Livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche (PCP)

1) OBJECTIF

Lancer une consultation publique afin de déterminer les caractéristiques de la future politique commune de la pêche (PCP), pour que celle-ci soit mieux à même d'assurer son objectif général, à savoir une exploitation durable des ressources. Pour ce faire, le livre vert de la Commission propose une piste de réflexion basée sur une analyse de la situation en cours et des différentes possibilités d'évolution ou de réponse du secteur de la pêche.

2) MESURE DE LA COMMUNAUTÉ

Livre vert, du 20 mars 2001, sur l'avenir de la politique commune de la pêche.

3) CONTENU

La PCP a permis d'enregistrer des résultats positifs pendant les vingt dernières années. Elle est parvenue à endiguer les conflits en mer, à procurer une certaine stabilité au secteur de la pêche, à prévenir l'effondrement total des stocks…

Toutefois, l'obtention de ces résultats ne cache pas les insuffisances de la PCP. Elle est ainsi aujourd'hui confrontée à de grands défis qui nécessitent une réforme en profondeur.

Le principal défi de la PCP est la conservation des stocks halieutiques.

À cela s'ajoutent aussi des défis extérieurs touchant au prochain élargissement de l'Union européenne, à la mondialisation de l'économie, à l'apparition de nouvelles parties prenantes dans le secteur de la pêche, à la place grandissante des considérations environnementales dans la gestion de la pêche, etc.

Plus particulièrement, le livre vert aborde: la conservation des ressources halieutiques, la dimension environnementale, la gestion de la flotte, la gouvernance, la surveillance et le contrôle, la dimension économique et sociale, l'aquaculture, la dimension internationale et enfin le cas de la Méditerranée.

Chacun de ces aspects est analysé ci-dessous sous l'angle de "l'état actuel" d'une part, et des "perspectives" d'autre part.

À cette liste non exhaustive de problèmes, la PCP devra trouver des solutions satisfaisantes qui devront être conformes aux objectifs généraux assignés à la politique de la pêche. Ces objectifs sont énumérés par le Traité CE et par le règlement établissant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture.

• La conservation des ressources halieutiques

L'état actuel

• La durabilité des stocks Nombreux sont les stocks dont le volume s'établit aujourd'hui en deçà des limites biologiques raisonnables. Ces stocks font l'objet d'une exploitation excessive ou se caractérisent par de faibles quantités de poissons adultes, les deux inconvénients pouvant d'ailleurs coexister. Brièvement, la situation des différents stocks est la suivante:-les stocks de poissons ronds démersaux (poissons qui dépendent des fonds marins, comme par exemple les cabillauds, les églefins, les dorades, les mérous, les rougets …) sont aujourd'hui le plus en danger.-dans le cas des ressources benthiques (espèces qui sont attachées aux fonds marins ou vivant sur les sédiments des fonds marins, comme par exemple le homard de Norvège, la sole, le turbot…), on observe globalement une surexploitation économique mais qui n'est pas aussi catastrophique que celle des démersaux.-les stocks pélagiques (espèces qui n'ont que peu de contact avec les fonds marins, comme par exemple le thon, la sardine, le maquereau ou encore le hareng…) sont moins touchés du fait des différentes mesures prises pour les reconstituer.
• La gestion des stocks La PCP n'a pas mis en œuvre tous les instruments susceptibles d'être utilisés conformément au règlement instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture. En effet pour une exploitation maîtrisée des stocks, la PCP a recouru presque exclusivement au plafonnement des quantités qu'il est permis de pêcher en un an (totaux admissibles de capture ou TAC). Elle s'est aussi efforcée de combiner ces mesures avec d'autres, portant sur l'effort de pêche (l'effort de pêche pouvant être défini comme le produit de la capacité d'un navire en tonnage et en puissance par l'activité exprimée en termes de temps passé en mer); mais les progrès sont restés limités.Ces résultats mitigés sont la conséquence entre autres:-des difficultés rencontrées en matière de TAC (fixation par le Conseil, dans certains cas, de taux plus élevés que ceux recommandés par les scientifiques; surpêche; débarquements clandestins, etc);-de la complexité des règlementations (les mesures techniques qui varient selon les secteurs géographiques, etc);-de la faiblesse des avis et de l'information scientifiques (nombre limité de spécialistes dans les problèmes de la pêche, absence de données fiables sur les prises et les lieux précis de capture, manque d'analyse des aspects économiques de la pêche, etc).

