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Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Mise à jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" dans L'union européenne (premier semestre 2002)

/* COM/2002/0261 final */
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52002DC0261

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Mise à jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" dans L'union européenne (premier semestre 2002) /* COM/2002/0261 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - MISE A JOUR SEMESTRIELLE DU TABLEAU DE BORD POUR L'EXAMEN DES PROGRÈS RÉALISÉS EN VUE DE LA CRÉATION D'UN ESPACE "DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE" DANS L'UNION EUROPÉENNE (PREMIER SEMESTRE 2002)

PREFACE

Le Tableau de Bord sur la mise en place de l'Espace de Liberté, Sécurité et Justice est établi à intervalles réguliers par la Commission pour suivre les avancées de l'adoption et de la mise en oeuvre du train de mesures nécessaire pour atteindre les objectifs fixés par le Traité d'Amsterdam et le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999.

La présente édition du Tableau de bord présente comme dans les éditions précédentes les objectifs et délais fixés par le Conseil européen de Tampere, et les responsabilités attribuées dans chaque cas pour assurer le démarrage, l'avancement et l'achèvement du processus. Pour faciliter la lecture des progrès accomplis, les tableaux distinguent les propositions et initiatives présentées, l'état des travaux au Conseil, et le cas échéant au Parlement européen, et les travaux envisagés pour le futur. Une partie « transposition » des actes adoptés donne également des indications sur l'entrée en vigueur et la mise en oeuvre des décisions et mesures adoptées.

Tout comme dans la version précédente, un résumé récapitulant les principales réalisations depuis Tampere a été ajouté afin d'aider le lecteur à interpréter la présentation sous forme de tableau qui suit.

TABLE DES MATIÈRES

1. Résumé

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

2.2. Régime d'asile européen commun

2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

2.4. Gestion des flux migratoires

3. Un véritable espace européen de justice

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

6. La citoyenneté de l'Union

7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

8. Une action extérieure plus forte

9. Autres initiatives en cours

1. Résumé

Cette partie contient un résumé des principales avancées réalisées dans la mise en oeuvre des conclusions du Conseil européen de Tampere depuis la dernière version du Tableau de bord présenté par la Commission le 30 octobre 2001 à la veille du Conseil européen de Laeken. Ces avancées sont reprises en détail dans les tableaux qui suivent.

L'édition pré-Laeken du Tableau de bord incluait une évaluation de mi-parcours par la Commission des progrès accomplis dans la réalisation du programme établi à Tampere. Ainsi qu'il était indiqué, le détail des mesures à prendre est désormais connu et la plupart des mesures est d'ores et déjà sur la table de négociation. Toutefois l'appréciation faite par la Commission était plus mitigée dans les domaines impliquant la définition de politique commune et des initiatives législatives et soulignait que certaines propositions en discussion constituaient un test de la volonté des Etats membres à progresser conformément à leurs engagements.

Les progrès enregistrés ces six derniers mois, et notamment les décisions prises sur les propositions de mandat d'arrêt européen et de décision-cadre sur le terrorisme qui devraient conduire à une adoption formelle prochaine, semblent démontrer la capacité de l'Union à concrétiser les objectifs fixés par le Traité d'Amsterdam lorsque la nécessité d'agir se combine avec la volonté d'aboutir.

Mais ces progrès, réels, doivent être appréciés également au regard d'une part du calendrier fixé lors du Conseil de Tampere et de ceux qui restent à faire pour réaliser le programme de Tampere dans les délais, d'autre part de leur mise en oeuvre effective par les Etats membres.

A cet égard il convient de rappeler que le Conseil européen de Laeken a réaffirmé l'engagement du Conseil à l'égard des orientations de Tampere et noté que malgré les avancées réalisées, « de nouvelles impulsions et orientations sont nécessaires afin de rattraper le retard pris » dans certains domaines. Il a de plus souligné l'importance que les décisions prises par l'Union soient rapidement transposées et/ou mises en oeuvre par les Etats membres [1] et que les conventions conclues depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht soient ratifiées sans retard [2].

[1] il convient de noter que le Conseil a adopté le 28.2.02 son premier rapport sur la décision-cadre renforçant par des sanctions pénales la protection de l'Euro contre le faux-monnayage. Ce rapport constitue le premier exercice d'évaluation d'un instrument adopté en vertu du Titre VI du TUE.

