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Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive 94/80/CE du Conseil fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales

/* COM/2002/0260 final */
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52002DC0260

Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive 94/80/CE du Conseil fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales /* COM/2002/0260 final */


RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL sur l'application de la directive 94/80/CE du Conseil fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales

1. Introduction

Tout citoyen ou toute citoyenne de l'Union a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre où il ou elle réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État [1].

[1] Article 40 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, JO C 364 du 18.12.2000, p. 1.

Ce droit est l'un de ceux que la citoyenneté européenne, instaurée par le traité de Maastricht en 1992, confère aux citoyens de l'Union. Les droits permettant spécifiquement la participation à la vie politique dans l'État membre de résidence sont énoncés à l'article 19 du traité instituant la Communauté européenne (ci-après, le "traité CE").

L'article 19, paragraphe 1, prévoit que tout citoyen de l'Union résidant dans un État membre dont il n'est pas ressortissant [2] a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. Ce droit est exercé sous réserve des modalités arrêtées par le Conseil et ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un État membre le justifient.

[2] Dénommé ci-après "citoyen de l'Union non national" ou "électeur non national".

Les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales ont été définies en 1994 dans la directive 94/80/CE (ci-après "la directive") [3]. Cette directive a été modifiée par la directive 96/30/CE [4] à la suite de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède en 1995, afin d'y indiquer les collectivités locales de base de ces trois pays.

[3] Directive 94/80/CE du Conseil, du 19 décembre 1994, fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité, JO L 368 du 31.12.1994, p. 38.

[4] Directive 96/30/CE du Conseil, du 13 mai 1996, modifiant la directive 94/80/CE fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité, JO L 122 du 22.5.1996, p. 14.

L'article 13 de la directive dispose que la Commission fait rapport au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive, y compris l'évolution de l'électorat intervenue depuis son entrée en vigueur, dans le délai d'un an après le déroulement dans tous les États membres des élections municipales organisées sur la base des dispositions de la directive. À cette occasion, la Commission propose, le cas échéant, les adaptations appropriées.

Les États membres devaient mettre en oeuvre la directive avant le 1er janvier 1996, mais, dans plusieurs États membres, elle a été transposée après cette date. Cela a été le cas notamment de la France, dernier État membre à organiser des élections municipales sur la base des dispositions de la directive. La France a appliqué la directive pour la première fois lors des élections municipales des 11 et 18 mars 2001; le délai d'un an imparti pour présenter le rapport commençant à courir à cette date, la Commission devait s'acquitter de son obligation à la fin du mois de mars 2002 au plus tard.

Le présent rapport remplit cette obligation en évaluant l'application de la directive en droit et en fait [5]. Il porte sur la période allant du 1er janvier 1996 au 31 mai 2001.

[5] Voir aussi le 17e considérant de la directive.

2. Structure du rapport et sources des informations relatives à l'application de la directive

Le rapport commence par décrire les principales caractéristiques de la directive et par évaluer sa mise en oeuvre en droit. La Commission a reçu des informations au sujet de la transposition en droit lorsque les États membres lui ont notifié les mesures nationales de transposition conformément à l'article 14 de la directive. Cette évaluation, dans la première partie du rapport, porte sur la situation dans tous les États membres.

En ce qui concerne son application dans la pratique, la directive n'oblige pas explicitement les États membres à faire rapport à la Commission sur sa mise en oeuvre. La Commission est cependant tributaire des États membres pour évaluer l'application de la directive et l'évolution de l'électorat.

Par conséquent, afin de recueillir les informations nécessaires, un questionnaire [6] élaboré avec l'aide d'experts nationaux en matière électorale a été envoyé à tous les États membres au printemps 2001, la réponse devant parvenir à la Commission à la fin du mois de mai 2001 au plus tard. Le questionnaire comportait deux séries de questions, l'une relative aux statistiques nationales et locales, l'autre relative aux données qualitatives concernant les campagnes d'information et l'évolution de l'électorat.

[6] Voir annexe 2.

Treize États membres ont répondu à cette demande d'informations: la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Autriche, le Portugal, la Finlande, la Suède et le Royaume-Uni. La Commission n'a reçu aucune information du Danemark ni de la France. La deuxième partie du rapport examine donc l'application de la directive sur le plan pratique dans ces treize États membres.

Le questionnaire visait à obtenir des informations tant statistiques que qualitatives. Le présent rapport se propose de procéder à une évaluation sur la base des informations statistiques relatives à la participation aux élections municipales. Les tableaux résumant les réponses des États membre sont disponibles sur Internet, à l'adresse suivante:

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_fr.htm.

En ce qui concerne l'évolution de l'électorat, l'évaluation de la Commission, figurant dans la troisième partie du rapport, se fonde sur les informations communiquées par les États membres précités en réponse au questionnaire.

PARTie I: APPLICATION En Droit

3. Principales caractéristiques de la directive

La directive concrétise les objectifs définis à l'article 19, paragraphe 1, du traité CE. Elle établit les principes suivants:

Pas d'harmonisation des lois électorales

La directive a pour objectif non pas d'harmoniser les lois électorales des États membres, mais de supprimer la condition de nationalité. Antérieurement, dans la plupart des États membres, seuls les ressortissants nationaux de l'État en question pouvaient exercer leur droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales.

Liberté de choix

Les citoyens de l'Union sont libres de participer ou non aux élections municipales dans leur État membre de résidence. La directive reconnaissant le droit de vote dans l'État membre de résidence sans le substituer au droit de vote dans l'État membre d'origine, les citoyens de l'Union peuvent, dans les États membres où le vote n'est pas obligatoire, être inscrits automatiquement sur les listes électorales.

