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Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, Comité économique et social et au Comité des régions - La programmation des Fonds structurels 2000-2006: une évaluation initiale de l'initiative URBAN

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52002DC0308

Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, Comité économique et social et au Comité des régions - La programmation des Fonds structurels 2000-2006: une évaluation initiale de l'initiative URBAN /* COM/2002/0308 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - La programmation des Fonds structurels 2000-2006: une évaluation initiale de l'initiative URBAN

La présente communication fait partie du programme de travail de la Commission pour 2002. Elle reprend les caractéristiques principales des programmes de l'initiative communautaire URBAN pour 2000-2006, avec un accent particulier sur les caractéristiques des zones éligibles, les négociations avec les États membres et la valeur ajoutée de l'Union européenne.

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

1. L'initiative URBAN dans les Fonds structurels

1.1. Questions urbaines et politique de cohésion

1.2. Origines de l'initiative URBAN: projets pilotes urbains et URBAN I

1.3. Le champ d'application d'URBAN II

1.4. Financement

2. Sélection des sites

2.1. Le cadre de la sélection

2.2. Processus de sélection au sein des États membres

2.3. Localisation des programmes URBAN II

2.4. Caractéristiques socio-économiques des sites sélectionnés

3. Aperçu des programmes

3.1. Contenu des programmes

3.2. Exemples de projets en fonction des priorités d'intervention

3.3. Gestion et partenariat

4. Valeur ajoutée d'URBAN II

4.1. La réalisation de priorités politiques communautaires

4.2. L'effet de levier

4.3. La méthode de mise oeuvre

4.4. La coopération et la mise en réseau

5. Conclusions

Annexe I: Pour en savoir plus

Annexe II: Glossaire

Annexe III: Tableaux

Annexe IV: Carte des programmes URBAN II

Résumé

Les zones urbaines connaissent des difficultés importantes, mais possèdent des atouts non négligeables: d'une part, les villes sont des lieux stratégiques pour la croissance et la compétitivité de l'Union européenne; d'autre part, elles comprennent des quartiers en difficulté caractérisés par des taux élevés de chômage, de délinquance et de pauvreté, et par une situation de relatif abandon. Ces «quartiers en crise» font face à des problèmes d'intégration économique et sociale, souvent liés à une concentration de populations issues de l'immigration.

L'initiative communautaire URBAN vise à aider des secteurs urbains en crise, en particulier selon ses trois axes principaux d'intervention: la régénération physique et environnementale; la lutte contre l'exclusion sociale; les actions en faveur des entreprises et de l'emploi. Elle le fait en apportant une valeur ajoutée significative par rapport aux politiques nationales et à d'autres politiques de l'UE, notamment grâce:

* au ciblage sur des territoires restreints souffrant de handicaps graves. URBAN permet de mettre en oeuvre l'approche intégrée et coordonnée nécessaire pour traiter les différents problèmes que ces territoires connaissent;

* à un éclairage particulier sur les questions d'intérêt communautaire pour les zones urbaines, notamment la lutte contre l'exclusion sociale, l'intégration des populations issues de l'immigration (dont la concentration est importante dans les zones concernées par le programme URBAN) et l'environnement naturel et physique. En contribuant à lever ces obstacles au développement, URBAN encourage la cohésion économique et la croissance durable de la ville dans son ensemble;

* au partenariat local. Dans un tiers des cas environ, les autorités locales constituent l'autorité de gestion et dans un autre tiers, elles remplissent de facto un grand nombre de ses fonctions. De même, dans plus de 80 % des cas, les organisations de la société civile au plan local ont participé à la formulation du programme;

* à un programme de réseau pour l'échange d'expérience et des meilleures pratiques, qui incorpore un processus d'apprentissage systématique.

Si l'initiative communautaire URBAN ne peut pas résoudre tous les problèmes dans ce domaine, elle peut agir comme modèle pour la politique nationale et comme vecteur pour la diffusion des meilleures pratiques.

URBAN: caractéristiques principales

* URBAN est l'une des quatre initiatives communautaires dans le cadre des Fonds structurels européens. Les autres sont Interreg (coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale), Leader+ (promotion du développement durable en milieu rural) et EQUAL (lutte contre les inégalités et la discrimination sur le marché du travail). Les initiatives communautaires ont plusieurs caractéristiques communes, comme le financement par un seul des Fonds structurels, un éclairage particulier sur le partenariat et le développement de réseaux d'échange d'expériences.

* URBAN a été lancée en 1994, après une première vague réussie de projets pilotes urbains. URBAN I (1994-99) visait à traiter l'exclusion sociale dans 118 villes européennes et à favoriser la participation active à la réussite de nombreux projets.

* URBAN II (2001-2006) se fonde sur ce succès, tout en proposant plusieurs améliorations (une gestion plus rationnelle, la participation au programme des villes petites et moyennes, des critères plus transparents pour la sélection des sites, un programme d'échange d'expérience).

* Les 70 programmes URBAN II couvrent une population de quelque 2,2 millions d'habitants, en assurant une participation du FEDER de 730 millions d'euros et un investissement total de 1,6 milliard d'euros. Les programmes assurent un niveau élevé de concentration à la fois financière (aide par habitant) et territoriale (aide au kilomètre carré). L'aide par habitant et par année est supérieure d'environ 30 % à celle de l'objectif n° 2.

* Les sites URBAN II ont été sélectionnés par les États membres sur la base d'indicateurs socio-économiques objectifs correspondant à des critères fixés dans les orientations ainsi que d'autres facteurs tels que la qualité du programme proposé, une répartition équilibrée des programmes au sein de l'État membre et la compatibilité avec les politiques nationales et d'autres interventions de l'UE.

* Les sites sélectionnés dans le cadre d'URBAN II doivent relever des défis sociaux et économiques majeurs. Les taux de chômage et de délinquance y sont tous les deux environ deux fois supérieurs à la moyenne de l'UE, tandis que la proportion des immigrés est plus de deux fois supérieure à celle des villes participant à l'Audit urbain. Enfin, la proportion des espaces verts - qui constitue un indicateur de qualité environnementale et d'équipement - est deux fois plus faible que la moyenne des zones urbaines de l'UE.

* Les programmes proposés dans le cadre d'URBAN II accordent la priorité la plus élevée à la régénération physique et environnementale, qui représente 40 % du financement prévu. Les deux axes suivants - la lutte contre l'exclusion sociale et les actions en faveur des entreprises et de l'emploi - représentent 42 % au total. Les autres priorités, notamment les transports et la société de l'information, se partagent le reste, bien que leur part soit plus importante dans certains cas.

* 31 des 70 programmes concernent des quartiers centraux, 27 des quartiers périphériques, quatre des quartiers mixtes et huit des villes dans leur totalité. À première vue, il n'y a pas de liaison directe entre cette typologie et la priorité accordée aux différents types de mesures.

* L'adoption d'une liste restreinte d'indicateurs communs inspirés de l'Audit urbain pour assurer le suivi et l'évaluation des programmes constitue une condition importante pour une mise en oeuvre plus efficace.

* L'élaboration des programmes a été relativement rapide, par comparaison avec celle des programmes généraux des Fonds structurels. La simplification des procédures d'URBAN II pourrait servir de modèle pour d'autres programmes.

Conclusions

La question urbaine est une priorité politique croissante au sein de l'Union européenne. D'une part, les villes européennes connaissent les difficultés traditionnelles, le développement urbain à deux vitesses et la nécessité de développer l'économie urbaine d'une manière durable; des facteurs comme la mondialisation sont susceptibles d'accroître la pression sur les villes. D'autre part, les villes ont un rôle décisif à jouer dans la croissance économique, l'emploi et la compétitivité.

L'approche d'URBAN dégage de nombreux enseignements pour l'avenir de la politique européenne, notamment:

* l'approche intégrée, grâce à laquelle des mesures sociales, environnementales et économiques peuvent être combinées pour forger une réponse cohérente aux problèmes à facettes multiples d'une zone délimitée;

* un éclairage particulier sur des territoires relativement restreints, qui maximalise l'impact et la rentabilité des interventions;

* une certaine souplesse dans la sélection des territoires selon les besoins et les priorités nationaux, tout en garantissant que les territoires choisis satisfont aux critères communautaires et au souci de transparence dans la sélection;

* la simplification et la souplesse sur le plan administratif, particulièrement la rationalisation d'une contribution communautaire fournie au moyen d'un Fonds unique, avec une seule série de procédures, tout en couvrant la gamme complète des mesures;

* l'accent mis sur un partenariat local incluant notamment les organisations de la société civile locale, qui contribue à développer une compétence locale rendant les programmes plus efficaces, et qui permet de diffuser de nouveaux modèles européens de gouvernance, rapprochant ainsi l'Europe de ses citoyens.

