Livre blanc sur la gouvernance

Afin d'impulser une large dynamique démocratique dans l'Union, la Commission engage une vaste réforme de la gouvernance et propose quatre grands changements: impliquer davantage les citoyens, définir des politiques et des législations plus efficaces, s'engager dans le débat sur la gouvernance mondiale, et enfin recentrer les politiques et les institutions sur des objectifs clairs.

ACTE

Communication de la Commission, du 25 juillet 2001, « Gouvernance européenne - Un livre blanc » [COM(2001) 428 final - Journal officiel C 287 du 12.10.2001].

SYNTHÈSE

Il est nécessaire de réformer la gouvernance européenne afin de rapprocher les citoyens des institutions européennes.

Cinq principes cumulatifs sont à la base d'une bonne gouvernance:

• ouverture: les institutions européennes doivent accorder davantage d'importance à la transparence et à la communication de leurs décisions;
• participation: il convient d'impliquer de façon plus systématique les citoyens dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques;
• responsabilité: une clarification du rôle de chacun dans le processus décisionnel est nécessaire. Chaque acteur concerné doit ensuite assumer la responsabilité du rôle qui lui est dévolu;
• efficacité: les décisions doivent être prises au niveau et au moment appropriés, et produire les résultats requis;
• cohérence: les politiques menées par l'Union sont extrêmement diverses et nécessitent un effort soutenu de cohérence.

Les propositions du présent livre blanc ne demandent pas nécessairement de nouveaux traités. Il s'agit avant tout d'une affaire de volonté politique, exigeant l'engagement de l'ensemble des institutions et des États membres.

Pour réformer la gouvernance de l'Union, la Commission propose quatre grands changements.

ACCROÎTRE LA PARTICIPATION DES ACTEURS

Les politiques ne doivent plus être décidées au sommet. La légitimité de l'UE est aujourd'hui une question de participation des citoyens.

Rendre le mode de fonctionnement de l'Union plus transparent

La participation dépend de la capacité des citoyens à prendre part au débat public. Il convient pour cela d'informer plus activement le grand public sur les questions européennes. La Commission fera appel aux réseaux et autorités nationales et locales afin de présenter une information adaptée aux préoccupations des citoyens. Le site web Europa est appelé à constituer une plateforme interactive de dialogue et de débat. La Commission propose également de poursuivre le développement d' Eur-lex. Le Conseil et le Parlement européen doivent rendre plus accessibles leurs informations durant l'ensemble de la procédure de codécision, en particulier lors de la phase de conciliation. Enfin, les États membres doivent promouvoir le débat public sur les questions européennes.

Parvenir jusqu'au citoyen par la démocratie régionale et locale

Afin de construire un meilleur partenariat entre les niveaux, la Commission propose plusieurs initiatives, parmi lesquelles:

• la participation des associations de collectivités locales à l'élaboration des politiques: la Commission constate que les décisions communautaires ne prennent pas assez en compte les réalités locales et régionales. Elle propose donc d'accroître la coopération entre les associations de collectivités locales et le Comité des régions. Elle suggère d'ailleurs à ce dernier d'examiner plus systématiquement l'impact régional et local de certaines directives. Enfin, les États membres devraient davantage impliquer les acteurs locaux dans la définition des politiques communautaires;
• une plus grande flexibilité dans la mise en œuvre de certaines politiques communautaires ayant un fort impact territorial: la Commission propose la conclusion de contrats entre les États membres, les régions et collectivités locales et la Commission. Ces contrats permettraient aux autorités locales de mettre en œuvre la législation communautaire, tout en prenant en compte la grande diversité des conditions locales ;
• la cohérence générale de la politique: les politiques européennes fonctionnent trop souvent selon une logique sectorielle. Il convient de les intégrer dans un ensemble cohérent, de prendre en compte leur incidence territoriale, afin d'obtenir un aménagement plus durable et plus équilibré du territoire dans l'Union. La Commission prévoit d'élaborer des indicateurs permettant de déceler les domaines dans lesquels davantage de cohérence est nécessaire.