Égalité d'accès aux droits électoraux

En vertu du principe de non-discrimination, les citoyens de l'Union doivent jouir des droits électoraux dans les mêmes conditions que les ressortissants de l'État membre où ils résident. Ainsi, il est impératif qu'ils aient accès aux mêmes procédures de recours concernant les omissions ou erreurs sur la liste électorale ou la déclaration de candidature; si le vote est obligatoire, il faut qu'il le soit aussi pour les ressortissants étrangers. De même, une fois inscrit sur la liste électorale, le citoyen de l'Union le reste dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux, sauf s'il demande sa radiation. Il faut également que les citoyens de l'Union puissent participer pleinement à la vie politique de l'État membre de résidence, notamment en ce qui concerne l'affiliation aux partis politiques existants, voire la fondation de nouveaux partis politiques.

Devoir d'information

Les citoyens de l'Union résidant dans un État membre autre que le leur doivent connaître leur nouveau droit. C'est pourquoi la directive oblige l'État membre de résidence à informer les citoyens de l'Union non nationaux "en temps utile et dans les formes appropriées" des conditions et modalités d'exercice de ce droit lors des élections dans cet État.

Possibilité de dispositions dérogatoires si elles sont justifiées par une situation spécifique à un État membre

L'article 12 autorise l'introduction de dérogations au principe d'égalité de traitement lorsque des problèmes spécifiques à un État membre les justifient. Les États dans lesquels la proportion de citoyens de l'Union en âge de voter y résidant sans en avoir la nationalité dépasse 20 % de l'ensemble des électeurs peuvent exiger une période minimale de résidence, tant des électeurs que des candidats, ou prendre des mesures relatives à la composition des listes de candidats en vue de faciliter l'intégration des ressortissants étrangers et d'éviter une "polarisation" entre les listes de candidats "nationaux" et celles de candidats "non nationaux".

4. Mise en oeuvre de la directive

4.1. Notification des mesures nationales de transposition

Aux termes de l'article 14 de la directive, les États membres devaient adopter les mesures nationales de transposition avant le 1er janvier 1996. Le même délai s'appliquait à l'Autriche, à la Finlande et à la Suède en vertu de l'article 2 et l'article 168 de l'acte d'adhésion.

Quatre États membres, le Danemark, l'Irlande, le Luxembourg et le Royaume-Uni [7], ont adopté l'intégralité des mesures de transposition dans le délai imparti.

[7] La directive ne s'applique pas à Gibraltar.

Trois États membres, l'Allemagne (tous les Länder, sauf Brême), la Finlande (continentale) et l'Autriche (Carinthie et Tyrol) ont partiellement transposé la directive dans le délai imparti.

Suite à cela, la Commission a engagé, en 1996, des procédures d'infraction au titre de l'article 226 du traité CE pour défaut de notification des mesures nationales de transposition à l'encontre de onze États membres: la Belgique, l'Allemagne (pour Brême), la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, les Pays-Bas, l'Autriche (pour sept Länder), le Portugal, la Finlande (pour les îles Åland) et la Suède.

Ces États membres ont mis en oeuvre la directive et notifié les mesures de transposition à la Commission entre 1996 et 1999, ce qui a permis de mettre fin aux procédures d'infraction en cours. Ces procédures ont été clôturées avant la saisine de la Cour de justice des Communautés européennes, sauf dans le cas de la Belgique, qui a été condamnée par arrêt de la Cour du 9 juillet 1998 dans l'affaire C-323/97.

La Belgique ayant notifié ses mesures nationales de transposition à la Commission en 1999, la directive a été transposée dans tous les États membres.

Les mesures nationales de transposition sont présentées à l'annexe 1 du rapport.

4.2. Conformité de la législation nationale

La Commission a ensuite évalué la conformité des mesures nationales de transposition avec la directive.

La qualité de la législation nationale est satisfaisante et les mesures sont conformes aux exigences de la directive. Seules trois procédures d'infraction, une à l'encontre de la Grèce et deux à l'encontre de l'Allemagne, ont été engagées à ce jour pour cause de non-conformité avec la directive [8].

[8] La Commission examine actuellement certains problèmes de non-conformité alléguée dans la législation française.

La plupart des problèmes de conformité constatés par la Commission concernent l'inscription sur les listes électorales (documents requis ou maintien de l'inscription après la première demande). Ils portent donc sur la mise en oeuvre de l'article 8, paragraphe 2, ou de l'article 8, paragraphe 3, de la directive. L'article 3 et l'article 4, paragraphe 1, de la directive ont également engendré des problèmes de non-conformité.

Article 3 - conditions identiques à celles applicables aux nationaux

L'article 3 de la directive garantit le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre de résidence à toute personne qui est citoyen de l'Union et qui, sans en avoir la nationalité, réunit, par ailleurs, les conditions auxquelles la législation de l'État membre de résidence subordonne le droit de vote et d'éligibilité de ses ressortissants.

La Commission a constaté qu'à plusieurs égards, la législation grecque ne respectait pas la directive. Elle comportait par exemple une disposition aux termes de laquelle seules les personnes connaissant la langue grecque disposaient du droit de vote. Une telle exigence est discriminatoire et contraire à l'article 3 de la directive. La Commission a adressé un avis motivé à la Grèce en raison de la non-conformité de cette disposition avec la directive; ce problème a été résolu grâce à une modification de la législation nationale.

