Transit communautaire: plan d'action (1997)

1) OBJECTIF

Conduire une réforme profonde, équilibrée et réaliste des systèmes douaniers de transit face aux phénomènes croissants de fraude.

2) ACTE

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: "un plan d'action pour le transit en Europe: une nouvelle politique douanière" [COM(97) 188 final - Journal officiel C 176 du 10.06.1997] .

3) SYNTHÈSE

Le transit douanier est une pièce essentielle de l'édifice communautaire et un élément fondamental de la stratégie des firmes européennes. En suspendant temporairement les droits et les taxes normalement applicables aux marchandises importées, il offre une grande flexibilité aux mouvements et une totale proximité aux opérations de dédouanement portant sur ces marchandises, aussi bien à l'intérieur de l'Union grâce au transit communautaire qu'à l'occasion des échanges avec ses partenaires dans le cadre de la convention de transit commun, conclue avec les pays de l'AELE et de Visegrad (la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Hongrie), ou de la convention TIR, qui compte (en 2003) 64 parties contractantes.

L'intégration des pays d'Europe Centrale et Orientale au système de transit commun représente un élément important de la stratégie de préadhésion, mis en place sur la base des accords européens d'association et du livre blanc de la Commission. Pour quatre pays du groupe de Visegrad, cette intégration est déjà une réalité et leur offre un cadre concret de préparation à leur adhésion future à l'Union, en les impliquant directement dans la réforme en cours. Seul un transit douanier rénové et fondé sur des procédures informatisées pourra offrir ces garanties.

Les fraudes perpétrées ces dernières années dans le cadre des opérations de transit se sont traduites en termes financiers par des pertes considérables pour les budgets nationaux et communautaire. Ces fraudes sont également responsables de l'écoulement illicite sur le marché européen de marchandises non taxées et échappant à tout contrôle, menaçant à la fois la compétitivité des entreprises européennes ainsi que la santé et la sécurité des citoyens.

Profitant de la formidable explosion et de l'irrésistible pression des échanges, notamment avec l'Europe Centrale et Orientale, les fraudeurs ont rapidement perçu tout le profit qu'ils pouvaient retirer d'un système où les facilités offertes ne pouvaient matériellement plus recevoir une contrepartie suffisante en termes de prévention et de contrôle.

Les pertes pour les budgets nationaux et communautaire ont été estimées par la Commission à partir des cas de fraude impliquant directement ou indirectement les régimes de transit à environ 1,27 milliards d'ECU sur 7 ans (1990-1996) dont 485 millions d'ECU en ressources propres traditionnelles et 784 millions en taxes nationales.

Le préjudice généré par ces fraudes n'est pas seulement d'ordre budgétaire. Il est également d'ordre économique, voire sanitaire, dans la mesure où il affecte directement ou indirectement le bon déroulement des opérations engagées par le commerce honnête et les facilités offertes par le transit. De plus,il alimente également un marché parallèle imposant une concurrence déloyale aux produits légalement commercialisés et pouvant menacer directement la santé ou la sécurité des consommateurs.

Les systèmes de transit, dans leur état actuel, présentent un certain nombre de manques sur lesquels tous les intéressés tentent de s'accorder:

• un manque de respect des règles et obligations existantes que ce soit par les gestionnaires ou par les utilisateurs;
• un manque d'unité d'action et de coordination des nombreuses administrations et services impliqués, et une mauvaise exploitation des instruments de coopération existants;
• un manque de cohérence dû à la multiplicité des systèmes, qui relèvent de divers cadres juridiques et systèmes décisionnels, et associent paradoxalement complexité et rigidité;
• un manque d'adaptation des règles et procédures assurant impérativement un traitement rapide, sûr et flexible d'opérations de transit nombreuses et de nature très variée;
• un manque d'exploitation des données existantes, combiné à un manque d'informations complètes et fiables sur l'impact économique et administratif réel du transit et sur les opérations elles-mêmes.

Ces faiblesses du système de transit et les dysfonctionnements de toute origine ont entraîné une accumulation de dettes douanières et fiscales.

Le plan d'action est articulé autour des lignes de force suivantes:

• un système simple et cohérent, pouvant être facilement compris et appliqué par les opérateurs et les douaniers;
• un système géré selon des procédures et des mécanismes de coopération modernes, reposant notamment sur l'informatisation et l'échange électronique de données;
• un système adapté à la diversité des opérations et des situations;
• un système intégrant dans ses mécanismes la prévention coordonnée de la fraude et une protection ciblée des intérêts en jeu;
• un système dont la gestion et l'évaluation sont fondées sur la disponibilité et l'exploitation de l'information au niveau aussi bien global qu'opérationnel.

