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Document 52013DC0869
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the work of the Task Force Mediterranean
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les travaux de la task-force pour la Méditerranée
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les travaux de la task-force pour la Méditerranée
/* COM/2013/0869 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les travaux de la task-force pour la Méditerranée /* COM/2013/0869 final */
1.
Synthèse
Le 3 octobre 2013, un
navire transportant quelque 500 migrants a coulé au large de Lampedusa. De
nombreuses vies humaines ayant été perdues, les dirigeants et les citoyens
européens ont lancé un appel pressant à l'action. La task-force
pour la Méditerranée (TFM) a été créée à la suite du Conseil JAI des 7 et
8 octobre 2013. Sa mise en place a été saluée lors du Conseil européen
d'octobre. À cette occasion, il a été précisé qu'il convenait d'agir avec
détermination pour empêcher que des personnes périssent en mer et pour éviter
que de telles tragédies humaines ne se reproduisent. Cette action viserait à
assurer une protection, en s'inspirant du principe de solidarité et de partage
équitable de responsabilités, avec une forte composante axée sur l'extérieur.
Dans ce contexte, après la tragédie de Lampedusa, le Conseil des affaires
étrangères du 18 novembre a également examiné les moyens de renforcer le
dialogue politique et la coopération avec les pays tiers. Le Parlement européen
a par ailleurs adopté une résolution à ce sujet le 23 octobre[1]. Au cours des
discussions menées lors des réunions de la task-force et sur la base du mandat
défini, il est apparu qu'il convenait de prendre un large éventail de mesures
suivant une approche intégrée pour l'ensemble du bassin méditerranéen, étant
donné que les événements tragiques de Lampedusa s'inscrivent dans une
problématique globale de longue date. Ces mesures comprennent notamment une
assistance aux pays d'origine et de transit et un dialogue renforcé avec
ceux-ci, conformément à l'approche globale de la question des migrations et de
la mobilité; un recentrage sur les efforts à consentir en matière de
réinstallation et de protection régionale; l'exploration des voies légales
permettant d'accéder à l'Union européenne en toute sécurité, ainsi qu'une
priorité générale donnée à l'intensification des efforts de réinstallation; la
lutte contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains et les
réseaux criminels; la garantie d'un retour rapide et durable des migrants dans
des conditions humaines et dignes; le renforcement de la gestion des frontières
extérieures de l'Union; la mise en œuvre du règlement Eurosur récemment adopté;
et le soutien à accorder aux États membres dont les régimes d'asile et de migration
sont soumis à des pressions. Les actions
contenues dans la présente communication suivent cette approche globale, tout
en privilégiant des solutions immédiates et pratiques susceptibles de compléter
à court terme les activités actuellement menées dans l'ensemble de la
Méditerranée. Les discussions de la task-force ont permis de dégager cinq
grands domaines d'action ayant une large portée géographique, qui couvre les
pays d'origine et de transit - pour éviter que les migrants n'entreprennent des
voyages périlleux - et s'étend jusqu'aux côtes de l'Union européenne: 1)
actions faisant l'objet d'une
coopération avec des pays tiers; 2)
protection régionale, réinstallation et
amélioration des voies d'entrée légale en Europe; 3)
lutte contre le trafic de migrants, la
traite des êtres humains et la criminalité organisée; 4)
renforcement de la surveillance des
frontières, contribuant à améliorer le tableau de situation maritime et à
protéger les migrants et leur sauver la vie en Méditerranée; 5)
assistance aux États membres qui font
face à de fortes pressions migratoires et solidarité avec ceux-ci. Dans la droite
ligne des résultats du Conseil européen d'octobre, il a été confirmé, lors des
réunions de la task-force, que les mesures immédiates devront être complétées
par des initiatives à long terme, fondées sur les meilleures recherches
disponibles, en vue de remédier aux causes profondes des migrations (pauvreté,
violations des droits de l'homme, conflits, absence de perspectives
économiques, mauvaises conditions de travail, chômage, etc.). Des initiatives
doivent aussi être prises pour réformer le cadre juridique et administratif en
matière de migration et d'asile dans les pays de transit. Toute action de
l'Union doit être replacée dans le contexte politique plus large des relations
de l'UE avec les pays et régions partenaires respectifs: elle ne peut notamment
être dissociée de la politique européenne de voisinage et du cadre de la
politique migratoire extérieure s'inscrivant dans l'approche globale de la
question des migrations et de la mobilité (AGMM). Ces actions sont, de par leur
nature, liées à une dimension à long terme et sont déjà intégrées dans les
stratégies à long terme de l'Union européenne. Elles sont également d'une
importance cruciale pour empêcher les migrants d'effectuer de périlleux voyages
pour rejoindre l'Europe. Toutes les
actions présentées dans la présente communication devront être totalement
conformes aux normes internationales en matière de droits de l'homme, notamment
la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne[2], la
convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales, la convention des Nations unies de 1951 relative au statut des
réfugiés, le principe de non-refoulement et l'acquis de l'UE applicable. Lorsque
des données à caractère personnel sont en jeu, une attention particulière doit
être accordée à la mise en œuvre intégrale des dispositions applicables. La présente
communication sera soumise pour discussion lors du Conseil Justice et affaires
intérieures des 5 et 6 décembre. Les résultats de la discussion seront
présentés par la présidence au Conseil européen des 19 et 20 décembre. Lors du suivi
donné à la présente communication, il conviendra d'accorder une attention
suffisante aux ressources et aux moyens qui pourraient être mis à disposition,
dans la limite des contraintes budgétaires actuelles, par tous les acteurs
concernés afin de mettre en œuvre les actions et d'atteindre l'objectif global,
à savoir éviter la répétition de tragédies telles que celle de Lampedusa. La
Commission européenne fera régulièrement rapport au Conseil et au Parlement
européen sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la communication
sur la TFM.
2.