Impliquer la société civile

La Commission considère que la société civile joue un rôle important dans l'élaboration des politiques communautaires. Elle continuera à encourager les actions des organisations non gouvernementales, des partenaires sociaux et de la société civile en général. La Commission rappelle que les organisations représentant la société civile doivent elles-mêmes appliquer les principes de bonne gouvernance: en faisant preuve de responsabilité et d'ouverture. Elle créera avant la fin de l'année 2001 une base de données en ligne rassemblant les acteurs de la société civile.

Il convient enfin que le Comité économique et social rende des avis avant, plutôt qu'après, la transmission des propositions au pouvoir législatif, afin de contribuer davantage à l'élaboration des politiques.

Une consultation plus efficace et transparente au cœur de l'élaboration des politiques de l'Union

Les institutions et les États membres doivent redoubler d'efforts pour mieux consulter les intéressés sur les politiques de l'Union. Le Parlement européen est appelé à jouer un rôle de premier plan, compte tenu de sa fonction de représentation des citoyens. Il peut par exemple recourir plus souvent aux auditions publiques. Il convient également d'encourager davantage la participation des parlements nationaux.

La Commission entend clarifier la manière dont les consultations sont menées. Elle publiera une liste des enceintes de consultation existantes pour chaque secteur. Elle prévoit également d'encadrer la consultation par un code de conduite fixant des normes minimales de consultation. Ces normes doivent améliorer la représentativité des organisations de la société civile et structurer leur dialogue avec la Commission. Dans certains secteurs où la consultation est déjà bien établie, la Commission propose d'élaborer des accords de partenariat plus étendus. Elle invite enfin les autres institutions à appliquer une approche semblable à leurs activités.

Nouer des liens avec les réseaux

Les réseaux relient, sur le plan européen voire mondial, les entreprises, les communautés, les centres de recherche et les collectivités régionales et locales. Ces réseaux peuvent favoriser la réussite des politiques communautaires. La Commission collaborera de façon plus systématique avec ces derniers afin de leur permettre de participer à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques. Elle examinera le moyen de mieux soutenir la coopération transnationale entre acteurs régionaux ou locaux.

AMÉLIORER LA RÉGLEMENTATION

Le présent livre blanc vise à rendre les décisions communautaires plus efficaces, afin de remporter l'adhésion et la confiance des citoyens européens.

Rétablir la confiance dans l'opinion des experts

Suite aux récentes crises alimentaires et aux problèmes éthiques posés par l'avènement des biotechnologies, il est apparu nécessaire d'informer davantage le public des éléments connus et des incertitudes qui subsistent sur le plan scientifique. Le système des comités d'experts auquel recourt l'Union est opaque. Il faut rétablir la confiance du public dans l'opinion des experts. La Commission publiera, à partir de juin 2002, des lignes directrices visant à rendre l'expertise utilisée par la Commission plus responsable, pluraliste et transparente. La Commission suggère également de mettre en réseau l'expertise, trop souvent organisée au niveau national.

Une réglementation meilleure et plus rapide - combiner les instruments politiques en vue de meilleurs résultats

La Commission européenne a identifié sept facteurs d'amélioration de la réglementation :

