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Document 52014DC0287
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Directive 2009/50/EC on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purpose of highly qualified employment (“EU Blue Card”)
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la mise en œuvre de la directive 2009/50/CE du Conseil établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié («Carte bleue européenne»)
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la mise en œuvre de la directive 2009/50/CE du Conseil établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié («Carte bleue européenne»)
/* COM/2014/0287 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la mise en œuvre de la directive 2009/50/CE du Conseil établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié («Carte bleue européenne») /* COM/2014/0287 final */
COMMUNICATION
DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la
mise en œuvre de la directive 2009/50/CE du Conseil établissant les conditions
d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi
hautement qualifié («Carte bleue européenne») Des
politiques de bonne gestion des migrations visant à attirer des migrants
hautement qualifiés peuvent contribuer à stimuler la croissance économique et
la compétitivité, à remédier aux pénuries sur le marché du travail et à compenser
les coûts du vieillissement de la population. La
directive sur la carte bleue européenne[1]
a été adoptée pour faciliter l’admission et la mobilité des migrants hautement
qualifiés[2]
et des membres de leur famille en harmonisant les conditions d’entrée et de
résidence dans toute l’Union et en prévoyant un statut juridique et un ensemble
de droits. Dans le
contexte d’une course mondiale aux talents toujours plus importante, la carte
bleue européenne vise à rendre l’UE plus attrayante pour les travailleurs hautement
qualifiés du monde entier et à renforcer son économie de la connaissance. La
directive vise aussi à réduire au minimum la fuite des cerveaux dans les pays
en développement et à revenu intermédiaire et à encourager la migration
circulaire et temporaire. Les
États membres avaient jusqu’au 19 juin 2011 pour transposer la directive dans
leur législation nationale. La Commission a entamé des procédures d’infraction
à l’encontre de 20 d’entre eux[3] pour défaut de transposition de la
directive dans les temps, procédures qui ont depuis été clôturées. Tous les
États membres liés par la directive[4]
sont désormais en mesure de délivrer des cartes bleues européennes.
Parallèlement, de nombreux États membres disposent de politiques nationales
visant à attirer des migrants hautement qualifiés[5].
Si certains[6]
ont imposé des volumes d’admission limitant le nombre de migrants hautement
qualifiés, d’autres[7]
ont adopté ou conservé des dispositions plus favorables en ce qui concerne des
éléments spécifiques de la directive. La présente
communication[8]
est une réponse à l’obligation de la Commission de rendre compte au Parlement
européen et au Conseil de l’application de la directive sur la carte bleue[9].
Elle évalue tout d’abord les principaux attraits de la carte bleue européenne,
puis décrit brièvement la manière dont les mesures ont été traduites dans les
législations nationales. Dans la mesure du possible, une attention particulière
est accordée à l’incidence des systèmes nationaux sur les migrants hautement
qualifiés (article 3, paragraphe 4), aux critères d’admission
(article 5), notamment le seuil salarial, et aux conditions de séjour dans
d’autres États membres (article 18).
1.
Attractivité de la carte bleue européenne
1.1.
Statistiques
En
raison d’un retard de transposition, en 2012, le système de carte bleue
européenne n’était en vigueur que depuis quelques mois dans la plupart des
États membres[10]. Malgré les retards, 3 664 cartes bleues ont été
octroyées et 1 107 membres de la famille ont été admis[11] en 2012. Le
tableau 1 indique qu’en 2012, c’est l’Allemagne qui avait délivré le plus de
cartes bleues (2 584 ou 70,52 %), suivie de l’Espagne (461 ou
12,58 %) et du Luxembourg (183 ou 4,99 %). À l’autre extrême, la
Pologne, le Portugal et la Finlande avaient chacun octroyé deux cartes bleues,
les Pays-Bas et la Hongrie une seule, la Belgique, Chypre, la Grèce et Malte n’en
ayant accordé aucune[12]. Chypre a fixé son volume d’admission
à zéro. En 2013, le
nombre de cartes bleues délivrées, à la hausse, s’est établi à 15 261[13],
celles-ci ayant essentiellement été délivrées en Allemagne (14 197)[14], au Luxembourg (306) et en
France (304). Le
tableau 2 indique qu’en 2012, la plupart des cartes bleues ont été octroyées à
des migrants qualifiés originaires d’Asie (1 886), d’Europe orientale (463),
d’Amérique du Nord (380), d’Amérique du Sud (278) d’Europe méridionale (227), d’Afrique
du Nord (174) et d’Amérique centrale (118). Seuls 78 travailleurs
hautement qualifiés provenaient du reste de l’Afrique. L’Océanie comptait
38 titulaires de carte bleue. En
2012, les principaux pays d’origine, sur un total de 96, étaient l’Inde (699),
la Chine (324), la Russie (271), les États-Unis (313) et l’Ukraine (149). Les
premières statistiques de 2013 semblent confirmer ce classement. Les
professions des détenteurs de carte bleue en 2012 ne sont connues que pour 294
personnes sur 3 664 (8,02 %)[15],
ce qui n’est pas suffisamment représentatif. En
Allemagne, au cours des six premiers mois de 2013, 6 131 migrants ont
obtenu une carte bleue, dont 4 442 (72,45 %) étaient entrés sur le
territoire avant 2013[16], seuls 1 689 (27,55 %) d’entre
eux étant de nouveaux arrivants[17]. Au
cours des neuf premiers mois de 2013, 8 888 cartes bleues ont été
délivrées en Allemagne, dont 4 100 (46,13 %) dans des professions en
pénurie de main-d’œuvre[18] et 4 788 (53,87 %) dans des
professions standard[19], 6 971 à des hommes
(78,43 %) et 1 914 à des femmes (21,53 %)[20]. Au
cours de cette période, en Allemagne, les cartes bleues ont été délivrées à des
migrants:
de
0 à 25 ans: 183 (2,06 %);
de
25 à 35 ans: 6 533 (73,50 %);
de
35 à 45 ans: 1 765 (19,86 %);
de
45 à 55 ans: 308 (3,47 %);
de
55 à 65 ans: 95 (1,07 %);
de
65 ans et plus 4 (0,05 %);
1.2.
