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Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Mise à jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" dans l'Union Européenne (second semestre 2001)

/* COM/2001/0628 final */
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52001DC0628

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Mise à jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" dans l'Union Européenne (second semestre 2001) /* COM/2001/0628 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - MISE A JOUR SEMESTRIELLE DU TABLEAU DE BORD POUR L'EXAMEN DES PROGRÈS RÉALISÉS EN VUE DE LA CRÉATION D'UN ESPACE "DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE" DANS L'UNION EUROPÉENNE (SECOND SEMESTRE 2001)

PREFACE

La présente édition du Tableau de bord suit le même schéma que les trois éditions précédentes. Elle présente en détail : les nombreux objectifs et délais fixés par le Conseil européen de Tampere, les instruments nécessaires pour atteindre ces objectifs, les responsabilités attribuées dans chaque cas pour assurer le démarrage, l'avancement et l'achèvement du processus, et enfin elle indique d'où doit venir la prochaine initiative si l'on veut maintenir l'élan créé lors du Conseil européen de Tampere. En cette occasion, un résumé récapitulant les principales réalisations depuis Tampere a été ajouté afin d'aider le lecteur à interpréter la présentation sous forme de tableau qui suit.

Toutefois, cette édition du "Tableau de bord", qui précède immédiatement le Conseil européen de Laeken, fournit également l'occasion d'étendre l'analyse au-delà de la mesure purement mécanique des progrès en terme de proposition et d'adoption (ou non-adoption) des divers instruments nécessaires. Elle cherche donc aussi à présenter l'appréciation que la Commission porte elle-même sur les progrès accomplis, à titre de contribution au débat du Conseil européen.

TABLE DES MATIERES

Introduction

1. Résumé

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

2.2. Régime d'asile européen commun

2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

2.4. Gestion des flux migratoires

3. Un véritable espace européen de justice

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

6. La citoyenneté de l'Union

7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

8. Une action extérieure plus forte

9. Autres initiatives en cours

INTRODUCTION

evaluation à mi-parcours de laeken

Les conclusions de la Présidence du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 ont énoncé, au troisième alinéa de la page introductive, le désir clairement exprimé des Chefs d'Etat et de gouvernement de voir réaliser leur ambitieux objectif de création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect du calendrier très volontariste arrêté par le traité d'Amsterdam et précisé à Tampere. Ils ont également exprimé leur volonté d'être tenus personnellement informés de l'ampleur et du rythme de la mise en oeuvre du programme dont ils étaient convenus. À cet effet, ils ont envisagé un double mécanisme:

* un "Tableau de bord", devant être établi à intervalles réguliers par la Commission, pour suivre les avancées de l'adoption et de la mise en oeuvre de l'impressionnant train de mesures nécessaire pour atteindre les objectifs fixés par le Traité et par le Conseil européen;

* un rendez-vous, fixé à décembre 2001, au cours duquel les Chefs d'Etat et de gouvernement tiendront un vaste débat pour évaluer les progrès accomplis.

S'il y a jamais eu un doute quelconque au sujet de cet engagement au plus haut niveau, il a été catégoriquement dissipé par les termes des conclusions du Conseil européen spécial du 21 septembre convoqué à la suite des événements tragiques du 11 septembre. Non seulement les Chefs d'Etat et de gouvernement ont réaffirmé en cette occasion l'importance du programme de Tampere et de son calendrier, mais ils sont allés jusqu'à donner l'instruction qu'il soit intégralement appliqué le plus rapidement possible. Le message ainsi adressé aux institutions de l'Union et aux Etats membres ne saurait être plus clair.

Les deux mécanismes susmentionnés se retrouvent très concrètement dans les préparatifs du sommet de Laeken. La session de Laeken du Conseil européen sera le rendez-vous envisagé à Tampere: l'édition ci-jointe du "Tableau de bord" de la Commission fournit aux Chefs d'Etat et de gouvernement un bilan actualisé de l'état d'avancement de la mise en oeuvre du programme qu'ils se sont fixé il y a deux ans.

Appréciation globale

Le message du Tableau de bord au Conseil européen est globalement positif : à condition que les efforts soient maintenus et renforcés, les perspectives pour atteindre les objectifs de Tampere demeurent bonnes. L'initiative prise à Tampere a incontestablement porté ses fruits et des exemples concrets de progrès déjà réalisés sont fournis plus loin dans la présente introduction. En dédiant une réunion entière à la mise en oeuvre des dispositions pertinentes du Traité d'Amsterdam, les Chefs d'Etat et de gouvernement ont envoyé un signal clair de leur détermination à poursuivre une stratégie globale et à long terme avec des objectifs bien définis et structurés. Depuis Tampere, toutes les trois institutions ont travaillé ensemble, dans un esprit d'Union et en ayant en tête un but unique : la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.