Article 4, paragraphe 1 - période de résidence

En application de l'article 4, paragraphe 1, si les ressortissants de l'État membre de résidence, pour être électeurs ou éligibles, doivent résider depuis une période minimale sur le territoire national, les électeurs et éligibles visés à l'article 3 sont réputés remplir cette condition lorsqu'ils ont résidé pendant une durée de résidence équivalente dans d'autres États membres.

Une autre disposition non conforme à la directive prévoyait que seules les personnes résidant en Grèce depuis au moins deux ans étaient autorisées à voter. Cette disposition est contraire à l'article 4 de la directive, qui considère que la résidence dans d'autres États membres équivaut à la résidence sur le territoire de l'État en question. Ce problème a lui aussi été réglé par une modification de la législation nationale.

Article 8, paragraphe 2 - documents à présenter lors de l'inscription sur la liste électorale

Aux termes de l'article 8, paragraphe 2, l'électeur non national apporte les mêmes preuves qu'un électeur national. L'article 8, paragraphe 2, dispose en outre que l'État membre de résidence peut exiger que l'électeur non national présente un document d'identité en cours de validité ainsi qu'une déclaration formelle précisant sa nationalité et ses adresses dans l'État membre de résidence. Cette liste de documents doit être considérée comme exhaustive.

La législation grecque exige que l'électeur non grec produise une déclaration écrite attestant qu'il n'a pas été déchu du droit de vote dans son État membre d'origine. L'article 8, paragraphe 2, ne faisant nullement mention d'une déclaration relative à la déchéance éventuelle du droit de vote dans l'État membre d'origine, cette déclaration ne saurait être exigée. Le huitième considérant de la directive le confirme en indiquant qu'il suffit de ne subordonner le droit de vote qu'au régime d'incapacité électorale de l'État membre de résidence. Une procédure d'infraction à ce sujet est actuellement en cours à l'encontre de la Grèce; il s'agit de la seule procédure d'infraction encore en cours en ce qui concerne la directive [9].

[9] La Commission a décidé en 2001 de saisir la Cour de justice des Communautés d'une affaire l'opposant à la Grèce, mais la présentation de la requête à la Cour a été ajournée afin d'attendre la modification de la législation grecque, dont la mise au point devrait, d'après les autorités grecques, être achevée au début de l'année 2002.

En Allemagne, les Länder de Saxe et de Bavière exigeaient que l'électeur non national fasse une déclaration sous serment attestant qu'il réside depuis au moins trois mois, sans interruption, dans la municipalité où il souhaite voter et que c'est là que se trouve son principal centre d'intérêt. Cette condition est abusive, car les autorités allemandes peuvent obtenir des informations relatives à la durée de résidence de trois mois en consultant le registre de la population, où tous les résidents doivent être inscrits. La législation allemande a depuis été modifiée et la disposition exigeant une déclaration supplémentaire a été supprimée.

Article 8, paragraphe 3 - maintien de l'inscription sur les listes électorales

L'article 8, paragraphe 3, de la directive dispose que l'électeur non national figurant sur une liste électorale dans l'État membre de résidence y reste inscrit, dans les mêmes conditions que l'électeur national, jusqu'à sa radiation d'office parce qu'il ne réunit plus les conditions pour voter ou jusqu'à ce qu'il demande à être radié de cette liste.

La législation de transposition adoptée par deux Länder allemands, la Saxe et la Bavière, exigeaient que les citoyens de l'Union résidant en Allemagne présentent une demande d'inscription sur la liste électorale avant chaque élection municipale, ce qui constitue une violation de l'article 8, paragraphe 3, de la directive. Après l'ouverture des procédures d'infraction, la législation nationale a été modifiée, de telle sorte que les citoyens de l'Union non nationaux sont à présent inscrits automatiquement sur la liste électorale pour chaque élection municipale. Le problème a donc été résolu.

4.3. Plaintes

La Commission n'a reçu qu'un faible nombre de plaintes pendant les cinq années au cours desquelles la directive a été en vigueur. Au total, ces plaintes ont concerné moins de dix cas d'éventuelle mauvaise application de la directive. Aucune de ces plaintes n'a débouché sur une procédure d'infraction. Le faible nombre de plaintes semble indiquer que les États membres ont appliqué la directive d'une manière assez satisfaisante.

5. Dérogations appliquées

L'article 12, paragraphe 1, dispose que les États membres peuvent, par dérogation à la directive, soumettre le droit de vote et d'éligibilité à certaines restrictions, si la proportion de citoyens de l'Union en âge de voter et qui y résident sans en avoir la nationalité dépasse 20 % de l'ensemble des citoyens de l'Union en âge de voter et qui y résident.

L'article 12, paragraphe 2, autorise la Belgique, par dérogation à la directive, à appliquer une restriction au droit de vote à un nombre limité de communes.

L'article 12, paragraphe 3, autorise, par dérogation à la directive, tout État membre à ne pas appliquer les articles 6 à 11 aux citoyens de l'Union qui ne sont pas ressortissants de l'État en question, si ces derniers ont le droit de vote au parlement national de cet État et sont donc inscrits sur les listes électorales dans exactement les mêmes conditions que les électeurs nationaux [10].

[10] La déclaration n° 32 annexée à l'acte d'adhésion de la Finlande faisait référence à la possibilité que le Conseil fixe les conditions d'application de l'article 19, paragraphe 1 (ex-article 8 B, paragraphe 1), à la situation particulière des îles Åland pour ce qui concerne le droit de vote et d'éligibilité dans les îles Åland. Cette possibilité a été envisagée lors de l'élaboration de la directive 96/30/CE modifiant la directive 94/80/CE, mais aucune dérogation n'a été estimée nécessaire. Selon le troisième considérant de la directive 96/30/CE, la directive 94/80/CE est applicable aux îles Åland, où les ressortissants finlandais qui n'ont pas la citoyenneté régionale de ces îles et les ressortissants des autres États membres de l'Union européenne sont soumis à une condition de période de résidence pour pouvoir y exercer le droit de vote et d'éligibilité lors des élections municipales.

