Gestion intégrée des frontières extérieures

L'Union propose des méthodes communes de travail afin que les praticiens des contrôles des frontières extérieures puissent coordonner leur action, dans le but de réaliser un cadre cohérent pour une action commune sur le moyen et long terme qui permettra une gestion intégrée des frontières extérieures.

ACTE

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne».

SYNTHÈSE

Au point 42 des conclusions du Conseil européen de Laeken (14 et 15 décembre 2001), les États membres se sont engagés à mettre en œuvre une meilleure gestion des contrôles aux frontières extérieures de l'Union européenne afin de lutter efficacement contre le terrorisme, l'immigration illégale et la traite des êtres humains. Le problème du contrôle des frontières extérieures avait alors été évoqué lors d'une communication de la Commission concernant une politique commune en matière d' immigration clandestine. La communication "Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne" propose quant à elle de développer une politique commune dans ce domaine avec comme objectif la "sécurité intérieure de l'espace commun de libre circulation". Au-delà de la seule lutte contre l'immigration illégale, cette Communication propose pour la première fois une définition de la "sécurité des frontières extérieures" au sens le plus large possible, à l'exception de la défense militaire. Cette communication invite ainsi les États membres à prendre également en considération aux frontières extérieures la dimension de la criminalité, du terrorisme, des crimes contre les enfants, du trafic d'armes, de la corruption et de la fraude, conformément à l'article 29 du traité sur l'Union européenne.

La sécurité des frontières extérieures représente un défi essentiel afin d'encourager la libre circulation des personnes ainsi que des marchandises. En outre, les pays candidats à l'adhésion seront bientôt responsables de la sécurité des futures frontières extérieures de l'Union, dont la gestion aura un rôle central pour le développement des relations avec les futurs pays voisins, à savoir la Biélorussie et l'Ukraine.

La communication vise à définir les besoins de l'Union en la matière après avoir définit l'acquis communautaire et les pratiques opérationnelles existantes. Sur base de cette analyse, la Commission a proposé, dans la dernière partie, un éventail des possibilités pour le développement d'une politique commune en matière de contrôle des frontières extérieures.

I. Analyse de l'acquis communautaire en matière de franchissement des frontières extérieures

Depuis 1995, le contrôle des frontières extérieures est régi par la Convention de Schengen tandis que les dispositions plus détaillées sont fixées dans le Manuel commun des frontières extérieures (Journal officiel L 239 du 22.09.2002).

La Convention de Schengen contient, entre autres, les dispositions générales concernant l'entrée en vue d'un séjour n'excédant pas trois mois, les obligations des États membres dans le domaine du contrôle, la responsabilité des transporteurs et le Système d'information Schengen (SIS). La responsabilité de surveiller l'application correcte et uniforme de ces règles est remise à la «Commission Permanente d'évaluation et d'application de Schengen» qui a été instituée par une décision du comité exécutif de Schengen (décision SCH/Com-ex 98 publiée au Journal officiel L 239 du 22.09.2000), qui est devenu un groupe de travail du Conseil.

Conformément à ladite convention, les États membres restent libres de confier le contrôle des frontières extérieures aux autorités de leur choix. Il en ressort que dans quelques pays membres, une seule autorité est compétente tandis que dans d'autres États membres, plusieurs corps dépendant de différents ministères sont responsables des contrôles aux frontières. À cela, il faut ajouter l'hétérogénéité des responsabilités, puisqu'il s'avère très difficile que l'autorité d'un État membre retrouve son homologue exact dans un autre État membre (en fait, les pouvoirs de répression, de prévention ou d'investigation varient d'un pays à l'autre).

En dernier lieu, en raison de la configuration géographique, la gestion financière du contrôle des frontières extérieures, qui implique l'utilisation massive de ressources tant humaines que techniques, devient particulièrement lourde pour certains États membres. À ce propos, en raison des différentes zones géographiques, l'Union européenne a mis à disposition des États membres des aides, à savoir: Phare, CARDS ainsi que l'Initiative communautaire INTERREG.

II. Vers une politique commune de gestion des frontières extérieures

Puisque le corpus législatif en matière de contrôle des frontières est relativement complet, le défi actuel consiste plutôt à coordonner l'action des services nationaux compétents. Les actions envisageables peuvent être développées à court terme (un an) ou à moyen terme (avant que les pays candidats puissent appliquer l'acquis de Schengen). Il s'agit donc d'envisager des actions en ce qui concerne:

• un corpus législatif;
• un mécanisme commun et opérationnel de concertation et de coopération;
• une évaluation commune et intégrée des risques;
• le personnel et l'équipement inter-opérationnel;
• le partage du fardeau financier entre les États membres de l'Union.

Corpus législatif

La Commission envisage de prévoir une véritable «fonction d'inspection aux frontières extérieures». À ce propos, il faudra définir le cadre juridique de cette activité ainsi que les modalités du soutien financier.

En ce qui concerne le corpus législatif, d'autres mesures seront nécessaires à court terme et à moyen terme, à savoir:

• procéder à une refonte du Manuel Commun des frontières extérieures en introduisant, entre autres, certaines «bonnes pratiques» qui peuvent être tirées du document «UE Catalogue Schengen». Ce document, adopté par le Conseil JAI, le 28 février 2002, et publié par le Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne, réunit des recommandations et des bonnes pratiques en ce qui concerne le contrôle des frontières extérieures, l'éloignement et la réadmission;
• adopter un mémento pratique qui puisse aider les gardes-frontières à tout moment dans leur travail quotidien;
• dans le cas où un corps européen de gardes-frontières serait créé, définir le cadre juridique de leurs activités ainsi que les limites géographiques dans lesquels ils peuvent agir.

