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Rapport de la Commission - Rapport 2004 sur le programme Phare et les instruments de préadhesion et de transition {SEC(2005)1773}

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52005DC0701

Rapport de la Commission - Rapport 2004 sur le programme Phare et les instruments de préadhesion et de transition {SEC(2005)1773} /* COM/2005/0701 final */


[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 23.12.2005

COM(2005)701 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

RAPPORT 2004 SUR LE PROGRAMME PHARE ET LES INSTRUMENTS DE PREADHESION ET DE TRANSITION{SEC(2005) 1773}

SYNTHÈSE

Associé à deux autres instruments financés par les Communautés européennes, à savoir l’instrument structurel de pré-adhésion ISPA et le programme spécial d’adhésion pour l’agriculture et le développement rural SAPARD, le programme Phare a pour but d’aider les pays candidats et les pays en voie d’adhésion dans le cadre de leurs activités préparatoires à l’entrée dans l’Union européenne. En 2004, après l’adhésion des 10 nouveaux Etats membres, le programme Phare a concentré son aide sur les deux pays candidats restants: la Bulgarie et la Roumanie. La Turquie continue à bénéficier d’une aide dans le cadre de son propre instrument de pré-adhésion.

Le programme d’assistance Phare a pour but d’aider les pays candidats et les pays en voie d’adhésion dans les efforts qu’ils déploient pour renforcer leurs administrations publiques et leurs institutions afin de garantir le fonctionnement efficace de celles-ci au sein de l’Union européenne, de favoriser la convergence vers la législation européenne, de réduire le besoin de périodes transitoires et de promouvoir la cohésion économique et sociale.

La programmation a été basée sur les lignes directrices Phare révisées en 2004, dans le but de poursuivre l’alignement du règlement de c oopération transfrontalière sur INTERREG, d’aménager l’approche unique exigée dans le domaine de la sécurité nucléaire et de mettre en exergue le passage à un système de décentralisation étendue (EDIS).

La programmation et la mise en œuvre de l’aide de pré-adhésion pour la Turquie se sont largement inspirées des procédures et du contenu de l’assistance Phare. Pour se préparer à l’approche décentralisée de gestion des programmes établie dans le cadre des fonds structurels, la Commission européenne n’a cessé d’intensifier l’aide apportée à la Bulgarie et à la Roumanie pour accroître progressivement le transfert aux autorités nationales de la responsabilité de la gestion et de la mise en œuvre des programmes Phare.

Le présent rapport donne aussi des informations sur la facilité transitoire destinée aux nouveaux États membres, inaugurée pour garantir la continuité de l’aide au renforcement des institutions en vue de consolider les capacités institutionnelles et administratives de mise en œuvre de l’acquis communautaire. La programmation est basée sur des besoins identifiés dans le rapport global de suivi de la Commission (novembre 2003).

1. L’ANNÉE EN QUESTION

1.1. Principales évolutions du processus d’élargissement en 2004

Le 1er mai 2004, l’ Europe des 25 est devenue une réalité. L’adhésion de 10 nouveaux États membres à l’Union européenne constitue le plus grand élargissement de toute l’histoire de l’Union.

Il va de soi que le processus d’élargissement se poursuit. Le 6 octobre 2004, la Commission a adopté son paquet Élargissement comprenant des rapports réguliers pour la Bulgarie, la Roumanie et la Turquie, un document de stratégie sur l’élargissement et une évaluation d’impact consacrée aux questions soulevées par la perspective de l’adhésion turque.

Les négociations d’adhésion ont été finalisées avec la Bulgarie et la Roumanie, de façon à permettre à ces deux pays de rejoindre l’UE en 2007. Le Conseil européen de décembre a avalisé la clôture des négociations dans l’intention de signer le traité d’adhésion le plus tôt possible en 2005.