Les perspectives

• Le renforcement et l'amélioration de la conservation des ressources halieutiques Bien qu'il n'existe pas de panacée pour résoudre les problèmes de conservation, quatre actions essentielles peuvent être envisagées:-la mise en œuvre d'une gestion pluriannuelle (concernant les TAC et les quotas), plurispécifique (gestion des groupes de stocks englobant plusieurs espèces) et écosystémique (c'est à dire relative à l'ensemble de l'écosystème marin et applicable à tous les domaines de la gestion de la pêche, depuis les ressources jusqu'aux consommateurs);-l'adoption de mesures techniques plus énergiques destinées à protéger les juvéniles, à réduire les rejets ou encore à promouvoir l'utilisation de matériel sélectif ainsi que de méthodes de pêche moins agressives pour l'environnement;-la mise au point d'un système basé sur des indicateurs sociaux, économiques, environnementaux permettant de mesurer les progrès réalisés grâce à la PCP, notemment en matière de développement durable;-le maintien du régime applicable dans la zone des 6/12 miles et du Shetland Box. La plupart des États membres (à part l'Espagne) suivant l'avis de la Commission, se sont dits favorables à la reconduction du régime applicable à la zone côtière comprise entre les 6 miles et les 12 miles. Ce dernier a pour objet d'en réserver l'accès aux navires pratiquant la petite pêche côtière (exerçant de ce fait une moindre pression sur les stocks situés dans les zones considérées qui abritent souvent des nourriceries) et de protéger les activités de pêche traditionnelles des populations du littoral.

La dimension environnementale

L'état actuel

• La place insuffisante accordée aux questions environnementales dans la PCP À l'heure actuelle, il y a un déséquilibre entre les impératifs environnementaux et les intérêts de la pêche.Ce problème ainsi posé est aggravé par une connaissance trop fragmentaire du fonctionnement des écosystèmes marins et des effets seconds de la pêche. D'autre part, les pollutions produites par l'industrie et par d'autres activités humaines, comme le tourisme, mais aussi l'évolution du climat, sont des facteurs qui, eux aussi, contribuent à la diminution du stock ou à la raréfaction du poisson dans certaines zones.

Les perspectives

• L'intégration des préoccupations environnementales dans la PCP La Commission s'emploie actuellement à promouvoir la dimension environnementale de la PCP. Ainsi la communication intitulée "Éléments d'une stratégie d'intégration des exigences de protection de l'environnement dans la politique commune de la pêche" fixe des objectifs et des moyens spécifiques à cet effet (COM(2001)143 final).
• Lancement du débat sur l'éco-étiquetage des produits de la pêche Des programmes d'éco-étiquetage qui complèteraient la législation relative à l'exploitation des ressources de pêche et à la sécurité alimentaire, pourraient, d'après la Commission accroître la conscientisation, quant à la dimension environnementale de la pêche, du consommateur ainsi que des différents acteurs impliqués.

La gestion de la flotte

L'état actuel

• La surcapacité de la flotteSuite aux progrès réalisés au niveau des techniques et de la conception des bateaux, la flotte actuelle est considérablement surdimensionnée.C'est pour faire face à ce problème que les programmes d'orientation pluriannuels (POP) ont été établis. Les POP constituent l'élément clé de l'encadrement de la flotte communautaire et sont définis par Décision du Conseil. Les critères et conditions des interventions communautaires à finalité structurelle dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture ainsi que de la transformation et de la commercialisation de leurs produits sont établis dans le cadre de l'Instrument Financier d'Orientation de la Pêche (IFOP).L'actuel programme, POP IV (1997-2001) vise une réduction de 3% de la capacité de pêche (définie en termes de tonnage et de puissance) et de 2% de l'activité de pêche. A noter que ces objectifs modestes avaient déjà été atteints en matière de capacité dès 1997, année d'adoption du POP IV.
• La politique des aides au secteur de la pêche La réduction de la capacité et de l'activité de pêche de la flotte a été souvent fragilisée par les aides accordées: que ce soit les subventions au titre de la construction, de la modernisation ou des frais d'exploitation.

Les perspectives

• Une gestion de la flotte plus équilibrée Malgré de larges divergences entre les États membres (la France et l'Italie prônent la disparition des POP alors que l'Espagne, le Portugal et le Danemark veulent que ces programmes perdurent), tous reconnaissent qu'il est nécessaire d'établir une politique de la flotte basée sur l'équilibre entre, d'une part, la capacité de cette flotte et, d'autre part, des taux d'exploitation qui soient compatibles avec des objectifs de gestion à long terme.Le nouveau système devra être plus efficace et transparent (respect plus énergique des règles en vigueur). Il devra aussi tenir compte du progrès technique et être propre à éviter que l'aide publique ne contribue à un accroissement de l'effort de pêche (le Royaume-Uni et le Danemark ont d'ailleurs demandé la suppression des aides publiques pour la construction et la modernisation des navires).