Il existe en effet une large reconnaissance (tant au plan public que politique) que les questions les plus difficiles auxquelles notre société se trouve confrontées, telles que l'immigration et le crime, peuvent seulement être abordées efficacement au niveau de l'Union et non par les Etats membres agissant isolément. De plus, la mise en place de réseaux a conduit à une nouvelle culture de coopération européenne à la fois au niveau politique et opérationnel.

Par ailleurs depuis Tampere, l'Union s'est posée, au plan international, comme un acteur significatif dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, conçu désormais comme une composante des politiques externes de l'Union. La réponse de l'Union aux événements du 11 septembre 2001, à la fois sur le plan intérieur et sur la scène extérieure, a démontré la capacité de cette dernière à prendre des actions conjointes.

Finalement, Tampere a constitué un moment important du développement du projet de Charte sur les droits fondamentaux de l'Union européenne, en déterminant les mécanismes par lesquels celle-ci serait dessinée. En assurant que ces principes fondamentaux soient respectés, la Charte, proclamée en décembre 2000 lors du Conseil européen de Nice, est devenue un élément essentiel de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Deux ans après Tampere, on peut affirmer que les questions évoquées par le Conseil européen sont clairement sur la table dans tous leurs détails. Grâce aux initiatives prises par la Commission et/ou les Etats membres, il n'y a plus aucun doute possible sur ce qui doit être accompli pour réaliser les objectifs fixés à Tampere. Laeken fournira l'occasion, programmée par les Chefs d'Etat et de gouvernement eux-mêmes, de réaffirmer qu'ils pensaient réellement ce qu'ils ont déclaré à Tampere et confirmé avec force à Bruxelles le 21 septembre 2001, afin que le sens de l'urgence imprègne l'exécution de leurs instructions.

Un tel message peut compter sur le plein soutien de la Commission européenne. Personne ne comprendrait que Laeken conduise à un abaissement du niveau d'ambition fixé à Tampere, aussi bien en terme de contenu que de calendrier, car ceci reviendrait à suggérer l'acceptation selon laquelle les difficultés réelles d'ajustement des approches nationales de ces questions délicates entraînent la nécessité de ralentir et/ou de diluer les objectifs communs fixés par le Traité. Au contraire, toute mesure en-deçà de l'accélération des étapes prévues à Tampere décevrait profondément l'opinion publique qui réclame constamment de nouveaux progrès dans ce domaine.

L'examen des principaux domaines d'action conduit aux commentaires suivants :

* Reconnaissance mutuelle

Un progrès majeur depuis Tampere a été l'acceptation générale de la notion de reconnaissance mutuelle des décisions des tribunaux, en tant que moyen pratique de surmonter les différences profondément enracinées entre les traditions et les structures judiciaires des Etats membres. Le principe ayant été accepté, tant au civil qu'au pénal, c'est maintenant la volonté des Etats membres d'en mener l'application détaillée jusqu'à son terme, qui est mise à l'épreuve.

Dans le domaine du droit civil, ce principe s'est déjà concrétisé par deux instrument communautaires d'importance majeure : les règlements dits "Bruxelles I" and "Bruxelles II". Ces instruments, associés à d'autres dispositions législatives déjà arrêtées (par exemple, règlements sur la notification et la signification et la collecte de preuves), forment une base solide pour progresser vers d'autres étapes en matière de reconnaissance mutuelle et vers l'objectif à long terme que constitue la suppression totale de l'exequatur.

Dans le domaine pénal, un indicateur clé de la volonté des Etats membres de résoudre cet aspect de la coopération judiciaire sera la mesure dans laquelle le Conseil se montrera à même d'exécuter l'instruction du Conseil européen d'adopter dans le délai de deux mois la proposition relative à un mandat d'arrêt européen.

* Législation pénale

En ce qui concerne le droit pénal, des difficultés ont été rencontrées dans la mise en oeuvre des demandes de Tampere relatives à des définitions, des incriminations et des sanctions communes dans plusieurs domaines prioritaires. Les principaux problèmes tiennent au niveau des sanctions. Ils n'ont toutefois pas empêché le Conseil de parvenir à un accord sur les peines sanctionnant la contrefaçon de l'Euro, ni d'adopter des instruments juridiques concernant la responsabilité des passeurs. Un autre développement encourageant récemment enregistré a été l'accord obtenu par le Conseil Justice et Affaires intérieures du 28 septembre sur la décision-cadre concernant le délit de traite des êtres humains. La réponse du Conseil à la demande instante du Conseil européen du 21 septembre concernant l'adoption rapide de la récente proposition de la Commission relative à une définition commune des actes terroristes sera un important indicateur dans ce domaine. Il est en tout cas à espérer que, sous l'effet de ce genre de message émis au plus haut niveau, tous les domaines prioritaires énumérés au point 48 des conclusions de Tampere (par exemple la lutte contre le trafic de drogue, l'exploitation sexuelle des enfants et la criminalité utilisant les technologies avancées) devraient bénéficier de cette nouvelle impulsion que Laeken pourrait utilement confirmer.