[2] L'état des ratifications tel qu'indiqué dans le Tableau de Bord reflète l'état des notifications faites par les Etats membres au Secrétariat Général du Conseil.

Le lecteur pourra, en lisant les tableaux, disposer d'une photographie plus précise des travaux accomplis ainsi que des priorités de la Commission pour le prochain semestre dans les domaines clés pour la réalisation d'un espace de Liberté, Sécurité et Justice que sont l'asile, l'immigration, la justice, la lutte contre la criminalité, les frontières extérieures, la citoyenneté, et le renforcement de l'action extérieure.

Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

Les objectifs du Conseil de Tampere ont été à nouveau affirmés lors du Conseil européen de Laeken les 14 et 15 décembre 2001 ; une politique commune en matière d'asile et d'immigration doit être adoptée « dans les plus brefs délais ».

Pour ce qui est de l'asile, le Conseil poursuit ses travaux sur les propositions dont il a été saisi et qui sont nécessaires à la réalisation de la première phase de la mise en place de la politique commune décidée à Tampere. Le Conseil a marqué, lors de sa réunion d'avril 2002, son accord sur la proposition de directive visant à définir des conditions minimales communes d'accueil des demandeurs d'asile.

En parallèle, et conformément aux conclusions du Conseil européen de Laeken, la Commission présentera prochainement une proposition modifiée pour l'adoption de normes minimales communes concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié. S'agissant de la proposition sur le Règlement Dublin II, et après consultation, la Commission et le Conseil sont convenus de poursuivre leurs travaux sur la base de la proposition de la Commission.

Le système Eurodac qui permettra notamment de comparer les empreintes digitales des demandeurs d'asile et dont l'importance pour une vraie politique commune d'asile et d'immigration a été rappelée lors du Conseil européen de Laeken, est en cours de développement. Le Conseil a adopté en février 2002 un Règlement fixant certaines modalités d'application du Règlement de décembre 2000 créant le système.

En matière d'immigration, la Commission a présenté en mai 2002 une proposition modifiée relative au regroupement familial conformément aux conclusions du Conseil européen de Laeken.

Le Conseil de Tampere avait indiqué que le rapprochement des conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers devait comporter parmi ses objectifs une politique d'intégration fondée notamment sur la lutte contre toute forme de discrimination. La Commission désireuse de compléter l'arsenal législatif existant a présenté en novembre 2001 une proposition de décision-cadre sur le racisme et la xénophobie. Le Conseil Justice et Affaires Intérieures d'avril 2002 a pour sa part adopté des conclusions sur la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie.

La lutte contre l'immigration clandestine a également été une priorité de ces derniers mois. La Commission a présenté une communication sur ce thème en novembre 2001, et a intégré cette dimension dans la récente communication présentée sur la gestion des frontières externes (voir infra). Afin de renforcer les moyens de lutter contre ces trafics, une proposition de directive a été présentée par la Commission en février 2002 relative au titre de séjour de courte durée pour les victimes de la traite des êtres humains et du trafic illicite de migrants qui coopèrent à la lutte contre les trafiquants et les passeurs.

Conformément aux conclusions du Conseil européen de Laeken, le Conseil pour sa part a adopté en février 2002 un plan d'action de lutte contre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains dans l'Union.

En matière d'aide aux pays d'origine et de transit, la Commission entend présenter avant la fin de l'année une proposition de base juridique pour la mise en oeuvre du nouvel instrument budgétaire relatif à la coopération avec ces pays qui avait été initié suite à la Résolution du Parlement européen de mars 2000. En matière de réadmission, et dans la ligne des conclusions du Conseil européen de Laeken, le Conseil et la Commission ont défini une nouvelle liste de priorités pour la négociation et la conclusion d'accords européens de réadmission. Un accord a été conclu avec Hong Kong et les négociations se sont poursuivies avec la Russie, le Pakistan, le Sri Lanka, le Maroc et Macao. Un mandat pour la négociation d'un accord avec l'Ukraine a également été soumis par la Commission au Conseil.

En matière de rapatriement, la Commission a présenté un livre vert sur une politique commune en matière de retour des personnes en séjour irrégulier en avril 2002.

