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Document 52012SC0167
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms and amending Council Directives 77/91/EEC and 82/891/EC, Directives 2001/24/EC, 2002/47/EC, 2004/25/EC, 2005/56/EC, 2007/36/EC and 2011/35/EC and Regulation (EU) No 1093/2010
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil
/* SWD/2012/0167 final - COD 2012/0150 */
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil /* SWD/2012/0167 final - COD 2012/0150 */
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document : Proposition de directive du Parlement européen et du
Conseil établissant un cadre pour le redressement et la
résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises
d'investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CE du Conseil
ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE,
2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement
européen et du Conseil 1. Définition du problème La crise financière a révélé les limites de la capacité des
autorités à gérer les crises au niveau tant national qu'international. Une
évidence s'est vite imposée: ni les pouvoirs publics ni les banques n'étaient
correctement préparés. Les plans d'urgence élaborés pour lutter contre les
crises financières ont été insuffisants. Les États membres ne disposaient pas
tous des moyens d'agir rapidement pour stabiliser et réorganiser les banques en
difficulté. Dans de nombreux cas, les autorités compétentes ne disposaient pas
des instruments et des pouvoirs indispensables pour gérer la défaillance de ces
établissements. Face au risque que la défaillance de grandes banques
interdépendantes cause de graves dommages systémiques, les autorités n'ont pas
eu d'autre choix que d'utiliser l'argent du contribuable pour leur porter
secours. Qui plus est, alors que les banques fonctionnent de manière
très internationale, au point que leurs branches d'activité et leurs services
internes sont étroitement liés de part et d'autre des frontières géographiques
des États membres, le cadre d'intervention des autorités reste national. Ainsi,
en cas de défaillance, les autorités de surveillance et les autres autorités
compétentes (notamment celles chargées de la résolution des défaillances
bancaires) n'interviennent que sur leur territoire. Cette situation risque de
compliquer la coopération transfrontière et de déboucher sur des stratégies
inefficaces, et potentiellement concurrentes, de résolution des défaillances
bancaires, qui produiront des résultats insatisfaisants à l'échelle de l'UE. Le secteur privé, quant à lui, n'a peu ou pas mis de côté
par anticipation («ex ante») des fonds qui auraient pu financer des mesures de
résolution au cours de la crise financière. L'intervention des pouvoirs publics a coûté très cher au
contribuable et a même compromis la viabilité des finances publiques dans
certains États membres. Entre octobre 2008 et octobre 2011, le montant des
mesures d'aide d'État approuvées par la Commission en faveur d'établissements
financiers a atteint 4 500 milliards d'EUR (soit l'équivalent de 37 %
du PIB de l'UE), dont 1 600 milliards (soit l'équivalent de 13 % du
PIB de l'UE) pour la période 2008-2010. Les garanties et mesures de liquidité
représentent 1 200 milliards d'EUR, soit environ 9,8 % du PIB de
l'UE. Le reste est allé aux mesures de recapitalisation et de rachat d'actifs
dépréciés, soit 409 milliards d'EUR (3,3 % du PIB de l'UE). De tels
engagements et dépenses ne sont pas tenables d'un point de vue budgétaire et
représentent une lourde charge pour les générations actuelles et futures. De
plus, la crise, qui trouve son origine dans le secteur financier, a plongé
l'économie de l'UE dans une grave récession, le PIB de l'Union reculant de
4,2 % (700 milliards d'EUR) en 2009. 2. Analyse de subsidiarité Malgré la forte intégration du secteur bancaire dans l'Union
européenne, les mécanismes de résolution des crises bancaires sont limités à un
rayon d'action national qui ne permet pas de traiter le cas des établissements
transfrontières en difficulté. Une action coordonnée est d'autant plus
difficile dans ces circonstances, et les objectifs poursuivis par les autorités
peuvent diverger. En ne donnant aux autorités que des moyens d'action limités
pour résoudre les défaillances bancaires, on accroît le risque d'aléa moral et
on donne à penser que les grandes banques, qui se caractérisent par leur
complexité et leur interdépendance, auront de nouveau besoin de l'aide des pouvoirs
publics en cas de difficultés. Par conséquent, seule une action de l'Union
garantira qu'en temps de crise, les établissements de crédit font l'objet de
mesures cohérentes de nature à créer des conditions de concurrence homogènes et
à faire avancer l'intégration du marché intérieur. Aucun action de l'Union européenne n'est requise pour le
choix des autorités et des procédures de résolution des défaillances bancaires.