La valeur ajoutée de l'initiative communautaire URBAN sera examinée plus avant dans le cadre de l'évaluation d'URBAN I (rapport en 2003). Ces informations seront particulièrement utiles lors de la préparation du troisième rapport sur la cohésion et des propositions de la Commission pour la politique de cohésion après 2006.

1. L'initiative URBAN dans les Fonds structurels

1.1. Questions urbaines et politique de cohésion

La question urbaine est fondamentale pour la cohésion économique et sociale en Europe. Lors du lancement du débat sur les priorités futures pour la cohésion économique et sociale, la Commission européenne (deuxième rapport sur la cohésion, 2001) [1] a déclaré que:

[1] Références à l'annexe I.

«La question urbaine (...) est au coeur des mutations économiques, sociales et territoriales. Les villes représentent un potentiel stratégique pour la cohésion et le développement durable ».

Quatre questions urbaines clés ont été identifiées dans le deuxième rapport sur la cohésion:

- les disparités à l'intérieur des villes mêmes (qui sont souvent plus grandes que les disparités entre les régions de l'UE),

- les pressions environnementales (particulièrement aiguës dans les villes),

- le rôle des villes comme moteur de croissance pour la région dans son ensemble,

- le rôle potentiel des villes petites et moyennes dans la réalisation d'un développement plus équilibré et polycentrique en Europe.

De même, le Parlement européen dans sa résolution concernant URBAN II [2] «souligne la nécessité de disposer d'une approche intégrée en matière de politique urbaine, qui semble être actuellement la seule manière d'aborder les problèmes économiques, sociaux et écologiques dans les zones urbaines». Une préoccupation particulière du Parlement était le fait que «les immigrés, les réfugiés et les minorités ethniques sont souvent particulièrement touchés par l'exclusion sociale» .

[2] Journal officiel C 339 du 29.11.2000, p. 44-47.

En outre, le Comité des régions, dans un avis sur le cadre d'action urbain [3], a souligné «le rôle décisif des villes dans la mise en oeuvre des objectifs principaux de l'UE - la cohésion économique et sociale, l'emploi, la compétitivité et la durabilité environnementale». Cela «démontre la nécessité de disposer de la participation étroite des autorités locales et régionales dans toute formulation de la future politique, et reconnaît que les villes (...) devraient être de réels partenaires dans le processus».

[3] Avis du 3 juin 1999, CdR 115/99 fin.

Un grand nombre de programmes des Fonds structurels contribuent d'une manière ou d'une autre au moins à l'une des questions ci-dessus. Bien qu'il soit difficile de généraliser, on peut faire les observations suivantes:

* nombre d'interventions de l'objectif n° 1 ont lieu de facto dans les zones urbaines. En général, l'approche urbaine dans l'objectif n° 1 se concentre sur l'amélioration de la compétitivité, cherchant à promouvoir le rôle des villes comme moteurs de croissance pour une région moins développée dans son ensemble. Cependant, quelques régions de l'objectif n° 1 (par exemple Merseyside au RU) ont comme caractéristique principale l'existence de problèmes sociaux urbains;

* l'objectif n° 2 a un volet urbain, qui couvre une population d'un peu plus de 7 millions. En outre, beaucoup de zones urbaines sont concernées par le volet industriel de l'objectif n° 2. Les mesures de l'objectif n° 2 concernent particulièrement la restructuration économique;

* enfin, les mesures de formation de l'objectif n° 3 et d'EQUAL peuvent avoir un impact sur les zones urbaines en difficulté où elles peuvent concerner la lutte contre l'exclusion sociale.

L'initiative communautaire URBAN est conçue pour apporter une contribution supplémentaire dans ce cadre, se concentrant sur la régénération économique et sociale des villes et des quartiers en crise (voir également la section 5 sur la valeur ajoutée):

* les zones sélectionnées sont des poches d'exclusion (souvent grave). La nature de l'exclusion urbaine à facettes multiples nécessite une approche intégrée, abordant chacune des facettes simultanément, ce qui est facilité par la dimension réduite des zones concernées;

* les mesures mettent particulièrement l'accent sur la lutte contre l'exclusion sociale et sur la régénération de l'environnement naturel et physique. Compte tenu de la nature des problèmes que connaissent les zones urbaines, ces mesures sont souvent une condition préalable essentielle du succès de celles visant à promouvoir les actions en faveur des entreprises et de l'emploi;

* la mise en oeuvre d'URBAN est caractéristique, se fondant sur un partenariat renforcé au niveau local.

1.2. Origines de l'initiative URBAN: projets pilotes urbains et URBAN I

De longue date, l'Union européenne s'est engagée à traiter les problèmes dans les secteurs urbains. 33 projets pilotes urbains - avec une aide de l'UE de 101 millions d'euros - ont été approuvés au cours de la période 1989-1993. C'était la première fois que le FEDER soutenait explicitement des actions innovantes dans le domaine de la régénération et de l'aménagement urbains. L'innovation était également le mot clé pour une deuxième vague de 26 projets pilotes urbains lancés en 1997 avec une contribution du FEDER de 63 millions d'euros. Ces actions ont été conçues comme laboratoire pour expérimenter des idées originales et des approches innovantes des problèmes urbains.

Une initiative communautaire URBAN spécifique a été introduite pour la période 1994-1999. Elle a concerné 118 sites dans les quinze États membres avec une contribution communautaire d'environ 950 millions d'euros (prix 1999) - voir le tableau 1 de l'annexe III. Son objectif était d'aborder le problème de l'exclusion urbaine d'une manière globale. URBAN a ainsi consolidé les enseignements des expériences innovantes conduites dans le cadre des projets pilotes urbains, préparant le terrain pour une approche plus fine des disparités urbaines dans les autres programmes des Fonds structurels.

L'évaluation finale d'URBAN I est actuellement en cours et les résultats sont attendus pour 2003. Des exemples de mesures et de projets sont exposés dans l'encadré n° 1.

Encadré n° 1: URBAN I et les projets pilotes urbains - exemples de mesures

* Régénération physique et environnementale. Ainsi, la restauration du centre historique de Bari (Italie) a amélioré de manière spectaculaire la sécurité dans le centre ville. Un autre exemple, à Helsinki, est la réhabilitation d'un bâtiment dégradé de la période fonctionnaliste, le Latsipalatsi, et sa réutilisation comme centre multimédia, offrant notamment l'accès à l'internet pour les immigrés, les jeunes et les chômeurs.

* Des manières innovantes de promouvoir des actions en faveur des entreprises et de l'emploi, tel que l'autobus pour l'emploi diffusant de l'information sur les formations et l'emploi à Porto.

* Des mesures visant à promouvoir la lutte contre l'exclusion sociale, telles que la revitalisation d'un marché et le soutien aux entrepreneurs issus de l'immigration à Vienne.

* Des mesures visant à promouvoir l'intégration sociale des jeunes, telles que le projet visant à réduire l'échec scolaire et l'absentéisme à Barcelone et l'offre d'activités sportives gérées par des associations locales à Marseille.

1.3. Le champ d'application d'URBAN II

La deuxième génération de programmes - URBAN II - court de 2001 à 2006. Avec une allocation du FEDER de 700 millions d'euros (prix 1999), elle est largement comparable dans sa dimension et dans son champ d'application à URBAN I (voir le tableau 1 en annexe). En fait, bien que l'allocation globale soit un peu moins élevée, la concentration sur moins de programmes signifie qu'URBAN II a une intensité plus élevée de crédits du FEDER - à la fois par habitant et par programme - que la première génération. Les objectifs clés d'URBAN II - la revitalisation urbaine avec un accent particulier sur la lutte contre l'exclusion sociale et sur l'action en faveur des entreprises et de l'emploi - sont semblables à ceux d'URBAN I (voir l'encadré sur les priorités fixées dans les orientations), bien qu'il y ait également eu de nouveaux développements (voir ci-dessous).

Une caractéristique partagée par URBAN I et II est l'accent mis sur un véritable partenariat avec les autorités et la société civile locales. Le rôle significatif joué par les autorités locales dans la gestion quotidienne (voir ci-dessous) est unique dans le cadre des programmes des Fonds structurels. De même, plus de 80 % des programmes ont été préparés en collaboration avec les partenaires locaux, y compris les organisations de la société civile locale.