Processus
Pour la
préparation de la présente communication, la Commission européenne, qui préside
la task-force pour la Méditerranée, a organisé deux réunions de la TFM les
24 octobre et 20 novembre 2013. Le Service européen pour l'action
extérieure et tous les États membres ont participé à ces réunions, ainsi que
les agences de l'UE qui sont directement concernées par le processus (EASO,
Frontex, Europol, FRA et EMSA). D'autres entités
ont été consultées lors de l'élaboration de la communication sur la task-force
pour la Méditerranée, notamment les pays associés, le HCR, l'OIM, le CIDPM, le
Centre européen des politiques migratoires, l'Organisation maritime
internationale, l'ONUDC et Interpol[3].
3.
Lignes d'action
Les
lignes d'action suivantes ont été élaborées par la task-force pour la
Méditerranée: 1)
Actions faisant l'objet d'une coopération avec des pays tiers Actions -
Actions spécifiques dans les pays de
transit 1.1
La Commission et les États membres devraient accorder l'attention politique
nécessaire à la signature du partenariat pour la mobilité récemment
conclu avec la Tunisie et au lancement de sa mise en œuvre . Dans
le même temps, la mise en œuvre des initiatives de coopération prévues dans le partenariat
pour la mobilité signé récemment avec le Maroc devrait être
poursuivie, et une aide devrait être fournie aux autorités marocaines dans
le cadre de l'application intégrale des recommandations formulées dans le
rapport du Conseil national des droits de l'homme en vue de l'établissement
d'une nouvelle politique en matière de migration et d'asile. Par
ailleurs, les négociations relatives au partenariat pour la mobilité avec la
Jordanie devraient être entamées sans délai, en tant qu'aboutissement du
dialogue sur les migrations, la mobilité et la sécurité engagé avec ce pays en
décembre 2012. Le
lancement de nouveaux dialogues sur les migrations, la mobilité et la sécurité
avec d'autres pays du sud de la Méditerranée, notamment l'Égypte, la Libye,
l'Algérie et le Liban, constitue également une priorité[4]. La
décision à cet égard sera prise sur la base d'une évaluation spécifique à
chaque pays, qui prendra notamment en considération leur capacité et leur
volonté respectives d'améliorer leur gestion des questions de migration et
d'asile conformément aux normes internationales et de renforcer leur
coopération avec l'Union dans ces domaines. Les
sujets de préoccupation dans le domaine des droits des migrants et des réfugiés
devraient être systématiquement soulevés lors des dialogues politiques avec les
pays tiers, conformément au cadre stratégique et au plan d'action de l'UE en
matière de droits de l'homme et de démocratie (action 14), et une assistance
devrait être proposée dans le cadre du développement de régimes d'asile et de
migration efficaces. Les initiatives mises en œuvre par les agences de l'Union,
comme l'EASO, la FRA et Frontex, ainsi que par les États membres, les
organisations internationales et la société civile, en vue de renforcer les
capacités en matière d'asile, d'accueil, de migration et de gestion des
frontières, peuvent être un élément important des partenariats pour la
mobilité. Il
conviendrait de réexaminer les modalités de financement des partenariats pour
la mobilité, afin d'inciter les États membres à participer plus activement à
l'élaboration de projets. Les partenariats pour la mobilité devraient également
être utilisés de manière stratégique pour favoriser la coopération régionale
dans le domaine migratoire. 1.2
Un dialogue sur des sujets de préoccupation spécifiques sera encouragé avec
certains pays d'Afrique du Nord et de la région du Sahel afin de lutter plus
efficacement contre les réseaux de passeurs et de trafiquants. Des discussions
devraient être engagées avec les autorités tunisiennes sur des mesures
destinées à mettre un terme à la fourniture de bateaux tunisiens aux passeurs
présents en Libye. Ces mesures portent notamment sur l'immatriculation et le
repérage des bateaux en vue de l'échange de données. Des actions similaires
devraient également être encouragées dans d'autres pays d'Afrique du Nord. En
particulier, les autorités égyptiennes devraient être incitées à accorder
davantage d'attention aux activités des trafiquants d'êtres humains dans la
région du Sinaï et à lutter plus efficacement contre celles-ci; les autorités
soudanaises devraient être invitées à combattre les organisations criminelles
actives sur leur territoire, qui facilitent la traite des êtres humains et le
trafic de migrants et de réfugiés depuis la Corne de l'Afrique jusqu'à la
région méditerranéenne; les autorités nigérianes devraient être encouragées à
mieux protéger leurs ressortissants les plus vulnérables susceptibles d'être
victimes de trafiquants. 1.3
Compte tenu de la situation très instable sur le plan politique et de la
sécurité ainsi que des capacités institutionnelles et administratives réduites,
la Libye est actuellement incapable de contrecarrer les activités des
passeurs et des trafiquants. Elle constitue dès lors le principal pays de
départ et de transit des flux migratoires mixtes dans la Méditerranée centrale.