* Législation dans d'autres domaines

Il est plus décevant de devoir constater que les échéances de Tampere n'ont pas été respectées dans certains domaines nécessitant une législation. Les conclusions de Tampere en appellent sans ambiguïté à des politiques communes dans plusieurs domaines clairement identifiés. En formulant cet appel, les Chefs d'Etat et de gouvernement n'ignoraient certainement pas que des politiques communes ne peuvent se construire sans un minimum d'ajustement des politiques nationales. Or, la teneur des discussions au sein du Conseil sur un certain nombre de propositions législatives témoigne d'une détermination persistante des Etats membres à faire en sorte que toute politique commune implique le moins possible d'ajustement des approches nationales. Si une telle attitude est compréhensible jusqu'à un certain point et pour une durée limitée, elle est impraticable dans les faits, spécialement lorsque des délais serrés ont été fixés. Plus long sera le délai pour se mettre d'accord sur une politique commune, plus grand aussi sera le risque que tel ou tel Etat membre n'élabore sa propre politique en ayant à l'esprit des considérations principalement nationales et sans tenir compte du contexte européen. Si ceci se produisait, les citoyens seraient de plus en plus nombreux à mettre en doute la valeur ajoutée de politiques à l'échelle européenne dans des domaines qui occupent un rang aussi élevé parmi leurs préoccupations quotidiennes.

* Immigration et asile

Les domaines de l'immigration et de l'asile illustrent particulièrement ce phénomène. La décision prise à Amsterdam de faire passer ces matières du troisième au premier "pilier" du traité visait en partie à leur permettre de bénéficier du processus de prise de décision plus dynamique qui existe au niveau communautaire et qui inclut la pleine participation du Parlement européen et de la Cour de justice. En outre, les conclusions de Tampere énuméraient très précisément les mesures qui étaient jugées indispensables au développement des politiques communes dans ces domaines connexes. Les nécessaires propositions, dont certaines constituent une reformulation en langage d'Amsterdam d'éléments déjà en discussion depuis un certain temps en vertu des règles de Maastricht, ont été présentées par la Commission et inscrites dans le cadre d'une approche générale, décrite dans deux communications au Conseil et au Parlement.

Il serait agréable de pouvoir dire au Conseil européen que le "changement de pilier" a accru le sentiment d'urgence et la flexibilité par rapport à la situation antérieure à l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, eu égard notamment aux échéances très claires fixées au plus haut niveau. Tel n'est malheureusement pas encore le cas. Certes, quelques développements positifs sont à signaler, comme, par exemple, la création du Fonds européen pour les réfugiés, l'adoption de la directive sur la protection temporaire et la création du système Eurodac. Néanmoins, les discussions au Conseil sur plusieurs autres projets de propositions font assister à ce phénomène familier qui consiste à ce qu'un ou plusieurs Etats membres se montrent plus que réticents à ajuster leur politique nationale pour permettre un accord sur une politique commune, rappelant en cela l'époque pré-Amsterdam. Dans un domaine où la quasi-totalité des décisions sont encore prises à l'unanimité, il existe un manque de pressions efficaces en faveur de concessions essentielles. Ceci conduit à une situation, si la nécessaire volonté politique ne se manifeste pas jusqu'au niveau des négociations détaillées, sur laquelle la Commission demande aux Chefs d'Etat et de gouvernement de réfléchir attentivement; elle les invite en particulier à s'interroger, s'ils profitent pleinement des possibilités offertes par les traités existants, sur la façon dont ils feront usage des améliorations offertes par Nice et sur les changements institutionnels et décisionnels qui pourraient être nécessaires dans le futur traité, y compris d'éventuelles renonciations à la règle de l'unanimité dans les domaines où des blocages se manifestent.

* Organismes/structures existantes et nouveaux

Il y a lieu de se féliciter de l'élan généré en vue de l'accomplissement du voeu exprimé par le Conseil européen de voir améliorer ou créer les structures de coopération qu'il a spécialement mentionnées à Tampere. Bien qu'à ce stade de leur existence, ces diverses structures diffèrent considérablement par l'état de leur développement, par leur base dans le Traité et par la clarté de leurs mandats respectifs, toutes soit jouent déjà, soit peuvent escompter jouer, le rôle envisagé pour elles à Tampere. L'attention doit continuer à se porter sur le développement d'une capacité d'action efficace, se basant sur le Traité, pour chacun de ces différents organismes. Non moins importante sera la tâche d'assurer la coordination entre eux, de façon à ce que chacun ait un rôle bien défini, afin que leur complémentarité soit assurée et que tout risque de double emploi ou de contradiction de leurs efforts soit évité. Leur réaction, même si certains d'entre eux viennent de se créer, aux événements du 11 septembre, fournira déjà un premier test de cette coordination nécessaire. Les organismes concernés sont:

§ EUROPOL: Tant Amsterdam que Tampere prévoient un renforcement du rôle et des capacités d'action d'Europol. Cette volonté de renforcement a été réexprimée avec force lors de la session spéciale du Conseil européen du 21 septembre, qui a notamment souligné la nécessité de fournir sans délai et de façon systématique à Europol toutes informations utiles en matière de terrorisme et de le renforcer par des spécialistes de la lutte antiterrorisme.