Dispositifs nationaux en faveur des migrants
hautement qualifiés (article 3,
paragraphe 4)[21]
Pour
attirer les migrants hautement qualifiés, de nombreux États membres ont mis en
place des mesures nationales autres que la carte bleue européenne[22]. Certains
États membres ciblent spécifiquement certains groupes d’individus[23] ou des secteurs professionnels précis
à besoins spécifiques et en pénurie de main-d’œuvre au niveau national[24]. La plupart se mettent en valeur en
affirmant être des pays de destination pour les travailleurs hautement
qualifiés et facilitent l’admission et l’entrée de ces derniers, par exemple au
moyen de procédures rapides de délivrance des permis et visas, de dérogations
aux exigences générales en matière d’immigration ainsi que d’examens du marché
de l’emploi, de campagnes d’information et d’autres incitations. Les systèmes
en vigueur dans ces États membres vont des systèmes à points aux systèmes axés
sur la demande et dictés par les employeurs. Plusieurs
États membres ayant adopté de telles mesures nationales[25]
ont une proportion plus élevée de migrants hautement qualifiés parmi la
population immigrée que certains des États membres qui n’en ont pas adopté[26]. Le
tableau 3 suggère que l’existence de dispositifs nationaux destinés aux
travailleurs hautement qualifiés pourrait avoir une incidence sur le nombre de
cartes bleues européennes délivrées par certains États membres. En 2012, les
Pays-Bas ont délivré 5 514 permis de travail nationaux et une seule
carte bleue; la France, 3 030 permis nationaux et 77 cartes
bleues; l’Autriche, 1 158 permis nationaux et 124 cartes bleues;
l’Espagne, 1 136 permis nationaux et 461 cartes bleues; et la
Finlande, 748 permis nationaux et 2 cartes bleues. Exceptions
notables, à l’autre extrême: l’Allemagne, avec 210 permis nationaux et
2 584 cartes bleues; le Luxembourg, avec 21 permis nationaux et
183 cartes bleues; et la Roumanie, avec 0 permis national et
46 cartes bleues.
1.3.
Volumes d’admission (article 6)
Si la majorité
des États membres n’ont pas choisi de fixer des volumes d’admission de migrants
hautement qualifiés, certains[27]
ont prévu cette possibilité, conformément à l’article 79,
paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’UE. Ceux qui ont
effectivement imposé des volumes d’admission ont suivi différentes approches.
Les États membres sont tenus d’indiquer si des mesures imposant des volumes d’admission
sont prises[28]. Dans certains
États membres[29],
les volumes d’admission sont calculés en pourcentage du nombre de travailleurs
nationaux ou de la population nationale, ou en fonction du niveau de chômage ou
des besoins du marché du travail, parfois par région et par spécialisation.
Dans plusieurs États membres[30],
les volumes d’admission sont fixés chaque année ou tous les deux ans par les
ministres compétents. Aucun État
membre, à deux exceptions près[31],
n’a informé la Commission de son volume d’admission.
1.4.
Recrutement éthique (article
3, paragraphe 3, et article 8, paragraphe 4)
Aucun État
membre n’a conclu d’accord avec un pays tiers recensant les professions qui ne
devraient pas être couvertes par la directive afin de garantir un recrutement
éthique dans les secteurs souffrant d’un manque de personnel dans les pays en
développement. La Belgique,
Chypre, l’Allemagne[32],
la Grèce, le Luxembourg et Malte ont transposé l’option consistant à rejeter
une demande afin de garantir un recrutement éthique dans ces secteurs. Les
États membres qui ont recours à cette disposition sont tenus de communiquer
leurs décisions[33].
Aucun refus sur cette base n’a été rapporté. Vu le petit
nombre de cartes bleues européennes actuellement octroyées à des migrants
hautement qualifiés provenant des pays les moins avancés, le risque de fuite
des cerveaux reste limité pour ces pays. Les pays en développement à revenu
intermédiaire pourraient toutefois être plus exposés à ce risque. Certains
États membres[34]
s’attaquent à la fuite et à la circulation des cerveaux au moyen d’actes
législatifs nationaux, d’accords bilatéraux et/ou d’une coopération avec les
pays d’origine.
2.
Transposition par les États membres
2.1.
Définitions (article 2)
Les définitions
d'«emploi hautement qualifié», de «qualifications professionnelles élevées», de
«diplôme de l’enseignement supérieur», d'«expérience professionnelle» et de
«profession réglementée» sont prévues par la plupart des États membres, même s’il
existe des différences en matière de terminologie et de champ d’application et
au sein des États membres disposant de structures fédérales. L’Allemagne[35], l’Estonie,
la Grèce, l’Espagne, la France, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, la Pologne,
le Portugal, la Suède et la Slovaquie ont choisi d’appliquer la dérogation qui
prévoit qu’au moins cinq ans d’expérience professionnelle pertinente à un
niveau comparable à celui de l’enseignement supérieur suffisent pour démontrer
des qualifications professionnelles élevées[36].
2.2.
Critères d’admission et seuil salarial
(article 5)
Tous les États
membres requièrent un contrat de travail valide ou une offre d’emploi ferme,
même si l’Allemagne et la Lettonie n’exigent pas explicitement une durée
minimale d’un an[37].
Tous les États
membres requièrent des documents de voyage valides, mais seuls Chypre, la
Grèce, la Finlande, la Lituanie, Malte, le Portugal et la Suède ont eu recours
à l’option d’exiger que la période de validité desdits documents couvre au
moins la durée initiale du titre de séjour. Comme prévu dans la directive, tous
les États membres exigent une assurance-maladie, sauf l’Espagne, qui ne possède
aucune disposition correspondante. La plupart des États membres[38]
exigent que le demandeur ne constitue pas une menace pour l’ordre public, la
sécurité ou la santé publiques. La plupart des États
membres ont eu recours à l’option prévue à l’article 5, paragraphe 2,
consistant à exiger du demandeur qu’il fournisse son adresse sur le territoire
de l’État membre concerné[39].
L’Autriche, la Belgique et les Pays-Bas requièrent que toute modification de l’adresse
soit signalée. L’Italie et le Luxembourg exigent une preuve de logement décent. En vertu de l’article 5,
paragraphe 3, la plupart des États membres ont théoriquement fixé le seuil
salarial à 1,5 fois le salaire brut annuel moyen, mais certains ont eu
recours à la possibilité que leur offrait la directive de fixer des seuils plus
élevés[40].
La plupart des États membres ont prévu une méthode de calcul dans leur
législation[41].
La Lettonie, l’Estonie, la Hongrie, la Slovaquie et la Lituanie calculent le
seuil sur la base du salaire brut mensuel moyen. Certains États utilisent des
formules ou critères autres que le salaire brut annuel moyen pour calculer le
seuil[42].
Il apparaît que la plupart des États membres utilisent les données nationales
pour déterminer le seuil salarial. Les États membres sont invités à utiliser
les données d’Eurostat[43],
au moins comme points de référence[44].
Les États
membres sont tenus de définir et de publier les seuils salariaux applicables.
Toutefois, un réexamen par la Commission des informations disponibles sur le
portail de l’UE sur l’immigration[45]
et sur des sites web nationaux indique que dans de nombreux États membres, les
seuils salariaux ne sont pas publiés ni mis à jour, sont difficiles à trouver
ou ne sont disponibles que dans la langue nationale[46].
Les États membres n’ont pas notifié les seuils salariaux ni les actualisations
annuelles à la Commission. La directive invite la Commission à évaluer la
pertinence du seuil salarial[47],
ce qu’elle ne peut faire que si les seuils lui sont notifiés chaque année. Il ressort d’une
comparaison des seuils salariaux disponibles avec les données d’Eurostat et de
l’OCDE sur les salaires bruts annuels moyens que, dans certains États membres,
le seuil pourrait ne pas correspondre au niveau minimal de 1,5 fois le
salaire brut annuel moyen (tableau 4). Chypre, l’Allemagne,
l’Estonie, la Grèce, l’Espagne, la Hongrie, le Luxembourg, Malte et le Portugal
ont transposé l’option consistant à appliquer un seuil salarial d’au moins
1,2 fois le salaire brut annuel moyen pour les emplois dans des
professions qui ont particulièrement besoin de main-d’œuvre migrante et
appartiennent aux grands groupes 1 et 2 de la CITP. Seuls l’Allemagne, l’Estonie,
la Hongrie et le Luxembourg sont connus pour avoir effectivement eu recours à
cette dérogation pour fixer un seuil salarial plus bas, même si aucun d’entre
eux n’a communiqué à la Commission la liste annuelle requise des professions
pour lesquelles une dérogation a été accordée.
2.3.
Période de validité de la carte bleue européenne
(article 7, paragraphe 2)
Les États membres doivent fixer dans leur
législation, pour la carte bleue européenne, une période de validité standard,
comprise entre un et quatre ans qui, en principe, s’applique à toutes les
demandes et à tous les renouvellements dans les États membres concernés. À titre d’exception,
si la période couverte par le contrat de travail est inférieure à la période
standard, la carte bleue européenne devra être délivrée ou renouvelée pour la
durée du contrat de travail plus trois mois. La durée minimale d’une carte
bleue européenne est d’un an, étant donné qu’il s’agit de la durée minimale du
contrat de travail ou de l’offre d’emploi exigés[48].
La possibilité de renouvellement de la carte bleue est implicite dans la directive
et sans limite pour autant que les conditions soient remplies[49].
La période de
validité standard[50]
pour la carte bleue européenne est d’un an en Bulgarie, à Chypre, en Espagne,
en Lituanie, à Malte et au Portugal, et de 13 mois en Belgique. L’Autriche,
la République tchèque, la Grèce, la Finlande, l’Italie, le Luxembourg, la
Pologne, la Roumanie, la Suède et la Slovénie ont fixé cette période à deux
ans, et l’Estonie, à deux ans et trois mois. La France et la Slovaquie l’ont
fixée à trois ans et l’Allemagne, la Hongrie et les Pays-Bas, à quatre ans. La
Lettonie l’a fixée à cinq ans. Dans
pratiquement tous les États membres[51],
si la période couverte par le contrat de travail ou l’offre d’emploi ferme est
inférieure à la période de validité standard, la carte bleue européenne est
délivrée ou renouvelée pour la durée du contrat de travail plus trois mois.
Lors du renouvellement, si le contrat de travail continue de courir sur une
période inférieure à un an, cela peut entraîner la délivrance d’une carte bleue
européenne valable moins d’un an. Un contrat de travail ou une offre d’emploi
initiaux d’une durée de moins d’un an doivent être rejetés[52].
L’Italie fait une différence entre les contrats de travail à durée
indéterminée, pour lesquels la période de validité est fixée à deux ans, et
tous les autres contrats, pour lesquels la période correspond à la durée du
contrat de travail plus trois mois. Tous les États
membres semblent autoriser les renouvellements, mais certains[53]
fixent une période de validité différente (plus longue) pour les
renouvellements que pour la carte bleue européenne initiale au lieu d’appliquer
une période de validité standard. La Suède a limité la durée cumulée de la
carte bleue initiale plus les renouvellements à quatre ans.
2.4.
Examen du marché de l’emploi (article 8,
paragraphe 2)[54]
L’Autriche, la
Belgique, la Bulgarie, Chypre, l’Espagne, la Hongrie, l’Italie, le Luxembourg,
Malte, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie ont transposé l’option
consistant à effectuer un examen du marché de l’emploi. La plupart des États
membres[55]
ont choisi d’appliquer l’option consistant à vérifier si le poste vacant
concerné ne peut être pourvu par de la main-d’œuvre nationale ou de l’UE.
2.5.
Retrait ou non-renouvellement de la carte bleue
européenne (article 9)
L’option[56] de
retirer ou de ne pas renouveler la carte bleue européenne pour des raisons d’ordre
public, de sécurité ou de santé publiques existe dans pratiquement tous les
États membres[57]. En
Autriche, en Belgique, en Espagne, en Finlande, en France et en Italie, cette
possibilité est prévue dans des dispositions générales ou les conditions d’entrée.
L’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, l’Allemagne, l’Estonie, l’Italie, les
Pays-Bas, la Pologne et la Slovaquie ont remplacé le terme désignant, dans la
version anglaise de la directive, l’ordre public au sens de «caractère général
et impératif» («public policy») par le terme correspondant à la notion de
«paix, tranquillité et sécurité publiques» («public order»). L’Autriche, la
Belgique, la Bulgarie, la Grèce, la France, l’Italie et la Pologne ne
mentionnent pas le terme «santé publique». Une majorité d’États
membres[58]
appliquent l’option de retirer ou de ne pas renouveler la carte bleue
européenne lorsque son titulaire ne dispose pas de ressources suffisantes pour
subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille sans
recourir au système d’aide sociale de l’État membre concerné[59]. La Belgique, la
Bulgarie, Chypre, l’Estonie, l’Espagne, la Hongrie, Malte et la Pologne ont
recours à l’option de retirer ou de ne pas renouveler la carte bleue européenne
si la personne concernée n’a pas communiqué son adresse[60].
Chypre, la République tchèque, l’Estonie, la Grèce, Malte, la Roumanie et la
Slovaquie ont opté pour la possibilité de retirer ou de ne pas renouveler la
carte bleue européenne lorsque son titulaire demande une aide sociale, à
condition que les informations écrites appropriées aient été communiquées à l’avance
à ce dernier[61].
2.6.
Demandes d’admission (article 10)
Une majorité d’États
membres exigent que ce soit le migrant qui présente la demande de carte bleue
européenne. Chypre, l’Espagne, la France, l’Italie et Malte requièrent que ce
soit l’employeur qui le fasse. En Belgique et en Lettonie, les demandes doivent
être présentées par le migrant et l’employeur, tandis qu’aux Pays-Bas, en
Autriche, au Portugal et en Slovénie, le migrant ou l’employeur est autorisé à
le faire. L’Autriche et les Pays-Bas autorisent un avocat à présenter une
demande. La plupart des
États membres[62]
prévoient que les demandes peuvent être prises en compte et examinées lorsque
le demandeur réside soit en dehors de l’État membre soit déjà dans celui-ci et
qu’il est titulaire d’un titre de séjour valide ou d’un visa national de longue
durée[63].
La plupart des États membres[64]
ont eu recours à la dérogation prévoyant que la demande peut être présentée
lorsque le demandeur n’est pas en possession d’un titre de séjour valide, mais
qu’il est légalement présent sur le territoire de l’État membre
(article 10, paragraphe 3). Le Luxembourg et la Suède ont appliqué la
dérogation particulière prévue à l’article 10, paragraphe 4, selon
laquelle une demande ne peut être introduite qu’en dehors du territoire[65].
2.7.
Garanties procédurales (article 11)
La plupart des
États membres ont fixé à 90 jours[66] le délai
imparti pour l’adoption d’une décision sur une demande complète et pour la
notification écrite au demandeur, même si certains ont fixé un délai plus court
de 60 jours (Estonie, Lituanie et Portugal; Slovaquie et Pologne pour les
cas compliqués), de 56 jours (Autriche), de 45 jours (Espagne), de
30 jours (Lettonie, Roumanie et Slovénie; Slovaquie et Pologne pour les
cas non compliqués) et de 7 jours (Bulgarie). La plupart des États membres
ont défini les effets d’une absence de décision dans le délai imparti[67],
même si la Belgique, la Grèce, l’Italie et la Pologne ont prévu une extension
de ce délai. En cas de
demande incomplète, la plupart des États membres ont fixé un délai pour la
fourniture d’informations supplémentaires et suspendent le délai de traitement.
Tous les États membres prévoient une notification écrite en cas de rejet, de
non-renouvellement ou de retrait, et précisent les délais d’ouverture des
procédures de recours.
2.8.
Droits
Accès au marché
du travail (article 12) Une majorité d’États
membres[68]
ont eu recours à l’option consistant à accorder, après les deux premières
années d’accès limité au marché du travail, l’égalité de traitement avec les
nationaux en ce qui concerne l’accès aux emplois hautement qualifiés. Pratiquement
tous les États membres[69]
requièrent l’autorisation d’une autorité compétente en cas de changement d’employeur
au cours des deux premières années. De nombreux États membres[70]
exigent la communication ou l’autorisation préalable des modifications qui ont
une incidence sur les conditions d’admission. Chômage
temporaire (article 13) Ces dispositions
ont été transposées par une majorité d’États membres, certain appliquant des
dispositions législatives plus favorables ou limitant leur application au
chômage involontaire. Égalité de
traitement (article 14) Les dispositions
en matière d’égalité de traitement sont appliquées par la plupart des États
membres, même si leur champ d’application varie, si certaines d’entre elles ne
sont pas transposées explicitement dans certains États membres et si certains
États membres appliquent des dispositions législatives plus favorables[71]. Chypre, l’Allemagne,
la Grèce, l’Espagne, la Finlande, le Luxembourg, Malte, la Pologne et la
Roumanie ont eu recours à l’option concernant les restrictions possibles de l’accès
à l’enseignement et à la formation professionnelle, ainsi que de l’accès aux
biens et services. L’Autriche, la Belgique, Chypre, la République tchèque, l’Allemagne,
la Grèce, la Finlande, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Pologne
et la Roumanie ont eu recours à l’option consistant à subordonner l’accès à l’enseignement
universitaire et post-secondaire à des conditions préalables spécifiques. La plupart des
États membres[72]
n’ont pas appliqué l’option consistant à limiter l’égalité de traitement
lorsque le titulaire de carte bleue européenne déménage dans un autre État
membre et qu’une décision positive quant à la délivrance d’une carte bleue
européenne n’a pas encore été prise. Membres de la
famille (article 15) En 2012, 1 107 permis ont été délivrés aux membres de la
famille de titulaires de cartes bleues. En 2013, en Allemagne, au moins
1 421 conjoints et 899 enfants ont rejoint un titulaire de carte
bleue européenne[73]. Toutefois,
une grande majorité de titulaires de cartes bleues ont moins de 35 ans et
n’ont peut-être pas encore fondé de famille[74]. La
Commission procédera à une analyse approfondie de cet élément. Statut de
résident de longue durée UE (articles 16 et 17) L’Autriche,
la Bulgarie, Chypre, l’Allemagne, l’Estonie, l’Espagne, la Grèce, la Lituanie,
Malte, la Lettonie, les Pays-Bas et la Roumanie ont choisi d’avoir recours à l’option
prévue à l’article 16, paragraphe 5, consistant à limiter les
dérogations à la directive 2003/109/CE en ce qui concerne les périodes d’absence
du territoire de la Communauté.
2.9.
Séjour dans un autre État membre (articles 18 et
19)
Un
titulaire de carte bleue européenne qui souhaite se rendre dans un autre État
membre après 18 mois de séjour légal dans un premier État membre doit
demander une autre carte bleue européenne dans le second État membre. Sur le
plan pratique, cela signifie qu’il sera évalué une nouvelle fois si le
titulaire de carte bleue remplit les conditions applicables dans le second État
membre. Les conditions d’admission
varient dans une certaine mesure et les seuils salariaux divergent fortement
entre les États membres. Il n’est
pas encore possible d’évaluer l’impact du volet «mobilité intra-UE» de la carte
bleue européenne étant donné qu’un nombre important de titulaires de carte
bleue européenne n’ont pas encore accompli la période requise de 18 mois.
3.
Conclusions et prochaines étapes
Le nombre de
cartes bleues octroyées varie fortement entre les États membres. Si la taille
de l’État membre et sa situation économique peuvent avoir une incidence sur son
attractivité, elles n’expliquent pas totalement ces grandes différences.
Celles-ci peuvent également être dues aux choix politiques opérés par les États
membres, qui appliquent et promeuvent la carte bleue selon des modalités sensiblement
différentes. La directive sur
la carte bleue a été négociée et adoptée avant l’entrée en vigueur du traité de
Lisbonne. L’ancien système requérait l’unanimité au Conseil au lieu de la
majorité qualifiée actuelle et le Parlement européen n’était pas colégislateur.
Cela a conduit à des négociations longues et difficiles sur la proposition de
la Commission. La directive n’a finalement fixé que des normes minimales et a
laissé une marge de manœuvre importante aux États membres grâce à de nombreuses
dispositions facultatives et renvois à la législation nationale. Dans de nombreux
États membres, les dispositifs nationaux visant à attirer les migrants
hautement qualifiés sont en concurrence avec la carte bleue européenne et entre
eux. Toutefois, certains États membres ont fait le choix de préconiser la carte
bleue européenne, ce qui se traduit par le nombre de cartes bleues délivrées. D’autres
États membres ont opté pour une politique consistant à favoriser leurs
dispositifs nationaux. Si le nombre de
cartes bleues a augmenté dans la plupart des États membres entre 2012 et 2013,
il est trop tôt pour tirer des conclusions sur l’incidence de la carte bleue
européenne s’agissant d’attirer les migrants hautement qualifiés dans l’UE. La
Commission s’inquiète des transpositions incorrectes, du faible niveau de
cohérence, des droits limités et des obstacles à la mobilité intra-UE. Le présent
rapport révèle une communication généralement insuffisante, par les États
membres, des données et des mesures prises en application de la directive,
notamment en ce qui concerne les volumes d’admission, les examens du marché de
l’emploi, le recrutement éthique ou le seuil salarial[75].
La disponibilité d’informations fiables, détaillées et à jour est essentielle
pour le fonctionnement du système de carte bleue européenne, par exemple pour
la mobilité intra-UE, et pour l’évaluation de son attractivité. Plusieurs
lacunes dans la transposition de la directive ont été mises au jour. La
Commission redoublera d’efforts pour faire en sorte que la directive soit
correctement transposée et mise en œuvre dans toute l’Union. Trois ans après la
date limite de transposition de la directive, il est grand temps qu’elle soit
pleinement appliquée. À cette fin, la Commission organisera des réunions avec
les États membres et, si nécessaire, exercera les pouvoirs que lui confère le
traité. Enfin, les
migrants hautement qualifiés et les employeurs potentiels devraient être mieux
informés au sujet de la carte bleue européenne. La Commission fera le meilleur
usage possible des sites web existants, par exemple le portail de l’UE sur l’immigration,
et encourage les États membres à améliorer leur fourniture d’informations et à
sensibiliser le public par d’autres canaux. Eu égard aux
informations disponibles et à la brève durée d’application de la directive,
aucune modification n’est actuellement proposée. Tableau 1:
cartes bleues européennes en 2012 et 2013 Cartes bleues européennes par type de décision || || Personnes admises en qualité de membres de la famille de titulaires de carte bleue européenne, par type de décision || Octroi || Renouvellement || Retrait || || Octroi || Renouvellement || Retrait || 2012 || 2013 || 2012 || 2013 || 2012 || 2013 || || 2012 || 2013 || 2012 || 2013 || 2012 || 2013 Total || 3 664 || 15 261 || 146 || 170 || 1 || 0 || || 1 107 || 2 || 108 || 0 || 0 || 0 BE || 0 || 5 || : || || : || || || 0 || || 0 || || 0 || BG || 15 || 25 || 0 || || 0 || || || 5 || || 0 || || 0 || CZ || 62 || 74 || 1 || 25 || 0 || || || 35 || || 0 || || 0 || DE || 2 584 || 14 197 || 0 || || : || || || 270 || || 0 || || : || EE || 16 || 12 || 0 || 0 || 0 || 0 || || 18 || 2 || 0 || 0 || 0 || 0 EL || 0 || 0 || || || || || || : || || : || || : || ES || 461 || n.e.d. || 91 || || 0 || || || 385 || || 82 || || 0 || FR || 126 || 304 || 49 || 133 || || || || : || || : || || : || IT || 6 || 112 || : || || : || || || : || || : || || : || CY || 0 || 0 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || LV || 17 || 13 || 0 || 12 || 0 || || || 8 || || 0 || || 0 || LT || en vigueur: 2013 || 40 || || || || || || || || || || || LU || 183 || 306 || 0 || || 0 || || || 223 || || 0 || || 0 || HU || 1 || 3 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || MT || 0 || n.e.d. || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || NL || 1 || n.e.d. || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || AT || 124 || n.e.d. || 5 || || 0 || || || 155 || || 25 || || 0 || PL || 2 || 27 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || PT || 2 || n.e.d. || 0 || || 0 || || || 0 || || : || || : || RO || 46 || 119 || 0 || || 0 || || || : || || : || || : || SI || 9 || n.e.d. || 0 || || 1 || || || 3 || || 1 || || 0 || SK || 7 || 8 || 0 || || 0 || || || 5 || || 0 || || 0 || FI || 2 || 5 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || SE || en vigueur: 2013 || 2 || || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 HR || en vigueur: 2013 || 9 || || || || || || || || || || || Sources: Eurostat, Carte bleue européenne par type de
décision, profession et nationalité [migr_resbc1]; Personnes admises en qualité
de membres de la famille de titulaires de carte bleue européenne, par type de
décision et par nationalité [migr_resbc2], extrait le 16.4.2014. Données de 2013:
consultation ad hoc du REM (délai de réponse: 20.2.2014); contacts directs avec
plusieurs États membres. Remarques sur les données de 2013: LT, RO: données provisoires n.e.d.: non encore disponible Tableau 2:
cartes bleues européennes par nationalité en 2012 Total || 3 664 || || || Asie || 1 886 || || || || || || Asie du Sud[76] || 869 || || || Asie orientale[77] || 489 || || || Asie occidentale[78] || 410 || || || Asie du Sud-Est[79] || 99 || || || Asie centrale[80] || 19 Amériques || 783 || || || || || || Amérique du Nord[81] || 380 || || || Amérique du Sud[82] || 278 || || || Amérique centrale[83] || 118 || || || Caraïbes[84] || 7 Europe || 690 || || || || || || Europe orientale[85] || 463 || || || Europe méridionale[86] || 227 Afrique || 252 || || || || || || Afrique du Nord[87] || 174 || || || Afrique moyenne[88] || 35 || || || Afrique australe[89] || 18 || || || Afrique de l’Ouest[90] || 15 || || || Afrique de l’Est[91] || 10 Océanie[92] || 38 || || || Reste du monde || 15 || || || || || || Inconnu || 9 || || || Apatride || 6 Source:
Eurostat, Carte bleue européenne par type de décision, profession et
nationalité [migr_resbc1].
Tableau 3:
comparaison avec les dispositifs nationaux en faveur de l’emploi hautement
qualifié || Premiers permis octroyés au titre de dispositifs nationaux || || Cartes bleues || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || || 2012 || 2013 Total || 16 157 || 14 980 || 16 999 || 19 604 || 19 988 || || 3 664 || 15 261 || 3 577 || 1 202 || 106 || 119 || 98 || || 0 || 5 BG || || || || 0 || 0 || || 15 || 25 CZ || || 18 || 0 || 0 || 69 || || 62 || 74 DE || 96 || 119 || 122 || 177 || 210 || || 2 584 || 14 197 EE || || || 0 || 0 || 0 || || 16 || 12 EL || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || || 0 || 0 ES || 2 884 || 2 071 || 1 244 || 1 650 || 1 136 || || 461 || n.e.d. FR || 1 681 || 2 366 || 2 554 || 3 148 || 3 030 || || 126 || 304 IT || || || 1 984 || 1 563 || 1 695 || || 6 || 112 CY || 393 || 436 || 634 || 551 || 600 || || 0 || 0 LV || || 85 || 114 || 97 || 106 || || 17 || 13 LT || || || 138 || 186 || 225 || || en vigueur: 2013 || 40 LU || || 96 || 74 || 102 || 21 || || 183 || 306 HU || || || || 0 || 0 || || 1 || 3 MT || 0 || 0 || || 0 || 0 || || 0 || n.e.d. NL || 6 411 || 4 895 || 5 531 || 5 594 || 5 514 || || 1 || n.e.d. AT || 827 || 575 || 668 || 868 || 1 158 || || 124 || n.e.d. PL || || || 12 || || 314 || || 2 || 27 PT || 288 || 307 || 342 || 282 || 313 || || 2 || n.e.d. RO || || || || 0 || 0 || || 46 || 119 SI || 0 || 0 || || 0 || 0 || || 9 || n.e.d. SK || || 0 || || 0 || 0 || || 7 || 8 FI || || || || 861 || 748 || || 2 || 5 SE || || 2 810 || 3 476 || 4 406 || 4 751 || || en vigueur: 2013 || 2 HR || || || || || || || en vigueur: 2013 || 9 Sources: Eurostat, Cartes bleues européennes par type de
décision, profession et nationalité [migr_resbc1]; extrait le 16.4.2014. Données de 2013:
consultation ad hoc du REM (délai de réponse: 20.2.2014); contacts directs avec
plusieurs États membres. Données sur les
dispositifs nationaux: Eurostat, raisons liées aux activités rémunérées:
travailleurs hautement qualifiés, permis délivrés pour la première fois pour
des activités rémunérées, ventilés par raison, durée de validité et nationalité
[migr_resocc], extrait le 17.2.2014; LT: département de la migration sous l’égide
du ministère de l’intérieur de la République de Lituanie. Remarques sur les données de 2013: LT, RO: données provisoires n.e.d.: non encore disponible Tableau
4: Seuils salariaux (si disponibles) et ratios par rapport aux salaires bruts
annuels, par État membre [1] Directive 2009/50/CE du Conseil du 25 mai 2009, JO L 155 du
18.6.2009, p. 17. [2] Étant donné que la directive ne s’applique pas aux ressortissants de
pays tiers qui entrent dans un État membre en application d’engagements
contenus dans un accord international facilitant l’entrée et le séjour
temporaire de certaines catégories de personnes physiques en rapport avec des
activités de commerce et d’investissement [article 3, paragraphe 2,
point g)], rien dans le présent rapport ne couvre les catégories de
prestataires de services hautement qualifiés relevant du mode 4. [3] AT, BE, BG, DE, EL, FR, IT, CY, LV, LT, LU, HU, MT, PL, PT, RO, SI,
SK, FI et SE. [4] Tous les États membres à l’exception du Danemark, de l’Irlande et du
Royaume-Uni. La directive est bien entrée en vigueur le 1er juillet 2013
en Croatie à la suite de son adhésion, mais sa mise en œuvre reste à évaluer. [5] AT, BE, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, NL, LT, LU, SK, SI et SE. [6] BG, CY, EE, EL et RO. [7] AT, BE, CZ, DE, EL, FI, FR, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE et SI. [8] La communication est fondée sur une étude effectuée pour le compte de
la Commission. [9] Article 21. [10] Quatre États membres ont transposé la directive dans les temps, cinq
l’ont fait avant la fin 2011, huit au premier semestre 2012, cinq au deuxième
semestre 2012 et deux seulement en 2013. [11] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/population/data/database [12] HR, LT, SE: entrée en vigueur en 2013. [13] Statistiques provisoires et incomplètes pour 15 États membres de
la consultation ad hoc du REM (délai de réponse: 20.2.2014); contacts directs
avec les autorités chargées des questions de migration de plusieurs États
membres. [14] Données préliminaires pour l’Allemagne. [15] Chiffres soumis uniquement par la Bulgarie, la République tchèque,
l’Estonie, la Finlande, la France, la Hongrie, l’Italie, la Lettonie, la
Pologne, la Roumanie et la Slovénie. [16] Ceux-ci ont étudié ou suivi une formation en Allemagne, ou ont changé
de permis de travail. [17] Source: Wanderungsmonitoring: Migration nach Deutschland, 1. Halbjahr 2013. http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/wanderungsmonitoring-I-halbjahr-2013.html [18] «Mangelberufe»: professions connaissant une pénurie particulière en
Allemagne. [19] «Regelberufe»: toutes les autres professions. [20] Sexe inconnu pour trois personnes. [21] Pour de plus amples informations: étude du REM intitulée «Attracting
Highly Qualified and Qualified Third-Country Nationals, Synthesis Report,
2013», pp. 16 à 21, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/attracting/emnsr_attractinghqworkers_finalversion_23oct2013_publication.pdf. [22] La Belgique, l’Estonie, la Finlande, la Grèce, l’Italie, la Lituanie,
le Luxembourg, la Slovaquie, la Slovénie et la Suède ont des dispositions spécifiques
au sein de politiques plus larges en matière de migration; l’Autriche, la
République tchèque, l’Allemagne, l’Espagne, la France, les Pays-Bas et le
Portugal disposent de politiques distinctes ciblant les migrants hautement
qualifiés. [23] Par exemple: cadres dirigeants et personnel
d’encadrement, chercheurs et scientifiques ou personnes détachées au sein de
leur entreprise. [24] Par exemple: technologies de l’information et des communications,
soins de santé, universités, services financiers ou ingénierie. [25] En 2012, en Suède, 47 % des migrants étaient classés aux niveaux
5 et 6 de la classification internationale type de l’éducation (CITE) de
l’Unesco (diplôme universitaire et/ou doctorat) et 35 % dans les groupes
CITP 1 à 3 (directeurs, cadres de direction et gérants; professions
intellectuelles et scientifiques; professions intermédiaires). Au Luxembourg,
54 % des migrants relevaient des catégories CITE 5 et 6 et 53 %, des
groupes CITP 1 à 3. [26] Chypre, l’Italie, la Lettonie, Malte et la Pologne n’attirent pas de
proportions plus élevées de migrants hautement qualifiés, sauf Chypre, où
28 % des migrants relevaient des niveaux CITE 5 et 6 en 2012. [27] BG, CY, EE, EL, HU, MT, RO et SI. [28] Article 20, paragraphe 1. [29] BG, EE, EL, HU et MT. [30] EE, EL, HU, MT et RO. Chypre interdit l’admission de travailleurs
hautement qualifiés même si le Conseil des ministres peut, dans des cas
exceptionnels, autoriser leur admission par secteur, profession, spécialité
et/ou pays d’origine (révision possible après un an). [31] CY: volume fixé actuellement à zéro; EL: vu l’absence de demande, elle
n’a pas encore activé son système pour déterminer, par décision ministérielle,
le nombre maximal d’emplois hautement qualifiés octroyés à des ressortissants
de pays tiers. [32] L’Allemagne prévoit l’option de recourir à cette dérogation au moyen
d’un règlement (mais ne le fait pas actuellement). [33] Article 20, paragraphe 1, et article 8, paragraphe 4. [34] Source: étude du REM intitulée «Attracting Highly Qualified and
Qualified Third-Country Nationals, Synthesis Report, 2013», p. 23. [35] L’Allemagne prévoit l’option de recourir à cette dérogation au moyen
d’un règlement (mais ne le fait pas actuellement). [36]Malte: au moins 10 années d’expérience professionnelle. [37] L’Italie requiert que les professionnels relèvent des niveaux 1, 2 ou
3 de la classification des professions ISTAT CP2011. [38] À l’exception du Luxembourg (aucune menace pour les relations
internationales) et de la Roumanie (aucun casier judiciaire et aptitude
médicale à effectuer le travail donné). [39] Sauf EL, FI, PT et SE. [40] RO (4 fois) et LT (2 fois). [41] Sauf aux Pays-Bas et en Pologne, où un montant exact est indexé et
publié chaque année. [42] Par exemple: DE: le niveau des salaires correspond à 2/3 du plafond
pour le calcul des cotisations annuelles au fonds de pension obligatoire (liées
au salaire brut moyen); IT: trois fois le niveau minimal pour être exempté de
participation aux frais de santé; PT: 1,5 fois le salaire brut annuel
moyen ou trois fois l’aide sociale indexée. [43] Données sur les revenus annuels bruts (par employeur) publiées par
Eurostat pour les entreprises comptant 10 salariés ou plus
[earn_ses10_an]. Ces données sont collectées tous les quatre ans dans le cadre
de l’enquête sur la structure des salaires (ESS), qui fournit une source de
données comparables pour toute l’Union. [44] Article 20, paragraphe 3, et considérant 11. [45] http://ec.europa.eu/immigration/ [46] Contrôles effectués en février 2014. [47] Article 21. [48] Article 5, paragraphe 1, point a). [49] Article 7, paragraphe 2; article 8, paragraphe 2;
article 9, paragraphes 1 à 3; article 11, paragraphe 3;
article 14, paragraphe 3; et article 20, paragraphe 2. [50] Plusieurs États membres lient la période de validité de la carte bleue
à la longueur du contrat de travail augmentée de trois mois et fixent une
période maximale (entre 1 et 4 ans; 5 ans en Lettonie) au lieu
d’une période standard. Il ne s’agit clairement pas d’une période de
validité standard, telle qu’exigée. [51] Sauf en Belgique, en France et en Espagne. [52] La condition d’admission prévue à l’article 5, paragraphe 1,
point a), requiert une durée minimale d’un an. Il apparaît que l’Autriche,
la Bulgarie, Chypre, l’Allemagne, la Hongrie, la Lituanie et la Lettonie
n’exigent pas de durée minimale pour les contrats de travail ou les offres
d’emploi dans leur législation. [53] PT: 1 an au départ + 2 ans pour les renouvellements; ES: 1 an au
départ + 2 ans pour les renouvellements; BE: 13 mois au départ +
3 ans pour les renouvellements; EL: 2 ans au départ + 3 ans pour les
renouvellements; EE: 2 ans et 3 mois au départ + 4 ans et 3 mois pour les
renouvellements. [54] Pour de plus amples informations sur les examens du marché de
l’emploi, voir les publications suivantes du REM: EMN Inform, Approaches and
tools used by Member States to identify labour market needs,
décembre 2013 (http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/emn-informs/emn_inform_on_labour_market_tests_5dec2013_final.pdf);
et EMN Study, Intra-EU Mobility of third-country nationals, 2013, pp. 35
à 37 (http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/intra-eu-mobility/emn-synthesis_report_intra_eu_mobility_final_august_2013.pdf) [55] Sauf CZ, DE, ES, FI, FR, LV, NL et PT. [56] Article 9, paragraphe 3, point a). [57] Sauf en Lettonie et en Slovénie. [58] BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LU, MT, NL, PT, RO et SI. [59] Article 9, paragraphe 3, point b). [60] Article 9, paragraphe 3, point c). [61] Article 9, paragraphe 3, point d). [62] Sauf en Bulgarie, où les demandes ne peuvent être introduites qu’à
l’intérieur du territoire. [63] La Grèce requiert une demande préalable de visa en dehors de son
territoire et ensuite une demande formelle sur son territoire, accompagnée d’un
visa, pour la délivrance d’une carte bleue. [64] Sauf BG, EL, ES, FR, IT, LV, PL et RO. [65] Il apparaît qu’une disposition nationale correspondante existait au
Luxembourg et en Suède avant l’adoption de la directive. [66] BE, CY, CZ, DE, EL, FI, FR, IT, HU, LU, MT, NL et SE. [67] CY: seul recours possible devant la Cour suprême pour omission par
l’autorité (article 146 de la Constitution); HU: loi administrative générale
uniquement: une autorité de surveillance enquête et ordonne à une autorité
inférieure de prendre une décision dans les huit jours, ainsi qu’un
remboursement des frais si le retard n’est pas imputable au demandeur. [68] Sauf BE, BG, CY, CZ, EL, LV, MT, PL et SE. [69] Sauf FI et FR. [70] Sauf DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT et SK. [71] La Commission procède à une analyse approfondie et demande des
éclaircissements aux États membres. [72] Sauf CY, EL, FR, MT et SK. [73] Données provisoires pour les neuf premiers mois de 2013 (consultation
ad hoc du REM; délai de réponse: 20.2.2014). [74] DE en 2013: 6 716 (75,56 %) de moins de 35 ans. [75] Article 5, paragraphe, article 20, paragraphe 1 (concernant
l’article 6, l’article 8, paragraphes 2 et 4, et
l’article 18, paragraphe 6) et article 22 (concernant les
articles 16, 18 et 20). [76] Afghanistan, Bangladesh, Inde, Iran, Népal, Pakistan, Sri Lanka. [77] Chine (y compris Hong Kong), Japon, Mongolie, Corée du Nord, Corée du
Sud, Taïwan. [78] Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Iraq, Israël, Jordanie, Liban, Arabie
saoudite, Syrie, Turquie, Émirats arabes unis, Yémen. [79] Cambodge, Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Thaïlande, Viêt
Nam. [80] Kazakhstan, Kirghizstan, Tadjikistan, Ouzbékistan. [81] Canada, États-Unis. [82] Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie, Équateur, Guyana,
Paraguay, Pérou, Uruguay, Venezuela. [83] Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mexique, Panama. [84] Cuba, République dominicaine, Haïti, Trinité-et-Tobago. [85] Biélorussie, Moldavie, Russie, Ukraine. [86] Albanie, ancienne République yougoslave de Macédoine,
Bosnie-Herzégovine, Kosovo (en vertu de la résolution 1244/99 du Conseil de
sécurité des Nations unies), Monténégro, Serbie. [87] Algérie, Égypte, Libye, Maroc, Soudan, Tunisie. [88] Angola, Cameroun, Gabon. [89] Afrique du Sud. [90] Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Ghana, Mauritanie, Nigeria,
Sénégal. [91] Éthiopie, Madagascar, Maurice, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe. [92] Australie, Nouvelle-Zélande.