Ces décisions pourront être prises par les États membres. 3. Objectifs de l'initiative de l'UE L'objectif général est de préserver la stabilité financière
et la confiance dans les banques et d'éviter toute contagion. La proposition de
directive vise à limiter au maximum les pertes subies par la société dans son
ensemble, notamment par les contribuables, et à réduire l'aléa moral. Les
mesures proposées visent également à renforcer le marché intérieur des services
bancaires tout en maintenant des conditions de concurrence équitables. 4. Les options privilégiées et les effets qu'elles
devraient produire Préparation et prévention Le cadre proposé vise un objectif principal: éviter autant
que faire se peut les défaillances bancaires et veiller à ce que les autorités
et les banques soient prêtes à faire face à d'éventuelles difficultés. Dans
cette optique, ont été examinées et retenues les options suivantes. Des accords volontaires de soutien financier intragroupe
permettront aux groupes financiers de transférer des éléments d'actif entre
leurs différentes entités lorsqu'un de leur membres connaît des difficultés
financières. Ce dispositif pourrait permettre d'éviter que les problèmes
financiers d'une partie du groupe ne deviennent trop importants; il
bénéficierait donc au groupe tout entier. Toutefois, un transfert d'actifs à
partir d'une entité saine pourrait réduire la liquidité et les capitaux dont
elle dispose et, partant, affaiblir la position des créanciers et des
déposants. Par conséquent, les transferts ne devraient être possibles que s'ils
ne compromettent pas la liquidité ou la solvabilité de l'entité qui apporte le
soutien financier. Les autorités de surveillance pourraient donner leur accord
au cadre, ce qui constituerait une garantie pour toutes les parties prenantes.
Dans certains cas, elles pourraient même demander aux banques qui sont parties
à un accord volontaire de soutien financier intragroupe d'aider une autre
entité du même groupe. Cette possibilité d'améliorer la répartition des
éléments d'actif dans les situations d'urgence permettrait également de
renforcer le marché intérieur. Les banques et les autorités seront tenues d'élaborer des
plans d'urgence pour faire face aux crises. Les plans de redressement élaborés
par les banques pourraient aider les autorités de surveillance à définir les
mesures les plus aptes à rétablir rapidement la situation financière d'une
banque. L'élaboration de ces plans de redressement permettrait aux banques
elles-mêmes d'analyser leurs opérations, leurs risques et les actions
nécessaires en cas de problème. Des plans de résolution élaborés par les autorités
permettraient une adoption plus rapide, plus efficiente et plus efficace des
mesures qui s'imposent, ce qui réduirait considérablement le coût des
défaillances bancaires, y compris pour la société. Les chances de succès seront
d'autant plus grandes que les autorités de résolution auront une connaissance
approfondie des moyens de résoudre la défaillance d'une banque ou de liquider
de manière ordonnée un établissement défaillant. Les autorités de résolution seront dotées de nouveaux
pouvoirs en vertu desquels elles pourront exiger des banques qu'elles modifient
leurs structures opérationnelles ou économiques et qu'elles limitent leur
exposition et leurs activités. Ces mesures visent à faire en sorte qu'une
banque défaillante puisse faire l'objet d'une procédure de résolution. Elles
contribueraient à la suppression du soutien implicite de l’État (par
renflouement) aux établissements bancaires trop complexes, trop grands ou trop
importants pour faire faillite, ce qui réduirait l'aléa moral et obligerait les
banques à agir plus prudemment. Si les banques peuvent faire l'objet d'une
procédure de résolution, l'utilisation massive des deniers publics pour les
renflouer ne sera plus la seule solution, puisqu'une «faillite maîtrisée»
deviendra possible. Toutefois, la suppression de cette garantie implicite de
l’État entraînerait probablement une hausse des coûts de financement des
banques. En outre, s'il est vrai que les pouvoirs accrus conférés aux autorités
de résolution permettraient de défendre l’intérêt public, ils pourraient aussi
empiéter sur le droit fondamental des actionnaires et de la direction à agir de
la manière la plus adaptée à leurs objectifs et à la stratégie de l'entreprise.