§ EUROJUST: Eurojust a connu des débuts remarquablement rapides avec la mise en place précoce de sa formation provisoire. Il devrait entrer dans sa seconde phase plus complète en 2002.

§ La Task Force des Chefs de police: Cette task force se réunit une fois par présidence depuis Tampere. Son rôle opérationnel et sa relation avec Europol restent à définir, mais les premières fondations ont été mises en place.

§ Le Collège européen de police: Les premières discussions ont confirmé l'enthousiasme des praticiens eux-mêmes, même s'il subsiste quelques désaccords (surmontables) de nature budgétaire et institutionnelle, y compris la question de la création de son Secrétariat.

Il convient d'y ajouter:

§ Des réunions régulières des Chefs des services de sécurité et de renseignement des Etats membres comme demandé par le Conseil Justice et Affaires intérieures lors de sa session du 20 septembre 2001.

§ Une éventuelle nouvelle structure liée à la gestion des frontières, afin notamment d'assurer une formation partagée, des échanges et une coordination des contrôles aux frontières entre les services concernés des Etats membres, peut-être en vue de l'établissement à plus long terme d'une institution commune de contrôle des frontières.

* Dimension extérieure, y compris l'élargissement

La coïncidence du calendrier de Tampere et de celui de l'élargissement fait que ces deux thèmes sont étroitement liés. En mettant en place les nécessaires mesures législatives et de coopération prévues à Tampere, l'Union crée en fait un nouvel acquis en évolution constante qui a des conséquences potentiellement importantes pour les pays candidats. Ceux-ci devront accomplir un effort considérable pour comprendre ces changements et s'y préparer. À mesure que l'Union couvre un terrain nouveau, de nouveaux défis se présenteront inévitablement. Il se peut que de nouveaux concepts, tels que la reconnaissance mutuelle, nécessitent une attention particulière dans le contexte de l'élargissement.

Les développements internationaux depuis Tampere ont démontré la sagesse de l'appel du Conseil européen en faveur du renforcement de l'action externe de l'Union en matière de justice et d'affaires intérieures. Cela a été particulièrement mis en évidence par les événements du 11 septembre qui ont non seulement mobilisé le dialogue transatlantique, mais ont aussi clairement démontré la nécessité de développer la relation de l'Union avec plusieurs autres pays tiers.

messages CLEFS

L'appréciation portée par la Commission en vue du sommet de Laeken sur les progrès accomplis depuis Tampere peut se résumer comme suit:

* le processus engagé par Tampere a été globalement positif, conduisant à une large compréhension et au soutien du programme qui y a été défini par le Conseil européen;

* le succès du projet de Tampere dépendra en dernière analyse du niveau de soutien public dont il continuera à bénéficier. Ce soutien exige à son tour que ce projet soit poursuivi avec un maximum de visibilité et de transparence afin que les citoyens puissent s'identifier à lui et y voir une réponse à leurs préoccupations quotidiennes;

* dans certains domaines, des progrès concrets peuvent être signalés, notamment la bonne volonté générale de principe que manifestent les Etats membres en vue de l'adoption d'une approche de reconnaissance mutuelle afin de surmonter les difficultés évidentes de l'harmonisation complète;

* le passage de certaines matières, notamment l'immigration et l'asile, au pilier communautaire du Traité n'a toutefois pas produit les résultats espérés en termes d'accroissement de la souplesse et d'intensification du sentiment d'urgence. Cette réticence à avancer devrait être surmontable par l'injection d'une nouvelle et forte dose de volonté politique;

* les nouveaux organismes envisagés par Tampere afin d'améliorer la coopération (EUROJUST; la Task Force des chefs de police; le Collège européen de police) sont à des degrés divers en voie de constitution. Ces succès devraient être suivis de l'examen de la possibilité de créer un nouvel organisme analogue pour gérer la formation et les échanges à l'intention de ceux (y compris les pays candidats) qui participent à la gestion de la frontière extérieure. En revanche, les progrès accomplis pour permettre à EUROPOL de jouer le rôle renforcé envisagé pour lui à Amsterdam et à Tampere ont été lents, même s'il est à espérer que les événements du 11 septembre puissent accélérer l'adoption des décisions nécessaires;