Encadré n° 2: priorités d'action figurant dans les orientations pour URBAN II [4]

[4] Ces priorités figurent au point 12 et à l'annexe I des orientations d'URBAN II, dont les références sont indiquées à l'annexe I.

* Usage mixte et réhabilitation des friches industrielles respectueux de l'environnement [5] . Conçu de façon à créer de l'emploi, à intégrer les populations locales (notamment celles issues de l'immigration), à améliorer la sécurité et plus généralement la vie urbaine.

[5] Néanmoins, la réhabilitation des logements est exclue.

* Appui à l'action en faveur des entreprises et de l'emploi.

* Intégration des personnes exclues et facilité d'accès aux services publics.

* Développement de systèmes de transport en commun plus favorables à l'environnement et intégrés.

* Réduction et traitement des déchets, réduction du bruit et encouragement d'une utilisation de l'énergie plus efficace.

* Développement du potentiel créé par les technologies de la société de l'information dans les secteurs économique, social et environnemental.

En choisissant parmi ces priorités, les programmes URBAN doivent démontrer un engagement en faveur d'améliorations dans l'organisation et la gestion, de modes de gouvernance plus participatifs, de développement des compétences locales qui puissent être réinvesties dans les pratiques de droit commun.

Bien qu'il y ait une continuité importante entre URBAN I et II, plusieurs aspects ont été développés. Ces changements reflètent la prise en compte de certains enseignements ainsi que des recommandations du Parlement européen et de la Cour des comptes [6].

[6] Voir l'annexe I pour les références.

* L'inclusion des villes petites et moyennes. Le seuil de population d'URBAN I, de 100 000 habitants pour toute la ville, a été supprimé. La seule limite pour URBAN II se situe au niveau du programme (la zone couverte par le programme doit inclure au moins 20 000 habitants - 10 000 dans des cas exceptionnels dûment justifiés).

* Des critères explicites pour la sélection des sites (voir la section 3.1), fixés dans les orientations d'URBAN II ont conduit à un processus de sélection plus transparent (voir la section 3.2).

* L'utilisation d'un Fonds unique qui apporte une simplification administrative significative. Précédemment, le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE) intervenaient ensemble dans les zones URBAN, aboutissant à un redoublement des procédures. URBAN II n'est plus financé que par le FEDER, ce qui diminue de moitié les tâches administratives, par exemple les demandes de paiement. Néanmoins, cela ne signifie pas que les mesures de type FSE - mesures de formation et de lutte contre l'exclusion sociale - soient exclues. URBAN II permet d'utiliser des crédits du FEDER pour des mesures de type FSE (et plus rarement pour des mesures normalement couvertes par les autres Fonds structurels).

* L'utilisation et le développement de l'Audit urbain comme source systématique d'information [7]. En outre, le pilotage et le suivi ont été améliorés grâce à un ensemble d'indicateurs communs qui a été diffusé (voir la section 5.3).

[7] L'Audit urbain, édité par la Commission en 2000, dresse un bilan de la qualité de la vie dans 58 villes européennes, sur la base d'indicateurs couvrant les aspects socio-économiques, la participation à la vie de la cité, la formation et l'enseignement, l'environnement ainsi que la culture et les loisirs.

* Le renforcement des évaluations ex ante.

* Un programme de mise en réseau pour promouvoir l'échange des meilleures pratiques dans le domaine urbain.

1.4. Financement

La contribution financière peut aller jusqu'à 75 % du financement total dans les régions de l'objectif n° 1 et jusqu'à 50 % dans d'autres régions. Pour la période 2001-2006, la Commission a attribué une dotation financière par État membre (voir le tableau 2 en annexe) en fonction de trois indicateurs objectifs [8]:

[8] L'allocation financière pour le Luxembourg étant relativement modeste, les administrations nationales ont demandé que les crédits soient transférés sur le programme Interreg luxembourgeois. La Commission a approuvé cette demande.

* population urbaine dans l'État membre,

* chômage dans les zones urbaines,

* chômage de longue durée dans les zones urbaines.

Après les négociations avec les États membres, le nombre de programmes a été arrêté à 70. Il a été tenu compte des contributions nationales et de la nécessité de concentration financière. Ce total a été réparti entre les États membres proportionnellement à leur dotation financière respective.

La taille et la population relativement modestes des sites URBAN II permettent d'atteindre une intensité d'aide élevée - 30 % de plus que l'objectif n° 2 - par habitant et par année [9]. Les chiffres sont encore plus frappants si l'on considère la taille relativement modeste des zones couvertes par URBAN II, pour lesquelles l'intensité d'aide au kilomètre carré est en général trois fois celle du volet urbain de l'objectif n° 2. Ce dernier point a une conséquence intéressante : bien que la contribution communautaire par habitant soit le moyen le plus utile pour mesurer l'intensité d'aide, un niveau de financement élevé au kilomètre carré a des effets importants sur la régénération et l'aménagement urbains.

[9] Néanmoins, ce chiffre doit être analysé dans le contexte d'une couverture plus large de l'objectif 2, dans laquelle le volet urbain consomme à lui seul 2 193 millions d'euros dans la période 2000-2006 et concerne environ 7 millions d'habitants; il est donc environ trois fois plus important qu'URBAN II.

Les programmes sont donc caractérisés par une intensité d'aide élevée par habitant, rendue beaucoup plus efficace et plus visible par la dimension réduite des zones. La combinaison d'une taille réduite et d'une intensité d'aide élevée permet une approche intégrée et coordonnée pour le traitement des facettes nombreuses et variées de l'exclusion urbaine qui caractérisent les quartiers en difficulté. Cette approche intégrée est un objectif important de l'initiative URBAN.

2. Sélection des sites

2.1. Le cadre de la sélection

* Une prise de décision décentralisée. Chaque État membre a sélectionné ses propres sites à partir du quota établi par la Commission. Les États membres ont fait eux-mêmes la répartition de leur dotation financière entre les sites. Cela s'est fait en conformité avec le principe de subsidiarité, étant donné que la nature des problèmes urbains varie considérablement d'un pays à l'autre.

* Un cadre communautaire commun. Néanmoins, pour maintenir la cohérence et l'efficacité, la Commission a établi des orientations pour la sélection et pour l'attribution du financement. Pour assurer la viabilité, chaque zone devait avoir un minimum de 20 000 habitants (bien que, dans des cas dûment justifiés, ce chiffre puisse être ramené à 10 000). En outre, la dotation financière devait être suffisante pour assurer pour chaque programme une intensité d'aide minimale de 500 euros par habitant pour la durée du programme.

* Critères objectifs. Pour être éligibles, les zones urbaines devaient remplir au moins trois des neuf critères, ce qui permettait de garantir que les zones sélectionnées étaient celles qui en avaient le plus besoin. Ce sont en effet celles qui connaissent des difficultés multiples, et non pas celles qui font un mauvais score sur un indicateur seulement. Les neuf critères étaient les suivants:

- un taux élevé de chômage de longue durée,

- un faible taux d'activité économique,

- un niveau élevé de pauvreté et d'exclusion,

- une nécessité de reconversion résultant de difficultés économiques et sociales,

- un nombre élevé d'immigrés, de minorités ethniques ou de réfugiés,

- un faible niveau d'éducation, des lacunes importantes sur le plan des qualifications et un taux élevé d'échec scolaire,

- un niveau élevé de criminalité et de délinquance,

- une évolution démographique précaire,

- des conditions environnementales particulièrement dégradées.

Cette approche décentralisée avait une double justification. D'une part, elle respectait le principe de subsidiarité en reconnaissant que les problèmes urbains peuvent varier considérablement d'un pays à l'autre, De l'autre, elle maintenait la cohérence au niveau de l'UE, en utilisant un ensemble convenu de critères objectifs.

2.2. Processus de sélection au sein des États membres

Le processus de sélection adopté par les administrations nationales a varié d'un État à l'autre, mais la transparence du processus a été l'une des caractéristiques les plus positives. En général, la sélection a commencé par une mise en concurrence/appel de propositions (par exemple en France, en Italie et en Grèce) ou une analyse statistique basée sur les indicateurs établis dans les orientations (par exemple aux Pays-Bas, au Danemark, au Portugal).