Pour remédier à cette situation, l'Union européenne doit continuer à renforcer
son soutien global à la Libye en œuvrant pour sa stabilisation, en améliorant
la gouvernance et la sécurité et en agissant à l'égard de la radicalisation, de
l'extrémisme violent et du terrorisme ainsi qu'en cas de signalement de
violations des droits de l'homme. Par ailleurs, une assistance particulièrement
importante sera fournie par la mission EUBAM en cours ainsi que par le projet
Sahara-Méditerranée en vue de la mise sur pied d'un système intégré de gestion
des frontières. Dans ce contexte, les États membres et Frontex devraient
examiner comment ils peuvent soutenir davantage ces initiatives. Parallèlement,
l'Union continuera à apporter son aide en vue de soutenir la mise en place, en
Libye, d'un régime d'asile et de gestion des migrations qui soit totalement
conforme aux normes internationales en matière de droits de l'homme. Étant
donné que la Libye est un pays qui accueille des migrants à la recherche d'un
emploi, il conviendrait d'appuyer l'une des priorités du ministère de l'emploi
pour réduire l'immigration irrégulière, qui consiste à instaurer pour ces
migrants une procédure claire et officielle. L'Union poursuivra sa
collaboration avec les autorités libyennes en vue de mettre un terme notamment
à la détention systématique des migrants et aux mauvais traitements qui leur
sont infligés à l'intérieur et à l'extérieur des centres de rétention, et
d'améliorer les conditions dans ces centres. Elle accordera une attention particulière
à la nécessité de faire en sorte que la Libye assure le respect des droits des
personnes ayant besoin d'une protection internationale, adopte une législation
en matière d'asile et régularise la position du HCR dans le pays[5]. Dès
que la situation en matière de sécurité le permettra, un réseau d'officiers de
liaison devra être mis en place en Libye pour lutter contre la migration
irrégulière. La Commission est résolue à entamer un dialogue sur les
migrations, la mobilité et la sécurité, conformément à l'AGMM, avec les
autorités libyennes, dès que les conditions le permettront. Ces actions sont
complétées par d'autres projets et programmes de l'Union dans le domaine de la
sécurité. 1.4
Le territoire turc constitue un autre point de transit important pour
les flux de migration irrégulière à destination de l'Union, traversant la
région de la Thrace et les eaux de la Méditerranée. Même si la Turquie dispose
de capacités importantes et fournit des efforts significatifs pour prévenir ce
phénomène, il est très important de poursuivre le dialogue et la coopération
avec les autorités de ce pays en vue de renforcer encore leur capacité à
démanteler les réseaux de passeurs qui organisent ces départs illégaux, à
empêcher ces départs grâce à une surveillance accrue de leurs frontières, à
échanger rapidement des informations avec les États membres de l'UE intéressés
et à parvenir à la mise en œuvre intégrale de l'accord de réadmission. La mise
en place d'un réseau d'officiers de liaison en Turquie, similaire à celui envisagé
pour la Libye, sera importante à cet égard. Par ailleurs, il sera crucial, pour
l'UE, de continuer à aider la Turquie à développer ses systèmes de gestion des
frontières, des visas, des migrations et de l'asile conformément aux normes de
l'Union auxquelles elle aspire en tant que pays candidat à l'adhésion. 1.5.
Les actions qui concernent les pays de transit devront être complétées par une
attention accrue accordée aux pays d'origine en Afrique orientale et
occidentale, au travers d'un dialogue politique et d'une coopération renforcée.
Des dialogues spécifiques sur les migrations, des démarches et un engagement
accru tant au niveau des pays qu'avec les partenaires régionaux, moyennant la
participation des représentants spéciaux de l'UE respectifs, pourraient avoir
d'importants effets positifs. Parallèlement, la coopération doit continuer à
contribuer à l'amélioration de l'environnement socio-économique et des
possibilités d'emploi connexes pour les citoyens qui, autrement, pourraient
être poussés à émigrer illégalement. Le soutien à une meilleure gestion des
migrations au niveau national et régional devrait permettre de lutter plus
efficacement contre les trafics de migrants, et contribuer à ce que les
trafiquants soient poursuivis et les victimes aidées. L'Union devrait
s'efforcer de promouvoir le respect des droits de l'homme dont jouissent tous
les migrants dans les pays et régions partenaires, en
mettant particulièrement l'accent sur les groupes vulnérables et les droits
spéciaux des demandeurs d'asile et des réfugiés, au moyen des outils et fonds
disponibles, notamment des instruments spécifiques en matière de droits de
l'homme. Elle devrait s'attacher à prévenir et à combattre les situations
maintenant les réfugiés dans leur état, ainsi qu'à améliorer la protection des
réfugiés et la sécurité dans les camps de réfugiés (notamment au moyen de
l'instrument de stabilité de l'Union). Dans ce contexte, il conviendrait
également de soutenir les programmes novateurs. -
Approches régionales 1.6
Des campagnes d'information et de sensibilisation devraient être élaborées,
essentiellement dans le cadre d'actions plus vastes de l'UE sur les migrations,
dans le but d'informer clairement et de sensibiliser quant aux risques et
dangers importants auxquels sont confrontés les migrants qui tentent de
rejoindre l'Union par des voies illégales, notamment les risques encourus lors
de traversées maritimes illégales et les menaces que représentent les passeurs
et les trafiquants. Il
convient de suivre des approches innovantes pour atteindre autant de migrants
potentiels que possible dans les pays d'origine ainsi que de transit, en se
concentrant tout particulièrement sur les pays africains et les pays concernés
du Moyen-Orient et de l'Asie, sur la base d'initiatives antérieures de l'Union
et des États membres. Ces
campagnes devraient également informer sur les voies de migration légale
disponibles. Elles devraient par ailleurs s'appuyer sur les réseaux de la
diaspora et, pour l'essentiel, être élaborées en partenariat avec les autorités
des pays tiers, les organisations internationales et les ONG. Dans
ce cadre, il y a lieu d'exploiter le potentiel du portail de l'UE sur
l'immigration, ainsi que d'autres méthodes de diffusion de ces messages. 1.7
Le réseau méditerranéen Seahorse réunissant les États membres
méditerranéens de l'UE et des pays d'Afrique du Nord sera mis sur pied d'ici à
2015, à l'issue d'un appel d'offres qui sera réalisé en 2014. Ce réseau
permettra aux pays participants de s'échanger directement des informations
factuelles sur les incidents et les patrouilles en temps presque réel, grâce
aux communications par satellite. Il y a lieu d'intensifier les efforts
actuellement accomplis pour convaincre l'ensemble des autres pays concernés en
Afrique du Nord (à savoir la Tunisie, l'Algérie et l'Égypte) de participer à ce
réseau[6].