Le seul État membre ayant appliqué une dérogation est le Luxembourg, sur la base de l'article 12, paragraphe 1. Le Luxembourg n'octroie le droit de vote aux citoyens de l'Union non nationaux que s'ils ont résidé sur son territoire au moins six ans au cours des sept années précédant l'inscription. En ce qui concerne le droit d'éligibilité, le Luxembourg exige que les citoyens de l'Union non luxembourgeois aient leur domicile légal sur le territoire luxembourgeois et qu'ils y aient résidé pendant douze ans au cours des quinze années précédant l'introduction de la demande.

À la date de la transposition, les citoyens de l'Union non luxembourgeois en âge de voter représentaient 28,7 % de l'ensemble des électeurs au Luxembourg, ce qui justifiait la dérogation. La Commission a depuis vérifié l'existence des conditions justifiant la dérogation en 1999 [11]. Elle a constaté que la proportion d'électeurs non nationaux se situait entre 32 à 34 % selon les sources, soit une proportion largement supérieure au seuil de 20 % fixé par la directive. Les conditions justifiant l'octroi d'une dérogation au Luxembourg étaient donc toujours remplies.

[11] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'octroi de la dérogation prévue à l'article 19, paragraphe 1, du traité, présenté aux termes de l'article 12, paragraphe 4, de la directive 94/80/CE, COM(1999)597final.

PARTIE II: APPLICATION en Fait

6. Électeurs potentiels et élections municipales organisées sur la base de la directive

La répartition des non-nationaux en fonction de leur citoyenneté varie considérablement d'un État membre à l'autre. En 2000, 4,7 millions de citoyens de l'Union âgés de plus de 18 ans vivaient dans un État membre autre que le leur; la répartition entre les États membres est très inégale: l'Allemagne en compte le plus grand nombre (plus d'1,5 million), suivie par la France (plus d'1 million) [12].

[12] Eurostat, Enquête communautaire sur les forces de travail 2000.

>EMPLACEMENT TABLE>

Ces 4,7 millions de personnes représentent en gros le nombre potentiel d'électeurs aux élections municipales visés par la directive, sans tenir compte des éventuelles conditions de durée de résidence.

Dans certains États membres, les ressortissants d'autres États membres pouvaient déjà voter aux élections municipales avant l'entrée en vigueur de la directive, moyennant le respect de certaines conditions. C'était le cas au Danemark, en Espagne, en Irlande, aux Pays-Bas, en Finlande et en Suède. Par conséquent, le nombre de nouveaux électeurs ayant obtenu le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans leur pays de résidence au titre de la directive est d'environ 4 millions.

Les premières élections municipales organisées sur la base de la directive ont eu lieu en 1996 en Allemagne (dans les Länder de Bavière, de Berlin, de Hesse et de Basse-Saxe) et au Royaume-Uni. Bien que la Belgique ait été le dernier État membre à transposer la directive, le dernier État membre à l'appliquer en pratique a été la France, où les élections municipales de mars 2001 ont été les premières élections organisées sur la base de la directive.

Élections municipales organisées après l'entrée en vigueur de la directive

État membre // Date

Allemagne // 1996 (élections municipales organisées à l'échelon des Länder; plusieurs élections dans les 16 Länder depuis 1996 [13])

[13] Notamment: Bade-Wurtenberg 1999, Bavière 1996, Berlin 1996, Brême 1999, Hambourg 1997, Hesse 1996, Basse-Saxe 1996 et 2001, Rhénanie du Nord-Westphalie 1999, Rhénanie-Palatinat 1999, Sarre 1999, Saxe 1999, Schleswig-Holstein 1998.

Royaume-Uni // 1996 (plusieurs élections organisées depuis 1996 en fonction du type d'administration locale)

Italie // 1997 (mai) et 2001 (du 13 au 27 mai)

Danemark // 1997 (18 novembre) et 2001 (20 novembre)

Portugal // 1997 (14 décembre) et 2001 (16 décembre)

Autriche // 1998 (élections municipales organisées à l'échelon des Länder; notamment [14] en 1998, 1999, 2000)

[14] Tyrol 1998, Salzbourg 1999, Vorarlberg 2000.

Pays-Bas // 1998 (mars)

Suède // 1998 (20 septembre)

Grèce // 1998 (11 octobre)

Irlande // 1999 (11 juin)

Espagne // 1999 (13 juin)

Luxembourg // 1999 (octobre)

Belgique // 2000 (9 octobre)

Finlande // 2000 (22 octobre)

France // 2001 (11 au 18 mars)

La Commission ne dispose pas de données complètes concernant le taux de participation aux élections municipales dans tous les États membres. Les chiffres sont très variables: ils vont de 88 % en Espagne (élections de 1999), 75 % en Suède (élections de 1998), 60 % aux Pays-Bas (élections de 1998) et 56 % en Finlande (élections de 2000) à 34 % au Royaume-Uni (élections de 1996). Ces chiffres donnent certaines indications sur la participation générale à la vie politique à l'échelon municipal.

