Environnement

INTRODUCTION

La politique de l'environnement constitue aujourd'hui un des défis de société les plus importants pour les pouvoirs publics et les acteurs économiques. C'est également une question à laquelle le public est très sensible puisqu'elle touche directement à son bien-être et à sa santé.

Depuis les années 70, le souci de préserver l'environnement a stimulé plusieurs initiatives communautaires. Pourtant, des critiques ont été formulées selon lesquelles le marché intérieur de l'Union européenne aurait privilégié les aspects économiques et les échanges commerciaux au détriment de la protection de l'environnement qui serait perçue comme un obstacle potentiel aux échanges plutôt qu'un but en soi. Le traité sur l'Union européenne a été à l'encontre de cette critique en attribuant à l'environnement le rang de politique, et non plus simplement d'action de la Communauté.

Dans ce contexte, certaines faiblesses ont pu être reprochées au traité sur l'Union, notamment le fait de ne pas avoir simplifié les procédures de décision applicables dans le cadre de l'environnement. De plus, un conflit de bases juridiques s'est parfois posé entre la procédure "environnement" (article 175, ex-article 130 S, du traité instituant la Communauté européenne) et celle relevant du rapprochement des législations concernant le marché intérieur (article 95, ex-article 100 A du même traité), ce qui a eu conséquences au niveau de l'interprétation plus ou moins stricte de la mise en œuvre par les Etats membres. On a aussi reproché à l'Union européenne de ne pas avoir explicitement repris à son compte les engagements en faveur du développement durable, souscrits en 1992 lors de la Conférence de Rio, et de s'être limitée à une simple référence à la croissance durable respectueuse de l'environnement.

Le traité d'Amsterdam apporte des réponses à ces problèmes. L'objectif du développement durable a été inscrit dans les missions de l'Union ainsi que le principe d'intégration de l'environnement dans les autres politiques. Quant aux procédures de décision, elles sont plus claires et plus efficaces.

HISTORIQUE

Durant les premières années de la construction européenne, les questions touchant à l'environnement ne constituaient pas une priorité importante pour les pouvoirs publics et les acteurs économiques.

Au niveau communautaire, c'est dans les années 70 que l'émergence des préoccupations environnementales a eu pour conséquence de stimuler des initiatives dans ce domaine. Lors du sommet de Paris de juillet 1972, les chefs d'Etat et de gouvernement ont reconnu que dans le cadre de l'expansion économique et de l'amélioration de la qualité de vie, une attention particulière devait être accordée à l'environnement.

Dès lors, le signal était donné et un premier programme d'action, fixant le cadre de la politique communautaire de l'environnement, fut lancé pour la période 1973-76. Il fut suivi d'autres programmes pluriannuels du même type qui débouchèrent sur l'adoption d'une série de directives portant sur la protection des ressources naturelles (air, eau), la lutte contre les émissions sonores, la conservation de la nature et la gestion des déchets.

Il est toutefois généralement admis que l'entrée en vigueur de l'Acte unique européen en 1987 a constitué la réforme déterminante pour l'environnement, en instaurant un titre spécifique dans le traité instituant la Communauté européenne. A partir de ce moment, les mesures communautaires ont pu se fonder sur une base juridique explicite définissant les objectifs et les principes fondamentaux de l'action de la Communauté européenne au niveau de l'environnement. Il a également été prévu que les exigences en matière de protection de l'environnement deviennent une composante des autres politiques de la Communauté.

L'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne en novembre 1993 a constitué un nouveau progrès à plusieurs égards. Tout d'abord, il a permis d'introduire le concept de "croissance durable respectant l'environnement" dans les missions de la Communauté européenne ainsi que le principe de précaution dans l'article fixant les fondements de la politique de l'environnement (article 174, ex-article 130 R, du traité instituant la Communauté européenne). Ensuite, il a élevé l'environnement au rang de "politique" et il a permis le recours général à la majorité qualifiée au sein du Conseil, sauf pour certaines mesures comme la fiscalité environnementale ou l'aménagement du territoire qui sont encore soumis à la règle de l'unanimité. La procédure de codécision fut toutefois limitée aux matières intéressant le marché intérieur.

En définitive, l'évolution de la construction européenne a permis de progressivement établir des dispositions à la mesure de l'importance des enjeux liés à l'environnement. Néanmoins, cette progression par petits pas a également été à la source de certains problèmes de cohérence tels que les conflits de base juridique ou la diversité des procédures de décision. Le traité d'Amsterdam devrait résoudre ces problèmes en répondant à la nécessité de clarification et d'efficacité de la politique de l'environnement.

LE DEVELOPPEMENT DURABLE ET LA PRISE EN COMPTE DE L'ENVIRONNEMENT DANS TOUTES LES POLITIQUES SECTORIELLES

Le traité sur l'Union européenne indique que les exigences environnementales "doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques de la Communauté". Cette prise en compte est la condition indispensable d'une croissance durable et respectueuse de l'environnement.

Le traité d'Amsterdam s'efforce de consolider les garanties actuelles issues de l'Acte unique et du traité sur l'Union européenne en insérant le concept de développement durable ainsi qu'un nouvel article dans le traité instituant la Communauté européenne.

