Stratégie d'élargissement 2006-2007: Défis et Capacité d'intégration

La présente stratégie d'élargissement offre un consensus renouvelé sur l'élargissement visant à assurer à l'Union européenne les capacités suffisantes pour accueillir de nouveaux membres. Ce consensus s'appuie sur la stratégie existante et l'enrichit afin de soutenir les pays sur la voie de l'adhésion notamment sur la base des enseignements du cinquième élargissement. Ce consensus propose également les moyens de renforcer le soutien du public dans la perspective d'élargissements futurs.

ACTE

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 8 novembre 2006 «Stratégie d'élargissement et principaux défis 2006-2007. Y compris rapport spécial joint en annexe sur la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux membres» [COM(2006) 649 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

La stratégie d'élargissement actuelle offre un consensus renouvelé sur l'élargissement pour que les élargissements futurs ne soient pas un obstacle au fonctionnement de l'Union européenne (UE). Le cinquième élargissement a montré la capacité de l'UE à fonctionner normalement tout en renforçant la visibilité et le poids de l'UE sur la scène internationale.

Les élargissements contribuent aux objectifs d'un espace de paix et de stabilité partageant des valeurs communes, de prospérité et de compétitivité. Ils stimulent l'économie et l'équipe face à la mondialisation. L'extension progressive de la zone euro conforte cette perspective (Slovénie dès le 1er janvier 2007). De plus, la libre circulation des travailleurs, citoyens des nouveaux membres, a également démontré ses avantages pour les États membres qui n'y ont pas mis de restrictions comme le Royaume-Uni (revenu national ou réponse à la pénurie de main-d'œuvre qualifiée).

Les élargissements passés ont enrichi le processus d'élargissement. Si la Bulgarie et la Roumanie ont continué, en 2006, à préparer leur adhésion qui a eu lieu le 1er janvier 2007, ces deux pays servent d'exemples aux pays candidats et candidats potentiels dans cette voie.

PROCESSUS D'ÉLARGISSEMENT

La stratégie d'élargissement repose sur trois principes définis par la stratégie de 2005, à savoir:

• la consolidation des engagements, c'est-à-dire le respect des engagements pris et la prudence face à de nouveaux engagements;
• des conditions d'adhésion rigoureuses et équitables, c'est-à-dire la préparation des pays candidats à remplir leurs obligations d'États membres au moment de l'adhésion. Chaque pays est traité individuellement en fonction de ses propres progrès et doit rester motivé. La transparence du processus est aussi nécessaire;
• la communication au public pour faire de l'élargissement un succès, c'est-à-dire assurer le soutien des citoyens et la légitimité démocratique du processus.

La stratégie de préadhésion s'appuie notamment sur les partenariats d'adhésion et les partenariats européens qui identifient les domaines prioritaires pour lesquels des progrès devraient être réalisés. Un partenariat européen est proposé pour le Monténégro et les autres partenariats seront revus à la fin de 2007.

Ces partenariats constituent le cadre de l'assistance financière: l'instrument d'aide de préadhésion (IAP). Ce nouvel instrument pour la période 2007-2013 en faveur des pays candidats et des pays candidats potentiels rationalisé devrait offrir davantage de souplesse et d'impact à l'octroi des fonds communautaires, permettre une utilisation optimale des ressources et une meilleure coordination avec les institutions financières internationales (IFI). La Commission présentera un cadre financier pluriannuel identifiant les montants alloués par pays et par domaine. Sa mise en œuvre sera progressivement déléguée aux délégations de la Commission, puis aux autorités nationales quand elles seront prêtes.

L' Agence européenne pour la reconstruction devrait cesser ses activités d'ici la fin 2008, ses principaux objectifs en Serbie, au Monténégro et dans l'Ancienne République yougoslave de Macédoine ayant été atteints.

Les négociations d'adhésion définies par un cadre de négociations répondent à un déroulement strict; elles sont basées sur l'adoption et la mise en œuvre de l'acquis et sur l'acceptation des objectifs politiques des traités. Elles ont commencé pour la Croatie et la Turquie et devraient les inciter à poursuivre leurs réformes et à établir des relations de bon voisinage.

À ce titre, des critères de référence * pour la négociation de chaque chapitre de l'acquis constituent un nouvel outil introduit sur la base des enseignements du cinquième élargissement. Ils visent à inciter les pays candidats à entreprendre des réformes à un stade précoce. Ils sont définis et doivent être respectés pour l'ouverture et la clôture des négociations d'un chapitre sous peine de suspension des négociations ou de la réouverture des négociations d'un chapitre provisoirement clôturé.