Enfin, au titre de la mise en oeuvre des actions prévues par le Plan d'Action contre le terrorisme, il convient de signaler que la Commission a évalué dans un document de travail présenté au Conseil et au Parlement, l'ensemble de ses propositions au regard de la sauvegarde de la sécurité intérieure et du respect des obligations et des instruments internationaux en matière de protection [3].

[3] COM(2001) 743 du 5.12.2001

Politique des frontières, visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

Outre l'adoption de décisions techniques par le Conseil, en matière d'instruction consulaire ou de modèle type de visa, une réflexion s'est engagée sur la mise en place d'un système commun d'identification des visas (la Commission lancera prochainement une étude de faisabilité sur ce thème) et, à la demande du Conseil européen de Laeken, la possibilité de mettre en place des bureaux consulaires communs.

En ce qui concerne la gestion des frontières extérieures, le Conseil européen de Laeken a demandé que soient définis des mécanismes de coopération entre services chargés du contrôle des frontières extérieures et étudiées les conditions dans lesquelles pourrait être créé un mécanisme ou des services communs de contrôle. La Commission a présenté en mai 2002 une communication sur la gestion des frontières extérieures dans laquelle elle examine notamment les modalités possibles de renforcement de la coopération entre services nationaux ainsi que les conditions de création d'un mécanisme voire de services communs de contrôle aux frontières extérieures.

Enfin, la Commission a présenté en décembre 2001 une communication sur le développement du Système d'Information Schengen de deuxième génération qui devrait à l'horizon 2006 prendre le relais du système actuel, en permettant l'accès de nouveaux Etats membres, en usant de technologies plus récentes et en intégrant de nouvelles fonctionnalités actuellement discutées par le Conseil. En parallèle, le Conseil a adopté la base juridique permettant à la Commission de prendre la responsabilité de la gestion du projet de développement technique à partir de janvier 2002 avec l'assistance d'un comité composé d'experts des Etats membres.

Un véritable espace européen de justice

Dans les deux domaines prioritaires pour lesquels le Conseil européen de Tampere exigeait que des mesures concrètes soient prises, à savoir l'amélioration de l'accès à la justice et la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, des avancées ont été enregistrées au cours des six derniers mois.

S'agissant de l'accès à la justice, la Commission a présenté en novembre 2001 une proposition modifiée de Règlement du Conseil établissant un cadre général d'activité communautaire destiné à faciliter la mise en oeuvre d'un espace européen en matière civile adoptée par le Conseil en avril 2002. Dans un autre volet essentiel de l'accès à la justice, la Commission a présenté en janvier 2002 une proposition de directive sur l'aide judiciaire et les questions financières relatives aux procédures.

Poursuivant ses travaux sur la résolution alternative des conflits après le lancement en octobre 2001 du réseau extrajudiciaire européen pour les consommateurs (EEJ-net), la Commission a présenté en avril 2002 un Livre vert en vue de l'élaboration de normes de qualité minimales en matière de résolution extrajudiciaire des litiges.

La Commission a aussi présenté, en avril 2002, une proposition de Règlement pour la création d'un Titre exécutoire européen pour les créances incontestées qui permettra de supprimer toute mesure intermédiaire pour en obtenir l'exécution. Elle envisage par ailleurs de présenter un Livre vert en vue d'un rapprochement plus poussé des règles de procédure relatives aux créances incontestées et aux demandes de faible importance.

Enfin, la Commission et les Etats membres ont entrepris les travaux préparatoires au fonctionnement du Réseau judiciaire européen en matière civile créé en mars 2001 et qui fonctionnera à partir de décembre 2002.

S'agissant de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires qui doit, comme l'a rappelé le Conseil de Laeken, permettre de « surmonter les difficultés liées à la différence des systèmes juridiques », les travaux ont progressé tant dans le domaine civil que dans le domaine pénal.

Le programme de reconnaissance mutuelle adopté par le Conseil en novembre 2000 constitue le cadre dans lequel le principe de la reconnaissance mutuelle s'établit progressivement.

Dans le domaine de la famille, la Commission a présenté, en mai 2002, une proposition visant à fusionner sa proposition de Règlement sur la responsabilité parentale présentée en septembre 2001 et l'initiative française sur le droit de visite des enfants et le règlement (CE) n° 1347/2000 (dit "règlement Bruxelles II").