Au vu de la recommandation de la Commission du 6 octobre 2004, le Conseil européen de décembre a également décidé d’ouvrir les négociations d’adhésion avec la Turquie en octobre 2005. La décision a été prise compte tenu de la progression des réformes menées par la Turquie et sous réserve de l’entrée en vigueur des éléments essentiels de la législation et de la signature du Protocole prévoyant l’extension de l’accord d’Ankara aux nouveaux États membres avant l’ouverture des négociations.[1]

Le 20 avril 2004, la Commission a recommandé l’ouverture de négociations d’adhésion avec la Croatie . Sur la base de cette recommandation, le Conseil européen de juin a décidé la convocation d’une conférence intergouvernementale bilatérale début 2005 afin d’entamer ces négociations.[2]

En matière de financement, la Commission a proposé le 29 septembre 2004, parallèlement à ses propositions sur les perspectives financières pour 2007–2013, la création d’un instrument d’aide de pré-adhésion (IAP) pour remplacer les programmes Phare, ISPA, Sapard et CARDS, et couvrir les candidats actuels et futurs. Dans la même décision, il a été proposé d’établir un programme de voisinage le long des frontières extérieures de l’UE et des pays candidats, assorti d’un financement dans le cadre de la coopération transfrontalière Phare, du programme TACIS et de l’initiative Interreg. Pour la période 2004–2006, le Conseil a défini une approche générale pour réaffecter les ressources encore disponibles sous les programmes Sapard et ISPA. Dans le cadre de la stratégie de pré-adhésion pour la Croatie, la Commission a proposé de permettre à ce pays d’accéder aux trois instruments de pré-adhésion existants.

1.2. Principales conclusions des Conseils européens de 2004

Conseil européen de Bruxelles des 17 et 18 juin 2004:

Le Conseil européen a souligné que la Bulgarie et la Roumanie s’inscrivaient à part entière dans le processus d’élargissement en cours et a rappelé que les principes directeurs appliqués aux négociations d’adhésion des dix nouveaux États membres restaient applicables à la Bulgarie et à la Roumanie, engagées dans le même processus d’élargissement inclusif et irréversible.

Le Conseil européen s’est réjoui des progrès significatifs opérés par la Turquie dans le processus de réforme, notamment les amendements constitutionnels importants et étendus adoptés en mai ainsi que les efforts soutenus déployés par le gouvernement turc pour répondre aux critères politiques de Copenhague. L’Union a réaffirmé son engagement, à savoir que si le Conseil européen de décembre 2004 décide que la Turquie répond aux critères politiques de Copenhague, l’UE entamerait sans délai des négociations d’adhésion.

Conseil européen de Bruxelles des 4 et 5 novembre 2004:

Le Président de la Commission européenne a présenté au Conseil européen les rapports de suivi, le document de stratégie sur l’élargissement et des recommandations portant sur les États candidats ainsi que l’étude des questions soulevées par la perspective de l’adhésion turque publiée par la Commission le 6 octobre 2004.

Conseil européen de Bruxelles des 16 et 17 décembre 2004:

Le Conseil européen a accueilli favorablement les conclusions et recommandations présentées par la Commission le 6 octobre 2004 dans ses rapports réguliers sur la Bulgarie, la Roumanie et la Turquie, le document de stratégie sur l’élargissement, sa recommandation sur la Turquie et l’évaluation d’impact consacrée aux questions soulevées par la perspective de l’adhésion turque.

Le Conseil européen a rappelé que la capacité de l’Union d’ absorber de nouveaux membres tout en maintenant le rythme de l’intégration européenne était un facteur important dans l’intérêt général à la fois de l’Union et des pays candidats.

Le Conseil européen a estimé que la Bulgarie serait en mesure de répondre à toutes les obligations de l’adhésion au moment envisagé pour cette adhésion, pour autant qu’elle poursuive les efforts déployés à cette fin et mène à bien et dans les délais toutes les réformes et tous les engagements entrepris dans les différents domaines de l’acquis. Des clauses de sauvegarde devront prévoir des mesures destinées à répondre aux problèmes graves susceptibles de se présenter avant l’adhésion ou pendant les trois années qui suivent.

Le Conseil européen a relevé avec satisfaction que les progrès opérés par la Roumanie dans la mise en oeuvre de l’acquis et les engagements pris, notamment, dans les domaines de la justice, des affaires intérieures et de la concurrence, permettraient de clôturer officiellement tous les chapitres encore ouverts avec ce candidat le 14 décembre 2004 et se réjouit, dès lors, de l’accueillir parmi ses membres en janvier 2007.

Le Conseil européen a rappelé les conclusions formulées précédemment à l’égard de la Turquie , dans lesquelles il reconnaissait, à Helsinki, que la Turquie était un État candidat destiné à rejoindre l’Union sur la base des mêmes critères que ceux appliqués aux autres États candidats. Il a appelé le Conseil à convenir d’un cadre de négociation, présenté par la Commission, dans le but d’ouvrir les négociations le 3 octobre 2005.

Le Conseil européen a convenu que les négociations d’adhésion avec des États candidats individuels seront basées sur un cadre de négociation . Chaque cadre, établi par le Conseil sur proposition de la Commission, tiendra compte des leçons tirées du cinquième élargissement et de l’évolution de l’acquis, et abordera une série d’éléments en fonction des mérites propres aux pays candidats, mais aussi de leur situation et de leurs caractéristiques spécifiques.

2. PROGRAMMATION ET MISE EN œUVRE DES PROGRAMMES: APERÇU GÉNÉRAL

2.1. Phare et pré-adhésion pour la Turquie et dispositif spécial d’aide pour la partie Nord de Chypre

À partir de 2004, les huit pays d’Europe centrale et orientale et les deux pays méditerranéens qui ont accédé à l’UE le 1er mai 2004 n’ont plus bénéficié de l’aide de pré-adhésion. Un mécanisme spécial de retrait progressif a toutefois été mis en place pour une période maximum de 15 mois afin de permettre le transfert ordonné aux autorités nationales du rôle des délégations de l’UE dans la gestion des programmes Phare.

La Bulgarie et la Roumanie ont été les seuls bénéficiaires du programme Phare en 2004.

Les lignes directrices actuelles du programme Phare disposent qu’environ 65% des ressources sont affectées au renforcement des capacités institutionnelles et aux investissements qui y sont associés (dont un minimum de 30% pour le renforcement des capacités institutionnelles). Les principaux instruments utilisés pour le renforcement des capacités institutionnelles et le transfert de savoir-faire sont le Jumelage et le Jumelage léger . Ils impliquent le détachement d’experts issus des administrations publiques d’États membres au sein des administrations des pays candidats pour contribuer à développer les capacités de mettre en œuvre certains aspects spécifiques de l’acquis. Un maximum de 35% est affecté à des investissements visant à promouvoir la cohésion économique et sociale.

En plus des programmes nationaux et des éléments de coopération transfrontalière financés par Phare, plusieurs programmes horizontaux multi-pays ont été mis en œuvre. Ces programmes couvrent la sécurité nucléaire, la coopération statistique et la participation aux agences, un instrument de mise en réseau, des opérations TAIEX et un programme d’information et de communication.

La Turquie bénéficie de son propre instrument de pré-adhésion et, grâce à celui-ci, de programmes horizontaux multi-pays. Le programme d’aide financière de pré-adhésion de 2004 pour la Turquie s’est principalement concentré sur le respect des critères politiques de Copenhague, la mise en œuvre de l’acquis, le renforcement de l’administration publique, la justice et les affaires intérieures et la cohésion économique et sociale. Le programme couvrait aussi le cofinancement de la contribution turque pour participer au sixième programme-cadre et aux programmes communautaires pour l’enseignement.

La décision de la Commission portant sur le dispositif spécial d’aide de 2003 en faveur de la partie Nord de Chypre a été modifiée le 11 août 2004 (décision C(2004)3030 de la Commission) afin de recentrer le programme d’aide après le résultat des référendums d’avril 2004 en augmentant les fonds affectés à l’aide TAIEX et aux études de faisabilité. L’aide octroyée dans le cadre de ce programme est gérée de manière centralisée par la Commission. Fin 2004, des contrats ont été signés avec le PNUD et le British Council pour un montant total de 10,3 millions €.

Le financement opéré en 2004 est conforme aux conclusions du Conseil européen de Copenhague, qui avait approuvé la feuille de route pour la Bulgarie et la Roumanie, ainsi que le transfert de l’aide à la Turquie sur la rubrique budgétaire 7 (pré-adhésion).

Le total des engagements opérationnels Phare s’est élevé à 757,7 millions €, dont:

Programmes nationaux | 577,8 millions € |

Démantèlement nucléaire (Kozloduy) | 85,0 millions € |

Coopération transfrontalière | 64 millions € |

Programmes multi-pays/horizontaux | 28,4 millions € |

(N.B. Les 2,5 millions € restants couvrent les engagements Phare destinés à la Fondation européenne pour la formation, gérée dans le cadre de la politique en matière d’enseignement et de culture.)

Les programmes nationaux ont été répartis comme suit :

Bulgarie | 172,5 millions € |

Roumanie | 405,3 millions € |

Le programme d’aide de pré-adhésion a été adopté pour la Turquie :

Turquie | 245,9 millions € |

Il inclut le programme national (236,7 millions €) et des mesures horizontales comprenant des dépenses TAIEX et de support.

Des informations détaillées sur le programme Phare dans chaque pays et sur l’aide financière de pré-adhésion pour la Turquie sont disponibles dans l’Annexe (partie I: sections nationales) du présent rapport.

2.2. Facilité transitoire

Pour la première fois en 2004, les dix pays bénéficiaires de l’aide financière de pré-adhésion sous Phare (ou des facilités de pré-adhésion spécifiques dans le cas de Chypre et de Malte) ont eu accès, en lieu et place, à une facilité transitoire spéciale pour le renforcement des capacités institutionnelles, visant à permettre aux nouveaux États membres de renforcer et de consolider leurs capacités institutionnelles et administratives pour mettre en œuvre l’acquis communautaire et donc poursuivre les mesures de renforcement des capacités institutionnelles entamées sous Phare.

La facilité transitoire a été créée en vertu de l’article 34 de l’acte d’adhésion, en guise d’instrument financier temporaire d’après-adhésion. La programmation est basée sur des besoins identifiés dans le rapport global de suivi de la Commission (novembre 2003). Cet article fournit une liste non exhaustive d’exemples d’acquis essentiel présentant éventuellement encore des faiblesses, mais exclut tout domaine éligible pour un financement par les fonds structurels. Pour garantir la continuité du soutien financier apporté par Phare au renforcement des capacités institutionnelles, une partie de chaque enveloppe annuelle de la facilité transitoire a été affectée à certains programmes multi-bénéficiaires.

L’engagement financier total s’est élevé à 189,6 millions €, dont:

Programmes nationaux | 166,6 millions € |

Programmes horizontaux, multi-pays et autres | 23,0 millions € |

Les programmes nationaux ont été répartis comme suit :

Chypre | 9 millions € |

République tchèque | 17,1 millions € |

Estonie | 8,4 millions € |

Hongrie | 18,4 millions € |

Malte | 11,8 millions € |

Lettonie | 6,7 millions € |

Lituanie | 22,4 millions € |

Pologne | 49,9 millions € |

Slovénie | 8,7 millions € |

Slovaquie | 14,2 millions € |

2.3. Coordination de l’aide communautaire de pré-adhésion

SAPARD [3] ( programme de préadhésion pour l’agriculture et le développement rural ) a pour but d’aider les pays candidats à résoudre les problèmes d’adaptation structurelle de leurs secteurs agricoles et domaines ruraux, ainsi que de mettre en œuvre l’acquis communautaire concernant la PAC (politique agricole commune) et la législation associée. Des informations détaillées sur les activités SAPARD sont disponibles dans le rapport annuel 2004 sur le programme SAPARD.

ISPA [4] ( instrument structurel de pré-adhésion ) a pour objectif principal d’assurer l’alignement des pays candidats sur les normes infrastructurelles communautaires. Il finance également les grandes infrastructures environnementales et de transport. Des informations détaillées sur les activités ISPA sont disponibles dans le rapport annuel 2004 sur ISPA.

