontaux; 128 millions d'euros en sûreté nucléaire.

Rapport de la Commission, du 11 novembre 2003, intitulé « Rapport 2002 relatif au programme Phare et aux instruments de préadhésion pour Chypre, Malte et la Turquie » [COM(2003) 497 final - Non publié au Journal officiel]. Pendant la période 2000-2002 Phare a consacré 5 milliards d'euros au financement d'investissements et au renforcement des institutions dans les pays bénéficiaires. Les instruments utilisés à ces fins étaient le jumelage (détachement d'experts dans les pays candidats pour les aider à mettre en œuvre la législation communautaire) et l'assistance technique. En 2002, les engagements Phare étaient de 1,699 milliard d'euros, dont 1,168 milliard destinés aux programmes nationaux, 163 à la coopération transfrontalière, 260 aux programmes régionaux et horizontaux et 108 à la sécurité nucléaire. La même année, les programmes d'aide de préadhésion de Chypre, Malte et la Turquie ont atteint 168 millions d'euros dont 10 millions pour Malte, 12 pour Chypre et 146 pour la Turquie.

La Commission a continué à déléguer aux autorités des pays candidats les responsabilités relatives à la gestion et à la mise en œuvre de Phare. Il en va de même pour l'aide de préadhésion destinée à Malte et à Chypre. L'objectif de cette délégation est de préparer les futurs pays membres à la gestion décentralisée des Fonds structurels.

Rapport spécial n° 5/2003 relatif au financement de projets environnementaux dans les pays candidats au titre des instruments de préadhésion Phare et ISPA, accompagné des réponses de la Commission [Journal officiel C 167 du 17.07.2003].

Rapport de la Commission - Rapport général sur l'aide de préadhésion (Phare - ISPA - SAPARD) en 2005 [COM(2006) 746 final - Non publié au Journal officiel].

Rapport général de la Commission au Parlement européen et au Conseil, du 24 mars 2006, sur l'aide de préadhésion (PHARE - ISPA - SAPARD) en 2004 [COM(2006) 137 final - Non publié au Journal officiel]

Rapport de la Commission - Rapport général sur l'aide de préadhésion (Phare - ISPA - SAPARD) en 2003 [COM(2005) 178 final - Non publié au Journal officiel].

Rapport de la Commission - Rapport général sur l'aide de préadhésion (Phare - ISPA - SAPARD) en 2002 [COM(2003) 844 final - Non publié au Journal officiel].

Rapport de la Commission - Rapport général sur l'aide de préadhésion (Phare - ISPA - SAPARD) en 2001 [COM(2003) 329 final - Non publié au Journal officiel].

Rapport de la Commission - Rapport général sur l'aide de préadhésion (Phare - ISPA - SAPARD) en 2000 [COM(2002) 781 final - Non publié au Journal officiel].

Rapport annuel 2001 de la Commission, du 3 mars 2003, sur le programme Phare [Rapport COM(2003) 97 final - Non publié au Journal officiel].

Pour la période 2000-2006 le programme fournit autour de 11 milliards d'euros pour le renforcement de la capacité institutionnelle au moyen du jumelage et de l'assistance technique ainsi que pour l'aide à l'investissement.

En 2001, les engagements Phare étaient de 1,641 milliard d'euros dont 1,091 milliard était destiné aux programmes nationaux, 163 millions à la coopération transfrontalière, 219 millions aux programmes régionaux et horizontaux et 168 millions à la sécurité nucléaire. Le programme a renforcé son soutien aux institutions des pays bénéficiaires chargées de mettre en œuvre l'acquis dès leur entrée dans l'Union. En 2001, 111,6 millions d'euros ont été engagés dans le cadre de Phare au titre de la participation des dix PECO aux programmes communautaires et 2,15 pour leur participation à l'Agence européenne pour l'environnement.

Quant à la gestion du programme, le processus de décentralisation visant à renforcer la capacité de gestion de l'aide communautaire de la part des PECO, s'est poursuivi en 2001.

Décision de la Commission, du 13 octobre 1999, concernant les lignes directrices pour la mise en œuvre du programme Phare dans les pays candidats pour la période 2000-2006 en application de l'article 8 du règlement (CEE) n° 3906/89 [SEC(1999) 1596 final - Non publié au Journal officiel]. Cette décision fixe les principales lignes directrices concernant Phare pour la période indiquée. Le programme Phare sera axé sur deux priorités principales:

• le renforcement des capacités institutionnelles;
• l'investissement.

Afin de renforcer les capacités institutionnelles, la décision de la Commission prévoit comme instrument principal le « jumelage ». En outre, des actions spécifiques seront mises en œuvre, concernant la participation des pays candidats aux programmes communautaires et aux agences communautaires, ainsi que l'adoption de mesures dans le domaine de la société civile pour la préservation et le développement du processus démocratique. La priorité relative à l'investissement se concentrera sur deux volets, en particulier l'alignement des pays candidats sur les règles et les normes de l'Union européenne ainsi que l'investissement en matière économique et sociale, y compris les conséquences de la restructuration dans les secteurs-clés de l'économie. Enfin, la décision de la Commission établit les mécanismes et les procédures d'application du programme Phare, qui seront basés essentiellement sur la décentralisation (qui sera étendue) et le contrôle par la Commission (par le biais de ses délégations).

Les lignes directrices indiquées par cette décision seront revues avant la fin de 2002 et sont donc susceptibles de modifications pour tenir compte d'éventuelles évolutions dans le processus pour l'adhésion.

Dernière modification le: 12.02.2007