La création d'un Titre exécutoire européen, mentionnée plus haut, constituerait un progrès majeur dans la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle dans le domaine civil.

En relation avec les négociations internationales menées sur la compétence et la reconnaissance des jugements en matière civile et commerciale, le Conseil a adopté en mars 2002, sur proposition de la Commission, de nouvelles directives de négociation pour les négociations en cours à La Haye en vue d'une convention mondiale. La Commission a par ailleurs présenté, en mars 2002, une proposition de mandat de négociation pour que la Communauté puisse négocier un accord avec les Etats membres de la Convention de Lugano.

En matière pénale, l'adoption formelle, attendue après l'accord de principe du Conseil européen obtenu à Laeken, de la proposition de décision-cadre portant création d'un mandat d'arrêt européen et prévoyant une procédure de remise entre Etats membres, permettra assurément une avancée majeure puisqu'elle se substituera aux procédures existantes d'extradition. Elle est également une illustration concrète de l'application de la reconnaissance mutuelle dans le domaine pénal.

Concernant l'application de la reconnaissance mutuelle aux décisions précédant la phase de jugement, le Conseil a également donné son accord de principe en février 2002 à une décision-cadre relative à l'exécution dans l'Union des décisions de gel des avoirs et des preuves dont l'adoption formelle est désormais attendue. Dans le droit fil de sa communication de juillet 2000 sur la reconnaissance mutuelle des décisions finales en matière pénale, la Commission prépare une communication sur la détermination des critères de compétence en matière pénale qui sera présentée au cours du second semestre. Par ailleurs en complément du programme sur la reconnaissance mutuelle, la Commission entend présenter prochainement une communication proposant des normes minimales pour certains aspects de la procédure pénale. Elle a également entamé une analyse des standards de protection des droits individuels dans les procédures pénales en vue de conforter la confiance mutuelle, essentielle pour faciliter l'application du principe de reconnaissance mutuelle.

La convergence des systèmes juridiques doit compléter les progrès réalisés dans la reconnaissance mutuelle. Lié au débat sur l'harmonisation des sanctions, au titre duquel le Conseil a adopté en avril 2002 des conclusions sur l'approche à suivre en vue d'une harmonisation des peines qui devraient faciliter la discussion des propositions et initiatives en cours (voir section suivante) ou à venir, la Commission a lancé au printemps 2002 une étude préparatoire sur le contrôle des mesures privatives de liberté dans les Etats membres.

Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'Union, y compris contre le terrorisme

La lutte contre la criminalité, y compris contre le terrorisme, est une priorité de l'Union qui s'est traduite par des progrès substantiels, tant sur le plan de la coopération opérationnelle que sur celui du cadre législatif élaboré au niveau européen pour promouvoir et faciliter cette coopération.

En matière de lutte contre le terrorisme, l'action de l'Union est multiforme et s'inscrit dans la mise en oeuvre du plan d'action adopté lors du Conseil européen qui s'est réuni le 21 septembre 2001. Celle-ci est reportée dans la feuille de route mensuelle préparée par la présidence du Conseil [4].

[4] Lorsque des mesures prises au titre des conclusions de Tampere apparaissent également dans le Plan d'action contre le terrorisme, une note en bas de page renvoit au Plan d'action du 21.09.2001.

Eurojust, l'unité composée de procureurs, de magistrats et d'officiers de police ayant des prérogatives équivalentes, existait sous une forme provisoire depuis mars 2001 et a été constituée dans sa forme définitive après décision du Conseil le 28 février 2002 . Sa mise en place, prévue au plus tard pour septembre 2003, est un élément important pour assurer une bonne coordination entre les autorités nationales chargées des poursuites judiciaires et apporter un concours dans les enquêtes relatives aux affaires de criminalité organisée et de terrorisme.

Suite à l'initiative prise par plusieurs Etats membres, et après avis du Parlement, le Conseil a marqué son accord de principe en décembre 2001 sur la création d'équipes communes d'enquête, prévue par la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale adoptée en mai 2000. Cette nouvelle décision-cadre, dont on attend l'adoption formelle, devrait permettre d'anticiper sur l'entrée en vigueur de la Convention sur l'entraide judiciaire de 2000 qui n'a, à ce jour, été ratifiée que par le Portugal.