Le comité de coordination de la Commission pour les 3 instruments de pré-adhésion s’est réuni une fois au niveau des directeurs en 2004.

Un document général relatif aux aides, dans lequel la Commission informe le comité de gestion Phare sur la coordination des instruments de pré-adhésion en 2004, a été présenté aux États membres lors de la réunion du comité de gestion Phare le 10 juin 2004. Ce document précisait, en particulier, les dotations financières indicatives allouées, pour l’exercice considéré, à chaque pays, dans le cadre des trois instruments, mais comportant aussi des informations sur la coordination assurée avec la BEI et les IFI, et sur les progrès et les perspectives de la gestion décentralisée. Un rapport annuel distinct sur la coordination de l’aide de pré-adhésion fournit des informations plus détaillées sur la coordination entre Phare, ISPA et SAPARD.

2.4. Coopération avec la Banque européenne d’investissement (BEI) et les institutions financières internationales (IFI)

A l’instar des années précédentes, la coopération assurée avec la BEI et les IFI en 2004 s’est poursuivie dans le cadre du protocole d’accord sur la coopération en matière d’aide de pré-adhésion.

Les services de la Commission organisent régulièrement, avec la BEI et d’autres IFI, des réunions visant à coordonner les questions liées à la programmation et à la mise en œuvre, ainsi que les questions de procédure. Dans le but d’organiser la transition entre l’aide de pré-adhésion et le statut de membres à part entière de l’UE pour les pays rejoignant l’Union en mai 2004, la Commission a aussi présidé le groupe de travail CE/IFI le 26 mars 2004, ainsi que le groupe de haut niveau CE/IFI, qui a donné lieu à des rencontres entre la CE et toutes les IFI au niveau de l’encadrement supérieur.

Puisque d’importants projets d’infrastructures faisant généralement l’objet d’un cofinancement international sont désormais financés par ISPA, le cofinancement au titre de Phare a été limité.

En 2004, le principal instrument de cofinancement a une nouvelle fois été la Facilité en faveur des PME, à laquelle participent la BEI, la BERD et la Banque de développement du Conseil de l’Europe/KfW. L’objectif est de continuer à cofinancer le renforcement de la capacité du secteur financier de proposer des sources de financement aux PME (grâce à la Facilité pour les PME) et aux municipalités (grâce à la Facilité de financement des municipalités). Pour plus de détails concernant ces facilités, veuillez consulter l’annexe partie II.

3. GESTION DU PROGRAMME

3.1. Sur la voie du système de décentralisation étendue (EDIS)

Le principe du processus d’accréditation EDIS consiste à accompagner la décentralisation totale de la gestion et de la mise en œuvre des fonds européens aux administrations du pays candidat. Une fois EDIS entièrement mis en œuvre, la Commission n’exerce plus de contrôle ex-ante systématique sur les transactions individuelles, mais se limite à un contrôle ex-post, tout en conservant la responsabilité globale ultime de l’exécution générale du budget.

Concernant les 10 nouveaux États membres, l’obligation d’avoir mis EDIS en place pour la date de l’adhésion figurait dans l’acte d’adhésion (article 33) et a donné un élan manifeste aux pays candidats à l’époque pour achever les ultimes préparatifs pour atteindre cet objectif. Il en est résulté que les préparatifs d’EDIS dans les 10 nouveaux États membres ont été achevés en 2004. Fin 2004, EDIS a été officiellement accordé (sous la forme d’une décision de la Commission renonçant au contrôle ex-ante de la gestion des fonds de pré-adhésion) à 9 des 10 nouveaux États membres ( Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lituanie, Lettonie, Malte, Slovaquie et Slovénie). La Pologne était le seul nouvel Etat membre à ne pas avoir reçu l’accréditation EDIS en 2004, mais une décision était attendue au cours des premières semaines de 2005.[5] Des détails sur la décision EDIS dans chacun des 10 nouveaux États membres sont disponibles au point 1 des sections nationales.