* il ne faut pas perdre de vue l'articulation entre la mise en oeuvre de Tampere et le processus d'élargissement. D'une part, il y a tout avantage à faire en sorte que l'espace de liberté, de sécurité et de justice soit établi de façon aussi complète que possible au moment de l'élargissement: d'autre part, l'évolution constante de l'acquis introduira de nouveaux éléments potentiellement difficiles auxquels les pays candidats devront s'adapter alors même que les négociations d'élargissement sont en cours;

* avant tout, le Conseil européen de Laeken devra à la fois maintenir et renforcer l'élan donné à Tampere, ainsi qu'établir le lien avec son débat distinct sur l'avenir de l'Europe afin que la prochaine Conférence intergouvernementale puisse apporter tous changements institutionnels et décisionnels nécessaires à l'établissement effectif de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

MISE A JOUR SEMESTRIELLE DU TABLEAU DE BORD POUR L'EXAMEN DES PROGRÈS RÉALISÉS EN VUE DE LA CRÉATION D'UN ESPACE "DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE" DANS L'UNION EUROPÉENNE (SECOND SEMESTRE 2001)

1. RESUME

La présente partie contient un résumé des principales réalisations depuis Tampere, telles que décrites en détail dans les tableaux qui suivent.

Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

En matière d'asile, le Conseil est maintenant saisi de toutes les propositions législatives nécessaires à la mise en oeuvre de la première phase, concernant respectivement la fixation de normes minimales pour les procédures d'asile et les conditions d'accueil des demandeurs, la détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile ainsi que la définition de la notion de réfugié et le rapprochement des formes subsidiaires de protection.

Par ailleurs, la Commission a présenté en novembre 2000 une communication dans laquelle elle propose à la fois des objectifs, des options et une méthodologie pour le passage à la deuxième phase du régime d'asile européen commun, caractérisées par l'introduction d'une procédure commune et d'un statut uniforme.

Les premiers jalons d'une gestion communautaire de la protection internationale ont été posés avec l'adoption par le Conseil, sur proposition de la Commission, du Fonds européen pour les Réfugiés (mis en oeuvre pour les exercices 2000 et 2001), du système EURODAC dont le développement est en cours, et enfin de la directive sur la protection temporaire, qui dote la Communauté et ses Etats membres d'un cadre commun en cas d'afflux massif de réfugiés et personnes déplacées.

En ce qui concerne l'immigration, la Commission a exposé la méthode qu'elle proposait pour contribuer au développement d'une politique commune dans sa communication de novembre 2000. Cette approche comprend la mise en place, d'une part, d'un cadre normatif visant à fixer les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers et, d'autre part, d'un mécanisme de coordination ouverte susceptible de favoriser une convergence progressive des politiques des Etats membres. Les initiatives législatives nécessaires relatives au regroupement familial, au droit des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée et à l'admission aux fins d'emplois, ont été soumises au Conseil. Ce dernier a d'ores et déjà adopté un ensemble de mesures de lutte contre la discrimination proposée par la Commission, et il a assuré l'inscription de la lutte contre l'exclusion sociale à l'agenda social européen.

La lutte contre l'immigration illégale constitue une autre dimension importante d'une politique commune en matière de gestion des flux migratoires. Diverses avancées ont été enregistrées au niveau de la coopération opérationnelle et les premiers instruments législatifs ont été adoptés en ce qui concerne la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers, d'une part, la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement, d'autre part.

D'autres initiatives sont en cours, visant à consolider les bases de cette politique commune, spécialement en ce qui concerne l'amélioration de la connaissance du phénomène migratoire, avec la préparation d'un nouveau plan d'action statistique ou la mise sur pied d'un observatoire (virtuel) des migrations, et la coopération administrative, appelée à se renforcer dans le cadre du nouveau programme ARGO.

Enfin, la coopération avec les pays tiers d'origine et de transit se poursuit, notamment à travers l'intégration progressive des questions « migration et asile » dans le dialogue politique et la coopération avec les pays tiers tels qu'avec l'ASEM, la Méditerranée (dans le contexte du Processus de Barcelone et le Programme MEDA), la Chine, les Balkans occidentaux ainsi que certains des pays pour lesquels des Plans d'action ont été établis par le Groupe à Haut Niveau sur l'Immigration et l'Asile. La création d'un nouvel instrument financier par l'Autorité budgétaire devrait contribuer à faciliter ce processus, en complément des actions des Etats membres.