• les propositions doivent être élaborées sur la base d'une analyse permettant de déceler si une action au niveau communautaire est nécessaire ou non;
• il convient de bien choisir entre une voie législative et une voie moins contraignante ;
• il est nécessaire de déterminer le type d'instrument législatif le plus adéquat. Les règlements doivent être utilisés lorsqu'une application uniforme sur l'ensemble du territoire de l'Union est nécessaire. Les directives-cadres sont appropriées lorsqu'une grande flexibilité de mise en œuvre est souhaitable. Ces directives-cadres ont l'avantage d'être approuvées rapidement par le Conseil et le Parlement européen. Enfin, la Commission suggère de recourir davantage à une législation « primaire » limitée aux éléments essentiels, laissant à l'autorité qui met en œuvre la législation le soin de déterminer les modalités techniques;
• la Commission souhaite promouvoir la corégulation, lorsque celle-ci représente une valeur ajoutée et qu'elle sert l'intérêt général: la corégulation permet aux acteurs concernés de définir des mesures d'application conformément aux objectifs définis par le législateur;
• il convient de compléter et renforcer l'action communautaire dans certains domaines grâce à l'emploi de la méthode ouverte de coordination. Cette méthode permet d'encourager la coopération, d'échanger les bonnes pratiques, et d'apporter une valeur ajoutée au niveau européen, lorsque les solutions législatives n'ont guère de perspectives ;
• la Commission entend évaluer de façon plus systématique les actions effectuées et en tirer les enseignements nécessaires;
• la Commission s'engage à retirer ses propositions lorsque ces dernières se trouvent surchargées ou compliquées, suite aux négociations interinstitutionnelles. Elle suggère également au Conseil et au Parlement européen d'accélérer le processus législatif, lorsque cela est possible. Il convient pour cela que le Conseil vote à la majorité qualifiée lorsque cette dernière est prévue, plutôt que de chercher à tout prix l'unanimité. Le Conseil et le Parlement européen doivent enfin s'efforcer de parvenir à un accord dès la première lecture.

Simplifier le droit communautaire

La Commission propose de lancer un programme ambitieux de simplification de la législation communautaire. Les États membres ne doivent cependant pas ajouter d'exigences disproportionnées lors de la transposition de directives communautaires.

Une meilleure application des règles de l'Union européenne au moyen d'agences de régulation

La Commission souhaite créer de nouvelles agences de régulation indépendantes ayant un pouvoir décisionnel. Ce pouvoir décisionnel sera strictement encadré: les agences ne pourront arbitrer entre des intérêts publics, ni prendre de mesures de portée générale. Ces agences seront soumises à un système de contrôle de la part de la Communauté.

Une meilleure application au niveau national

Les États membres doivent intensifier leurs efforts pour améliorer la qualité de la transposition et de l'application du droit communautaire. Pour cela, la Commission propose aux États membres de:

• mettre en place des dispositifs de jumelage entre administrations nationales, afin d'échanger les bonnes pratiques en la matière;
• créer des unités de coordination au sein de l'administration centrale de chaque État membre chargées de l'application du droit communautaire;
• familiariser davantage les juristes et tribunaux nationaux avec le droit communautaire ;
• créer dans les États membres des mécanismes similaires au Médiateur européen et à la commission des pétitions du Parlement européen, afin d'améliorer la capacité de règlement des litiges.

La Commission poursuivra avec intransigeance les infractions au droit communautaire. Elle établira pour cela une liste des priorités dans l'instruction d'éventuelles violations. Néanmoins, une longue procédure judicaire contre un État membre n'est pas la solution la plus pratique ni la plus rapide. La Commission continuera donc à mener un dialogue actif avec les États membres, afin de désamorcer les conflits le plus tôt possible.

CONTRIBUER À LA GOUVERNANCE MONDIALE

Les citoyens européens souhaitent une Union puissante sur la scène internationale. La Commission souligne que l'Union doit d'abord réussir la réforme de sa gouvernance interne si elle veut être plus convaincante en plaidant le changement à l'échelle internationale. L'Union européenne doit ensuite appliquer les principes de bonne gouvernance à sa responsabilité mondiale, par exemple en s'ouvrant davantage aux acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux.

L'Union européenne doit s'engager à améliorer l'efficacité et la légitimité de la réglementation mondiale. Elle doit œuvrer à la modernisation et à la réforme des institutions internationales. La Commission encouragera l'emploi de nouveaux instruments au niveau mondial, en complément du droit international contraignant.

Enfin la Commission proposera une révision de la représentation internationale de l'Union, afin qu'elle parle d'une seule voix.

REDÉFINIR LA STRATÉGIE POLITIQUE DES INSTITUTIONS

Un recentrage politique, c'est-à-dire la redéfinition claire d'une stratégie politique globale pour l'Union, est nécessaire pour que les citoyens comprennent mieux le projet politique de celle-ci. La tâche n'est pas facile: la logique sectorielle des politiques de l'Union ne favorise pas la cohérence de l'action communautaire.