De plus, des dialogues politique et économique ont lieu entre l'UE et les pays candidats afin de consolider le processus. Les résultats de ces dialogues sont intégrés aux négociations.

S'agissant des Balkans occidentaux, les résultats concernant le respect des obligations découlant de l'accord de stabilisation et d'association (ASA), notamment en ce qui concerne le commerce, constitueront un élément essentiel de l'évaluation de la demande d'adhésion. L'UE introduira progressivement la règle du cumul diagonal des règles d'origine dans les ASA pour stimuler le commerce et les investissements régionaux. Dans ce sens, l'adhésion à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) jouera un rôle important même si la Bosnie-et-Herzégovine, le Monténégro et la Serbie doivent encore déployer des efforts pour y adhérer.

L'UE qui a réaffirmé leur perspective européenne à Salzbourg en 2006 les a invité à davantage de coopération régionale, facteur de stabilité, de développement économique et de réconciliation. Un cadre de coopération devrait être établi. La Communauté de l'énergie [EN] et l'espace aérien européen commun [EN] sont devenus réalité et la signature d'un accord régional de libre-échange était en cours de négociations en 2006.

L'UE prévoit d'assouplir les règles d'octroi des visas (hormis pour la Croatie) et de réadmission (hormis pour l'Albanie) par la conclusion d'accords afin d'encourager les contacts interpersonnels (étudiants, chercheurs). L'UE se concentrera également sur des domaines clés tels que l'énergie, le transport et la coopération économique.

Le soutien de l'opinion publique à l'élargissement est essentiel. Il dépend d'une meilleure information sur les avantages de l'élargissement. Il suppose autant le renforcement de la transparence avec une publicité accrue des documents de travail majeurs (rapports réguliers, positions communes de négociation, etc.) que la mise à disposition d'informations conviviales et plus spécifiques sur des sites web. L'information doit être réalisée par l'ensemble des acteurs: les États membres, les autorités régionales et locales, la société civile avec le soutien de la Commission, de ses représentations et délégations, et du Parlement européen.

La compréhension mutuelle est aussi importante, et le dialogue entre les sociétés civiles lancé en 2005 la soutiendra. Celui-ci encourage notamment les contacts interpersonnels dans les domaines de la culture, de l'enseignement ou de la recherche.

CAPACITÉ À INTÉGRER DE NOUVEAUX MEMBRES

À la demande du Conseil européen de juin 2006 (pdf), le rapport spécial considère à moyen et à long terme la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux membres. Valorisée au Conseil européen de Copenhague en 1993, la capacité d'intégration ou d'absorption de l'UE doit être considérée pour chaque élargissement afin de permettre une intégration harmonieuse et facile. La Commission réalisera des études d'impacts à tous les stades du processus d'adhésion en tenant compte des spécificités propres à chaque pays candidat comme elle le faisait dans ses avis sur les demandes d'adhésion et au cours des négociations.

Cette notion fonctionnelle implique de l'UE sa capacité à poursuivre son approfondissement tout en s'élargissant. Elle «se mesure à la faculté de l'UE d'accueillir de nouveaux membres à un moment donné ou à une période donnée, sans mettre en péril les objectifs politiques établis par les traités».

Elle porte sur trois éléments essentiels pour lesquels la Commission définit une méthode d'évaluation:

• la capacité de l'UE à maintenir l'élan de l'intégration européenne. Pour un fonctionnement efficace de l'UE, des adaptations institutionnelles (langues, procédures décisionnelles, etc.) et budgétaires sont nécessaires. En outre, la mise en place de politiques communes ambitieuses doit se poursuivre notamment en prévoyant des périodes de transition, dérogations et autres sauvegardes pour les nouveaux États membres. Dans ce sens, l'incidence de l'élargissement sur des politiques comme la politique agricole commune ou de cohésion ou sur des domaines stratégiques comme l'énergie ou la politique étrangère et de sécurité commune doit faire l'objet d'estimations;
• le respect de conditions rigoureuses par les pays candidats pour assurer leur rôle d'États membres et s'approprier les politiques communautaires. Le processus de préadhésion poursuit un tel objectif avec le souci de l'amélioration constante de la qualité des préparatifs. Les réformes politiques et le rythme global des négociations seront davantage liés, mais la date d'adhésion sera déterminée par l'achèvement des négociations;
• une meilleure communication pour assurer la légitimité démocratique au processus et pour la préparation des citoyens aux futurs élargissements (voir plus haut). Le respect strict des conditions et de la capacité d'intégration vont également dans ce sens.

DÉFIS EN 2007

Parce que ces défis touchent à la sécurité et à la stabilité de l'UE, celle-ci doit rester engagée tout au long du processus.