Le rôle d'Europol s'est vu également renforcé, suite à l'adoption par le Conseil en décembre 2001, d'une extension de ses compétences à toutes les formes de criminalité internationale telle qu'elles sont mentionnées dans la Convention Europol. De plus, le Conseil a donné son accord de principe en avril 2002 à la modification de la Convention Europol afin qu'Europol puisse d'une part, participer aux équipes communes d'enquête et, d'autre part demander aux autorités nationales de mener ou coordonner des enquêtes, conformément aux dispositions du Traité d'Amsterdam (article 30.2 TUE).

Le Conseil s'est également mis d'accord en avril 2002 sur une solution provisoire pour la localisation, à Copenhague, du secrétariat du Collège européen de police.

Corollaire de ce développement, la question du contrôle démocratique d'Europol a fait l'objet d'une communication de la Commission présentée en février 2002.

Par ailleurs, afin de renforcer la coopération judiciaire et policière, notamment avec les partenaires extérieurs de l'Union, le Conseil a adopté en février 2002 une modification de l'acte arrêtant les règles relatives à la transmission des données à caractère personnel par Europol à des Etats tiers et des instances tierces.

En parallèle, et en vue de simplifier les transferts tout en garantissant un haut niveau de protection des données à caractère personnel, la Commission entend présenter prochainement une proposition sur les garanties en matière de transfert des données personnelles dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

En ce qui concerne la lutte contre le terrorisme, le Conseil a marqué son accord de principe en décembre 2001 sur la proposition de décision-cadre qui avait été présentée par la Commission en septembre 2001. L'adoption de cette proposition, attendue après levée des dernières réserves parlementaires nationales, constituera un pas en avant significatif dans l'élaboration d'une approche pénale plus intégrée de l'Union à l'encontre de phénomènes criminels transnationaux et particulièrement sérieux. Elle devrait donner un élan à d'autres domaines prioritaires dans la lutte contre la criminalité grave ou organisée actuellement à l'examen que sont le trafic de drogue, l'exploitation sexuelle des enfants pour lesquelles des propositions sont actuellement examinées par le Conseil.

En matière de lutte contre les attaques à l'encontre des systèmes d'information, la Commission, suite à sa communication de janvier 2001 sur la cybercriminalité, a présenté en avril 2002 une proposition de décision cadre.

Avec la lutte contre les filières criminelles impliquées dans le trafic d'êtres humains et l'immigration clandestine (voir supra), la lutte contre la criminalité financière et le blanchiment d'argent est restée très haut sur l'agenda des institutions européennes. Le Conseil et le Parlement européen ont ainsi adopté en décembre 2001 la proposition de la Commission modifiant la Directive sur le blanchiment des capitaux et le Conseil a marqué, en février 2002, son accord de principe à une initiative concernant le gel des avoirs et des preuves présentée par la France, la Belgique et la Suède (voir le point sur la reconnaissance mutuelle) et dont l'adoption formelle prochaine est attendue après levée des dernières réserves parlementaires nationales.

En ce qui concerne la protection pénale des intérêts financiers communautaires, la Commission a adopté en décembre 2001 un livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un procureur européen, initiative qui devrait se relier aux initiatives prises à Tampere en ce qui concerne par exemple le principe de reconnaissance mutuelle, le mandat d'arrêt européen et la coopération avec Eurojust et Europol. Le Conseil européen de Laeken a invité les Etats membres à l'examiner rapidement. Il convient par ailleurs de noter que la proposition de directive présentée au printemps 2001 par la Commission pour renforcer la protection pénale des intérêts financiers communautaires, a reçu en novembre 2001 un avis favorable de la part du Parlement européen et de la Cour des comptes.

L'Union a également poursuivi son action pour la coopération internationale contre le crime organisé au sein des enceintes internationales. La Commission a présenté en avril 2002 une recommandation au Conseil pour des directives de négociation sur le projet de convention des Nations Unies contre la corruption actuellement en négociation. Pour ce qui est de la Convention des Nations Unies contre le crime organisé et de ses trois protocoles, la Communauté est désormais signataire de tous ces instruments après la signature du protocole sur les armes à feu, et la Commission entend maintenant présenter une proposition visant à permettre la conclusion des ces instruments par la Communauté pour les domaines de sa compétence.