Un véritable espace européen de justice

En matière civile et commerciale, un réseau judiciaire européen a été constitué. Celui-ci vise l'échange permanent d'information entre les autorités nationales. Un réseau extrajudiciaire européen a également été mis en place, et est destiné à aider les consommateurs dans la résolution des litiges. Par ailleurs, s'agissant de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière civile, un programme a été adopté. Il a pour socle les Règlements Bruxelles I et II (ces règlements portent sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale ainsi qu'en matière de droit de la famille); il vise, à terme, à supprimer l'« exequatur » pour toutes décisions en matière civile et commerciale. Ce programme, qui se concentre sur les décisions judiciaires, devra être élargi à la reconnaissance de certaines procédures et de documents administratifs qui, au-delà des procédures judiciaires, constituent actuellement une source de difficultés pour les citoyens concernés.

Dans le domaine pénal, un réseau judiciaire pénal a été créé. De plus, conformément aux engagements de Tampere, le Conseil et la Commission ont adopté un programme de mesures destiné à mettre en oeuvre le principe de reconnaissance mutuelle pour les décisions pénales. La reconnaissance mutuelle doit être recherchée à tous les stades de la procédure pénale, que ce soit avant, pendant ou après le jugement de condamnation. Au titre de sa contribution aux mesures prioritaires, la Commission a présenté une proposition de décision-cadre du Conseil sur le mandat d'arrêt européen et les procédures de remise entre les Etats membres de l'Union européenne. Le Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001 a marqué son accord avec l'instauration du mandat d'arrêt européen. L'objectif de ce dernier est de permettre la remise directe des personnes recherchées, d'une autorité judiciaire nationale à une autorité judiciaire d'un autre Etat membre, et se substituera au système actuel d'extradition en vigueur entre les quinze.

En ce qui concerne la protection des victimes, une décision-cadre a été adoptée par le Conseil. La Commission a lancé également des consultations publiques via la publication d'un livre Vert, dans le domaine de l'indemnisation des victimes de crimes.

Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

Un volet important demandé par Tampere porte sur l'harmonisation pénale pour une série de secteurs prioritaires, pour lesquels il est demandé que soient mis en place des définitions, des incriminations et des sanctions communes. Le Conseil a adopté les initiatives présentées par la France sur les passeurs (directive et décision-cadre). Un accord de principe a également été atteint au Conseil des 27 et 28 septembre dernier sur la proposition de décision-cadre présentée par la Commission concernant la lutte contre la traite des êtres humains. Les travaux se poursuivent au Conseil sur la proposition de décision-cadre relative à la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie et la lutte contre la cybercriminalité. La Commission a déposé, en outre, une proposition de décision-cadre en matière de lutte contre le terrorisme et entend présenter une proposition en matière de racisme et de xénophobie. Par ailleurs, les décisions nécessaires pour assurer une protection efficace de l'Euro, notamment en matière de contrefaçon, sont en voie de finalisation.

S'agissant du développement de mesures en faveur de la prévention du crime, le Conseil a décidé de mettre en place un réseau pour la prévention de la criminalité qui a retenu, dans son programme d'action, les domaines prioritaires identifiés à Tampere concernant la délinquance juvénile, la criminalité urbaine et la criminalité liée à la drogue.

En matière de coopération judiciaire pénale, la décision concernant la création de l'unité EUROJUST définitive est attendue pour la fin de l'année 2001. Sa mise en place sera un élément important pour assurer une bonne coordination entre les autorités nationales chargées des poursuites judiciaires et apporter un concours dans les enquêtes relatives aux affaires de criminalité organisée. En matière de coopération douanière, le processus de ratification des conventions SID et Naples II est toujours en cours.

S'agissant de la coopération policière, l'extension des compétences d'Europol à toutes les formes de criminalité a fait l'objet d'une proposition conjointe belgo-suédoise. De plus, une initiative a été présentée en septembre 2001 par quatre Etats membres concernant la création d'équipes communes d'enquête. Ce type de coopération revêt une acuité particulière depuis le Conseil européen extraordinaire du 21 septembre sur le terrorisme. Enfin, la création en octobre 2000 de la Task Force des chefs de police permettra d'améliorer la coopération opérationnelle entre les services de police, tandis que la mise en place de l'Ecole européenne de police (CEPOL) favorisera la formation policière.

En matière de lutte contre le blanchiment, Tampere demandait un renforcement notable des mesures à prendre, compte tenu de l'importance de ce volet pour lutter contre la criminalité organisée. Ceci est vrai également s'agissant de la lutte contre le terrorisme et son financement, comme rappelé dans les conclusions de Sommet européen extraordinaire du 21 septembre dernier. S'agissant plus généralement de la lutte contre la criminalité financière, le Conseil d'octobre 2001 a marqué son accord sur la directive modifiant la directive de 1991 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux (cette directive doit être formellement adoptée d'ici la fin de l'année) ; les Etats membres ont signé d'autre part le projet de protocole à la Convention de mai 2000 relative à l'entraide judiciaire pénale et se sont engagés à ratifier ce protocole au plus tard d'ici la fin de l'année 2002. En matière de protection des intérêts financiers communautaires, les Etats membres doivent encore procéder aux ratifications nécessaires de différents instruments législatifs du troisième pilier. Aussi la Commission a-t-elle présenté une proposition de directive dans ce domaine en mai 2001. Par ailleurs, la Commission présentera, d'ici la fin de l'année 2001, un Livre vert sur la protection, au plan pénal, des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur public européen. Enfin l'adoption de la décision-cadre sur le gel des avoirs est attendue d'ici la fin de l'année.