Mécanisme de concertation et de coopération

En ce qui concerne la coopération, une «Instance commune de praticiens des frontières extérieures» sera chargée de l'évaluation des risques, de la coordination des opérations de terrain ainsi que de la définition d'une stratégie commune permettant la coordination des politiques nationales. De plus, un pouvoir d'inspection pourra lui être reconnu en cas de crise. À ce sujet, la Commission souligne que toutes ces activités devraient contribuer à améliorer l'application des règles de droit déjà existantes sans nécessiter aucune activité de proposition législative supplémentaire. Cette Instance commune a pris la forme de "Scifa +" pendant la présidence danoise de l'UE.

En outre, la Commission envisage la création d'une «procédure de sécurité» (PROSECUR) dont le but principal sera de permettre le traitement permanent des informations entre les autorités compétentes en matière de contrôle des frontières extérieures. Afin d'accomplir efficacement ses propres tâches, PROSECUR pourra utiliser les moyens fournis par d'autres systèmes déjà existants tels que le SIS (Système d'information Schengen).

Évaluation commune et intégrée des risques

Une analyse cohérente et complète des risques affectant la sécurité des frontières extérieures demande avant tout l'adoption d'indicateurs communs. Ensuite, un suivi constant de ces indicateurs permettra aux instances concernées d'agir efficacement sur le terrain. L'analyse devra identifier les risques qui se manifestent sur le lieu même de la frontière extérieure ainsi que ceux qui naissent dans les pays tiers. La Commission est de l'avis que l'Instance commune de praticiens des frontières extérieures, en vertu de son caractère pluridisciplinaire, soit l'autorité la plus à même de mener cette analyse.

Personnel et équipement inter-opérationnel

À long terme, l'institution d'un «collège européen des gardes-frontières» n'est pas exclue. Toutefois, d'autres mesures peuvent être mises en place à court et moyen terme afin de garantir une formation commune du personnel impliqué dans le contrôle des frontières extérieures. Il s'agit, en particulier, de prévoir des stages de perfectionnement, des formations pour l'apprentissage des langues ou des périodes de stages au sein du service des gardes-frontières d'un autre État membre.

La dotation d'équipements modernes constitue un autre moyen de rendre la coopération efficace. Les États membres devraient pouvoir développer une politique commune dans le domaine des infrastructures fixes et mobiles (vedettes marines, hélicoptères, patrouilles), en particulier en profitant des outils de haute technologie, tels que le système Galileo. Il ne s'agira pas seulement de garantir l'interopérabilité des équipements mais aussi leur mobilité géographique puisque, pour certains États membres, le contrôle des frontières est plus difficile que pour d'autres en raison de leur situation géographique (par exemple à cause de la longueur des côtes maritimes).

Partage du fardeau financier et du fardeau en forces opérationnelles

Comme exposé ci-dessus, la situation géographique des pays membres détermine la distribution non équilibrée de la charge financière que le contrôle des frontières extérieures implique. À ce propos, la Commission suggère de doter l'Union de mesures de partage du fardeau. Toutefois, la Commission rappelle que le partage du fardeau financier ne signifie en aucun cas que le budget communautaire financera l'intégralité des dépenses. L'intervention communautaire sera purement complémentaire, étant donné que les budgets nationaux resteront les principales sources de financement. À l'heure actuelle, on envisage une intervention du programme ARGO pour le financement de la formation commune des instances impliquées dans le contrôle des frontières.

La constitution d'un corps européen de gardes-frontières, placé sous le contrôle opérationnel de l'Instance commune de praticiens, pourrait représenter le moment venu une solution efficace afin d'appuyer le travail des services nationaux. Bien entendu, pour des raisons de sécurité juridique, les compétences de ce nouveau corps commun devront faire l'objet d'actes normatifs. Toutefois, la Commission estime dès à présent pouvoir identifier certaines des tâches qu'un véritable corps européen devrait pouvoir accomplir, à savoir:

• assurer la surveillance des frontières extérieures sans exclure, à plus long terme, le contrôle des points de passage frontaliers;
• exercer l'ensemble des prérogatives de puissance publique nécessaires pour les tâches de contrôle et de surveillance du franchissement des frontières extérieures. À ce sujet, un problème constitutionnel se pose du fait qu'un agent du corps européen pourra exercer la force publique sur le territoire d'un État membre dont il ne possède pas la nationalité.
• respecter les compétences des autorités nationales pour les matières qui ne rentrent pas dans le champ d'application du titre IV (visa, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes) et du titre X (coopération douanière) du traité CE.

Dans la pratique, le corps commun des gardes-frontières devrait, entre autres, contrôler les pièces d'identité, interroger les étrangers sur les raisons de leur séjour, monter à bord des navires qui se trouvent dans les eaux territoriales d'un État membre.

ACTES LIÉS

Proposition de règlement du Conseil, du 11 novembre 2003, portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures [COM(2003) 687 - non publié au Journal officiel].

Afin de promouvoir la solidarité entre les États membres dans la politique relative aux frontières extérieures de l'Union, la proposition suggère la création d'une Agence européenne chargée de la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures. La nouvelle Agence aura aussi comme mission de faciliter l'application des mesures communautaires existantes ou futures relatives à la gestion des frontières extérieures de l'Union.

Procédure de consultation (CNS/2003/0273).

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, du 3 juin 2003, en vue du Conseil européen de Thessalonique sur le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier [COM(2003) 323 - non publié au Journal officiel].

Plan de gestion des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, adopté par le Conseil JAI du 13 juin 2002.

Décision 2002/463/CE du Conseil du 13 juin 2002 portant adoption d'un programme d'action concernant la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l'asile et de l'immigration (programme ARGO).

Plan de lutte contre l'immigration illégale, adopté par le Conseil JAI du 28 février 2002.

Dernière modification le: 25.06.2004