1.8
Il convient d'examiner l'éventualité d'une participation de pays de départ aux
opérations de surveillance maritime, dans le cadre juridique de Frontex et
d'Eurosur. Cette action devrait être complétée par des dialogues et une
assistance visant à encourager et à renforcer les capacités des pays tiers: 1)
à lutter, sur le lieu d'origine, contre les réseaux de traite des êtres humains
et donc, à éviter que les migrants soient mis en danger par les passeurs; 2) à
améliorer le contrôle de leurs frontières terrestres et de leurs côtes; et 3) à
mettre en place des mécanismes permettant le retour en toute sécurité des
migrants en situation irrégulière au point de départ le plus proche et le plus sûr. Les
pratiques opérationnelles développées par certains États membres dans le
domaine des patrouilles communes dans les eaux territoriales des pays tiers
devraient, lorsque cela est possible et approprié[7], être
reproduites. Par ailleurs, Frontex jouera, dans les limites de son mandat, un
rôle important en appuyant la mise en œuvre des activités précitées, notamment
en matière de renforcement des capacités. À cet égard, il y a lieu de créer des
synergies avec d'autres outils de renforcement des capacités mis en œuvre par
l'Union européenne en Afrique du Nord. 1.9
Sur la base de l'évaluation des capacités existantes et des besoins des États
côtiers d'Afrique du Nord, il convient d'examiner la possibilité d'aider ces
pays à renforcer leurs capacités de recherche et de sauvetage. 1.10
L'échange de données stratégiques et tactiques entre les États membres de l'UE
et les États africains devrait être amélioré. Dans ce contexte, les
réalisations de la communauté de renseignement entre Frontex et certains pays
d'Afrique pourraient servir d'exemple. Des rapports d'analyse des risques
communs devraient être établis périodiquement. 1.11
Le dialogue politique et les initiatives diplomatiques, notamment les démarches
communes[8],
devraient être développés en recourant de manière coordonnée à l'ensemble des
incitants et moyens de pression dont disposent l'Union et les États membres.
Cela permettrait de renforcer la capacité de l'UE à réaliser les objectifs de
l'approche globale de la question des migrations et de la mobilité, notamment
les négociations et la pleine application des accords de réadmission,
l'amélioration des systèmes de protection internationale et la lutte contre les
réseaux criminels et de passeurs. Ces initiatives devraient être engagées avec
les États d'Afrique et d'Asie qui sont les principaux pays d'origine et de
transit de la migration irrégulière. Dans ce contexte, il convient d'explorer
les possibilités de prendre en compte la coopération sur ces matières dans le
cadre d'une politique incitative plus large[9].
Les résultats de ces efforts devraient s'accompagner d'un renforcement
correspondant des opérations coordonnées de Frontex visant à faciliter le
processus de retour. C'est
également dans ce cadre que des mesures devraient être mises au point avec les
pays tiers concernés afin de permettre d'identifier les personnes visées par
une mesure de retour et de leur fournir des documents de manière plus efficace.
À cet égard, une priorité renforcée devrait être accordée aux principaux pays
d'origine des migrants irréguliers. L'acceptation accrue du laissez-passer de
l'UE (modèle type de document de voyage établi à des fins d'éloignement)
pourrait contribuer à cet effort. 1.12
Un débat spécifique et approfondi sur les migrations (portant
notamment sur le retour volontaire, la réadmission, la réintégration,
l'accueil, la protection internationale, la lutte contre les réseaux criminels
et de passeurs, le renforcement des capacités, les droits fondamentaux des
migrants ainsi que les causes profondes de la migration irrégulière) devrait
être planifié dans la perspective du sommet UE-Afrique d'avril 2014 et de
la quatrième conférence ministérielle euro-africaine sur la migration et le
développement prévue pour le deuxième semestre de 2014 (Processus de Rabat). La
nouvelle génération de programmes pour Euromed Migration et Euromed Police, qui
doit être lancée à partir de 2014, devrait tenir dûment compte des évaluations
pour devenir une plateforme plus efficace de dialogue et de coopération. Par
ailleurs, les dialogues bilatéraux et les dialogues régionaux pertinents avec
les pays d'Afrique subsaharienne devraient être renforcés. Dans ce contexte,
les pays partenaires devraient être invités instamment à adopter et à mettre en
œuvre des mesures nationales en faveur de la gestion intégrée des frontières
afin de lutter contre les passeurs, avec l'aide d'experts déployés par les
États membres et dans le respect des meilleures pratiques mises au point par
l'ONUDC, le cas échéant. 1.13
Un programme spécifique, mettant à profit les initiatives de l'UE existantes
dans ce domaine, telles que le programme WAPIS (Western Africa Police
Information System ou système d'information de la police en Afrique de
l'Ouest, mis en œuvre par Interpol) financé par l'UE, pourrait être envisagé pour
soutenir la mise en place d'une coopération policière et d'une Afripol
contribuant à coordonner les informations et les capacités d'enquête des
polices nationales en Afrique dans le domaine de la lutte contre le trafic de
migrants et la traite des êtres humains, notamment. Le soutien d'Interpol, de
l'ONUDC et d'autres organisations compétentes pourrait être utile à cet égard.
Ce programme devrait créer des synergies avec le Programme frontière de l'Union
africaine. 1.14
Il y a lieu d'assurer le retour rapide et effectif des migrants en situation
irrégulière, dans des conditions humaines et dignes, en totale conformité avec
la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, l'acquis de l'UE
applicable et les normes internationales en matière de droits de l'homme, en
encourageant si possible les retours volontaires. À certaines conditions et en
guise d'instrument complémentaire, une assistance financière et technique
renforcée devrait être mise à disposition pour contribuer à la réintégration
économique et sociale des personnes ayant fait l'objet d'une mesure de retour
et pour assurer l'établissement d'un dispositif efficace de retour non
volontaire en coopération avec les autorités nationales. En cas d'assistance
financière et technique, il conviendrait de veiller en particulier à ne pas
créer de structures parallèles à celles du pays tiers concerné, et d'éviter de
générer des facteurs d'attraction. Dans la mesure du possible, la priorité
devrait être donnée aux retours vers les pays d'origine plutôt que vers les
pays de transit. 1.15
La coopération/l'échange d'information et les synergies seront développés
entre les États membres, avec la contribution des agences JAI de l'UE et
d'autres parties prenantes (l'OIM, les ONG), concernant le contenu des programmes
d'aide au retour volontaire, y compris les mesures et initiatives en
matière de réintégration prises par chaque État membre à l'égard des pays
d'origine ou de transit afin de garantir un retour durable des migrants en
situation irrégulière. À compter de 2014, cette coopération sera développée
dans le contexte du réseau européen des migrations (REM).
2) Programmes de
protection régionaux, réinstallation et amélioration des voies d'entrée légale
en Europe
2.1
Pour améliorer la situation des réfugiés au niveau local, il est nécessaire de
mettre en place et de renforcer les programmes de protection régionaux (PPR).
Les PPR actuels, tels que ceux concernant l'Afrique du Nord (Libye, Tunisie et
Égypte) et la Corne de l'Afrique (Kenya et Djibouti), devraient être renforcés
et étendus afin d'englober également d'autres pays clés, notamment dans la
région du Sahel. D'autre part, l'Union élabore actuellement un nouveau
programme de protection et de développement régional (PPDR) pour les réfugiés
au Liban, en Jordanie et en Iraq dans le cadre d'une réponse à long terme à la
crise en Syrie. Pour
assurer leur succès, les nouveaux programmes de protection régionaux
nécessiteront un engagement et un financement à long terme tant de l'Union que
du niveau national. Le financement ne pourra être obtenu qu'en partie sur les
ressources existantes et les instruments financiers du Fonds «Asile et
migration». Il convient de compléter ces ressources par d'autres sources de
financement issues de l'aide au développement de l'UE et des États membres. Par
ailleurs, la mise en œuvre des PPR/PPDR devrait s'accompagner, auprès des
autorités des pays tiers, y compris au niveau régional, d'un dialogue politique
approfondi et d'efforts de sensibilisation quant à la protection des réfugiés
et aux situations ayant pour effet de maintenir les réfugiés dans leur état. Les
PPR devraient coordonner leurs éléments régionaux et spécifiques à chaque pays,
et les États membres de l'Union et les délégations de l'UE devraient jouer un
rôle essentiel dans leur planification et leur mise en œuvre. Le HCR sera, au
même titre que d'autres organisations internationales, un partenaire clé à cet
égard, tandis que les ONG devront, si nécessaire, prendre part à la mise en
œuvre des programmes. Le cas échéant, la coopération entre l'EASO et les pays
concernés sera favorisée, en privilégiant notamment les domaines de la
formation et du renforcement des capacités. En
coopération avec les organisations internationales (telles que l'OIM) et les
ONG, il y a lieu de lancer des initiatives parallèles pour faciliter le retour
volontaire assisté et la réintégration dans leurs pays d'origine des migrants
bloqués en Afrique du Nord et pour développer la capacité de ces pays à mieux
gérer le retour et la réintégration[10].
2.2 Les États membres sont encouragés à
renforcer leur engagement actuel en ce qui concerne la réinstallation en tant
que solution à long terme contribuant à prévenir les situations maintenant les
réfugiés dans leur état et à remédier à celles-ci. En 2012, 4 930 personnes
ont été réinstallées dans l'Union par douze États membres[11].
Alors que les États membres pratiquant déjà la réinstallation devraient
envisager de relever leurs quotas, de nouveaux États membres devraient s'engager
à la pratiquer de manière à augmenter la contribution de l'Union à l'effort
mondial en matière de réinstallation. Dans ce contexte, le recours stratégique
à la réinstallation par l'intermédiaire du programme de réinstallation de
l'Union est encouragé et sera soutenu par un financement de l'Union mis à
disposition dans le cadre du Fonds «Asile et migration». 2.3
La Commission est disposée à organiser, en coopération avec le HCR, une
conférence sur la réinstallation des réfugiés les plus vulnérables en provenance
de Syrie. Cette conférence, qui est susceptible de se dérouler au premier
semestre de 2014, pourrait encourager les efforts consentis par les États
membres de l'UE et d'autres pays du monde en matière de réinstallation. 2.4
La Commission examinera de nouvelles possibilités d'entrée protégée dans l'UE
dans le cadre de la réflexion sur les futures priorités dans le domaine des
affaires intérieures qui se déroulera au terme du programme de Stockholm.
Celles-ci pourraient notamment inclure: a) des lignes directrices sur une
approche commune des autorisations de séjour/visas pour raisons humanitaires;
b) une étude de faisabilité sur le traitement conjoint éventuel des demandes de
protection en dehors de l'Union européenne sans préjudice du droit actuel d'accès
aux procédures d'asile dans l'UE. L'EASO, la FRA, Frontex et, le cas échéant,
le HCR, l'OIM et l'OIT devraient être associés à l'exécution de ces tâches. 2.5
L'Union et ses États membres devraient continuer à examiner de nouvelles
possibilités d'ouverture de voies légales permettant aux migrants de rejoindre
l'Europe en toute régularité. Ces voies contribueront aussi à lutter contre les
abus et la migration irrégulière. Par exemple, la directive sur l'emploi
saisonnier, une fois mise en œuvre, permettra de clarifier les règles
d'admission des travailleurs saisonniers, leur accordera un statut juridique
sûr les protégeant de l'exploitation et mettra en place le premier régime
européen de migration circulaire permettant aux migrants de revenir les années
suivantes sous certaines conditions. La directive sur les étudiants, les
chercheurs et d'autres catégories de personnes, qui est en cours de
négociation, pourrait également apporter une contribution essentielle en
définissant des règles d'admission et un statut clairs.
3) Lutte
contre la traite des êtres humains, le trafic de migrants et la criminalité
organisée [12]
Actions 3.1
Europol devrait renforcer ses activités en cours et assurer la
coordination entre les agences de l'UE concernées par la lutte contre le trafic
de migrants et la criminalité organisée[13].
Il pourrait s'agir notamment de créer une équipe dans le cadre administratif et
juridique du fichier d'analyse sur les formes graves de criminalité (AWF SOC),
et en particulier du Focal Point(FP) «Checkpoint» d'Europol, qui
s'occupe du trafic de migrants. 3.2
Deux plans d'action opérationnels EMPACT sur la migration irrégulière et
la traite des êtres humains, y compris le trafic de migrants, seront adoptés en
décembre 2013 et mis en œuvre en janvier 2014, dans le cadre du cycle des
politiques, avec la participation des États membres et des agences de l'UE. 3.3
Un plan global de l'UE, sur la lutte contre le trafic de migrants,
incorporant une dimension «droits de l'homme» conformément à la Charte des
droits fondamentaux de l'UE, devrait être mis au point avec toutes les parties
concernées. Cette stratégie visera notamment un renforcement de la coopération
pratique et de l'échange d'informations entre les États membres et avec les
agences de l'UE, et une coopération extérieure renforcée avec les pays tiers et
les organisations régionales et internationales concernées (par exemple
l'ONUDC)[14].
Les officiers de liaison «Immigration»
présents dans les pays d'origine et de transit y joueront un rôle important. Dans
ce contexte, des lignes directrices sur différents aspects de la lutte
contre le trafic de migrants pourraient être élaborées, tant au niveau de l'UE
qu'au niveau national, en tenant compte des travaux des Nations unies dans ce
domaine. Les
moyens de coopération opérationnelle entre les États membres et les pays tiers
qui existent d'ores et déjà, tels que les officiers de liaison et les
opérations conjointes, devraient être utilisés plus efficacement dans le cadre
du COSI[15].
3.5
Les autorités responsables des États membres touchés sont encouragées à
mettre systématiquement les informations en leur possession, y compris les
données à caractère personnel, à la disposition d'Europol afin de
contribuer à la lutte contre les passeurs. Frontex et Europol devraient
conclure sans tarder un accord opérationnel permettant l'échange de données à
caractère personnel, aux fins de la lutte contre les activités criminelles
transfrontières[16].
3.6 Dans le
cadre de la coordination interagences assurée par Europol, l'EASO devrait
mener un projet pilote avec un État membre dans le but d'en apprendre plus
sur les itinéraires utilisés pour le trafic de migrants et la traite des êtres
humains. L'UE
devrait soutenir, sur le plan politique, l'organisation de la conférence
régionale sur la traite des êtres humains et le
trafic de migrants en 2014 dans le cadre de la stratégie commune UE-Afrique. 3.8 La
Commission réalisera une évaluation de l'acquis de l'UE en matière d'aide à
l'entrée, au transit et au séjour irréguliers et y apportera éventuellement des
modifications, en conciliant lutte efficace contre le trafic de migrants et
nécessité d'éviter d'ériger l'aide humanitaire en infraction. Les obligations
internationales concernant le sauvetage de migrants en détresse en mer
devraient être rappelées[17].
4) Renforcement de la surveillance des frontières, contribuant
à améliorer le tableau de situation maritime et à protéger les migrants et
sauver des vies en Méditerranée
Actions 4.1
Frontex, avec les États membres concernés, a renforcé ses capacités de contrôle
des frontières maritimes en Méditerranée, qui sont des frontières extérieures
de l'Union européenne. Par exemple, elle a intensifié l'opération conjointe
«Hermes» depuis le début du mois de novembre, en tenant compte des possibles
modifications des mouvements migratoires liées aux saisons. Ce renforcement a
été permis par le financement supplémentaire dégagé dans le contexte de
l'opération Lampedusa (7,9 millions d'EUR supplémentaires pour le budget
2013 de Frontex). Sur
cette base, l'objectif est de disposer, à partir du printemps 2014, d'une
approche globale et coordonnée des opérations de surveillance des frontières
menées sous la conduite de Frontex en Méditerranée (de Chypre à l'Espagne),
centrée sur les principaux itinéraires de migration et rassemblant les parties
prenantes. Le renforcement des opérations de Frontex en 2014 devrait faire
l'objet d'une évaluation plus poussée, sur la base des principes présentés par Frontex
à la task-force[18]. La
surveillance des frontières au niveau national devrait être pleinement
coordonnée avec les opérations de Frontex; leur combinaison devrait mener à la
constitution d'un réseau européen de patrouilles. Les informations sur ces actions
nationales, quelle que soit l'autorité qui les mène, devraient être échangées
via le réseau Eurosur par l'intermédiaire du centre national de coordination de
l'État membre en question. Les
opérations des États membres pourraient aussi se développer davantage, à
l'exemple de l'initiative italienne «Mare Nostrum». De telles initiatives
devraient être complémentaires les unes des autres et être coordonnées avec les
opérations de Frontex[19].
L'appui
de moyens militaires aériens et navals des États membres aux opérations de
surveillance des frontières coordonnées par Frontex, lorsque le droit national
le permet et au titre d'une utilisation civile de ces moyens à des fins
répressives, peut améliorer la connaissance de la situation et les capacités de
détection précoce des migrants irréguliers en mer, permettant ainsi de prévenir
plus efficacement les pertes de vies humaines. Ce renforcement devrait donc
être encouragé dans le cadre juridique global des règlements Frontex et
Eurosur, qui s'appliquerait aux moyens militaires utilisés dans ce contexte. Comme
indiqué au paragraphe 1.8, Frontex devrait s'efforcer de développer la
participation des pays tiers méditerranéens dans la mesure du possible. 4.2
Le Parlement européen et le Conseil sont invités à accélérer leurs négociations
sur la proposition de règlement établissant des règles pour la surveillance des
frontières maritimes extérieures dans le cadre de la coopération opérationnelle
coordonnée par Frontex, en vue de tenir le premier trilogue avant la fin de
l'année. 4.3
Le rôle de l'EASO en matière d'identification et de filtrage des demandeurs
d'asile dans les flux mixtes devrait être renforcé, en partenariat avec Frontex
et dans le respect total des mandats respectifs de ces agences. 4.4
Le système européen de surveillance des frontières (Eurosur) a été mis en
service le 2 décembre 2013; sa mise en œuvre et son utilisation effective par
les États membres et par Frontex feront l'objet d'un suivi attentif. Ses
éléments clés sont l'échange d'informations quasiment en temps réel, l'échange
régulier de renseignements et une coopération étroite entre organes compétents
au niveau national comme au niveau de l'UE. Les technologies modernes de
surveillance, permettant par exemple la fusion des données provenant des systèmes
de comptes rendus de navires et de celles fournies par l'imagerie satellite,
joueront également un rôle essentiel. 4.5
Sur cette base, il pourrait être envisagé en 2014 d'améliorer davantage la
coopération et l'échange d'informations entre organes concernés dans le cadre
d'Eurosur, afin d'améliorer les tableaux de situation nationaux et européen[20].
Conformément au règlement Eurosur, cela pourrait concerner notamment
l'assistance par les navires d'États membres qui sont d'ores et déjà présents
dans la région[21].
Les efforts en cours devraient être intensifiés pour améliorer, dans toute la
Méditerranée, la surveillance des points de départ connus d'où partent les
migrants irréguliers, y compris la surveillance des activités dans les ports et
sur les côtes qui sont des plaques tournantes de la migration irrégulière. La
détection et la localisation des petits bateaux seront développées dans le
cadre d'Eurosur avec un soutien financier du futur programme Copernicus, ainsi
que par des essais dans le cadre de projets de recherche en cours au titre du 7e
PC, tels que Perseus, Closeye, Lobos et Sagres; le Centre commun de recherche
de la Commission européenne y contribuera par une appui et des conseils
techniques[22].
Dans
ce contexte, le tableau de situation en Méditerranée devrait être amélioré
grâce à une meilleure coopération entre agences. Sur la base de l'accord de
niveau de service entre Frontex et, d'une part, l'Agence européenne pour la
sécurité maritime (EMSA)[23],
d'autre part, le Centre satellitaire de l'UE[24],
davantage de données de positionnement des navires et d'observation de la Terre
devraient être produites pour les zones critiques. Ces données, et d'autres
données pertinentes pour les opérations, notamment en ce qui concerne les
moyens navals, devraient être ajoutées aux différents tableaux de situation
Eurosur. Dans le contexte de la coopération entre agences (Frontex, Europol,
EMSA), les informations fondées sur le renseignement devraient servir de base à
une surveillance renforcée. 4.6
Un appel devrait être lancé au niveau national, le cas échéant par un avis aux
navigateurs, pour prier instamment les capitaines de navires marchands et les
pêcheurs de se conformer à leur obligation, au titre du droit international
(CNUDM, convention SOLAS, convention SAR), de porter assistance à tout bateau
de migrants en détresse et de le signaler aux autorités compétentes de leur
État membre. Parallèlement, il conviendrait de leur assurer publiquement qu'ils
seront toujours autorisés à débarquer les migrants rapidement et que, à
condition qu'ils soient de bonne foi, ils ne subiront aucune conséquence
juridique négative en raison de cette assistance. Cet appel devrait faire
l'objet d'un soutien politique au niveau européen.
5) Aide
aux États membres qui font face à de fortes pressions migratoires et solidarité
avec ceux-ci[25]
Actions 5.1
La Commission met de côté des fonds (y compris des fonds d'urgence) à
hauteur de 30 millions d'EUR pour le domaine des technologies de l'information,
notamment pour les opérations de surveillance des frontières dans le cadre du
mandat de Frontex. Pour les autres États membres, environ 20 millions d'EUR ont
été alloués afin de faire face à la pression croissante au niveau de l'UE et
aux insuffisances de capacités qui en découlent au niveau national. Ce
financement permettra d'améliorer la capacité d'accueil, la capacité de
traitement et la capacité de filtrage et d'enregistrement; il soutiendra aussi
les activités de gestion des frontières. Ces fonds devraient, si nécessaire,
être complétés par d'autres activités opérationnelles, comme l'aide offerte par
l'EASO et Frontex. La planification des mesures d'urgence et la gestion de
crise (voir 5.3) jouent un rôle important à cet égard. Les
pays particulièrement touchés par un afflux de migrants et de demandeurs
d'asile peuvent aussi, le cas échéant, demander de l'aide au mécanisme européen
de protection civile (EUCPM)[26].
5.2
Les États membres devraient, en utilisant les incitations financières offertes
par le futur Fonds «Asile et migration», s'engager volontairement à procéder à
davantage de relocalisations, dans l'UE, de bénéficiaires de la
protection internationale. L'EASO devrait jouer
un rôle de coordination pour
les relocalisations à
l'intérieur de l'UE, afin de
les rendre plus rapides et plus efficientes. Les États
membres pour lesquels la pression migratoire est faible sont particulièrement
encouragés
à
faire preuve de solidarité
de cette manière.
Les organisations internationales telles que le HCR et l'OIM peuvent jouer un rôle
important dans ce domaine. 5.3
Les efforts de planification des mesures d'urgence et de gestion de crise
au niveau de l'UE devraient se poursuivre et être approfondis afin de mettre en
place des régimes d'asile et de migration solides dans les États membres. Ces
mesures devraient être basées sur une évaluation fondée sur les prévisions de
tendances et d'autres rapports statistiques et analytiques ad hoc rédigés par
l'EASO, Frontex, la FRA, des organisations comme le HCR et l'OIM et d'autres
acteurs, et devraient être prises également en coordination avec le mécanisme
européen de protection civile. La Commission devrait tenir compte, dans le
développement de ces mesures d'urgence, de rapports d'évaluation sur la
situation des pays d'origine, en incluant dans toute la mesure du possible les
aspects de la sécurité, de la gestion des frontières et des flux migratoires[27]. Afin
de permettre une planification efficiente des mesures d'urgence, les États
membres devraient transmettre rapidement leurs données à Eurostat, à l'EASO, à
Frontex et aux autres acteurs concernés et devraient être prêts à répondre aux
exigences supplémentaires en matière de données qui pourraient être nécessaires
à cette fin. 5.4
L'EASO devrait mettre sur pied un premier projet en matière d'aide au
traitement des demandes d'asile dans les États membres. Cela permettrait un
traitement plus rapide et plus efficace des demandes d'asile et soulagerait le
régime d'asile de l'État membre responsable, sans transfert de la responsabilité
de l'examen de la demande d'asile et dans le respect total du cadre juridique
national applicable. [1] Résolution
du Parlement européen du 23 octobre 2013 sur les flux migratoires en
Méditerranée, en particulier à la lumière des événements tragiques survenus au
large de Lampedusa [2013/2827(RSP)]. [2] Notamment
ses articles 2, 4, 18 et 19. [3] La reconnaissance du rôle de ces organisations dans le texte est sans
préjudice de toute décision de financement qui sera prise dans le cadre de la
mise en œuvre des actions envisagées dans la communication. [4] Une assistance est
envisagée dans le cadre d'une collaboration avec les autorités libanaises sur
la gestion intégrée des frontières, visant à consolider les institutions de
l'État et à améliorer la coopération entre services. Dans ce contexte, l'Union
s'efforce également de promouvoir une approche fondée sur les droits pour ce
qui est de la gestion intégrée des frontières, qui englobe la circulation
régulière des personnes et des biens ainsi que la gestion des flux migratoires.