Les États membres de l'Union européenne comptent plus de 85 000 municipalités [15]. Le rapport analysera l'application de la directive lors des élections municipales dans treize États membres, ainsi qu'exposé ci-dessus au chapitre 2. Le questionnaire portait en premier lieu sur les statistiques des élections municipales au niveau national. Il demandait en second lieu des renseignements concernant les dix municipalités comptant le pourcentage le plus élevé de citoyens de l'Union non nationaux en âge de voter, l'idée étant que ces données sont représentatives des conditions au niveau local. En effet, compte tenu du nombre élevé de municipalités, il était impossible d'analyser les données pour toutes les municipalités. La Commission estime que même si les informations relatives à la situation au niveau local ne concernent que dix municipalités par État membre, elles sont indicatives de la situation générale et sont utiles pour évaluer l'application de la directive.

[15] Eurostat, NUTS, Correspondance entre les niveaux NUTS et les circonscriptions administratives nationales (les niveaux NUTS par rapport aux collectivités locales de base énumérées à l'annexe de la directive).

Le présent rapport contient une évaluation qualitative des données statistiques relatives à la participation aux élections municipales. Les tableaux détaillés présentant les réponses des treize États membres, y compris, par exemple, la ventilation des électeurs par État membre dans chaque État membre et les informations relatives aux scrutins dans les dix municipalités de chaque État membre sont disponibles sur Internet à l'adresse suivante:

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_fr.htm.

7. Participation aux élections municipales des citoyens de l'Union non nationaux dans leur État membre de résidence

7.1. Droit de vote: résumé au niveau national

En Belgique, en Grèce, en Espagne, en Irlande, en Italie, au Luxembourg, en Autriche, au Portugal et au Royaume-Uni, les citoyens de l'Union non nationaux doivent introduire une demande d'inscription sur les listes électorales. La proportion de citoyens de l'Union non nationaux inscrits sur les listes électorales dans leur État membre de résidence pour les élections municipales figure dans le tableau ci-dessous.

En Allemagne, aux Pays-Bas, en Finlande et en Suède, tous les résidents, y compris les citoyens de l'Union non nationaux, sont automatiquement inscrits sur les listes électorales.

Proportion de citoyens de l'Union non nationaux inscrits sur les listes électorales dans leur État membre de résidence (%)

>EMPLACEMENT TABLE>

* inscrits automatiquement

Ce tableau montre que la proportion de citoyens de l'Union non nationaux inscrits sur les listes électorales varie énormément d'un pays à l'autre, abstraction faite des pays où les électeurs sont inscrits automatiquement. La moyenne dans les neuf États membres exigeant que les électeurs s'inscrivent de leur propre initiative était de 26,7 %. La Grèce et le Portugal enregistrent les taux d'inscription les plus faibles, comme le Luxembourg, bien au-dessous de la moyenne.

La Commission ne dispose pas de données complètes quant au nombre de citoyens de l'Union non nationaux ayant effectivement voté. Seule la Finlande a indiqué le taux de participation effectif des citoyens de l'Union non nationaux, qui était de 30,2 % au niveau national.

En Allemagne, aucune information n'est disponible au niveau national, mais les autorités allemandes ont communiqué certaines informations sur des exemples isolés de taux de participation: ainsi, le taux de participation des citoyens de l'Union non nationaux aux élections municipales était de 21, 5 % à Stuttgart (1996), il s'établissait entre 12 et 36 % en Bavière (1996), il était de 23 % à Hambourg (1997), de 17,5 % à Berlin (1999), de 16,9 % à Brême (1999) et de 11 % à Saarbrücken (2001).

La Suède a indiqué qu'elle ne disposait d'aucune information précise concernant le taux de participation, mais les autorités suédoises ont été en mesure de fournir également des exemples isolés sur la base de sondages électoraux. Selon ces informations, le taux de participation des citoyens danois était de 38 %, des citoyens finlandais de 35 %, des citoyens britanniques de 39 % et des citoyens allemands de 49 %.

Étant donné que l'on peut supposer qu'une grande majorité des citoyens introduisant une demande d'inscription sur les listes ont aussi l'intention de voter en pratique, les pourcentages précités de citoyens non nationaux inscrits donnent une idée assez exacte de la participation. C'est particulièrement vrai en Belgique et en Grèce, où le vote est obligatoire à partir du moment où le citoyen de l'Union est inscrit sur les listes électorales.

On peut conclure de ce qui précède que la participation des citoyens de l'Union non nationaux aux élections municipales dans l'État membre de résidence a en général été assez faible. Dans deux États membres seulement, en Irlande et en Autriche, la moitié des citoyens non nationaux se sont inscrits sur les listes électorales. Les bons résultats observés en Irlande sont probablement dus au fait que dans cet État membre, les citoyens non nationaux qui y résident ont pu voter à toutes les élections depuis 1963. La participation a été particulièrement faible en Grèce, au Portugal et au Luxembourg, où le taux d'inscription n'a atteint que 10 % environ.

7.2. Droit de vote dans dix municipalités

Les informations que les États membres ont été en mesure de fournir concernant les scrutins dans les dix municipalités comptant le pourcentage le plus élevé de citoyens de l'Union non nationaux en âge de voter sont très variables.

Les informations disponibles ne sont pas assez complètes pour décrire la situation en Belgique, en Grèce, en Irlande, aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni. En Allemagne et en Suède, tous les citoyens de l'Union sont inscrits automatiquement sur les listes électorales. Aucune information n'est cependant disponible quant au taux de participation effectif.