Sur le plan multilatéral, une étape importante a été accomplie avec la signature par les Etats membres et la Communauté, de la Convention des Nations Unies contre la criminalité organisée transfrontalière et ses protocoles additionnels.

Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

L'intégration de l'acquis de Schengen a eu un impact significatif sur les travaux de l'Union. Certains aspects législatifs nécessaires soit à la transposition de Schengen en droit communautaire classique, soit à son développement, ont fait l'objet de propositions des Etats membres et de la Commission. Ces différentes propositions sont actuellement en discussion au Conseil ; le développement de pratique commune, notamment en matière de visa et contrôle aux frontières extérieures, devra être poursuivi.

La citoyenneté de l'Union

La Commission a présenté une proposition de directive visant à introduire une réforme d'ensemble des textes communautaires en vigueur en matière de droit de circulation et de séjour. Ces dispositions visent à assurer une transparence accrue et à assouplir certains aspects du régime actuel.

Coopération en matière de lutte contre la drogue

La Commission a présenté en juin 2001 une communication sur la mise en oeuvre du plan d'action en matière de lutte contre la drogue (2000-2004). Afin de contribuer à la mise en oeuvre des objectifs spécifiques du Plan d'Action drogue, elle a également présenté une proposition de décision-cadre sur les règles minimales relatives aux éléments constitutifs du trafic illicite de drogue et aux sanctions.

Une action extérieure plus forte

L'adoption par le Conseil européen de Feira de juin 2000 du rapport préparé par le Conseil et la Commission sur les relations extérieures dans le domaine de la JAI, a permis d'arrêter une série de priorités et d'objectifs politiques. Dans le cadre de l'élargissement, les négociations sur les aspects justice et affaires intérieures sont en cours. Par ailleurs, la Communauté a soutenu les pays candidats au moyen de projets spécifiques relevant de la programmation PHARE, d'accords de partenariat et à travers la participation aux programmes JAI. Dans les Balkans Occidentaux, les Accords de Stabilisation et d'Association établis entre l'Union et les Etats de la région comportent une large composante JAI (ex. Programme CARDS). Sur le plan international, les Etats membres et la Communauté ont signé la convention des Nations unies sur le crime organisé et les protocoles sur les passeurs et sur la traite des êtres humains. Il est procédé actuellement à la phase de ratification de ces instruments. Toujours dans le cadre des Nations unies, les Etats membres et la Communauté s'apprêtent à signer le protocole contre le trafic d'armes à feu et participent aux travaux préparatoires sur la convention en matière de lutte contre la corruption. Par ailleurs, les Etats membres et la Communauté sont engagés dans la phase finale des travaux sur la convention du Conseil de l'Europe en matière de lutte contre la cyber-criminalité.

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

Priorités de Tampere :

Il faut, pour les domaines distincts, mais étroitement liés, de l'asile et des migrations, élaborer une politique européenne commune.

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

L'Union européenne a besoin d'une approche globale des migrations qui aborde les aspects politiques, les droits de l'homme et les questions de développement dans les pays et régions d'origine et de transit. Le partenariat avec les pays tiers concernés constituera aussi un élément déterminant du succès de cette politique, dans le but de favoriser le codéveloppement.

Objectif : Evaluation des pays et régions d'origine et de transit afin de formuler une approche intégrée, spécifiquement adaptée à chaque pays ou région.

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2.2. Régime d'asile européen commun

L'objectif est de veiller à l'application intégrale et globale de la Convention de Genève et d'assurer ainsi que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d'être persécuté, c'est-à-dire de maintenir le principe de non-refoulement.

À terme, il faudra instituer une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour l'octroi de l'asile.

Les mouvements secondaires des demandeurs d'asile entre les Etats membres doivent être limités.

Les efforts seront intensifiés en vue d'un accord sur un régime de protection temporaire des personnes déplacées reposant sur la solidarité entre les États membres.

Objectif : Détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile

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2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

Les conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers seront rapprochées, sur la base d'une évaluation commune tant de l'évolution économique et démographique au sein de l'Union que de la situation dans les pays d'origine.

Une politique d'intégration devrait avoir pour ambition d'offrir aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire des États membres (en particulier ceux qui y résident légalement depuis longtemps) des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union européenne, tout en favorisant la non-discrimination et la lutte contre le racisme et la xénophobie.