Le recentrage des politiques de l'Union européenne

Le recentrage des politiques signifie que l'Union doit identifier plus clairement ses objectifs à long terme. La Commission fournit déjà des efforts de planification stratégique, grâce à plusieurs initiatives, parmi lesquelles:

• la Stratégie politique annuelle de la Commission: publiée au début de chaque année, elle définit les priorités stratégiques à un horizon de deux à trois ans;
• le discours du président de la Commission sur l'état de l'Union: chaque année, le président de la Commission dresse le bilan des progrès accomplis au regard des priorités stratégiques de la Commission et signale les défis à venir ;
• le rapport annuel sur l'application du protocole d'Amsterdam (EN) sur la subsidiarité et la proportionnalité qui sera, à partir de 2002, axé sur les principaux objectifs de l'Union.

Le Conseil européen devrait jouer un rôle plus important pour déterminer l'orientation de l'Union.

Recentrage des institutions

Chaque institution doit se recentrer sur ses fonctions essentielles: la Commission initie et exécute les décisions; le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen adoptent la législation et les budgets; le Conseil européen fixe les orientations politiques. Ce recentrage des institutions permettra de revenir à l'essence même de la méthode communautaire. Néanmoins, il est nécessaire de mettre à jour cette méthode communautaire, par exemple en clarifiant les rôles de chacun.

Le Conseil des ministres doit davantage arbitrer entre les intérêts sectoriels. Il doit renforcer sa capacité à coordonner tous les aspects de l'action européenne, tant en son sein que dans les États membres.

Le Parlement européen et tous les parlements nationaux doivent stimuler le débat public sur l'avenir de l'Europe et sur ses politiques. Le Parlement européen devrait davantage axer son contrôle du budget sur la réalisation des objectifs politiques.

La Commission suggère pour finir de clarifier les responsabilités exécutives. Les conditions dans lesquelles la Commission adopte les mesures d'exécution doivent être réexaminées. Elle souhaite notamment que le Parlement européen soit associé au contrôle de l'exécution. Elle estime que l'article 202 du traité est devenu obsolète en raison du développement de la procédure de codécision qui place le Conseil et le Parlement européen sur un pied d'égalité. La Commission s'interroge enfin sur la nécessité de maintenir les comités de régulation et de gestion.

Contexte

Le livre blanc sur la gouvernance pose des jalons pour le débat sur l'avenir de l'Europe. Il est complété par un vaste processus de réforme institutionnelle engagé au Conseil européen de Laeken. Ce processus prend fin avec la signature du traité de Lisbonne.

ACTES LIÉS

Communication de la Commission, du 6 juin 2002, « Gouvernance européenne: mieux légiférer » [COM(2002) 275 final - Non publié au Journal officiel].

Cette communication complète le plan d'action « Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire ». Elle vise notamment à opérer le recentrage des institutions et accroître la qualité d'exécution de l'Union grâce à plusieurs initiatives, parmi lesquelles :

• clarifier les responsabilités exécutives: les règles régissant la comitologie doivent être clarifiées, notamment par la définition précise des missions de chaque institution. Le Parlement européen a un rôle à jouer dans la comitologie, en particulier dans les domaines soumis à la codécision;
• encadrer la création d'agences européennes: la Commission proposera au Parlement et au Conseil un accord interinstitutionnel en la matière;
• prendre en compte les contextes régionaux, urbains et locaux: les collectivités régionales ou communales ainsi que les États membres auront l'opportunité de conclure des contrats-pilotes avec la Commission, en vue de la réalisation d'objectifs communautaires de développement durable;
• adopter une approche nouvelle pour le contrôle de l'application du droit: la Commission accordera une attention accrue aux retards pris dans la mise en œuvre des mesures nationales d'exécution.