En Espagne, le taux d'inscription a varié de 5 % à 50 % dans les dix municipalités. Les variations au niveau local sont donc importantes. En Italie, le taux d'inscription s'est établi entre 6 et 40 % et au Luxembourg entre 12 et 69 %. Par rapport à ces chiffres, le taux d'inscription dans les dix municipalités portugaises est très faible; le pourcentage de citoyens de l'Union inscrits se situe en effet entre 0 et 1,7 %.

En Autriche, parmi les dix municipalités sélectionnées sur la base de la proportion d'électeurs non nationaux, plusieurs étaient des municipalités de très petite taille, comptant seulement quelques centaines ou milliers d'habitants. La proportion d'inscrits a donc énormément varié: entre 1,5 et 100 %.

En Finlande, les dix municipalités sélectionnées étaient également de petite taille: elles comptaient quelques milliers d'habitants seulement. Le taux de participation effectif s'y est établi entre 31 et 76 %.

En résumé, la Commission constate que le taux de participation aux élections municipales varie énormément en fonction de la situation au niveau local.

7.3. Droit d'éligibilité: résumé au niveau national

Les États membres n'ont été en mesure de fournir que très peu d'informations au sujet du nombre de citoyens de l'Union non nationaux qui se sont portés candidats aux élections municipales.

Des chiffres sont disponibles uniquement pour les pays suivants:

Finlande: 65 candidats Suède: 1 829 candidats Luxembourg: 138 candidats.

Des candidats non nationaux se sont également présentés en Espagne, aux Pays-Bas, au Portugal, en Allemagne et en Autriche, mais aucun chiffre précis n'a été communiqué.

En ce qui concerne les citoyens de l'Union non nationaux qui ont été élus aux conseils municipaux, des chiffres sont disponibles pour les pays suivants:

Espagne: 30 citoyens de l'Union non nationaux élus Pays-Bas: 2 élus Portugal: 3 élus Finlande: 5 élus Suède: 408 élus.

La Commission dispose en outre d'informations partielles pour les pays suivants:

Allemagne: 319 élus dans neuf Länder, aucune information reçue des sept autres Länder. Autriche: 20 élus dans sept Länder, aucune information reçue des deux autres Länder.

Des citoyens de l'Union non nationaux se sont donc portés candidats dans plusieurs États membres, mais il est impossible de dire si cela a été le cas dans tous. Dans au moins huit États membres, des non-nationaux se sont portés candidats et dans sept, certains candidats non nationaux ont été élus.

7.4. Droit d'éligibilité dans dix municipalités

En général, le nombre de candidats dépend de la taille de la municipalité et, par conséquent, du nombre de membres que compte le conseil municipal.

En Belgique, entre 0 et 25 citoyens de l'Union non nationaux se sont portés candidats dans chacune des dix municipalités sélectionnées. En Allemagne, ce chiffre se situait entre 0 et 21.

En Italie, les candidats étaient moins nombreux, puisqu'en tout, il y en a eu cinq dans les dix municipalités, soit entre 0 et 2 par municipalité. Le Luxembourg a connu une situation très approchante, puisqu'on y comptait entre 0 et 5 candidats non nationaux par municipalité.

En Autriche, on comptait entre 0 et 6 candidats par municipalité, au total 13 candidats non nationaux dans les dix municipalités, dont 6 ont été élus. Au niveau local, les résultats ont été très satisfaisants: 4 candidats sur 5 ont été élus. Toutes les municipalités étaient assez petites (moins de 4 000 habitants), la plus petite comptant entre 100 et 200 citoyens en âge de voter. La situation en Finlande fait penser à celle de l'Autriche, parce que les municipalités concernées étaient très petites. On a dénombré cinq candidats non nationaux (2 Allemands et 3 Suédois), mais aucun n'a été élu. Les candidats étaient concentrés dans deux des dix municipalités.

Aucune information n'est disponible pour la Grèce, l'Espagne, l'Irlande, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède ou le Royaume-Uni concernant les dix municipalités.

8. Campagnes d'information

Les élections municipales faisant l'objet du présent rapport ont été les premières auxquelles les citoyens de l'Union non nationaux pouvaient participer dans leur État membre de résidence conformément aux dispositions de la directive. Il ne fait aucun doute qu'un énorme effort d'information était nécessaire pour garantir l'exercice des droits accordés - en vertu de la citoyenneté de l'Union - à ces quatre millions d'Européens en âge de voter et résidant dans un État membre autre que leur État membre d'origine. Il est probable que ces citoyens ne connaissaient pas bien non seulement leurs droits, mais aussi la manière de les exercer dans leur État membre de résidence. Il est particulièrement important de savoir comment s'inscrire sur la liste électorale en temps utile. Il est en effet vraisemblable que les procédures à suivre diffèrent de celles appliquées dans l'État membre d'origine.

Le tableau figurant à l'annexe 3 du présent rapport montre le type de campagne d'information menée dans chaque État membre et le pourcentage de citoyens de l'Union non nationaux inscrits sur les listes électorales. D'une manière générale, on peut affirmer que, comme l'organisation des élections municipales incombe habituellement aux autorités locales, les campagnes d'information ont très souvent été menées à l'échelon local. Par conséquent, les mesures mises en oeuvre et les instruments utilisés varient énormément, y compris à l'intérieur d'un même État membre. En raison du caractère local des campagnes d'information, il est difficile d'évaluer leur portée globale.

Aux termes de l'article 11 de la directive, les États membres doivent informer, en temps utile et dans les formes appropriées, les électeurs et éligibles des conditions et modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité dans cet État.