Europol est également pour l'Union européenne un instrument de coopération internationale qui lui permet de contribuer et de renforcer les efforts de la communauté internationale dans la lutte contre le crime. Aussi, le Conseil a-t-il adopté, en décembre 2001, une décision autorisant le directeur d'Europol à engager des négociations avec les Etats tiers et instances non liées à l'Union européenne, et modifié l'acte du Conseil du 12 mars 1999 arrêtant les règles relatives à la transmission des données à caractère personnel par Europol à des Etats tiers et à des instances tierces.

La citoyenneté de l'Union

La proposition de directive de la Commission visant à assurer une transparence accrue et à assouplir certains aspects du régime actuel de circulation et de séjour, a reçu un écho favorable auprès du Comité des régions et du Comité économique et social. Elle est actuellement en discussion au sein du Conseil et le Parlement européen prépare activement son premier avis dans le cadre de la procédure de co-décision.

La Commission présentera prochainement une proposition de règlement relatif à un format uniforme de carte de séjour des citoyens de l'Union et des membres de leur famille.

Coopération en matière de lutte contre la drogue

Dans le cadre de la mise en oeuvre du Plan d'action drogue de l'Union européenne (2000-2004), la Commission procède à une évaluation des progrès réalisés à l'échelle de l'Union et au plan national.

En ce qui concerne la lutte contre les drogues de synthèse et le trafic de précurseurs chimiques, la Commission réalise une évaluation des législations communautaires relatives au contrôle international des précurseurs chimiques et à la surveillance intra-communautaire de ces précurseurs. Elle a en outre lancé une évaluation sur la mise en oeuvre de l'action commune du Conseil sur le contrôle des nouvelles drogues de synthèse. Les résultats de ces différentes évaluations sont attendus d'ici la fin de l'année. Le Conseil, pour sa part, a adopté en février 2002, sur proposition de la Commission, une décision définissant le PMMA comme une nouvelle drogue de synthèse devant être soumise à des mesures de contrôle et à des dispositions pénales et en avril 2002 une recommandation relative à la nécessité de renforcer la coopération et l'échange d'informations entre les différentes unités opérationnelles des Etats membres spécialisées dans la lutte contre le trafic des précurseurs chimiques.

Enfin, la proposition de décision-cadre sur les règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic illicite de drogue, fait l'objet de la plus haute priorité du Conseil et du Parlement européen, en ligne avec les conclusions du Conseil européen de Laeken qui demande l'adoption de cette proposition avant la fin du mois de mai 2002. Le Parlement a adopté son avis sur la proposition de la Commission en avril 2002.

Une action extérieure plus forte

Le renforcement dans les actions extérieures de l'Union, de la dimension relative à la mise en place d'un Espace de Liberté, Sécurité et Justice, est une priorité affirmée lors du Conseil de Feira que la conjoncture internationale n'a fait que renforcer. Le Conseil européen de Laeken en a rappelé l'importance.

Cette action s'est développée dans le cadre de différents processus.

Celui de l'élargissement tout d'abord, en poursuivant les efforts d'intégration de la Justice et des Affaires Intérieures et en promouvant l'effort des pays candidats en matière de capacité administrative et juridictionnelle. L'examen du chapitre relatif à la Justice et aux Affaires Intérieures (chapitre 24) a d'ores et déjà pu être clôturé avec sept pays candidats, la Hongrie, la République Tchèque, la Slovénie, Chypre, Malte, l'Estonie et la Lituanie.

Celui de la stabilisation des Balkans avec l'élaboration d'une stratégie régionale et par pays au sein du programme CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development, and Stabilisation) et la préparation pour la négociation d'accords de Stabilisation et d'Association avec l'Albanie et la République Fédérale de Yougoslavie.

Enfin, celui du dialogue Euromed en renforcant la dimension Justice et Affaires Intérieures dans le programme d'assistance Meda.

La coopération avec des pays tiers s'est également renforcée, notamment avec les Etats Unis conformément aux conclusions du Conseil du 20 septembre 2001 (le Conseil a marqué son accord en avril 2002 sur un mandat de négociation pour un accord entre l'Union européenne et les Etats Unis dans le domaine de la coopération en matière pénale), ainsi qu'avec la Russie dans le cadre de l'Accord de Coopération et de Partenariat et du Plan d'Action commun contre le crime organisé, et l'Ukraine dans le cadre du nouveau Plan d'Action Justice et Affaires Intérieures.