La gouvernance

L'état actuel

• La prise de décision au niveau communautaire Le cadre juridique actuel n'est pas bien adapté à la nécessité de réagir à des problèmes locaux ou à des situations de crise (comme par exemple l'interdiction immédiate de zones de pêche, faute de quoi les stocks subissent des dommages irréparables).
• L'implication des acteurs du secteur de la pêche Globalement, le sentiment dominant est le manque d'association des acteurs du secteur à certains aspects importants de la PCP, tel que l'adoption de mesures techniques. Beaucoup de pêcheurs estiment notamment que leurs opinions et leurs connaissances ne sont pas assez prises en considération par les décideurs et les scientifiques. Ce déficit de participation influe négativement sur l'adhésion aux mesures adoptées.

Les perspectives

• L'amélioration de la gouvernance dans le cadre de la PCP L'objectif est de mettre en place un dispositif qui soit simple et transparent et qui ait un bon rapport coût-efficacité tout en assurant la flexibilité. Il doit aussi permettre de réagir rapidement en situation d'urgence et impliquer davantage les acteurs concernés.Pour atteindre cet objectif, quatre mesures sont envisageables:-l'établissement de comités consultatifs régionaux pour mieux associer les acteurs concernés à la phase prédécisionnelle de l'élaboration de la PCP;-la décentralisation de certaines responsabilités en matière de gestion pour faire face à des problèmes urgents ou locaux;-une prise en compte plus systématique des avis scientifiques dans le processus décisionnel;-une compatibilité plus grande de la PCP avec les autres politiques qui ont un impact sur la zone côtière. A cet égard, la communication intitulée "l'aménagement intégré des zones côtières ou AIZC: une stratégie pour l'Europe" aborde ce problème (COM(2000)547 final/2).

La surveillance et le contrôle

L'état actuel

• L'absence d'une stratégie communautaire univoque L'organisation du contrôle et de la surveillance est aujourd'hui compartimentée entre, d'un côté, la Communauté et, de l'autre, les États membres.Les dispositions actuelles sont considérées par beaucoup comme insuffisantes et discriminatoires. Le système juridique et les sanctions ne sont pas harmonisés, les inspecteurs de la Communauté n'ont que des pouvoirs limités et la situation dans les États membres n'est pas davantage satisfaisante (manque de ressources humaines et des compétences requises).D'autre part, même si les dernières modifications apportées au règlement instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche allaient dans la bonne direction, les propositions tendant à renforcer les règles communautaires et à accroître les pouvoirs des inspecteurs de la Communauté n'ont pas été accueillies favorablement par les États membres.

Les perspectives

• Le renforcement du dispositif actuel Il faut continuer à progresser en ce qui concerne la coordination des politiques nationales, l'harmonisation des sanctions, le suivi des infractions et la définition des responsabilités respectives des États membres et de la Commission quant à la mise en oeuvre des programmes de contrôle.Il convient aussi de ne pas exclure, à terme, la possibilité de créer au sein de la Communauté une structure commune d'inspection qui coordonnerait les politiques et les différentes actions.
• Les engagements de la Commission Lors de la Conférence internationale sur le contrôle et la surveillance de la pêche, en octobre 2000 à Bruxelles, la Commission s'est engagée publiquement à :-élaborer un code de conduite précisant les droits et obligations des inspecteurs et des pêcheurs;-procéder à une "évaluation de contrôlabilité" préalable pour toutes nouvelles propositions relatives à des mesures de conservation;-établir un diagnostic de "contrôlabilité" pour toutes les mesures en vigueur;-effectuer une étude analytique des dépenses de contrôle afin de mieux évaluer le coût réel des contrôles et les avantages qui en résultent;-utiliser et mettre à profit les nouvelles technologies aux fins des contrôles.