L'introduction du principe de développement durable

Ce principe a été inséré dans le préambule et dans les objectifs du traité sur l'Union européenne. On le retrouve également à l'article 2 du traité instituant la Communauté européenne qui fixe ses missions.

Le nouvel article 6 du traité instituant la Communauté européenne

Le nouvel article 6 reprend, en tête du traité, la clause d'intégration de l'environnement dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques, qui figure déjà à l'article 174 (ex-article 130 R). Il est aussi mentionné que cette intégration est un des moyens de promouvoir un développement durable.

Ce nouvel article est à mettre en relation avec la déclaration, relative à l'évaluation de l'impact environnemental, annexée à l'Acte final de la Conférence intergouvernementale qui a élaboré le traité d'Amsterdam. La Conférence y note que la Commission s'engage à préparer des études d'impact lorsqu'elle présente des propositions susceptibles d'avoir des incidences significatives sur l'environnement.

L'ENVIRONNEMENT ET LE RAPPROCHEMENT DES LEGISLATIONS "MARCHE INTERIEUR"

La réalisation du marché intérieur a été facilitée par l'Acte unique européen qui a prévu que le rapprochement législatif entre les Etats membres se décide au sein du Conseil à la majorité qualifiée. En parallèle, la libre circulation a été encadrée par la nécessité de prendre en compte des questions de société essentielles telles que l'environnement, la santé publique ou la protection des consommateurs (article 95, ex-article 100 A, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne). Cette garantie d'encadrement est renforcée par le traité d'Amsterdam.

La modification des dispositions concernant le rapprochement des législations

Le traité instituant la Communauté européenne prévoit désormais que toute proposition de la Commission doit prendre pour base un niveau de protection de l'environnement élevé. Auparavant, après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil, un Etat membre pouvait néanmoins appliquer des dispositions nationales différentes si celles-ci étaient justifiées par des exigences importantes relatives à la protection de l'environnement. L'Etat membre en question devait en notifier la Commission qui vérifiait que les dispositions en cause n'étaient pas un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre Etats membres.

Ce mécanisme a été complété et on distingue désormais deux cas (article 95, ex-article 100 A):

• le maintien dans un Etat membre, suite à une mesure d'harmonisation communautaire, de dispositions nationales touchant à la protection de l'environnement;
• l'introduction dans un Etat membre, suite à une mesure d'harmonisation communautaire, de dispositions nationales touchant à la protection de l'environnement.

Dans le premier cas, une notification à la Commission est faite par l'Etat membre. Celui-ci indique les raisons du maintien des dispositions nationales concernées.

Dans le deuxième cas, l'Etat membre est également lié par l'obligation de notifier à la Commission et d'expliquer les raisons de l'adoption des nouvelles dispositions nationales. Les mesures nationales en question doivent en outre reposer sur des preuves scientifiques nouvelles et répondre à un problème spécifique de cet Etat membre, ayant surgi après l'adoption de la mesure communautaire d'harmonisation.

Dans les deux cas, l'examen de la Commission porte sur le fait de savoir si les mesures nationales en cause constituent ou non un moyen de discrimination arbitraire, une restriction déguisée dans le commerce entre Etats membres ou une entrave au fonctionnement du marché intérieur.

La Commission dispose de six mois pour prendre une décision d'autorisation ou de rejet, ce délai pouvant sous certaines conditions être prolongé de six mois. En l'absence de décision, les dispositions nationales visées sont réputées approuvées.

L'ENVIRONNEMENT ET LA PRISE DE DECISION COMMUNAUTAIRE

Le traité sur l'Union européenne et la prise de décision

Le traité sur l'Union européenne a amélioré l'efficacité du processus décisionnel caractérisant la politique de l'environnement en substituant, en règle générale, la majorité qualifiée à l'unanimité au sein du Conseil. Toutefois, ce processus demeurait complexe puisque plusieurs procédures distinctes coexistaient.

• la procédure de codécision pour les programmes d'action à caractère général;
• la procédure de coopération pour la politique "environnement";
• la procédure de consultation simple avec unanimité au Conseil pour des dispositions de nature fiscale ou concernant l'aménagement du territoire, l'affectation des sols et l'approvisionnement énergétique.

En outre, l'ambiguïté s'était installée entre les domaines de l'environnement (article 175, ex-article 130 S) et du rapprochement des législations concernant le marché intérieur (article 95, ex-article 100 A). Le rapprochement des législations étant soumis à la procédure de codécision, il existait un risque de conflits de base juridique entre l'article 100 A et l'article 130 S lorsqu'une action touchant l'environnement était envisagée.

Le traité d'Amsterdam et la simplification de la prise de décision

Suite à l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, la situation a été simplifiée puisque la procédure de coopération a été remplacée par la procédure de codécision. Cette nouvelle organisation a le mérite de réduire le nombre de procédure à deux, les Etats membres ayant souhaité que l'unanimité continue à s'appliquer aux domaines visés plus haut. Elle permet une meilleure lisibilité du traité et réduit le risque de conflits de base juridique.

See also

Pour en savoir plus:

• sur la politique de l'environnement