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

Priorités de Tampere :

Il faut, pour les domaines distincts, mais étroitement liés, de l'asile et des migrations, élaborer une politique européenne commune.

Dans la ligne de ces priorités, le Conseil européen de Laeken s'est engagé à ce qu'une politique commune en matière d'asile et d'immigration soit adoptée dans les plus brefs délais.

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

L'Union européenne a besoin d'une approche globale des migrations qui aborde les aspects politiques, les droits de l'homme et les questions de développement dans les pays et régions d'origine et de transit. Le partenariat avec les pays tiers concernés constituera aussi un élément déterminant du succès de cette politique, dans le but de favoriser le codéveloppement.

Objectif : Evaluation des pays et régions d'origine et de transit afin de formuler une approche intégrée, spécifiquement adaptée à chaque pays ou région.

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2.2. Régime d'asile européen commun

L'objectif est de veiller à l'application intégrale et globale de la Convention de Genève et d'assurer ainsi que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d'être persécuté, c'est-à-dire de maintenir le principe de non-refoulement.

À terme, il faudra instituer une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour l'octroi de l'asile.

Les mouvements secondaires des demandeurs d'asile entre les Etats membres doivent être limités.

Les efforts seront intensifiés en vue d'un accord sur un régime de protection temporaire des personnes déplacées reposant sur la solidarité entre les États membres.

Objectif : Détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile

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2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

Les conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers seront rapprochées, sur la base d'une évaluation commune tant de l'évolution économique et démographique au sein de l'Union que de la situation dans les pays d'origine.

Une politique d'intégration devrait avoir pour ambition d'offrir aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire des États membres (en particulier ceux qui y résident légalement depuis longtemps) des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union européenne, tout en favorisant la non-discrimination et la lutte contre le racisme et la xénophobie.

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2.4. Gestion des flux migratoires

Il est nécessaire d'améliorer, à toutes les étapes, la gestion des flux migratoires dans le cadre d'une étroite coopération avec les pays d'origine et de transit. Le Conseil européen de Laeken a rappelé l'importance d'intégrer la politique des flux migratoires dans la politique extérieure de l'Union européenne . La lutte contre l'immigration clandestine doit être renforcée, en combattant les filières criminelles impliquées tout en garantissant les droits des victimes. Le Conseil européen de Laeken a demandé que soit développé un plan d'action fondé sur la communication de la Commission sur l'immigration illégale et la traite des êtres humains.

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3. Un véritable espace européen de justice

Priorités de Tampere :

L'ambition est de donner aux citoyens un sentiment commun de justice dans toute l'Union européenne, qui doit être entendue comme une facilitation de la vie quotidienne des personnes et la possibilité de demander des comptes à ceux qui menacent la liberté et la sécurité des individus et de la société. Cela implique un meilleur accès à la justice et une pleine coopération judiciaire entre les Etats membres.

Le Sommet de Tampere a demandé que des mesures concrètes soient prises pour améliorer l'accès à la justice en Europe et que soient mis en place des mécanismes de protection des droits des victimes. Il a par ailleurs demandé que des mécanismes de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires soient développés.

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

Un véritable espace de justice doit permettre aux particuliers et aux entreprises de s'adresser aux tribunaux et aux autorités de tous les États membres aussi facilement qu'ils le feraient dans leur propre pays, sans que la complexité des systèmes juridiques et administratifs des États membres ne les empêchent ni ne les dissuadent d'exercer leurs droits.

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3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

Un véritable espace de justice doit assurer la sécurité juridique aux particuliers et aux opérateurs économiques. À cette fin, les jugements et les décisions doivent être respectés et exécutés dans l'ensemble de l'Union.

Le renforcement de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et des jugements et le rapprochement nécessaire des législations faciliteraient la coopération entre autorités et la protection judiciaire des droits de la personne et permettra, comme l'a rappelé le Conseil européen de Laeken, de « surmonter les difficultés liées à la différence des systèmes juridiques ». Il faut faire en sorte que le principe de reconnaissance mutuelle devienne la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union.