Quatre critères récurrents peuvent être identifiés dans la sélection des sites URBAN II:

* des indicateurs socio-économiques transparents. Tous les États membres se sont fortement appuyés sur des indicateurs socio-économiques reflétant une partie ou la totalité des critères établis dans les orientations. Dans la plupart des cas, cela a pris la forme d'une analyse statistique pour sélectionner les zones correspondant le mieux à ces critères. Dans certains cas, un organisme ou un expert indépendant a vérifié que les territoires proposés répondaient aux critères définis dans les orientations. Les États membres ont souvent combiné cette analyse avec d'autres indicateurs socio-économiques, reflétant des priorités nationales;

* l'évaluation de la qualité des propositions faites par les sites et de la capacité financière de l'autorité de gestion faisait partie des critères de sélection. Cette évaluation prenait en compte des éléments tels que la capacité de concevoir des projets novateurs;

* l'équilibre territorial faisait également partie des considérations communes. Par exemple, la Belgique a assigné un programme à chaque région, Bruxelles, Flandre et Wallonie, et chacune d'entre elles a ensuite opéré sa propre sélection. L'Allemagne a organisé une compétition nationale, mais a de fait sélectionné un programme par Land;

* la cohérence avec les dispositifs nationaux et les autres interventions de l'UE. Certains pays (notamment la France et la Suède) ont sélectionné des zones déjà couvertes par des programmes nationaux de régénération. À Bruxelles, le programme vient répondre à un besoin dans une partie de la zone objectif n° 2 et complète ainsi le programme de l'objectif n° 2. Inversement, la Finlande a restreint ses choix aux zones non couvertes par les programmes généraux des Fonds structurels.

2.3. Localisation des programmes URBAN II

La plupart des sites URBAN II sont nouveaux et n'ont pas été concernés par URBAN I (voir la carte en annexe). Néanmoins, il y a certaines exceptions à cette règle:

* Clichy-sous-Bois/Montfermeil, Bastia et Val de Seine en France ainsi que Lisbonne au Portugal. Dans tous les cas, les zones URBAN II comprennent intégralement l'ancienne zone URBAN I.

* Helsinki-Vantaa en Finlande et Kiel en Allemagne, où il y a un chevauchement notable entre les périmètres actuels et les précédents.

* Graz en Autriche, où il y a un chevauchement limité entre les deux périmètres.

Dans tous ces cas, sauf Bastia, l'autorité de gestion reste inchangée. Elle a donc eu l'occasion d'assimiler l'expérience d'URBAN I et de l'appliquer à URBAN II. Il en va de même pour les villes qui ont bénéficié à la fois d'URBAN I et II, bien que les zones concernées aient été à chaque fois entièrement différentes. Les exemples en sont nombreux, notamment Bruxelles, Porto et Gênes (dans chacun des trois cas, URBAN I et II sont dans des secteurs adjacents), Bordeaux (où URBAN II prend la suite d'un projet pilote urbain), Bristol, Rotterdam et Vienne.

Il est intéressant d'observer le chevauchement entre les objectifs 1 et 2 (voir le tableau ci-dessous et tableau 3 en annexe). En général, les sites URBAN II se répartissent de façon égale entre les régions de l'objectif n° 1, celles de l'objectif n° 2 et celles qui sont en dehors des objectifs des programmes généraux. C'est un contraste important avec URBAN I, pour lequel la majorité des programmes étaient dans l'objectif n° 1 et seulement un sixième d'entre eux ne coïncidaient pas avec les programmes généraux. On peut expliquer cela par le fait qu'URBAN I devait respecter un quota pour les régions de l'objectif n° 1, tandis qu'URBAN II n'a aucune contrainte de ce type.

Chevauchements avec les programmes généraux des Fonds structurels - nombre et proportion de programmes couverts par les différents objectifs:

>EMPLACEMENT TABLE>

2.4. Caractéristiques socio-économiques des sites sélectionnés

URBAN II couvre une population d'environ 2 156 000 habitants. Les zones couvertes par le programme peuvent être divisées en trois grandes catégories (voir le tableau 3).

* Secteurs centraux, c'est-à-dire faisant partie du centre ville ou de la couronne intérieure constituée d'un tissu dense de logements datant souvent du XIXe siècle. C'est le type le plus commun dans URBAN II - 31 des 70 zones couvertes par le programme peuvent être classées de cette façon et un peu moins d'un million de personnes y vivent (presque la moitié de la population d'URBAN).

* Quartiers périphériques et suburbains. Cette catégorie est également très commune dans URBAN II. Cela concerne 27 zones et environ 800 000 personnes.

* Petites villes. Le programme URBAN concerne la majorité ou la totalité de la ville et il n'est pas pertinent de séparer le centre de la périphérie. C'est la plus petite catégorie, qui concerne huit programmes et 240 000 personnes.

Par ailleurs, quatre programmes présentent un mélange délibéré de secteurs centraux et de quartiers périphériques, en vue d'améliorer les liaisons entre ces deux types de secteurs.

Les sites URBAN sont relativement petits par référence aux programmes des Fonds structurels. Le site le plus important (Hetton et Merton au Royaume-Uni) couvre un territoire de 60 km et le plus petit (Orense en Espagne) 0,5 km . La zone urbaine la plus peuplée (à Amsterdam) comprend 62 000 habitants, tandis que la moins peuplée (Amadora au Portugal), à peine plus de 10 000. Néanmoins, comme cela est mentionné par ailleurs, l'intensité de l'aide est relativement élevée - l'aide par habitant et par année est de 30 % plus élevée que celle de l'objectif n° 2.

Le premier élément notable à observer est le niveau du chômage dans les zones URBAN. En moyenne, environ 17 % de la population des zones URBAN II est sans emploi, à comparer au 8 % de l'UE dans son ensemble et pour la même période. Sur 66 programmes URBAN ayant pris en compte l'indicateur du chômage, huit seulement (principalement au Royaume-Uni) présentent un taux de chômage inférieur à la moyenne de l'UE. Parmi ces huit sites, cinq sont au-dessus de la moyenne nationale, ce qui leur confère un taux de chômage élevé dans le contexte national. À l'autre extrême, Mola Di Bari en Italie présente un taux de chômage de 50 % et 16 des 66 sites ont un taux de 25 % ou plus.

Les minorités ethniques, les immigrés et les réfugiés représentent presque 14 % de la population des zones URBAN. C'est environ quatre fois le chiffre de l'UE dans son ensemble (où seulement 3,5 % de la population vient de l'extérieur de l'UE) et plus du double des villes concernées par l'Audit urbain (6 %).

La délinquance est un problème important dans les zones URBAN: le taux est en moyenne deux fois celui de l'UE dans son ensemble (plus de 100 infractions par année par 1 000 habitants, contre 55 pour l'UE dans son ensemble). La réalité des zones URBAN est probablement encore plus mauvaise, puisque ces quartiers de forte exclusion sont ceux où la confiance dans la police est la plus faible (et donc l'information sur les faits de délinquance y est insuffisante). Non seulement la délinquance afflige ses victimes, mais elle peut également contribuer à la spirale du déclin d'un quartier en poussant les entreprises (particulièrement les plus prospères et les plus entreprenantes) et les personnes à partir.

La structure par âge des zones URBAN au regard du nombre de personnes âgées de plus de 60 ans (18 % de la population) et moins de 16 ans (18 %) est très semblable à celle de l'UE dans son ensemble. Toutefois, la structure par âge est légèrement différente de celle que l'on attendrait des villes - les chiffres donnés par l'Audit urbain, pour l'échantillon concerné, est de 6,4 % pour les plus de 60 ans et de 17,1 % pour les jeunes.

Enfin, il y a moins d'espaces verts dans les zones URBAN. Ceux-ci représentent environ 10,5 % de la superficie totale, soit seulement la moitié du chiffre relevé pour les villes qui ont participé à l'Audit urbain (20,5 %). Ce manque d'équipement n'est qu'un exemple des problèmes plus larges que connaissent les zones URBAN sur le plan environnemental.

Ces résultats sont confirmés par les analyses AFOM fournies par les programmes. Le chômage et la pauvreté sont considérés comme les deux problèmes les plus courants, et analysés comme une faiblesse ou une menace significatives dans presque tous les cas. En effet, la plupart des analyses AFOM ont conféré le taux de gravité le plus élevé à l'un des deux facteurs ou aux deux. Néanmoins, dans la plupart des cas, plusieurs autres facteurs - notamment les mutations économiques, le faible niveau d'éducation, un environnement dégradé, un niveau élevé de délinquance et la présence de nombreuses minorités ethniques - ont également été cités comme défis à relever.