Par conséquent, toutes les mesures visant à supprimer les obstacles à la résolution
devraient être proportionnées à l’importance systémique de l'établissement de
crédit et à l’impact probable de sa défaillance sur la stabilité financière.
Ces mesures doivent être non discriminatoires et servir l'intérêt général. Intervention précoce Le cadre d'intervention précoce existant, qui est géré par
les autorités de surveillance, sera développé. Les autorités de surveillance
pourront intervenir encore plus en amont (c'est-à-dire en cas d'infraction
probable à la directive sur l'adéquation des fonds propres, et non plus
seulement en cas d'infraction avérée, comme c'est le cas actuellement) et
seront dotées d’un plus large éventail d'instruments et de pouvoirs. Elles
devraient ainsi pouvoir éviter que les problèmes d'une banque ne s'aggravent. Une panoplie élargie et
harmonisée d'instruments d'intervention précoce permettrait de prévenir ou de
corriger les problèmes au stade de la surveillance et renforcerait donc
considérablement l’efficacité globale de la gestion des crises dans l'UE. Des
mesures telles que la cession obligatoire de certaines activités permettraient
de réduire sensiblement les risques excessifs pris par les établissements et
d'en prévenir ainsi la défaillance. En nommant un administrateur spécial, les
autorités pourraient interrompre immédiatement la mauvaise gestion d'une banque
et mettre en œuvre des mesures correctives pour empêcher une nouvelle
dégradation de la situation. Le fait de mettre à la
disposition de toutes les autorités de surveillance une gamme d'outils plus large
et plus cohérente améliorera leur coopération et permettra la mise en œuvre de
mesures importantes qui ne sont pas prévues actuellement dans tous les États
membres où sont implantés des groupes bancaires transfrontières. Certains de ces instruments pourraient
cependant restreindre la liberté de la direction (restriction des activités,
remplacement des dirigeants par un administrateur spécial) et des actionnaires
(suspension du versement de dividendes). Ces mesures ne pourraient donc être
prises que si elles s'accompagnent de garde-fous garantissant qu’elles ne
seront pas appliquées de manière abusive, qu'elles serviront l'intérêt général
et seront proportionnées. Pour permettre aux banques
d’augmenter leur capital en cas d’urgence, la législation sera modifiée pour
donner à l'assemblée générale des actionnaires le pouvoir d'anticiper une crise
et de décider qu'une assemblée générale peut être convoquée dans un délai plus
court, s'il s'avère nécessaire d'augmenter d'urgence le capital. Résolution La mise en place dans tous les États membres d'un ensemble
minimal d'instruments de résolution spécifiquement destinés à la résolution des
défaillances bancaires (et permettant par exemple la cession d'activités, la
séparation des actifs ou la création d'établissements-relais) augmentera
considérablement les chances des autorités d'appliquer efficacement et avec
succès une procédure de résolution (faillite maîtrisée et rapide d'une banque)
et d'assurer ainsi la continuité de services financiers essentiels et la stabilité
de l'ensemble du système financier. Par rapport aux procédures normales
d'insolvabilité, l'application aux banques d'une procédure de résolution
spécifique permettrait aux autorités d'utiliser des techniques mieux adaptées
aux besoins de ces établissements et de mieux hiérarchiser les priorités en ce
qui concerne les parties prenantes (la résolution doit privilégier les
déposants, la continuité des services et, en définitive, la stabilité
financière). Un mécanisme supplémentaire (renflouement interne ou bail-in)
permettrait de déprécier les créances détenues sur les banques ou d'en
convertir une partie en titres de participation. Ce mécanisme peut s'avérer
utile pour de grands établissements financiers complexes et interdépendants,
lorsque les autres instruments risquent de ne pas suffire à remédier à une
défaillance d’une manière qui préserve la stabilité financière et ne pèse pas
sur le contribuable. Le cadre de résolution des défaillances bancaires permettra