En matière civile:

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3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

Afin de faciliter la coopération judiciaire et d'améliorer l'accès au droit, il convient d'arriver à une meilleure compatibilité et à une convergence accrue entre les systèmes juridiques.

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4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

Priorités de Tampere et stratégie de l'UE contre le crime organisé au début du nouveau millénium :

Le Conseil européen de Tampere a appelé à réussir à mettre en place de manière équilibrée à l'échelle de l'Union des mesures de lutte contre toutes les formes de criminalité, y compris les formes graves de criminalité organisée et transnationale, tout en protégeant la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi. Dans ce contexte il convient d'attirer particulièrement l'attention sur la « stratégie de l'Union européenne pour le début du prochain Millénaire » pour la prévention et le contrôle de la criminalité organisé. Dans ce chapitre ont été introduites certaines actions complémentaires, allant au-delà des conclusions de Tampere et demandées dans les recommandations de la stratégie.

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

Pour être efficace, une politique de lutte contre toutes les formes de criminalité, organisée ou non, doit également comprendre des mesures de prévention à caractère multidisciplinaire.

Il convient d'intégrer les aspects liés à la prévention dans les actions et les programmes de lutte contre la criminalité au niveau de l'Union et des États membres.

La coopération entre les organismes nationaux de prévention doit être encouragée tout en déterminant des domaines d'action prioritaires.

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4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

Dans un véritable espace de justice, il ne faut pas que les auteurs d'infractions trouvent un quelconque moyen de mettre à profit les différences entre les systèmes judiciaires des Etats membres. Dans le cadre de la protection des intérêts financiers de la Communauté européenne, le Conseil européen de Laeken a pris acte de l'adoption du Livre vert de la Commission sur un procureur européen et a invité le Conseil à l'examiner rapidement.

Procurer aux citoyens un niveau élevé de protection suppose l'intensification de la coopération entre les autorités chargées de l'application des lois. À cette fin, la coopération entre les autorités des Etats membres, lors d'enquêtes sur des affaires transfrontières, doit être la plus fructueuse possible.

En conférant des compétences supplémentaires à Europol, le traité d'Amsterdam a reconnu le rôle essentiel et central que l'office aura à jouer pour faciliter la coopération européenne en matière de prévention et de lutte contre la criminalité organisée.

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4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

En ce qui concerne le droit pénal national, les efforts visant à trouver un accord sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes doivent porter essentiellement, dans un premier temps, sur un nombre limité de secteurs revêtant une importance particulière. Il faut parvenir à des accords sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes concernant les formes graves de criminalité organisée et transnationale, afin de protéger la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi. Par ailleurs, lors de sa réunion des 27-28/9/01, le Conseil s'était engagé à progresser sans tarder sur la méthodologie globale à suivre en matière d'harmonisation des peines et adopté les 25-26 avril 2002 des conclusions sur l'approche à suivre en vue d'une harmonisation des peines. La Commission envisage à ce sujet une communication sur le rapprochement du régime des sanctions.

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4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

Le blanchiment d'argent est au coeur même de la criminalité organisée. Pour cette raison, des mesures doivent être adoptées pour l'éradiquer partout où il existe, et notamment des mesures concrètes pour dépister, geler, saisir et confisquer les produits du crime. Le Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001 a également souligné l'importance de la lutte contre le financement du terrorisme et demande qu'un rapport soit élaboré sur ce sujet d'ici juin 2002.

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5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

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6. La citoyenneté de l'Union

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7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

Priorités de la stratégie anti-drogue de l'Union européenne :

Le problème de la drogue, qui constitue une menace à la fois collective et individuelle, doit être traité dans le cadre d'une approche globale, multidisciplinaire et intégrée. Le plan d'Action Drogue de l'Union européenne (2000-2004) fera l'objet d'une évaluation à mi-parcours et à son terme, avec l'aide de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) et d'Europol.

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8. Une action extérieure plus forte

Priorités du Conseil européen de Tampere et de Feira:

L'Union européenne souligne que toutes les compétences et tous les instruments dont elle dispose, notamment en matière de relations extérieures, doivent être utilisés d'une manière intégrée et cohérente pour établir l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Les questions relatives à la justice et aux affaires intérieures doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre d'autres politiques et d'autres actions de l'Union.

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9. Autres initiatives en cours

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