3. Aperçu des programmes

À partir de la publication des orientations d'URBAN II, le 28 avril 2000, les États membres ont eu six mois pour préparer et pour soumettre des programmes. Quelques programmes ont été soumis dans les temps; beaucoup l'ont été en retard pour un certain nombre de raisons, notamment le délai nécessaire pour faire appel à la concurrence et pour la consultation d'un large partenariat local. Certains ne sont parvenus à la Commission qu'en juin 2001 (notamment les programmes britanniques et portugais).

Néanmoins, tous les programmes URBAN II ont été adoptés avant la fin de l'année 2001. Cela a nécessité un effort considérable et des temps d'adoption sensiblement plus rapides que pour d'autres programmes des Fonds structurels (voir le tableau 4). Seulement cinq programmes URBAN (7 % du total) ont pris plus d'une année pour leur adoption. Cela permet à URBAN II de soutenir favorablement la comparaison avec les programmes des objectifs 1 et 2, dont 24 % ont dépassé ce délai.

Une explication de ce résultat positif pourrait résider dans la simplicité relative des programmes et des procédures d'URBAN. Une autre raison possible est la création d'une unité spécialisée et unique chargée d'URBAN II au sein de la Commission européenne. Cela a permis le développement d'une connaissance spécifique sur les questions de régénération urbaine au sein de la Commission. Cela a également permis de répondre aux critiques formulées à propos d'URBAN I par la Cour des comptes sur le nombre excessif d'agents affectés aux programmes et sur le niveau élevé de rotation du personnel.

La période comprise entre la réception des programmes et leur adoption par la Commission a été employée par cette dernière pour rechercher un certain nombre d'améliorations. Les modifications suivantes ont le plus communément été apportées:

* adaptation plus étroite des priorités aux politiques communautaires, y compris la politique de la concurrence, les politiques concernant l'environnement, l'égalité des chances, et la société de l'information;

* meilleure coordination avec les programmes généraux des Fonds structurels sur la même zone et respect accru des règles d'éligibilité;

* introduction d'indicateurs communs socio-économiques, territoriaux et de performance du programme.

3.1. Contenu des programmes

Parmi les priorités fixées dans les orientations, une distinction claire émerge entre, d'une part, les trois premières priorités d'intervention que sont la régénération physique et environnementale, la lutte contre l'exclusion sociale et les actions en faveur des entreprises et de l'emploi, qui représentent 80 % du financement prévu, et, d'autre part, les autres axes (voir le tableau 8):

* la régénération physique et environnementale (réhabilitation des friches industrielles respectueuse de l'environnement) représente 40 % du financement prévu. Cette part est proportionnellement plus importante en Autriche (59 %) qu'en Finlande et en Suède (0 %);

* la lutte contre l'exclusion sociale représente 21 % du financement prévu. Cette part est le plus élevée en Finlande (47 %), le plus faible en Autriche (3 %);

* les actions en faveur des entreprises et de l'emploi représentent 21 % du financement prévu. Cette part est le plus élevée en Suède (71 %), le moins élevée en Irlande (7 %);

* les transports représentent 8 % du financement prévu. Cette part est le plus élevée aux Pays-Bas (18 %) et le plus faible en Irlande, au Portugal, en Finlande et en Suède (0 %);

* les technologies de l'information et de la communication représentent 4 % du financement prévu. Cette part est le plus élevée en Finlande (16 %), le plus faible au Portugal et en Suède (0 %).

Il n'y a pas de différence significative en matière de priorité d'intervention entre le centre-ville et les quartiers périphériques. Néanmoins, là où toute la ville est couverte par URBAN, il y a une légère tendance à la réduction du financement en faveur de la régénération physique (34 % comparé à 40 % pour URBAN II en général) et à une augmentation proportionnelle des financements dans d'autres secteurs.

De même, il n'y a pas de différence systématique entre les villes petites, moyennes et grandes. Il est à noter néanmoins que les grandes villes proposent de consacrer 7 % des financements aux TIC, tandis que les petites villes proposent seulement 2 % (et les villes moyennes 3 %).

3.2. Exemples de projets en fonction des priorités d'intervention

Pescara en Italie fournit un exemple de projet de régénération physique et environnementale. Un grand terrain autour d'une voie ferrée est à l'abandon, qui sera transformé en parc paysager planté d'arbres et doté d'un tunnel creusé sous la voie ferrée. Un autre exemple est donné par Mola Di Bari, où les égouts ont pollué le rivage. Une installation de traitement sera créée et le rivage rénové, ce qui permettra à la fois de développer le tourisme et d'améliorer la qualité du milieu naturel.

De nombreux programmes prévoient la construction ou la réhabilitation de bâtiments [10] et d'espaces publics (rues, places). Ces interventions sont destinées à favoriser l'implantation d'activités économiques (commerces, services, tourisme) et à améliorer le cadre de vie des habitants dans les quartiers. C'est le cas de la plupart des programmes français, qui mettent fortement l'accent sur la qualité de l'architecture et de l'environnement bâti.

[10] À l'exception du logement, qui est exclu par les orientations URBAN.

Un exemple de lutte contre l'exclusion sociale est fourni par Bristol au Royaume-Uni, où le programme se concentre sur les mesures visant à détourner les jeunes de la drogue et de la délinquance pour les diriger vers l'emploi. L'une des caractéristiques innovantes est la participation des jeunes à l'élaboration et à la mise en oeuvre du programme. Avec un encadrement approprié, ils ont participé à la préparation des procédures d'évaluation des projets et sont impliqués dans le processus de sélection des projets.

L'un des projets importants à Berlin est la rénovation d'un auditorium scolaire destiné à servir à la fois de lieu culturel et de point de rencontre pour les habitants du quartier. D'autres exemples de projets peuvent être cités: Val de Seine, projet visant à améliorer la formation des femmes immigrées; Dublin, où une grande partie du programme concerne un centre pour la jeunesse.

Le programme URBAN de Clyde Waterfront au Royaume-Uni fournit un exemple d'actions en faveur des entreprises et de l'emploi. L'effondrement de la construction navale dont a dépendu cette zone a produit un taux de chômage élevé. Dans beaucoup de familles, plusieurs générations sont sans emploi. Cela signifie que dans de nombreux cas les jeunes manquent non seulement de qualifications, mais aussi de modèle leur montrant comment se comporter dans le monde du travail. Le programme a donc une approche à double détente, cherchant à améliorer à la fois les compétences et la participation. Une telle combinaison de mesures, qui dote même les actions en faveur des entreprises et de l'emploi d'une dimension d'insertion sociale, est une caractéristique commune des programmes d'URBAN II.

Heerlen aux Pays-Bas fournit un exemple de projet intéressant dans le domaine du transport. Sans attrait et mal reliée à d'autres formes de transport, la gare est considérée comme un point névralgique de la délinquance. Des liaisons avec d'autres modes - autobus, tram, voiture et bicyclette - sont en cours d'amélioration afin de faire de la gare un noeud de transport multimodal. Pour des raisons de sécurité, la disposition des lieux a été modifiée et l'éclairage amélioré. En outre, l'augmentation des personnes et des services présents devrait réduire les risques de délinquance.

Bien que faisant appel à un financement relativement modeste, les technologies de l'information et de la communication constituent souvent un volet essentiel des programmes de formation. Bruxelles fournit l'exemple d'un programme qui met fortement l'accent sur les TIC, puisque un quart du financement est consacré à la formation aux TIC et au développement de pôles multimédia.

3.3. Gestion et partenariat

Comme mentionné précédemment, l'une des caractéristiques d'URBAN II par rapport aux autres programmes des Fonds structurels est le degré de décentralisation de la gestion aux profit des autorités locales. Parmi les 70 programmes, un tiers (23 cas) confère l'autorité de gestion au conseil municipal. C'est le cas des programmes italiens, néerlandais, autrichiens, finlandais et irlandais, ainsi que de la plupart des programmes français. Pour la France et l'Italie, la gestion est plus décentralisée que pour URBAN I, où les administrations nationales (ou leurs représentants locaux) étaient dans tous les cas responsables de la programmation.