de réduire ou de supprimer la garantie implicite de l'État même pour les
banques les plus grandes et les plus importantes. Naturellement, les coûts de
financement des banques devraient quelque peu augmenter. Autrement dit, les
coûts qui pesaient auparavant sur les contribuables seront désormais supportés
par les parties prenantes (créanciers et propriétaires de la banque). Cette
augmentation des coûts de financement bancaires pourrait avoir une légère
incidence négative sur le PIB. Les conditions auxquelles les autorités peuvent recourir aux
pouvoirs et instruments de résolution doivent leur permettre d'intervenir avant
qu'une banque ne devienne économiquement insolvable, afin de maximiser
l'efficacité et les chances de réussite de la procédure de résolution. Une
faillite maîtrisée, dans laquelle la direction et les actionnaires sont les
premiers à supporter les pertes, réduira aussi l'aléa moral. En même temps, les
mesures de résolution pourraient empiéter sur les droits fondamentaux des
actionnaires et des créanciers. Elle ne seraient donc appliquées que dans des
cas exceptionnels, et dans l'intérêt général. Coopération transfrontières La coopération entre autorités
de résolution sera institutionnalisée et formalisée. Différentes
options, consistant par exemple à conférer des pouvoirs de résolution à des
autorités de l’UE ou à créer une autorité de résolution au niveau de l'UE, ont
été examinées. L'option privilégiée est la mise en place de dispositifs de
coopération sous forme de collèges d'autorités de résolution. Ces collèges
veilleraient à ce que les autorités nationales s'informent mutuellement des
situations d’urgence, en discutent entre elles et décident de mesures
conjointes ou coordonnées en cas de défaillance d'établissements
transfrontières. La participation de
l'Autorité bancaire européenne (ABE) à ces collèges garantirait en outre la
prise en compte des intérêts de tous les États membres et de toutes les parties
prenantes et éviterait ainsi une fragmentation du marché intérieur. Financement La mise en place et le calibrage coordonné des fonds de
résolution ex ante et des systèmes de garantie des dépôts financés par le
secteur bancaire contribueront au succès des mesures de résolution et offriront
une protection supplémentaire aux contribuables. Bien que les systèmes de
garantie des dépôts et les fonds de résolution ne soient pas de même nature, le
fait de les concevoir de manière coordonnée permettra d'exploiter un certain
nombre de synergies. L'on peut également tabler sur des économies d'échelle,
puisque la résolution réduit le risque de contagion et qu'un calibrage optimal
de son financement réduit les besoins financement des systèmes de garantie des
dépôts. D'après des calculs basés sur des modèles, la taille
optimale à viser, pour ces fonds et systèmes, correspondrait à au moins
1 % des dépôts couverts détenus par les banques de l'Union. Les systèmes
de garantie des dépôts pourraient être employés pour accumuler des fonds ex
ante, mais ils devraient alors être en mesure de financer la résolution. Si un
État membre n'autorise pas le financement de la résolution par ces systèmes, un
fonds distinct devrait être créé à cet effet. Dans ce cadre, d’autres options
ont aussi été examinées, par exemple la création de fonds de résolution
nationaux strictement séparés des systèmes de garantie des dépôts, et d'un
fonds de résolution au niveau de l'Union, mais elles n'ont pas été retenues. Impact global Le cadre de gestion de crise proposé au niveau de l’Union
vise à renforcer la stabilité financière, à réduire l’aléa moral, à protéger
les déposants et les services bancaires essentiels et à épargner les deniers
publics. Il a également pour but de protéger et développer le marché intérieur
des services financiers. Ce cadre devrait avoir un impact social positif, d’abord en
réduisant la probabilité d’une crise bancaire systémique et d'une baisse
consécutive du PIB, et, en second lieu, en évitant le recours à l’argent des
contribuables pour renflouer des banques lors d'une future crise. Le coût d’une