Cette communication réaffirme enfin l'importance de la méthode communautaire comme élément fondateur de l'Union européenne. Les réformes de la gouvernance, « révolution tranquille de nos manières d'agir », nécessitent que les institutions consolident et clarifient le partage de leurs compétences.

Communication de la Commission, du 11 décembre 2002, sur l'obtention et l'utilisation d'expertise par la Commission: Principes et lignes directrices - "Améliorer la base de connaissances pour de meilleures politiques" [COM(2002) 713 final - Non publié au Journal officiel].

Dans le livre blanc sur la gouvernance la Commission a déclaré qu'elle publierait des lignes directrices sur l'utilisation de l'expertise par la Commission. La présente communication répond à cet engagement. La Commission réaffirme les trois principes sur lesquels l'expertise doit reposer: qualité, ouverture et enfin efficacité. Les services de la Commission doivent employer l'expertise la plus adéquate pour construire de meilleures politiques. La Commission souligne également sa détermination à rétablir la confiance des citoyens dans l'utilisation de l'expertise, en donnant à ceux-ci l'accès aux avis et réunions des experts.

Communication de la Commission, du 11 décembre 2002, « L'encadrement des agences européennes de régulation » [COM(2002) 718 final - Non publié au Journal officiel].

Dans cette communication la Commission précise les missions, modalités de création et composition des agences de régulation. Ces agences sont soumises au contrôle de la Commission, du Médiateur européen, du Parlement européen, du Conseil, de la Cour des comptes et de la Cour de Justice des Communautés européennes.

Communication de la Commission, du 11 décembre 2002, « Un cadre pour des contrats et des conventions tripartites d'objectifs entre la Communauté, les États et les autorités régionales et locales » [COM(2002) 709 final - Non publié au Journal officiel].

Cette communication vise à clarifier la notion de contrats tripartites évoquée dans le livre blanc sur la gouvernance. Elle distingue les contrats tripartites d'objectifs, découlant de l'application d'un acte communautaire contraignant, des conventions tripartites d'objectifs, qui décrivent les accords passés entre la Commission, un État membre et des autorités régionales et locales en dehors d'un acte contraignant. La Commission énonce les modalités de conclusion de ce type d'accords, et présente enfin un modèle-type de contrat ou de convention.

Communication de la Commission, du 11 décembre 2002, sur l'amélioration du contrôle de l'application du droit communautaire [COM(2002) 725 final - Non publié au Journal officiel].

La Commission entend améliorer le contrôle de l'application du droit communautaire, tout d'abord en accentuant la prévention des infractions. Pour cela, la Commission développera la coopération avec les États membres, notamment en les accompagnant dans la transposition des directives. La Commission continuera également d'endosser son rôle de gardienne des traités à travers la poursuite des infractions. Pour cela, elle s'appuiera sur des critères de priorité relatifs à la gravité des infractions. Par exemple la non-transposition des directives sera considérée comme une infraction grave et la procédure en manquement sera dans ce cas immédiatement engagée.

Communication de la Commission au Parlement européen et au Médiateur européen, du 20 mars 2002, concernant les relations avec le plaignant en matière d'infractions au droit communautaire [COM(2002) 141 final - Journal officiel C 244 du 10/10/2002].

Dans cette communication la Commission énonce les mesures administratives en faveur du plaignant dans le cadre de la procédure en manquement, telles que les modalités de dépôt des plaintes, la protection des données à caractère personnel ou encore le délai d'instruction des plaintes.

Proposition de décision du Conseil, du 11 décembre 2002, modifiant la décision 1999/468/CE fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission [COM(2002) 719 final - Non publié au Journal officiel].

La Commission présente dans cette communication la décision du Conseil relative à la comitologie. Le Conseil accepte d'inclure le Parlement européen dans le contrôle de l'exécution pour les matières soumises à la codécision. La procédure de réglementation sera appliquée lorsque les mesures d'exécution sont de portée générale et se rapportent au fond d'une matière concernée. La procédure consultative sera appropriée lorsque les mesures d'exécution ont une portée individuelle ou concernent des modalités procédurales de mise en œuvre.

Dernière modification le: 21.02.2008