En ce qui concerne l'obligation d'informer "dans les formes appropriées", la Commission a indiqué à plusieurs reprises que la seule obligation qui incombe aux États membres est d'informer les résidents dans les formes appropriées, le choix des modalités selon lesquelles l'information est transmise étant laissé entièrement à la discrétion des États membres eux-mêmes [16]. S'il est manifeste qu'une grande marge d'appréciation est laissée aux États membres, il n'en reste pas moins que l'information doit être communiquée en respectant la finalité dudit article et d'une manière qui cadre avec les objectifs déclarés de la directive.

[16] La Commission a insisté sur ce point récemment, dans sa Communication sur l'application de la directive 93/109/CE (COM(2000)843 final). Cette directive contient une disposition identique à l'article 11 de la directive et la Commission estime que ces deux dispositions doivent être interprétées de la même manière.

La Commission est d'avis que les États membres doivent informer spécifiquement les citoyens de l'Union résidant sur leur territoire des modalités et conditions d'exercice de leurs droits électoraux. Cela signifie qu'un État membre ne saurait respecter l'obligation qui lui incombe au titre de l'article 11 en se limitant aux informations habituellement données à ses propres ressortissants. Les informations fournies doivent donc être adaptées afin de répondre aux besoins spécifiques de ces électeurs en termes d'information.

La Commission estime aussi pour apprécier si cette disposition de la directive a été correctement mise en oeuvre, il faut tenir compte des résultats pratiques de cette information et de ses répercussions sur la participation des citoyens de l'Union aux élections municipales. À cet égard, une approche au cas par cas convient mieux qu'une définition préalable de critères ou de seuils généraux de participation.

La Commission se réjouit que neuf États membres indiquent qu'au moins certaines des autorités locales ont envoyé des informations directement aux électeurs potentiels (Belgique, Allemagne, Espagne, Irlande, Italie, Luxembourg, Autriche, Finlande et Suède). Elle croit en l'efficacité de ce type d'information. On peut remarquer que les deux États membres où le taux d'inscription de citoyens de l'Union est le plus faible, la Grèce et le Portugal, ne parlent pas d'envoi de lettres personnelles dans le cadre de leurs campagnes d'information au niveau local. L'absence de contact personnel pourrait être l'une des raisons expliquant ce faible taux d'inscription.

Selon la Commission, les États membre où le taux d'inscription est faible devraient mettre en oeuvre des mesures spécifiques d'information, qui pourraient passer par l'envoi personnalisé d'informations par la poste ou par la remise d'informations adéquates aux citoyens de l'Union lors de tout contact avec les autorités locales.

La Commission considère qu'un taux de participation extrêmement bas, nettement inférieur à la moyenne de l'Union, est l'indice d'une information inappropriée, et l'État membre en cause pourrait par conséquent être tenu responsable d'une mauvaise application de l'article 11 de la directive, ce qui peut justifier l'ouverture de la procédure prévue par l'article 226 du traité CE à l'encontre de cet État membre.

En réponse à la question posée dans le questionnaire, tous les États membres ont indiqué que, selon eux, la campagne d'information menée avait été suffisante et adéquate.

PART III: Évolution de l'électorat

9. Évolution de l'électorat

L'article 13 de la directive fait obligation à la Commission d'examiner si une évolution de l'électorat est intervenue depuis l'entrée en vigueur de la directive. Lors de l'adoption de la directive, la Commission a fait une déclaration au procès-verbal relative à l'article 13, selon laquelle elle accorderait une attention particulière à l'évolution de l'électorat depuis l'entrée en vigueur de la directive qui pourrait créer des problèmes spécifiques pour certains États membres. Le Conseil a pris note de cette déclaration dans sa propre déclaration au procès-verbal.

La délégation grecque a elle aussi fait une déclaration au procès-verbal: vu sa position géographique, la Grèce attache une importance particulière au rapport que la Commission établira en application de l'article 13. Elle s'attend à ce que la Commission, en tenant compte de l'évolution de l'électorat dans les États membres, évalue les problèmes spécifiques auxquels ceux-ci seraient éventuellement confrontés, après l'entrée en vigueur de la directive.

Le questionnaire envoyé aux États membres contenait une question portant spécifiquement sur l'évolution de l'électorat. Les réponses sont présentées à l'annexe 4 du rapport.

Douze des treize États membres qui ont répondu au questionnaire estiment que, d'une manière général, l'électorat n'a pas connu d'évolution marquée. Comme les autorités allemandes l'ont formulé, étant donné que le nombre d'électeurs non nationaux varie énormément au niveau tant local que régional, l'entrée en vigueur de la directive a eu des répercussions très variables dans les différentes municipalités.

Cette constatation a été corroborée par les informations relatives aux dix municipalités de chaque État membre: on observe effet que, localement, l'évolution de l'électorat peut être qualifiée d'importante.

Ainsi, en Belgique, une comparaison avec l'électorat lors des élections communales précédentes fait apparaître une hausse de l'électorat de 2 à 20 %, la moyenne étant de 9,7 % dans les dix municipalités, ce qui est relativement élevé. Si l'on compare les deux dernières élections en Espagne, l'augmentation du nombre d'électeurs dans les dix municipalités s'est située entre 21 et 35 %, la moyenne étant de 29,3 %, ce qui montre que localement, l'évolution de l'électorat a vraiment été importante.

Les informations relatives à l'électorat dans les dix municipalités d'Irlande comptant le plus grand nombre de non-nationaux parmi les électeurs (comparaison entre les années 1991 à 1999) permettent de conclure que, localement, la hausse du nombre d'électeurs non nationaux a été nettement supérieure à celle de l'électorat en général: la hausse du nombre d'électeurs en général se situait entre 0,6 et 20,1 %, soit 10,8 % en moyenne, mais la hausse du nombre de non-nationaux inscrits s'est établie entre 23,8 et 58,7 %, soit 45,5 % en moyenne. Même si les citoyens non nationaux peuvent voter en Irlande depuis 1963, on a observé localement une forte hausse du nombre d'électeurs non nationaux inscrits au cours de la période de mise en oeuvre de la directive. Cette augmentation pourrait être due aux campagnes d'information spécifiques.