crise doit être supporté en premier lieu par les actionnaires et les créanciers
de la banque. Les coûts liés à la mise en place de ce cadre découlent,
d'une part, d'une éventuelle augmentation des coûts de financement des banques,
liée à la suppression du soutien implicite de l'État et, d'autre part, des
coûts de mise en place des fonds de résolution. Les banques pourraient imputer
ces surcoûts à leurs clients ou à leurs actionnaires, en baissant les taux de
rémunération des dépôts, en relevant les taux de prêt et les frais bancaires ou
en réduisant le rendement des actions. Toutefois, la concurrence pourrait
limiter la capacité des banques à répercuter intégralement ces coûts. L'augmentation des coûts de financement bancaires pourrait
entraîner une réduction du PIB, tandis que la stabilité du secteur financier et
le moindre risque de devoir recourir à l’argent des contribuables pour
recapitaliser les banques auraient l'effet inverse. Les nouvelles exigences de
capital prévues par l'accord de Bâle III (qui réduit les probabilités de
défaillances bancaires) devraient permettre un gain annuel net égal à
0,14 % du PIB de l'UE. Les systèmes de garantie des dépôts et les fonds de
résolution calibrés conjointement devraient quant à eux permettre un gain
positif net annuel de 0,2 à 0,3 % du PIB de l’UE. L'instrument de dépréciation
des créances (renflouement interne) pourrait entraîner un gain économique net
annuel de 0,3 à 0,6 % du PIB de l'UE. Au total, ces mesures devraient se
traduire par un gain de croissance net de 0,7 à 1,0 % du PIB de l'UE
chaque année. Les options retenues n'entraînent aucune charge
administrative importante. Certains éléments de la proposition peuvent être
considérés comme occasionnant une charge administrative qui devrait toutefois,
d'après les résultats de la consultation publique, rester négligeable. La proposition a été passée au crible afin de vérifier que
ses dispositions sont pleinement compatibles avec la Charte des droits
fondamentaux, et notamment avec le respect du droit de propriété (article 17)
et du droit à un recours effectif et à un tribunal impartial (article 47). Une
limitation de ces droits et libertés est autorisée si elle est nécessaire et
promeut réellement la réalisation des objectifs d'intérêt général reconnus par
l'Union ou la protection des droits et libertés. Incidence sur le budget de l'UE Les options ci-dessus auront des
implications sur le budget de l'Union. Conformément à la présente
proposition, l'ABE devra i) élaborer 23 normes techniques et 5 orientations; ii)
siéger dans les collèges d'autorités de résolution, assurer une fonction de
médiation et trancher en cas de désaccord; iii) assurer la reconnaissance des
procédures de résolution des pays tiers et conclure des accords de coopération
non contraignants avec les pays tiers. Elle doit remettre les normes techniques
dans les 12 mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente directive, qui
devrait intervenir entre juin et décembre 2013. Étant donné que l'ABE devra
acquérir une expertise dans un domaine totalement nouveau, l'on estime à 5 agents
temporaires et 6 experts nationaux détachés l'effectif nécessaire en 2014 et
2015 pour élaborer ces normes techniques et ces orientations et pour les autres
tâches décrites aux points ii) et iii) supra. Cette proposition n’a aucune incidence sur l’environnement. 5. Suivi et évaluation Les défaillances d'établissements bancaires étant
imprévisibles, et l'objectif étant de les éviter, l'on ne peut envisager de
fonder le suivi de la résolution bancaire sur des cas réels de faillite
bancaire. Il est en revanche possible d'assurer le suivi de la phase de
préparation et de prévention, en particulier de l'élaboration des plans de
redressement et de résolution, ainsi que des mesures prises par les autorités
dans le cadre de ces plans. Cette tâche pourrait être confiée à l'Autorité bancaire
européenne. La transposition de tout nouvel instrument législatif de l’Union
sera contrôlée conformément au traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne.