1. Introduction

Les droits fondamentaux et les valeurs sur lesquels l’Union européenne est fondée ont été mis à l’épreuve en 2016. L’évolution de la situation dans les États membres a montré que le respect des valeurs et des droits consacrés par la charte des droits fondamentaux de l’UE ne devrait pas être tenu pour acquis.

L’Union européenne a dû faire face à de nombreuses difficultés: les conséquences d’un afflux sans précédent de réfugiés à ses frontières extérieures, des déséquilibres économiques et une série d’attentats terroristes. Touchés par de multiples crises, les citoyens ne sont pas convaincus que leurs enfants seront mieux lotis qu’eux. Ils se demandent en effet si les institutions sont encore en mesure de les protéger contre les défis et les menaces que représentent la migration, la crise financière et le terrorisme. Le nationalisme, le populisme et l’intolérance constituent de ce fait un terreau fertile sur lequel l’exclusion et l’isolationnisme peuvent prospérer, d’aucuns arguant qu’il s'agit de la seule solution pour surmonter les défis actuels.

Dans ce contexte marqué par la montée de l’intolérance, il importe que l’UE réaffirme avec fermeté et défende avec force l’égalité des droits pour tous. Le troisième colloque annuel sur les droits fondamentaux, qui se tiendra en 2017, sera consacré à la promotion des droits des femmes et de l’égalité des sexes. Ce sera l’occasion de se pencher sur l’émancipation économique et politique des femmes, sur les droits des femmes dans les sphères publique et privée et sur la lutte contre la violence faite aux femmes sous toutes ses formes, ce dernier thème faisant par ailleurs l’objet d’actions ciblées tout au long de l’année.

Le contexte général a un impact sur les droits fondamentaux dans l’UE. L’UE doit s'employer résolument à défendre ses valeurs communes qui sont les siennes, telles que la démocratie, les droits fondamentaux et l’état de droit, contre les forces qui cherchent à polariser nos sociétés et mettent en péril notre modèle d’ouverture et de solidarité. Les institutions européennes et nationales doivent regagner la confiance des citoyens en démontrant qu’elles sont en mesure de garantir la liberté, la sécurité et la prospérité. La capacité à protéger et à promouvoir les droits fondamentaux des personnes et les valeurs communes de l’UE sera essentielle pour ce faire et les institutions de l’UE se doivent de montrer l’exemple. La charte est un outil précieux à cet égard et devrait être pleinement exploitée.

2. Application de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

2.1 Promouvoir et protéger les droits fondamentaux

La protection des données à caractère personnel dans l’Union européenne et ailleurs

La protection des données à caractère personnel (article 8 de la charte) était une autre priorité essentielle de l’année 2016. L’adoption du règlement général sur la protection des données (RGPD) 9 et de la directive sur la protection des données destinées aux autorités policières et judiciaires pénales 10 est une avancée majeure à cet égard.

Le RGPD renforce et modernise les règles existantes: les utilisateurs auront plus facilement accès à leurs propres données à caractère personnel; ils bénéficieront du droit à la portabilité des données, d’un «droit à l’oubli» clarifié et de certains droits applicables en cas de violation de données à caractère personnel. Le RGPD oblige les entreprises et les organisations à notifier à l’autorité nationale de contrôle, dans les plus brefs délais, les violations graves de données, afin que les utilisateurs puissent prendre les mesures qui s’imposent. En tant qu’instrument juridique unique de l’UE, il définit un ensemble unique de règles afin que les particuliers bénéficient de la même protection quel que soit le lieu où ils se trouvent dans l’UE. 

La directive (UE) 2016/680 vise à garantir l’efficacité des échanges d’informations entre autorités répressives nationales et à faire en sorte que les données relatives aux victimes, aux témoins et aux suspects soient dûment protégées dans le cadre des enquêtes pénales ou des actions répressives. Dans l'Union, tout traitement de données par les services répressifs devra satisfaire aux principes de nécessité, de proportionnalité et de légalité, et devra offrir aux personnes concernées les garanties nécessaires.

Une autre étape importante a été franchie lors la conclusion, en décembre, de l’accord-cadre 11 entre l’UE et les États-Unis, qui garantit un niveau élevé de protection des données pour tout transfert de données à caractère personnel entre l’Union européenne et les États-Unis dans le cadre de la coopération policière ou judiciaire en matière pénale.