Par ailleurs, pour un autre tiers des programmes, l'autorité locale est l'acteur clé dans le partenariat avec le gouvernement central. Par exemple, dans les régions anglaises, bien que l'autorité de gestion soit un ministère du gouvernement central, la responsabilité quotidienne en incombe à ses services régionaux; en outre, les conseils municipaux ont accepté le rôle d'«organisme responsable» et sont chargés de la gestion financière et de l'évaluation des projets sur la base de critères souples fixés par le gouvernement central. En Espagne et en Grèce, des relations semblables existent entre le ministère des finances et les municipalités.

Enfin, dans la plupart des programmes restants, le conseil municipal joue pleinement son rôle au sein du comité de suivi. C'est le cas par exemple en Allemagne, où les autorités de gestion sont les Länder, ainsi qu'au Portugal, où les administrations nationales sont chefs de file. Dans de nombreux cas, non seulement l'autorité locale compétente est représentée, mais également l'association nationale des autorités locales.

En ce qui concerne le partenariat, 57 des 70 programmes (plus de 80 %) ont largement consulté les partenaires locaux lors de la rédaction du programme. Toutefois, cet effort doit être soutenu et approfondi au cours des années à venir (voir également le point 5.2).

4. Valeur ajoutée d'URBAN II

Étant donné que les programmes ne font que débuter, il est prématuré de se prononcer définitivement sur la plupart des questions. Le sujet de la valeur ajoutée sera examiné plus en détail ultérieurement dans les évaluations. Néanmoins, les points suivants se dégagent et seront suivis tout au long du développement des programmes.

4.1. La réalisation de priorités politiques communautaires

Bien que relativement modeste sur le plan du financement global, URBAN II apporte une contribution à plusieurs priorités communautaires. Celle-ci revêt deux aspects. Tout d'abord, l'intervention d'URBAN couvre quelques-uns des quartiers le plus en difficulté dans l'UE. Ensuite, URBAN a un profil distinct des autres programmes des Fonds structurels (voir le tableau 5), avec une part considérablement plus élevée de financement consacrée à la régénération physique et environnementale et à la lutte contre l'exclusion sociale.

* Cohésion sociale. Les zones URBAN ont de mauvais résultats quant aux indicateurs économiques et sociaux, ce qui reflète l'observation faite par l'Audit urbain selon laquelle les disparités à l'intérieur d'une ville sont souvent plus grandes que celles entre les villes de l'UE. La formation est essentielle mais doit être accompagnée d'une action énergique d'URBAN en faveur des mesures d'insertion sociale, telles que la formation linguistique ou le développement de la capacité des associations locales d'offrir des formations.

* Compétitivité et cohésion économique. Il y a beaucoup d'obstacles à la régénération et au développement économique dans les zones URBAN, notamment un manque d'esprit d'entreprise et un niveau élevé de délinquance. L'approche intégrée d'URBAN est spécifiquement conçue pour aborder ces obstacles, en inversant le cycle du déclin et en aidant le quartier à acquérir les moyens de concourir sur un pied d'égalité avec les autres.

* Régénération environnementale. Comme mentionné ci-dessus, les conditions environnementales dans les zones URBAN II sont souvent sensiblement plus mauvaises qu'ailleurs; les espaces verts y représentent une superficie égale à environ la moitié de la superficie moyenne des espaces verts dans les zones urbaines de l'UE. 40 % du financement prévu iront à la régénération physique et environnementale. Cela comprend des mesures visant à améliorer la qualité de l'environnement bâti et du patrimoine architectural. En outre, une proportion significative des 8 % du financement prévus pour les transports ira aux pistes cyclables et à d'autres formes de transport urbain respectueux de l'environnement.

* Technologies de l'information et de la communication. Du fait des faibles niveaux d'éducation et d'emploi, les zones URBAN démarrent avec un handicap dans ce domaine. URBAN II fournit la formation de base aux TIC sur une petite échelle au niveau local, souvent grâce à des bibliothèques ou des associations locales, pour minimiser les «obstacles à l'entrée».

Enfin, l'un des objectifs d'URBAN est d'encourager les partenaires locaux à tenter d'innover en matière de régénération urbaine, ainsi que de transférer les expériences intéressantes venant d'ailleurs. Tous les programmes affichent au moins l'une de ces mesures; les cinq domaines les plus communs étant: l'environnement; la gouvernance urbaine, la régénération, les TIC et la recherche et la participation des citoyens.

Encadré n° 3: exemples de projets d'intérêt communautaire

Komotini, dans le nord de la Grèce, a une proportion élevée de population appartenant à des minorités, notamment des musulmans, des Grecs Pontus (c'est-à-dire rentrant de pays tels que ceux de l'ex-Union soviétique), des Pomaks et des Gitans. Le programme met fortement l'accent sur les mesures d'insertion sociale, notamment l'enseignement de base de la langue grecque, comme condition préalable pour améliorer l'aptitude à l'emploi.

Arhus au Danemark possède également une importante population issue de l'immigration et un niveau élevé d'exclusion. Le programme se fonde sur un sentiment développé d'appartenance au quartier, en promouvant le forum des citoyens, en permettant aux habitants de traiter les problèmes locaux de manière autonome et en promouvant leur insertion sociale et politique dans une collectivité plus large.

Le programme de Pampelune, dans le nord de l'Espagne, promeut une activité de petite restauration et de «bed and breakfast» spécifiquement pour les femmes sans emploi, qui leur permet de concilier vie privée et professionnelle. De même, les personnes sans emploi sont formées dans les domaines environnemental et social.

Le périmètre URBAN de Bastia, en Corse, inclut le centre historique. Le programme prévoit une formation à la réparation et la restauration de bâtiments anciens, remettant ainsi au goût du jour une expertise perdue, créant des emplois et réhabilitant des monuments historiques.

Le programme de Luckenwalde, dans l'est de l'Allemagne, met fortement l'accent sur les mesures en faveur de l'environnement, comprenant une formation à la biotechnologie, en coopération avec un parc biotechnologique local, un projet «1 000 arbres» et un réseau combinant le train, la bicyclette et le patinage dénommé «Rail-ride-roll».

Un exemple intéressant d'innovation dans le domaine environnemental est proposé par Anvers, où il est prévu de transformer des friches industrielles en espaces verts et en un parc commercial pour les TIC et les entreprises dans le domaine de l'environnement. L'aspect innovant du projet est le traitement biologique du sol, utilisant un certain type de plantes afin de le débarrasser de ses métaux lourds.

4.2. L'effet de levier

En se concentrant sur des territoires relativement restreints, URBAN permet une intensité d'aide élevée, qu'il s'agisse du financement par habitant ou au kilomètre carré. Tout en concentrant les programmes, une intensité d'aide importante permet d'aborder les multiples facettes de l'exclusion que connaissent les zones URBAN.

Rôle de levier du secteur public: URBAN II mobilise dans les zones concernées des investissements, en provenance des niveaux national, régional, local et du secteur privé, qui représentent globalement plus du double de l'effort du FEDER (voir les tableaux 2 et 8). Ce résultat est d'autant plus intéressant si l'on considère que ces zones sont caractérisées par une concentration et par un niveau de problèmes encore plus critiques au regard des situations que l'on retrouve normalement dans l'objectif n° 1 et dans l'objectif n° 2.

Rôle de levier du secteur privé. La contribution du secteur privé, dans les 35 programmes qui y font référence, s'élève à environ 8 % du financement total. Bien que cela soit inférieur aux objectifs 1 et 2, c'est encore substantiel puisque, par leur nature même, les zones URBAN II attirent difficilement l'investissement privé. En outre, environ 20 % du financement prévu concerne l'aide aux entreprises et à l'emploi, ce qui est également susceptible de jouer un effet substantiel de levier à plus long terme.

4.3. La méthode de mise oeuvre

Comme pour les autres initiatives communautaires, quelques-uns des aspects les plus intéressants d'URBAN sont à chercher dans le dispositif de mise en oeuvre.

* Le partenariat local renforcé est certainement l'une des meilleures sources de valeur ajoutée. Non seulement c'est le facteur d'une plus grande efficacité pour les programmes et d'une meilleure prise en compte des besoins locaux, mais également cela contribue au développement à long terme des zones URBAN; une fois en place, un partenariat local peut jouer d'autres rôles dans la promotion du développement local, par exemple améliorer la planification stratégique locale, orienter différemment les financements locaux, promouvoir l'investissement privé. Enfin, un partenariat renforcé avec le niveau local permet de promouvoir le modèle européen de gouvernance et la participation de la société civile.