Après le cinquième élargissement, le principal défi reste le règlement global du problème chypriote et la réunification de l'île sous l'égide des Nations unies. L'UE supporte ce processus et contribue à mettre fin à l'isolement de l'île (adoption du règlement relatif à la ligne verte garantissant la libre circulation sur l'ensemble de l'île et du programme d'aide en faveur de la communauté chypriote turque).

Concernant les pays candidats, la Croatie et la Turquie ont commencé les négociations d'adhésion et satisfont globalement aux critères de Copenhague. Chacun des deux pays a entrepris des réformes quoiqu'à un rythme ralenti pour la Turquie. La Commission recommande de poursuivre ces efforts et d'accélérer le rythme des réformes.

La Croatie devra se concentrer sur l'alignement sur l'acquis, sur la réforme judiciaire et de l'administration publique, sur la lutte contre la corruption et la réforme économique. La coopération régionale et les relations de bon voisinage sont aussi essentielles avec la résolution des problèmes bilatéraux non réglés. La question du droit des minorités et celle du retour des réfugiés feront l'objet d'une attention particulière.

La Turquie doit consentir davantage d'efforts concernant la liberté d'expression (notamment abrogation de l'article 301 du code pénal), la liberté de culte, les droits des femmes, les droits des minorités et les droits syndicaux, le renforcement du contrôle démocratique civil du pouvoir militaire et l'harmonisation de l'application de la législation et des pratiques judiciaires. La situation économique et sociale dans le Sud-Est et les droits de la population kurde doivent être améliorés. En outre, ses relations avec l'ensemble des États membres doivent être normalisées par l'application intégrale et non discriminatoire du protocole additionnel à l'accord d'Ankara et la suppression des obstacles à la libre circulation des marchandises (déclaration de la Communauté européenne et de ses États membres du 21 septembre 2005). À ce titre, la Commission fera des recommandations au Conseil européen de décembre 2006 (pdf).

L'Ancienne République yougoslave de Macédoine a le statut de pays candidat depuis décembre 2005 ce qui constitue à la fois une reconnaissance du travail de réforme accomplis et une incitation à faire davantage dans la perspective de l'adhésion. Dans ce contexte, elle devrait intensifier le rythme de ses réformes, en particulier dans les domaines de la police et judiciaire, de la lutte contre la corruption et l'application intégrale de l'ASA ainsi que dans la mise en œuvre de l'accord d'Ohrid.

Les pays candidats potentiels progressent dans leur perspective européenne conformément à la feuille de route établie par la Commission en 2005. Le rapprochement de l'UE avec ces pays sera renforcé avec l'établissement d'ASA. L'UE a signé un ASA avec l'Albanie et, dans l'attente de son entrée en vigueur, un accord intérimaire sur les questions commerciales sera appliqué au 1er décembre 2006. Pour la Bosnie-et-Herzégovine, le Monténégro (indépendant depuis juin 2006 à la suite du référendum) et la Serbie, l'avancement des négociations des ASA dépend de leur coopération pleine et entière avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY).

Le renforcement des institutions de ces pays est essentiel et les réformes devraient être axées sur les réformes politiques, judiciaires et économiques, la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. La Bosnie-et-Herzégovine doit conforter sa perspective européenne en s'engageant dans les réformes nécessaires, politiques, spécialement constitutionnelles, et économiques. Le Monténégro dont les priorités sont identifiées dans le projet de partenariat européen doit s'engager dans les réformes pour construire un État. La Serbie reste face à d'importants enjeux dont le statut du Kosovo. Cependant, suite à l'indépendance du Monténégro avec laquelle elle a eu une approche constructive, elle a progressé dans la voie d'une intégration économique avec l'UE et devrait rattraper les autres pays avec l'ASA. Sa nouvelle constitution devrait favoriser le renforcement de la gouvernance. Elle a su préserver sa stabilité macro-économique, poursuivre les privatisations et attirer les investissements étrangers. La facilitation de l'obtention des visas en cours et sa participation aux programmes communautaires devraient favoriser cette tendance.

Le Kosovo bénéficie de l'engagement de l'UE qui aide la MINUK et soutient le processus du règlement de son statut mené sous l'égide de l'envoyé spécial du Secrétaire général des Nations unies, Martti Ahtisaari. Des réformes importantes (État de droit, économie et administration publique, droits des minorités) seront nécessaires.

ACTES LIÉS

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 3 mai 2006 «L'élargissement, deux ans après - une réussite sur le plan économique» [COM(2006) 200 final - Non publié au Journal officiel].

Communication de la Commission au Conseil, du 29 novembre 2006, «Négociations d'adhésion avec la Turquie» [COM(2006) 773 final - Non publié au Journal officiel].

Dernière modification le: 17.04.2008