La dimension économique et sociale

L'état actuel

• Une dimension économique importante aux objectifs mal définisLa pêche est un secteur substantiel dans lequel on injecte chaque année 1,1 milliards d'euros d'argent public (financements communautaires et nationaux confondus).La Communauté intervient significativement dans le secteur de la pêche par l'intermédiaire de l'Instrument Financier d'Orientation de la pêche (IFOP), en finançant des investissements concernant des bateaux de pêche, des installations côtières pour la transformation, etc.L'organisation commune du marché et la politique commerciale commune permettent aussi de soutenir les cours et d'offrir une certaine protection tarifaire aux producteurs communautaires.Cependant, même si la Communauté s'est fortement impliquée dans le secteur de la pêche, la définition d'une stratégie économique ou "industrielle" reste du ressort des États membres, lesquels poursuivent à cet égard des objectifs différents et parfois contradictoires. De ce fait, il est difficile de formuler un diagnostic unique quant à ses résultats économiques et financiers et aux conditions de sa viabilité à court et à long terme.
• La constante régression de l'emploi dans le secteur de la pêche Les effectifs de marins pêcheurs baissent constamment, de 2% par an en moyenne, pour des raisons tenant à la raréfaction des ressources et aux progrès techniques qui ont accru énormément la productivité.On a aussi observé certains changements quant à la dépendance de la Communauté vis-à-vis de la pêche (on entend par dépendance l'économie qui est tributaire des captures/quantités débarquées). La carte des régions dépendantes de la pêche a beaucoup évolué (par exemple le degré de dépendance a fortement diminué dans la plupart des régions d'Espagne où il était pourtant très élevé).

Les perspectives

• Le renforcement de la dimension économique et sociale de la PCP D'une façon générale, deux types de mesures doivent être mises en oeuvre :-les premières favorisant la durabilité et la viabilité économique du secteur de la pêche en reconsidérant le rôle de l'aide publique;-les secondes ayant pour objet de promouvoir l'adaptation des personnes actuellement employées dans ce secteur à des activités alternatives ou des emplois de substitution.Indépendamment de ces deux priorités, la Communauté doit continuer à s'occuper des autres problèmes sociaux tels que l'amélioration de la sécurité des navires de pêche et la réglementation des conditions de travail.
• Le cas particulier des régions ultrapériphériques de l'Union européenne L'Union européenne comprend sept régions ultrapériphériques qui sont: la communauté autonome espagnole des îles Canaries, les quatre départements français d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion) et les régions autonomes portugaises des Açores et de Madère.Dans sa communication intitulée "Rapport de la Commission sur les mesures destinées à mettre en oeuvre l'article 299§2", la Commission s'engage à soumettre des propositions et, le cas échéant, de nouvelles mesures pour soutenir ces régions (COM(2000)147 final).

L'aquaculture

L'état actuel

• Le développement de l'aquaculture L'aquaculture (qui est l'art de multiplier et d'élever les animaux et les plantes aquatiques) a contribué à l'approvisionnement en poisson sans accroître la pression exercée sur les stocks en milieu marin. Elle a joué un rôle important dans l'amélioration de la situation socio-économique des populations du littoral en fournissant des emplois de substitution.Toutefois, en dépit d'une situation globalement satisfaisante, l'aquaculture communautaire demeure confrontée à un certain nombre de problèmes comme par exemple le fait qu'elle soit de plus en plus perçue comme une menace pour d'autres activités. Ainsi le tourisme reproche à l'aquaculture d'occuper un espace qui pourrait servir à des fins récréatives et de produire des déchets préjudiciables à la qualité des eaux de baignade situées à proximité.

Les perspectives

• Les priorités concernant le soutien de l'aquaculture Le but est que l'aquaculture européenne sache relever les défis résultant des exigences relatives à l'environnement, à la protection de la santé et au marché international.Pour ce faire, l'intervention des pouvoirs publics en faveur de l'aquaculture doit porter sur des dépenses concernant:-la formation, le contrôle;-la recherche et le développement (notamment pour de nouvelles espèces);-le traitement des eaux usées;-l'éradiction de maladies, etc.Depuis 2000, l'Instrument Financier d'Orientation de la Pêche (IFOP) a élargi son champ d'application pour y inclure la majorité des aides de ce type, en plus des aides traditionnelles au titre d'investissement.

La dimension internationale

L'état actuel

• Les caractéristiques de la politique extérieure en matière de pêche La flottille de la Communauté, une des plus grandes du monde, opère surtout dans les eaux communautaires. Il n'en demeure pas moins que le secteur communautaire de la pêche est tributaire, dans une mesure non négligeable, de l'accès à des ressources non communautaires.Ces ressources qu'il faut partager avec des pays tiers sont situées:-soit dans des eaux placées sous la juridiction d'États côtiers plus éloignés (ce qui a donné naissance aux accords bilatéraux);-soit dans les eaux internationales (la conférence des Nations Unies sur le droit de la mer -UNCLOS- a retenu le principe de conventions internationales pour l'exploitation des ressources de la haute mer; ainsi l'UE a négocié son adhésion à plusieurs Conventions internationales et Organisation Régionales de Pêche (ORP) dispose d'un statut de simple observateur ou de membre).
• Les faiblesses de la politique extérieure en matière de pêcheTel que cela ressort des accords bilatéraux conclus par la Communauté:-il arrive souvent que certains accords de pêche ne permettent pas de réagir rapidement en cas de problèmes, comme la diminution de stocks qui appelle des mesures d'urgence;-certains accords de pêche n'ont pas toujours prévu assez de garanties pour assurer la protection de la petite pêche côtière;-les possibilités de pêche offertes aux navires européens ne sont pas toujours fondées sur l'évolution réelle de la ressource;-la mortalité par pêche inhérente à la flottille européenne est souvent mal connue.
• L'adhésion de la Communauté au Code de conduite pour une pêche responsable En 1996, la Communauté a adhéré à l'accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion (décision du Conseil 96/428/CE-Journal officiel L177 du 16/07/1996).Cet accord fait partie intégrante du Code de conduite international pour une pêche responsable introduit par la déclaration de Cancun de mai 1992. Par ce biais, la Communauté a accepté de coopérer avec les pays en voie de développement et de les aider à devenir plus efficaces dans le secteur de la pêche.

Les perspectives

• Concernant la coopération multilatérale La Communauté européenne a établi des priorités que l'on peut récapituler comme suit:-promouvoir les accords régionaux de pêche qui se prêtent à une meilleure prise en compte du caractère régional de la ressource;-encourager une exploitation rationnelle des ressources en haute mer (définition des droits et obligations des nouveaux venus, etc);-contribuer à l'application du principe de précaution;-intensifier la lutte contre la pêche illégale, non signalée et incontrôlée et en particulier contre le laxisme de certains États membres à l'égard de leurs navires;-porter une attention prioritaire au travail des organisations régionales de pêche (ORP);-intensifier la coopération avec les pays en voie de développement au niveau des organisations régionales et sous-régionales de pêche.
• Concernant la coopération bilatérale Il faut désormais que les accords de pêche permettent de répondre aux besoins des pays en voie de développement et à leurs aspirations légitimes quant à l'évolution de leur propre secteur de pêche. Le traité dispose d'ailleurs que la PCP doit tenir compte des objectifs de la Communauté en matière de développement.Ainsi des actions ont été prévues dans ce sens comme par exemple:-l'approfondissement du dialogue sur les problèmes de la pêche en fournissant une assistance technique, en soutenant la création d'organisations professionnelles ou encore en concourant au renforcement des capacités institutionnelles et administratives;-la promotion d'une pêche responsable en développant la coopération en matière de recherche, d'évaluation des stocks, de suivi et de surveillance, etc;-la contribution au développement durable dans les États côtiers partenaires, en encourageant la mise en oeuvre d'instruments financiers adéquats ou encore en encourageant, à l'échelon local, la formation des ressources humaines, etc.

9 LE CAS DE LA MÉDITERRANÉE

L'état actuel

• La politique communautaire en Méditerranée Si les mesures portant sur les structures et sur le marché ont été pleinement mises en œuvre dans cette zone spécifique que représente la Méditerranée (zone dans laquelle la petite pêche et la pêche locale prédominent), celles visant la conservation et la gestion ne l'ont été que partiellement.Différents facteurs sont à l'origine de cette situation, comme par exemple:-le manque de données pertinentes aux fins des décisions à prendre en matière de gestion;-une surveillance et une exécution gravement déficientes, notamment pour les tailles minimales de débarquement des poissons;-l'absence de coopération internationale avec les États riverains marquée par un recours accru à des initiatives unilatérales.

Les perspectives

• Redynamiser la politique commune de la pêche dans la zone Méditerranéenne Quatre actions peuvent être entreprises:-l'amélioration des avis scientifiques avec la mise en place du nouveau dispositif communautaire de collecte des données;-la révision du règlement prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche en Méditerranée;-le développement de l'aménagement intégré des zones côtières;-le renforcement des contrôles pour faire appliquer effectivement la réglementation en vigueur.
• Renforcer la coopération internationale Dans cette optique, la Communauté propose:-d'améliorer la commission générale des pêches pour la Méditerranée (CGPM) en instaurant une conférence périodique des ministres de la pêche des États riverains;-de mettre au point des mécanismes de coopération subrégionale;-d'encourager les organisations de pêcheurs de tous les États méditerranéens à créer ou renforcer les structures propres à promouvoir la coopération;-d'organiser une conférence ad hoc pour le contrôle des activités de pêche en haute mer et en particulier des activités de pêche exercées par des navires d'États non méditerranéens.

Dernière modification le: 22.10.2001