* La sélection des sites effectuée par les États membres sur la base des allocations financières et des orientations de la Commission constitue un bon exemple de compromis entre les exigences de préservation de l'esprit de l'initiative communautaire et de la souplesse nécessaire pour s'adapter à une série de situations socio-économiques très diverses.

* L'adoption d'une liste restreinte d'indicateurs communs pour assurer le suivi et l'évaluation des programmes constitue un autre facteur de progrès sur la voie de la simplification et de l'efficacité. Ces indicateurs, tels qu'ils figurent dans chacun des 70 programmes, offrent une vision chiffrée plus précise qu'auparavant de l'état des lieux. Leur mise à jour dans le temps, pendant toute la durée des programmes, permettra de mesurer l'évolution dans les différents domaines et d'identifier les progrès.

* La simplification administrative, notamment l'approche monofonds, élimine les procédures parallèles de paiement.

4.4. La coopération et la mise en réseau

URBAN II consacre 98 % de son budget à des interventions de régénération urbaine dans les 70 sites sélectionnés. Néanmoins, les 2 % restants sont dédiés à des mesures horizontales:

* promouvoir, à travers le lancement d'une nouvelle phase de l'Audit urbain, la connaissance de l'état des villes européennes et fonder, par ce moyen, une culture des indicateurs et des statistiques urbaines qui devrait progressivement se consolider dans le cadre des interventions des Fonds structurels dans les villes. Le suivi et l'évaluation de tous les programmes URBAN II se baseront, par ailleurs, sur une liste commune d'indicateurs socio-économiques inspirés de l'Audit urbain;

* structurer, pour la première fois, sous forme de programme communautaire, l'échange d'expériences entre les villes qui ont bénéficié d'un programme URBAN. Les autorités nationales et d'autres organismes jouant un rôle en matière de développement urbain auront également des responsabilités dans la conception et dans la gestion de ce programme.

5. Conclusions

Au regard des données socio-économiques présentées ci-dessus, les zones URBAN II sont parmi les quartiers les plus en difficulté de l'Union européenne. Les défis tels que le chômage, la pauvreté, la délinquance et l'immigration se sont combinés, générant ainsi des problèmes qui ne peuvent pas être résolus sans une approche coordonnée, qui prenne en compte chacun d'entre eux. Par exemple, attirer des entreprises exige d'agir contre la délinquance et la dégradation. Promouvoir l'entreprenariat et l'emploi nécessite également des mesures pour lutter contre l'exclusion sociale.

URBAN apporte une contribution unique et précieuse au règlement de ces questions, en promouvant à la fois la cohésion sociale et la cohésion économique et en s'efforçant de lever les obstacles à l'emploi et à l'investissement. Cette approche intégrée est rendue possible par la concentration sur les zones les plus en difficulté et en sélectionnant des territoires restreints. Néanmoins, la gravité des problèmes rencontrés dans les zones URBAN et leur imbrication laissent penser que l'élimination de ces obstacles est un projet à long terme.

La méthode décentralisée de mise en oeuvre est en soi l'un des aspects les plus importants d'URBAN:

* le zonage indirect a été un succès. D'une part, latitude a été donnée aux États membres pour sélectionner des zones en fonction des besoins et des priorités nationaux et locaux. D'autre part, la sélection résultante a ciblé les quartiers les plus en difficulté et a utilisé un ensemble de critères transparents communs à toute l'UE. L'une des raisons pour lesquelles le zonage indirect n'a pas abouti à une dispersion des moyens financiers est la fixation d'une limite minimale de 500 euros par habitant;

* URBAN II bénéficie d'un haut degré de partenariat avec les autorités locales et les organisations issues de la société civile locale, accompagné de mesures spécifiques visant à développer les compétences de ces dernières. Une fois que ce partenariat est constitué et mobilisé, il bénéficiera, au-delà du programme URBAN, plus généralement au développement local. Le partenariat et l'implication des citoyens ont été des facteurs importants de succès de toutes les initiatives communautaires.

Bien que d'autres programmes des Fonds structurels apportent également une contribution significative aux besoins des zones urbaines, URBAN se distingue par des caractéristiques telles que son ciblage sur des territoires restreints, son approche intégrée et la force du partenariat local. Dans les objectifs 1 et 2, cela en fait un complément idéal aux mesures encouragées par les programmes généraux.

En outre, URBAN a un rôle important en dehors des régions des objectifs 1 et 2:

* en ciblant les zones les plus en difficulté mais qui sont trop petites pour être prises en compte par les programmes généraux. En effet, les zones URBAN situées en dehors des zones couvertes par ces programmes présentent des résultats particulièrement médiocres, sensiblement plus mauvais que d'autres zones URBAN, au regard d'indicateurs tels que l'immigration et la délinquance (voir le tableau 6);

* en outre, le profil de ces zones à problèmes, au-delà d'un taux de chômage élevé, d'une forte exclusion à facettes multiples telle que mesurée par d'autres indicateurs (indicateurs sociaux), se prête plus à URBAN qu'à l'objectif n° 2;

* comme dans toutes les zones URBAN, les nouveaux partenariats auront un impact positif sur la planification locale, ainsi que sur la construction de compétences et la contribution aux modèles européens innovants de gouvernance;

* le maintien d'une intervention urbaine en dehors des objectifs 1 et 2 maximalise la collecte d'expériences disponibles pour l'échange dans le cadre du programme de mise en réseau. De même, il élargit l'audience pour l'effet démonstratif des interventions;

* les priorités d'intervention sont différentes en dehors des objectifs 1 et 2 (voir le tableau 7), avec moins de financement pour la régénération physique et environnementale et plus pour les technologies de l'information et de la communication, et les actions en faveur des entreprises et l'emploi.

L'approche URBAN a plusieurs avantages qui pourraient inspirer la future politique de cohésion au niveau européen:

* l'approche intégrée, combinant la lutte contre l'exclusion sociale et la formation avec des mesures de régénération physique et environnementale, ainsi que des mesures d'accompagnement pour développer la compétitivité, l'entreprenariat et l'emploi;

* des mesures visant à promouvoir l'intégration des population issues de l'immigration. Les zones URBAN sont par leur nature même un lieu stratégique pour mettre en oeuvre de telles mesures, qui sont d'intérêt communautaire et pourraient même être renforcées à l'avenir;

* ciblage sur des territoires restreints. Cela permet une intensité élevée de financement, une approche intégrée des différents problèmes rencontrés et une rentabilité élevée des actions;

* un accent particulier mis sur le partenariat local. Cela contribue à développer les compétences locales, rendant les programmes plus efficaces et l'Europe plus proche des citoyens. Cela pourrait être repris dans la prochaine période, en se fondant sur l'expérience en cours;

* zonage indirect. Cela relève plus d'une «coordination ouverte» que d'une approche centralisée et les sites URBAN ainsi sélectionnés répondent à la fois à des critères nationaux et communautaires;

* simplification administrative. Tout particulièrement l'approche monofonds et une structure de programme relativement simple;

* le programme pour la mise en réseau et l'échange d'expériences, qui vise à construire un cycle d'apprentissage systématique à l'intérieur du processus.

Pour l'avenir, la question est de savoir si URBAN doit continuer et sous quelle forme. Le champ d'application d'URBAN devrait-il être élargi, par exemple quant aux problèmes à aborder, aux mesures possibles ou aux dimensions de la zone couverte -

Annexe I: Pour en savoir plus

Rapport spécial n° 1/2001 relatif à l'initiative communautaire URBAN, accompagné des réponses de la Commission, Cour des comptes (2001).

«Orientations pour une initiative communautaire concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable: URBAN II», Communication de la Commission Européenne C(2000) 1100.

«L'Audit urbain», Commission européenne (2000).

«Les résultats de la programmation des Fonds structurels pour la période 2000-2006 (objectif n° 1)», communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions [Com(2001)378 final].

«Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires - deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale», Commission européenne (2001).

«Pauvreté monétaire persistante et exclusion sociale dans l'Union européenne», Eurostat (2000), Statistiques en bref n° 13/2000, thème 3.

Annexe II: Glossaire

Initiatives communautaires

Programmes d'encouragement ou d'action qui complètent les interventions des Fonds structurels dans certains domaines. La Commission définit les initiatives communautaires, qui sont ensuite coordonnées et mises en oeuvre sous le contrôle national. Elles consomment 5,35 % du budget des Fonds structurels:

* URBAN II, qui favorise la revitalisation économique et sociale des villes et des banlieues en crise (financée par le FEDER).