Fin 2004, la situation de la Bulgarie et de la Roumanie était la suivante: la Bulgarie et la Roumanie avaient achevé la première étape d’EDIS (évaluation de l’écart) et entamé la seconde (comblement de l’écart), avec pour objectif le passage à EDIS au premier semestre 2006. La Commission et les administrations nationales de ces pays poursuivent le suivi du processus dans le cadre des groupes de travail de haut niveau créés en 2002 dans tous les pays Phare pour superviser et accompagner la transition vers EDIS.

La Turquie est passée à un système de mise en œuvre décentralisé en octobre 2003, avec pour objectif indicatif de poursuivre vers EDIS en 2007.

3.2. Suivi et évaluation

Le suivi et l’évaluation visent avant tout à suivre et à évaluer l’efficacité de l’aide financière accordée aux pays bénéficiaires dans la mise en oeuvre de leurs objectifs de pré-adhésion, en évaluant les résultats des programmes et les enseignements tirés. Le second objectif consiste à soutenir le développement des capacités de suivi et d’évaluation locales comme moyen de renforcer la capacité des États de gérer et de contrôler l’aide de pré-adhésion.

3.2.1. Évaluation ex ante

En 2004, les discussions sur l’évaluation interne ex-ante 2003 des mécanismes de programmation Phare de 2004 et au-delà se sont poursuivies et concentrées sur l’unique série de recommandations encore en attente, à savoir l’introduction d’un mécanisme de contrôle de la qualité plus systématique et plus formel.

3.2.2. Suivi et évaluation intermédiaire

En 2004, les programmes d’évaluation externe intermédiaire ont produit 45 rapports nationaux, sectoriels, ad hoc ou thématiques, couvrant Phare et d’autres instruments financiers de pré-adhésion, ainsi qu’un rapport consolidé succinct sur l’aide Phare attribuée en 1999-2002 et mise en œuvre jusqu’en novembre 2003.

Parmi les mesures concrètes déployées dans ce domaine figurent l’organisation, dans la plupart des pays candidats, d’ateliers de conception des programmes/projets destinés à remédier aux faiblesses de cette conception et d’un séminaire spécial réunissant les gestionnaires compétents chargés du jumelage, afin d’identifier les actions permettant de renforcer davantage l’instrument du jumelage.

3.2.3. Évaluation ex post

L’unité d’évaluation a lancé la procédure d’appel d’offres préalable à un vaste exercice d’évaluation ex post externe des programmes nationaux Phare attribués en 1999-2001, dans le but d’entamer le travail d’évaluation au premier trimestre 2005. L’exercice sera clôturé fin 2006, à l’issue d’une durée planifiée de 20 mois.

3.3. Autres activités

Plusieurs autres activités ont été entreprises par les services de la Commission pour améliorer la qualité des programmes pour l’année 2004, ainsi que pour appuyer le développement de capacités locales de suivi et d’évaluation. Les actions spécifiques sont décrites dans la section II.2.3 de l’annexe.

[1] Le Conseil européen du 17 décembre 2004 a approuvé la recommandation de la Commission et décidé d’entamer les négociations avec la Turquie le 3 octobre 2005, sous réserve que le Protocole adaptant l’accord d’Ankara à la composition actuelle de l’UE soit signé avant cette date. La signature a eu lieu le 29 juillet 2005 et une décision formelle marquant l’ouverture des négociations a été prise le 3 octobre 2005.

[2] Le 3 octobre à Luxembourg, les États membres de l’UE ont décidé d’entamer des négociations d’adhésion avec la Croatie. L’ouverture de ces négociations a été rendue possible parce que le Conseil de ministres a estimé que la Croatie coopérait pleinement avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) mis en place par l’ONU.

[3] Pour obtenir des informations générales sur SAPARD, veuillez consulter le site web de la DG Agriculture http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm

[4] Pour obtenir des informations générales sur ISPA, veuillez consulter le site web de la DG Politique régionale http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm

[5] La Pologne a obtenu l’accréditation EDIS en janvier 2005.

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