Défendre les droits des plus vulnérables

En cas de crise, ce sont souvent les personnes les plus vulnérables qui sont le plus durement touchées. Faire face à la situation en matière de migration, en garantissant notamment la protection du droit d’asile (article 18 de la charte) et le respect du principe de non-refoulement (article 19 de la charte), a constitué une autre priorité majeure pour l’Union européenne en 2016. À la suite de sa communication relative à la réforme du régime d'asile européen commun (RAEC) 12  en avril 2016, la Commission a proposé de modifier les règles existantes afin:

(i) d’établir un système plus équitable et plus durable de répartition des demandeurs d’asile entre États membres (proposition de refonte du règlement de Dublin) 13 et de garantir sa mise en œuvre effective (proposition de refonte du règlement Eurodac) 14 ;

(ii) de parvenir à une plus grande harmonisation des procédures d’asile et des normes de protection internationale, l’objectif étant de garantir des niveaux élevés de protection et d’accueil et des garanties adéquates pour les demandeurs d’asile dans l’ensemble de l’UE et de réduire les mouvements secondaires irréguliers [propositions de règlement sur les procédures d’asile 15 , de règlement relatif aux conditions que doivent remplir les demandeurs d'asile 16 et de directive relative aux conditions d’accueil (refonte) 17 ];

(iii) de faciliter une approche commune en matière d'arrivée sûre et légale dans l’Union des personnes ayant besoin d’une protection internationale, en signe de solidarité avec les pays qui accueillent un grand nombre de personnes déplacées (proposition de règlement établissant pour la réinstallation) 18 ;

(iv) de transformer le Bureau européen d’appui en matière d’asile en une agence de l’Union européenne à part entière, dotée d’un mandat renforcé afin de pallier les faiblesses structurelles du système d’asile de l’UE (proposition de règlement relatif à l’Agence de l’Union européenne pour l’asile 19 ).

La promotion et la protection des droits de l’enfant (article 24 de la charte) étaient au cœur de cette action législative. Une attention particulière a été accordée aux enfants non accompagnés dans des domaines clés, tels que l’évaluation de l’intérêt supérieur de l’enfant, le droit de l’enfant à être entendu dans les procédures d’asile et la garantie de conditions d’accueil adéquates et une tutelle efficace 20 . L'approche globale de la Commission visant à protéger tous les enfants migrants était au centre du  10e forum européen annuel sur les droits de l’enfant  qui s'est tenu en novembre 21 . En décembre 2016, la Commission a proposé que le Système d’information Schengen soit renforcé 22 , ce qui améliorera la capacité des agents des services répressifs et des garde-frontières à retrouver des enfants disparus, y compris dans le contexte des migrations.

Promouvoir des sociétés ouvertes et tolérantes, exemptes de racisme

Le contexte actuel a provoqué une augmentation du racisme et de l’intolérance contre les minorités ethniques, religieuses et autres dans l’ensemble de l’Europe 23 , ce qui a des répercussions sur de nombreux droits fondamentaux consacrés par la charte, notamment le droit à la non-discrimination (article 21), le droit à la dignité (article 1er), le droit à l’intégrité de la personne (article 3) et le droit à la vie (article 2).

La Commission a créé une plateforme pour les États membres, la société civile, les agences de l’UE et les organisations internationales 24 afin d’améliorer les réponses apportées aux crimes et discours de haine. L’accent a été mis sur:

-l’enregistrement et la collecte des données relatives aux crimes de haine dans tous les États membres;

- le renforcement du soutien aux victimes; et

-la lutte contre les discours de haine illégaux en ligne.

Parallèlement à cette politique de soutien, la Commission a également continué à mener des dialogues bilatéraux avec des États membres sur les lacunes les plus importantes constatées dans leur transposition du droit de l’Union 25 . Un certain nombre de ces États membres ont modifié leur législation pénale en conséquence.

En vue d’enrayer la propagation de discours de haine en ligne et de donner aux nouveaux médias les moyens d’agir dans ce domaine, la Commission a conclu, le 31 mai, un accord avec Facebook, Twitter, YouTube et Microsoft, sur un code de conduite pour la lutte contre les discours haineux illégaux diffusés en ligne 26 . Ces sociétés se sont engagées, entre autres, à:

-examiner, en moins de 24 heures, la majorité des signalements valides reçues de citoyens et de la société civile demandant la suppression de contenus illicites incitant publiquement à la violence et à la haine; et

-les évaluer à l’aune des législations pénales nationales transposant le droit de l’Union.

La Commission suit de près les progrès accomplis, en coopération avec la société civile, les États membres et les entreprises informatiques, et a présenté les premiers résultats de l’évaluation en décembre 27 .

Parmi les autres actions clés soutenues par l’UE sur le terrain afin de lutter contre l’intolérance en ligne et hors ligne, il y a lieu de mentionner la promotion de l’éducation aux médias, de critique et de récits équilibrés (voir la section 4).

2.2. Veiller au respect des droits fondamentaux

Les institutions, organes et agences de l’Union doivent respecter la charte quelles que soient les actions qu’elles mènent; tout cas de non-respect peut être porté devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). La Commission déploie des efforts considérables pour garantir la prise en compte des droits fondamentaux, c’est-à-dire veiller à ce qu’ils soient pleinement respectés dans toutes les propositions législatives et politiques qu’elle présente.

La nouvelle directive relative à la lutte contre le terrorisme, sur laquelle le Parlement européen et le Conseil se sont accordés en décembre 2016 28 , est un bon exemple de cette prise en compte. Elle contient une clause explicite concernant les droits fondamentaux, qui constitue une première du genre. En outre, plusieurs aspects des droits fondamentaux ont été intégrés au processus de rédaction et de négociation, y compris pour ce qui est de la nécessité et de la proportionnalité des ingérences dans les droits à la liberté de circulation, à la protection des données et à la liberté d’expression (articles 45, 8 et 11 de la charte). Les principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines (article 49 de la charte) ainsi que les droits des victimes, notamment le droit à un recours effectif (article 47 de la charte), ont par ailleurs été dûment pris en compte. L’évaluation ex post de la directive portera également sur son incidence sur les libertés et droits fondamentaux.

Une proposition visant à actualiser le règlement de l’UE sur le contrôle des exportations de biens sensibles (à double usage) a été adoptée par la Commission en 2016 29 . Ce règlement fournit un cadre solide pour le contrôle des exportations de technologies de cybersurveillance lorsqu’il existe un risque que celles-ci soient détournées pour commettre des violations graves des droits de l’homme ou du droit humanitaire international. En outre, sur la base d’une proposition de la Commission, la réglementation de l’UE interdisant les exportations et importations de biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale ou la torture dans d’autres pays a été renforcée par l’adoption, en novembre, d’une modification du règlement contre la torture 30 .

La prise en compte des droits fondamentaux s’étend à d’autres domaines, tels que l’utilisation des fonds de l’UE. En 2016, la Commission a adopté des orientations relatives à la garantie du respect de la charte des droits fondamentaux lors de la mise en œuvre des Fonds structurels et d’investissement européens 31 .

En ce qui concerne la migration, dans le contexte de l’enquête conjointe menée par le Médiateur européen concernant une analyse d’impact sur les droits de l’homme de la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016, la Commission a déclaré qu’elle continuerait de suivre de près la mise en œuvre de cette déclaration, notamment en ce qui concerne le respect des droits de l’homme, tant dans l’UE qu’en Turquie 32 .

L’adhésion de l’UE à la convention européenne des droits de l’homme reste une priorité pour la Commission, notamment en raison de l’obligation juridique qui lui incombe en vertu du traité. Cette adhésion renforcera nos valeurs communes, améliorera l’effectivité du droit de l’Union et rendra la protection des droits fondamentaux plus cohérente dans l’UE. Toutefois, dans son avis de décembre 2014 (déclarant le projet d’accord d’adhésion de 2013 incompatible avec les traités), la CJUE a soulevé un certain nombre de questions importantes et complexes qui exigent une renégociation du projet d'accord sur toute une série de points. La Commission, en sa qualité de négociateur de l’UE, travaille à la recherche de solutions permettant de remédier aux différents problèmes soulevés par la Cour, au sein du groupe de travail compétent du Conseil.

2.3. Sensibilisation à la charte

Pour pouvoir jouir pleinement de leurs droits fondamentaux, les citoyens doivent les connaître. Ils ont également besoin de savoir à qui s’adresser en cas de violation de leurs droits. À cet effet, la Commission a lancé, en octobre 2016, l'outil d'information en ligne en matière de droits fondamentaux «Fundamental Rights Wizard» 33 .

Lors d’une conférence organisée par la présidence néerlandaise en février 2016 sur les politiques nationales en matière d’application de la charte des droits fondamentaux de l’Union, un certain nombre de bonnes pratiques et d’outils ont été proposés pour aider les autorités des États membres à déterminer quand et comment appliquer la charte dans le cadre de l’élaboration de leurs politiques et législations nationales.

Par ailleurs, la Commission utilise les fonds de l’Union européenne pour soutenir des projets et des réseaux visant à analyser les jurisprudences nationales faisant référence à la charte et à fournir aux praticiens du droit des formations sur son application.

Dans le prolongement du rapport 2015 de la Commission sur la charte, le Conseil a adopté en juin des conclusions sur l’application de la charte 34 et le Parlement européen a adopté une résolution sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union européenne en décembre 35 . Les débats au sein du Conseil et du Parlement européen ont contribué à mieux faire connaître l’évolution de la situation des droits fondamentaux et les défis en la matière.

2.4 Contrôle des institutions de l’UE par la Cour de justice

Dans les affaires jointes Ledra Advertising et Mallis et Malli 36 , la Cour a rejeté, au stade du pourvoi, les recours en annulation et en indemnité introduits par des citoyens et des entreprises contre la réduction de la valeur de leurs dépôts auprès de deux banques établies à Chypre. Cette réduction de valeur avait été décidée conformément au protocole d’accord conclu en 2013 entre les autorités chypriotes et le mécanisme européen de stabilité. La Cour a souligné que la charte s’appliquait aux institutions de l’Union, même lorsque celles-ci agissent en dehors du cadre juridique de l’Union. Elle a insisté sur le fait que la Commission devait veiller à la compatibilité de tout protocole d'accord avec les droits fondamentaux inscrits dans la charte. La restriction du droit de propriété (article 17 de la charte) était justifiée au regard de l’objectif poursuivi (qui était de garantir la stabilité du système bancaire de la zone euro dans son ensemble) et du risque imminent de pertes financières auxquels les déposants auraient été exposés en cas de faillite des deux banques concernées. Elle a donc conclu que la Commission ne pouvait être considérée comme ayant contribué à une violation de la charte.

3. Application de la charte dans et par les États membres

La charte ne s'applique aux États membres que lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'UE. Il n'est donc possible d'engager une procédure d’infraction pour violation de la charte contre un État membre que lorsqu’un lien suffisant avec le droit de l’Union est établi.

La CJUE a continué (dans le cadre du système des renvois préjudiciels) à guider les juges nationaux en ce qui concerne l’applicabilité et l’interprétation de la charte.

Dans les affaires jointes Tele2 Sverige AB 42 et Tom Watson e.a. 43 , la Cour a examiné la réglementation de deux États membres exigeant une conservation généralisée et indifférenciée de l’ensemble des données relatives au trafic et des données de localisation de tous les abonnés et utilisateurs inscrits concernant tous les moyens de communication électronique. Elle a conclu que ces réglementations restreignent les droits fondamentaux à la vie privée et à la protection des données à caractère personnel (articles 7 et 8 de la charte). Compte tenu de leur grand nombre et des garanties limitées prévues, aucune de ces restrictions n’a été considérée comme justifiée, même dans les cas où l’objectif était de lutter contre des formes graves de criminalité. Toutefois, un tel objectif pourrait justifier une conservation ciblée des données relatives au trafic et des données de localisation, à condition qu’elle soit limitée au strict nécessaire pour ce qui est des catégories de données à conserver, des moyens de communication visés, des personnes concernées ainsi que de la durée de conservation, .

Dans l’arrêt GS Media BV 44 , la Cour s’est prononcée sur le placement de liens hypertextes dans le contexte du droit fondamental à la liberté d’expression (article 11 de la charte). Une entreprise de médias avait placé sur son site internet un lien hypertextes renvoyant les internautes vers d’autres sites permettant de consulter des photos de célébrités prises par le magazine Playboy. Étant donné que le titulaire du droit d’auteur n’avait pas autorisé la publication de ces photos sur ces sites internet, la rédaction du magazine a fait valoir que le placement du lien violait les droits d’auteur. L’entreprise de médias a continué de mettre à disposition les liens hypertextes ou d'autres liens similaires lorsque certains anciens liens étaient devenus indisponibles. À la lumière de la directive de l’UE sur le droit d’auteur en vigueur 45 , la Cour a dit pour droit que toute communication d’une œuvre au public devait être autorisée par le titulaire du droit d’auteur. Elle a estimé que le placement, sans l’autorisation du titulaire du droit d’auteur, de liens hypertextes vers des œuvres sur les sites internet en question constituait une «communication au public». Elle a toutefois reconnu que, dans des cas particuliers, il pouvait être difficile pour la personne qui place le lien de vérifier si elle était autorisée ou non à le faire. Dans ce contexte, il convenait de trouver un juste équilibre entre, d’une part, le droit du titulaire du droit d’auteur et le droit à la liberté d’expression de la personne plaçant le lien. Cependant, puisqu'en l'espèce, cette dernière savait ou aurait dû savoir qu’elle commettait une violation de droits d'auteur, il y a lieu de considérer que ses actions constituaient une «communication au public» sans le consentement du titulaire du droit d’auteur.