En revanche, les résultats observés aux Pays-Bas sont assez différents, alors que, dans cet État membre aussi, les citoyens de l'Union avaient le droit de participer aux élections même avant l'entrée en vigueur de la directive, dans des conditions quelque peu différentes toutefois. Dans les dix municipalités, la hausse du nombre d'électeurs (entre 1994 et 1998) a été très variable: elle se situe entre 0 et 11 %, soit 2,5 % en moyenne, ce qui n'est pas très significatif.

Il est bien évidemment impossible de savoir avec certitude dans quelle mesure la hausse, au niveau local, du nombre d'électeurs, constatée dans les exemples ci-dessus, est finalement due à l'octroi du droit de vote aux non-nationaux.

L'Espagne a été le seul État membre à indiquer avoir observé une hausse importante (6 %) du nombre d'électeurs, en partie due à la hausse de 93 % du taux d'inscription des électeurs non nationaux. Cependant, même en Espagne, aucun problème spécifique ne s'est posé en relation avec l'évolution de l'électorat.

On peut donc conclure que les États membres n'ont dû faire face à aucun problème spécifique lié à la hausse éventuelle du nombre d'électeurs. Par conséquent, la Commission considère que, dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de proposer des adaptations du cadre réglementaire.

10. Conclusions

En ce qui concerne l'application en droit, tous les États membres ont transposé la directive et la Commission ne dénombre que quelques problèmes de non-conformité. La directive mise en oeuvre a donc utilement servi de base juridique pour étendre le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales à quatre millions de citoyens de l'Union de plus. La mise en oeuvre en droit peut être considérée comme satisfaisante et elle n'appelle aucune modification de la directive. Cette conclusion est corroborée par le faible nombre de plaintes relatives à l'application de la directive.

L'application en fait n'a pas donné d'aussi bons résultats puisque la proportion de citoyens de l'Union non nationaux inscrits sur les listes électorales dans les treize États membres couverts par le rapport est en général assez faible. La Commission est particulièrement préoccupée par la situation en Grèce et au Portugal. Elle n'estime cependant pas qu'il faille adopter de nouvelles mesures législatives, mais la situation pourrait être améliorée par l'application correcte et efficace des conditions énoncées dans la directive, notamment celles relatives aux campagnes d'information suffisantes et adéquates. Afin de sensibiliser davantage les citoyens de l'Union non nationaux à leurs droits politiques, la Commission recommande d'envoyer des informations personnalisées par la poste ou de fournir aux citoyens de l'Union des informations appropriées chaque fois qu'ils sont en contact avec les autorités locales.

Enfin, on peut conclure qu'aucun problème spécifique ne s'est posé dans les États membres à la suite de la légère augmentation du nombre d'électeurs. Par conséquent, la Commission estime que, dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de proposer des adaptations du cadre réglementaire.

ANNEXE 1: Mesures nationales de transposition

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Annexe 2: Élections municipales: Questionnaire

A. Données statistiques

1. Statistiques nationales

1.1 Nombre total de ressortissants communautaires non nationaux en âge de voter résidant dans votre État membre

1.1.1 Ventilation par État membre

1.2 Nombre total de ressortissants communautaires non nationaux inscrits sur les listes électorales de votre État membre

1.2.1 Ventilation par État membre

1.3 Si les citoyens de l'Union sont automatiquement inscrits sur les listes électorales de votre État membre, nombre de non-nationaux ayant voté

1.3.1 Ventilation par État membre

1.4 Nombre de candidats non nationaux

1.5 Nombre d'élus non nationaux

2. Statistiques locales

2.1 Quelles sont les dix (10) municipalités ayant le pourcentage le plus élevé de citoyens de l'Union non nationaux en âge de voter-

2.2 Pour chacune de ces dix municipalités, veuillez fournir les informations ci-dessous pour les dernières élections municipales avant l'entrée en vigueur de la directive et les élections ultérieures:

2.2.1 Nombre total d'électeurs

2.2.2 Nombre total de votants

2.2.3 Nombre de citoyens en âge de voter

2.2.3.1 Ventilation par État membre

2.2.4 Nombre total de citoyens de l'UE non nationaux inscrits sur les listes électorales

2.2.4.1 Ventilation par État membre

2.2.5 Si les citoyens de l'Union sont automatiquement inscrits sur les listes électorales, nombre de non-nationaux ayant voté

2.2.5.1 Ventilation par État membre

2.2.6 Résultat des élections

2.2.7 Nombre de candidats non nationaux

2.2.8 Nombre d'élus non nationaux

B. Données qualitatives

1. Information

1.1. Indiquer d'une manière détaillée les actions menées pour informer les citoyens de l'UE de leurs droits de vote et d'éligibilité et des modalités de leur exercice.

1.2. Cette campagne d'information vous paraît-elle suffisante-

2. Évolution de l'électorat

2.1 L'application de la directive 94/80/CE a-t-elle donné lieu à une évolution significative de l'électorat-

2.2. L'application de la directive 94/80/CE a-t-elle donné lieu à des changements au niveau de la composition politique des organes élus de ces municipalités-

ANNEXE 3: Campagne d'informations

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Annexe 4: Évolution de l'électorat

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