L'Union étudie également la possibilité d'apporter un soutien aux forces armées
libanaises. [5] La Commission envisage
d'adopter une décision de financement permettant de mettre en œuvre un
programme de 10 millions d'EUR relevant de l'IEVP (instrument européen de
voisinage et de partenariat) qui sera axé sur l'amélioration de la structure et
des capacités juridiques et institutionnelles des autorités chargées de la
gestion de l'asile et des migrations, répondant aux normes internationales et
aux meilleures pratiques, afin que les migrants soient traités dans le respect
total des droits de l'homme et de la dignité humaine et conformément aux normes
internationales garantissant la protection internationale. Le programme mettra
notamment aussi l'accent sur l'amélioration des conditions de vie des migrants
dans les centres
de rétention. À cet effet, il est prévu d'analyser les procédures
administratives, d'améliorer les services offerts aux migrants et de faciliter
leur accès à l'emploi. [6] De même, la coopération en cours
entre les gardes-côtes peut fournir l'occasion de stimuler le dialogue entre
l'UE et les pays d'Afrique du Nord. [7] Toute
action dans ce domaine doit respecter les droits fondamentaux, notamment le
principe de non-refoulement. [8] Dans le but d'assurer une plus grande
cohérence entre les actions extérieures menées au niveau de l'UE et celles
conduites au niveau national, les chefs de délégations de l'UE affectés dans
les pays d'origine de migrants bloqués devraient, au besoin en collaboration
avec les ambassadeurs d'autres États membres de l'Union, entreprendre des
démarches communes auprès des autorités nationales responsables. Ces démarches
devraient être élaborées en coordination avec le SEAE et la Commission et les
États membres concernés. [9] Voir,
par exemple, la mise en œuvre de l'obligation de réadmission imposée aux pays
ACP par l'accord de partenariat UE-ACP (accord de Cotonou). [10] Les centres de ressources et d'aide pour
les migrants mis en place par l'OIM dans de nombreux pays le long des routes
migratoires pourraient également être établis le long des routes de la
Méditerranée centrale et orientale. [11] République
tchèque, Danemark, Allemagne, Irlande, Espagne, France, Lituanie, Pays-Bas,
Portugal, Finlande, Suède et Royaume-Uni (source Eurostat). [12] Le trafic de migrants
(par exemple l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers) et la
traite des êtres humains sont étroitement liés, mais ne doivent pas être
confondus. En particulier, la traite des êtres humains implique l’utilisation
de moyens mentionnés dans sa définition («par la menace de recours ou le
recours à la force ou à d'autres formes de contrainte, par enlèvement, fraude,
tromperie, abus d'autorité ou d'une situation de vulnérabilité, ou par l'offre ou
l'acceptation de paiements ou d'avantages pour obtenir le consentement d'une
personne ayant autorité sur une autre») à des fins d'exploitation de personnes,
mais, contrairement au trafic de migrants, n'implique pas le franchissement
d'une frontière ou le transport de personnes. [13] Le mandat d'Europol est
renforcé dans ce domaine en lien avec la révision en cours du règlement
Europol. [14] Les informations
récoltées dans ce contexte pourraient aussi être utilisées pour mieux détecter
et prévenir les déplacements de combattants étrangers qui partent mener le
djihad à l'étranger (notamment en Syrie) ou en reviennent. [15] Ces actions pourraient devoir faire
l'objet d'adaptations en fonction de la réflexion en cours visant à fournir des
éléments concrets en vue d'une communication sur une stratégie européenne en
matière de sécurité maritime pour début 2014. [16] Lorsque le règlement
Eurosur le permet, les données autres que les données à caractère personnel
devraient être mises à la disposition d'Eurosur par Europol. [17] Dans ce contexte, il
convient de préciser dès le départ que les capitaines de navires restent
contraints de suivre les ordres émis par les centres coordonnateurs de
sauvetage conformément au droit international. [18]
Les États membres hôtes sont invités à prendre des mesures appropriées afin de
dispenser, dans la mesure du possible, les États membres participants du
paiement de la TVA durant les opérations conjointes. [19] Les
opérations non couvertes par le règlement Frontex doivent néanmoins être menées
en pleine conformité avec la Charte des droits fondamentaux, et notamment avec
le principe de non-refoulement. [20] Ces efforts pourraient
être complétés par les travaux en cours en vue d'établir un environnement
commun de partage de l'information pour le domaine maritime de l'UE.
L'environnement commun de partage de l'information (CISE), qui est actuellement
mis au point conjointement par la Commission européenne et les États membres de
l'UE/EEE, est également prévu en tant que troisième phase d'Eurosur [COM(2008) 68].
[21] Le règlement Eurosur
prévoit que les informations sur la position, l'état et le type des moyens
militaires appuyant une mission de maintien de l'ordre soient inscrits dans le
tableau de situation national Eurosur. L'accès à ce type d'informations peut
être restreint, selon le principe du «besoin d'en connaître». [22] À plus long terme, le
système de navigation par satellite Galileo et le système d'amélioration des
signaux Egnos (système européen de navigation par recouvrement géostationnaire)
pourraient contribuer à améliorer le tableau de situation en Méditerranée. [23] Signé en avril 2013. [24] Signature prévue début
2014. [25]
Les programmes nationaux des États membres liés au CFP 2014-2020, qui doivent
bientôt être élaborés et transmis, devraient aussi traduire clairement ces
priorités, afin que le financement nécessaire puisse être mobilisé dès que les
différents mécanismes de financement seront opérationnels. [26] Le centre de réaction
d'urgence (ERCC) de la DG ECHO gère les contributions volontaires en nature ou
en consultance provenant d'experts des 32 États participant au mécanisme, parmi
lesquels les États membres de l'UE. En raison de sa nature volontaire, ce
mécanisme ne peut être considéré que comme une solution provisoire à court
terme. [27] Les mécanismes qui
pourraient être étudiés sont par exemple le cadre opérationnel de l'OIM en cas
de crise migratoire (MCOF) et la task-force «Migration» pour la route
migratoire est-africaine et l'Afrique du Nord.