Cet ensemble d'objectifs doit nécessairement se traduire par une série d'initiatives qui s'inscrivent non seulement dans le domaine spécifique du transit mais aussi dans le cadre douanier général.

En considérant qu'un service des douanes unique devrait être dans la logique d'une réglementation douanière unique, il importe, comme l'envisage le programme " Douane 2000 ", que les quinze administrations douanières fonctionnent comme si elles n'en faisaient qu'une.

En outre, une politique pénale est indispensable au niveau de l'Union afin de faciliter l'établissement des preuves, d'engager des poursuites de façon concertée, de porter les cas de fraude sérieuse, dans lesquelles sont impliquées en particulier des organisations criminelles, devant les juridictions répressives et de sanctionner les organisateurs de la fraude de façon effective, proportionnée et dissuasive. La Commission a, à cet égard, un rôle d'information, d'assistance, de coordination et d'impulsion à jouer pour remplir la tâche qui lui a été assignée par l'article 280 du traité CE.

Cela implique nécessairement la ratification par les États membres de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, ainsi que des protocoles additionnels à cette convention, relatifs respectivement à la lutte contre la corruption des fonctionnaires nationaux ou communautaires et à la coopération judiciaire pénale. La politique de répression de la fraude doit permettre l'établissement à terme d'un cadre juridique approprié sur le plan européen pour la protection des finances de l'Europe.

Dans l'immédiat, il est indispensable de renforcer la détection, l'échange et l'exploitation de l'information grâce à la mise en œuvre des nouveaux instruments que constituent en particulier le règlement (CE) n° 515/97 relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres, le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectuées par la Commission et le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et définissant à cette fin une politique des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire, ainsi que la convention sur le système d'information des douanes (SID), sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes.

Le plan d'action vise notamment les objectifs suivants:

• renforcer la coopération administrative douanière;
• assurer le contrôle de l'application correcte et uniforme de la réglementation;
• établir un partenariat Douanes-Opérateurs pour mieux répondre aux besoins des utilisateurs du transit;
• assurer l'intégration douanière en Europe;
• assurer la complémentarité des systèmes de transit internationaux;
• introduire un nouvel outil, qui est au cœur de la réforme du transit: le nouveau système de transit informatisé (NSTI).

Le plan d'action inclut une série d'actions par lesquelles les objectifs énoncés ci-dessous pourraient être achevés:

• l'encadrement des opérations de transit devant permettre d'assurer, dans un climat de confiance retrouvé, une adéquation entre les facilités accordées et/ou les contraintes imposées aux opérateurs, d'une part, et les risques effectifs que présentent leurs opérations, d'autre part;
• le déroulement des opérations de transit, chaque acteur dans les procédures devant tenir son rôle et assumer ses responsabilités, ce qui signifie pour les administrations douanières une exploitation maximale et un développement des instruments de coopération administrative;
• la prévention et la répression de la fraude, et la coordination des contrôles fondées sur des mesures de sécurité plus efficaces et une politique commune de gestion des risques et de ciblage des contrôles, et sur la mise en œuvre à l'échelon communautaire des instruments de détection de la fraude et des irrégularités, ainsi que le développement et l'établissement d'un cadre juridique approprié pour le renforcement de la politique répressive;
• la bonne gestion financière du transit qui suppose à la fois un niveau adapté de garantie des intérêts financiers en jeu en fonction de la fiabilité de l'opérateur et des risques encourus, et des mécanismes de recouvrement efficaces des montants éventuellement dûs prioritairement auprès des personnes directement à l'origine de la naissance des dettes douanières et fiscales;
• l'application uniforme des règles du transit qui passe non seulement par le développement d'instruments pratiques de formation et de mise en œuvre de la réglementation et des contrôles, mais également par un contrôle effectif de l'application des règles et la définition d'un système de sanctions administratives douanières;
• un suivi efficace et une évaluation permanente des systèmes de transit et de leur réforme.

Par son plan d'action, la Commission cherche donc à créer les conditions d'une réforme cohérente des systèmes de transit en établissant un cadre de référence pour l'exercice de son droit d'initiative.

See also

Pour en savoir plus, consulter:

Site de la Direction générale Union douanière sur le transit douanier

Brochure " Nouveaux systèmes de transit douanier pour l'Europe " (PDF)

Dernière modification le: 03.10.2003