* Interreg III, dont l'objectif est de stimuler la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, par exemple la création de partenariats transfrontaliers pour stimuler un développement équilibré de zones pluri-régionales (financée par le FEDER).

* Leader+, qui vise à promouvoir des stratégies pilotes et intégrées de développement rural, élaborées et mises en oeuvre par les partenaires locaux (financée par le FEOGA-Orientation).

* EQUAL, qui prévoit le développement de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et inégalités de toute nature dans l'accès au marché du travail (financée par le FSE).

Les caractéristiques communes de la mise en oeuvre des initiatives communautaires sont les suivantes:

* simplification administrative: financement par un seul Fonds;

* accent mis sur le partenariat;

* réseaux pour l'échange d'expériences.

Cadres communautaires d'appui:

Les cadres communautaires d'appui (CCA) coordonnent des activités régionales de l'UE. Ils impliquent parfois les quatre Fonds structurels (le FEDER, le FSE, le FEOGA, l'IFOP) et la BEI. Dans chaque cas, néanmoins, les projets doivent être incorporés dans les plans déjà élaborés par les administrations nationales, les autorités régionales et leurs partenaires économiques.

Cohésion économique et sociale

Les origines de la cohésion économique et sociale remontent au traité de Rome, dont le préambule fait référence à la réduction des écarts de développement entre les régions. Ce ne fut cependant qu'à partir des années 70 que des actions communautaires ont été entreprises afin de coordonner et de compléter financièrement les instruments nationaux en la matière. Ces mesures se révélèrent ultérieurement insuffisantes dans un contexte communautaire où, contrairement aux prévisions, la création du marché intérieur n'avait pas fait disparaître les disparités entre les régions.

En 1986, l'Acte unique européen a introduit, en plus du marché unique, l'objectif de cohésion économique et sociale proprement dit. Dans la perspective de l'Union économique et monétaire, cette base juridique a permis à l'action communautaire de devenir l'axe central d'une politique globale de développement dès 1988. Le traité de Maastricht a finalement institutionnalisé cette politique dans le traité instituant la Communauté européenne (articles 130 A à 130 E, renumérotés 158 à 162). La cohésion économique et sociale exprime la solidarité entre les États membres et les régions de l'Union européenne. Elle favorise le développement équilibré et durable, la réduction des écarts structurels entre régions et pays ainsi que la promotion d'une égalité des chances effective entre les personnes. Elle se concrétise au moyen de diverses interventions financières, notamment des Fonds structurels.

Tous les trois ans, la Commission européenne doit présenter un rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale et sur la façon dont les divers moyens prévus dans le traité y ont contribué.

L'avenir de la cohésion économique et sociale a constitué l'un des grands enjeux discutés dans l'Agenda 2000 présenté par la Commission le 15 juillet 1997, notamment en raison de ses implications financières. En effet, la politique de cohésion économique et sociale a occupé le deuxième poste budgétaire de la Communauté entre 1994 et 1999 (environ 35 % du budget). Son importance a été confirmée par les perspectives financières 2000-2006.

En vue de l'élargissement vers des États au revenu national nettement inférieur à la moyenne communautaire, la politique structurelle communautaire a été réformée en 1999 afin d'en améliorer l'efficacité et sa dotation budgétaire est passée de 208 à 213 milliards d'euros pour la période 2000-2006.

Égalité des chances

L'égalité des chances est un principe général dont deux aspects essentiels sont l'interdiction de la discrimination exercée en raison de la nationalité (article 12, ex-article 6 du traité) et l'égalité des rémunérations des hommes et des femmes (article 141, ex-article 119). Il a vocation à s'appliquer à tous les domaines, notamment la vie économique, sociale, culturelle et familiale.

Fonds européen de développement régional (FEDER)

Le FEDER est destiné à réduire les déséquilibres entre les régions de la Communauté. Ce Fonds, créé en 1975, octroie des aides financières au développement des régions défavorisées. Pour ce qui est des ressources financières, le FEDER est de loin le Fonds structurel le plus important.

Fonds social européen (FSE)

Créé en 1960, le FSE est le principal instrument de la politique sociale communautaire. Il soutient financièrement des actions en faveur de la formation et de la reconversion professionnelle et de la création d'emplois. Environ 75 % des financement vont à la lutte contre le chômage des jeunes. Par suite de l'augmentation budgétaire dans le cadre du paquet Delors II, des changements sont intervenus dans le FSE pour faire évoluer ses objectifs vers l'amélioration du fonctionnement des marchés du travail et vers la réinsertion professionnelle des chômeurs. Son action concerne aussi la promotion de l'égalité des chances ainsi que l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production.

Autorité de gestion

Toute autorité ou tout organisme public ou privé national, régional ou local désigné par l'État membre, ou l'État membre lorsqu'il exerce lui-même cette fonction, pour gérer une intervention aux fins du règlement. Au cas où l'État membre désigne une autorité de gestion différente de lui-même, il fixe toutes les modalités de ses relations avec cette autorité et des relations de celle-ci avec la Commission. Si l'État membre le décide, l'autorité de gestion peut être le même organisme que celui qui fait office d'autorité de paiement pour l'intervention concernée.

Partenariat

Principe d'action des Fonds structurels qui implique une concertation le plus étroite possible entre la Commission européenne et les autorités compétentes de chaque État au niveau national, régional ou local, dès le stade préparatoire et jusque dans la mise en oeuvre des actions.

Fonds structurels

Ce sont les fonds communautaires administrés par la Commission qui servent à financer les actions «structurelles» de l'Union. Ils comportent la section «Orientation» du FEOGA pour les ajustements structurels dans l'agriculture et le développement rural, le Fonds européen de développement régional (FEDER) pour l'aide structurelle dans le cadre de la politique régionale, le Fonds social (FSE) pour les mesures de politique sociale, et l'instrument financier pour la pêche (IFOP). L'aide financière des Fonds structurels va principalement aux régions les plus pauvres pour renforcer la cohésion économique et sociale de l'Union, de sorte que les défis du marché unique puissent être relevés à travers toute l'UE.

Développement durable

Le concept de développement durable fait référence à une croissance économique à même de satisfaire les besoins de nos sociétés en matière de bien-être, à court, moyen et surtout long terme. Il suppose que le développement réponde aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures. Concrètement, il nécessite la réunion des conditions propices à un développement économique à long terme assurant le respect de l'environnement. Par ailleurs, le sommet mondial pour le développement social de Copenhague (mars 1995) a souligné la nécessité de lutter contre l'exclusion sociale et de protéger la santé des individus.

Le traité d'Amsterdam a expressément inscrit le développement durable dans le préambule du traité sur l'Union européenne.

Un nouvel article 13 a été inséré par le traité d'Amsterdam afin de renforcer le principe de non-discrimination, qui est étroitement lié à l'égalité des chances. Il prévoit que le Conseil peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les croyances, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.

Annexe III: Tableaux

Tableau 1 URBAN I et URBAN II: éléments clés

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(1) À des fins de comparaison, la contribution du FEDER à URBAN I a été convertie en prix de 1999 en utilisant les déflateurs types pour le budget de la Commission. Le chiffre qui en résulte n'est qu'indicatif.

Tableau 2 Données financières URBAN II par État membre

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Tableau 3 URBAN II par type de zones

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Tableau 4 Taux d'adoption d'URBAN II et des programmes d'objectifs 1 et 2

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Chiffres et tranches mensuelles tels que présentés dans la communication objectif n° 1, citée à l'annexe I.

Diagramme 1 Financement par axe principal et par État membre

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Les chiffres danois sont provisoires

T

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ableau 5 Financement prévu classé selon les catégories des orientations d'URBAN

Tableau 6 Indicateurs socio-économiques des programmes URBAN en fonction du positionnement par rapport aux programmes généraux

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Tableau 7 Répartition des priorités d'intervention d'URBAN suivant le p

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ositionnement

Tableau 8 Résumé des données par programme

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1) Le financement par priorité pour le programme danois est provisoire et sera confirmée une fois que le complément de programmation sera disponible.

2) Exceptionnellement, le programme Mola Di Bara comprend des mesures pour le secteur de la pêche. Ces mesures, bien que légitimes, ne sont pas prises en compte dans la classification dans ce tableau, ainsi le financement par priorité ne correspond pas à 100 % dans ce cas.

Annexe IV: Carte des programmes URBAN II

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