L'arrêt dans les affaires jointes Aranyosi et Caldararu 46  concernait l’obligation des États membres de respecter les droits fondamentaux consacrés par la charte, en particulier l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, dans le cadre de l’exécution d’un mandat d'arrêt européen. La Cour a jugé qu'en vertu de l’article 4 (qui consacre un droit absolu), si les autorités d’exécution disposent d’informations indiquant un risque réel de traitement inhumain ou dégradant en raison des conditions de détention dans l’État d’émission, elles doivent évaluer le risque que court la personne concernée pour décider s’il y a lieu d’exécuter le mandat d’arrêt européen. Si l’existence d’un risque est établie pour cette personne et que ce risque ne peut pas être écarté dans un délai raisonnable, l’exécution du mandat d’arrêt européen doit être reportée et peut être abandonnée. Lors de l’évaluation du risque, l’autorité chargée de l’exécution tient dûment compte du droit fondamental à la liberté de la personne concernée et du principe de présomption d’innocence (articles 6 et 48 de la charte).

3.3. La jurisprudence nationale citant la charte

Les juges nationaux continuent de jouer un rôle essentiel dans la défense des droits fondamentaux et de l’état de droit. L’Agence européenne des droits fondamentaux 47 a constaté que les juridictions nationales ont continué, en 2016, à se référer à la charte comme source d’orientation et d’inspiration, même dans un nombre important de cas ne relevant pas du champ d’application du droit de l’Union.

Les droits de l’enfant (article 24 de la charte) ont été au centre des préoccupations. Il y a lieu de mentionner à cet égard une affaire portée devant une juridiction britannique 48 qui concernait un ressortissant nigérian ayant résidé au Royaume-Uni pendant 25 ans. Ses filles (âgées de 13 et 11 ans) étaient des citoyennes britanniques. Il a formé un recours contre un ordre d’expulsion fondé sur des raisons d’ordre public. La juridiction britannique a infirmé la décision du tribunal de première instance, estimant que celui-ci avait négligé le droit de l’enfant d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt (article 24). Cette disposition de la charte a été interprétée comme un «droit autonome» dans le contexte de la législation en matière d’immigration.

Dans une autre affaire, une juridiction suédoise a utilisé l’article 24 de la charte comme seule source juridique pour interpréter le droit pénal national en tenant compte de l'intérêt des enfants 49 . La peine habituelle pour les personnes ayant aidé un étranger à entrer illégalement en Suède contre paiement s’élève à trois ou quatre mois de prison. Toutefois, dans cette affaire, le tribunal a reconnu que l’intéressé était motivé par le désir d’aider des enfants. Il n’a infligé qu’une condamnation avec sursis, associée à des travaux d’utilité publique, à la lumière de l’article 24 de la charte et de l’obligation des pouvoirs publics de tenir compte de l’intérêt supérieur de l’enfant.

4. Section «Focus»: colloque annuel 2016 sur les droits fondamentaux, intitulé «Le pluralisme des médias et la démocratie»

5. Conclusion

L’évolution récente de la situation dans l’UE et ailleurs fait peser de graves menaces sur les droits fondamentaux. La Commission reste vigilante et déterminée à garantir un niveau élevé de protection des droits fondamentaux dans l’UE. Elle redoublera d’efforts pour veiller à ce que l’ensemble des propositions et des mesures législatives de l'UE soient pleinement compatibles avec la charte. Elle entend garantir que tous les organismes liés par la charte continuent à la respecter.

On ne saurait trop souligner l’importance du système d’équilibre des pouvoirs dans les sociétés démocratiques, et notamment le rôle central joué par les cours suprêmes et constitutionnelles dans la défense des valeurs communes de l’UE; ce rôle doit être soutenu, dans le plein respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Un contrôle externe indépendant (y compris au titre de la convention européenne des droits de l’homme) est indispensable dans les sociétés démocratiques. Le rôle essentiel joué par les organisations de la société civile dans le renouvellement de l’engagement en faveur de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux devrait être apprécié et préservé.