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2.4. Gestion des flux migratoires

Il est nécessaire d'améliorer, à toutes les étapes, la gestion des flux migratoires dans le cadre d'une étroite coopération avec les pays d'origine et de transit.

La lutte contre l'immigration clandestine doit être renforcée, en combattant les filières criminelles impliquées tout en garantissant les droits des victimes.

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3. Un véritable espace européen de justice

Priorités de Tampere :

L'ambition est de donner aux citoyens un sentiment commun de justice dans toute l'Union européenne. La justice doit être considérée comme facilitant la vie quotidienne des personnes et demandant des comptes à ceux qui menacent la liberté et la sécurité des individus et de la société. Cela implique un meilleur accès à la justice et une pleine coopération judiciaire entre les Etats membres.

Le Sommet de Tampere a demandé en premier lieu que des mesures concrètes soient prises pour améliorer l'accès à la justice en Europe et que soient mis en place des mécanismes de protection des droits des victimes. Deuxièmement, il a été demandé à ce que soit mis en place des systèmes de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires.

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

Un véritable espace de justice doit permettre aux particuliers et aux entreprises de s'adresser aux tribunaux et aux autorités de tous les États membres aussi facilement qu'ils le feraient dans leur propre pays, sans que la complexité des systèmes juridiques et administratifs des États membres ne les empêchent ni ne les dissuadent d'exercer leurs droits.

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3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

Un véritable espace de justice doit assurer la sécurité juridique aux particuliers et aux opérateurs économiques. À cette fin, les jugements et les décisions doivent être respectés et exécutés dans l'ensemble de l'Union.

Le renforcement de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et des jugements et le rapprochement nécessaire des législations faciliteraient la coopération entre autorités et la protection judiciaire des droits de la personne. Il faut faire en sorte que le principe de reconnaissance mutuelle devienne la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union.

En matière civile:

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- En matière pénale

Objectif : faire en sorte que les auteurs d'infractions n'aient aucun havre

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3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

Afin de faciliter la coopération judiciaire et d'améliorer l'accès au droit, il convient d'arriver à une meilleure compatibilité et à une convergence accrue entre les systèmes juridiques.

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4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

Priorités de Tampere et stratégie pour un nouveau millénium :

Il faut réussir à mettre en place de manière équilibrée à l'échelle de l'Union des mesures de lutte contre toutes les formes de criminalité, y compris les formes graves de criminalité organisée et transnationale, tout en protégeant la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi. Dans ce contexte il convient d'attirer particulièrement l'attention sur la « stratégie de l'Union européenne pour le début du prochain Millénaire » pour la prévention et le contrôle de la criminalité organisé. Dans ce chapitre ont été introduites certaines actions complémentaires, allant au-delà des conclusions de Tampere et demandées dans les recommandations de la stratégie.

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

Pour être efficace, une politique de lutte contre toutes les formes de criminalité, organisée ou non, doit également comprendre des mesures de prévention à caractère multidisciplinaire.

Il convient d'intégrer les aspects liés à la prévention dans les actions et les programmes de lutte contre la criminalité au niveau de l'Union et des États membres.

La coopération entre les organismes nationaux de prévention doit être encouragée tout en déterminant des domaines d'action prioritaires.

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4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

Dans un véritable espace de justice, il ne faut pas que les auteurs d'infractions trouvent un quelconque moyen de mettre à profit les différences entre les systèmes judiciaires des Etats membres.

Procurer aux citoyens un niveau élevé de protection suppose l'intensification de la coopération entre les autorités chargées de l'application des lois. À cette fin, la coopération entre les autorités des Etats membres, lors d'enquêtes sur des affaires transfrontières, doit être la plus fructueuse possible.

En conférant des compétences supplémentaires à Europol, le traité d'Amsterdam a reconnu le rôle essentiel et central que l'office aura à jouer pour faciliter la coopération européenne en matière de prévention et de lutte contre la criminalité organisée.

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4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

En ce qui concerne le droit pénal national, les efforts visant à trouver un accord sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes doivent porter essentiellement, dans un premier temps, sur un nombre limité de secteurs revêtant une importance particulière. Il faut parvenir à des accords sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes concernant les formes graves de criminalité organisée et transnationale, afin de protéger la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi.

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4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

Le blanchiment d'argent est au coeur même de la criminalité organisée. Pour cette raison, des mesures doivent être adoptées pour l'éradiquer partout où il existe, et notamment des mesures concrètes pour dépister, geler, saisir et confisquer les produits du crime.

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5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

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6. La citoyenneté de l'Union

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7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

Priorités de la stratégie anti-drogue de l'Union européenne :

Le problème de la drogue, qui constitue une menace à la fois collective et individuelle, doit être traité dans le cadre d'une approche globale, multidisciplinaire et intégrée. La Stratégie antidrogue de l'Union européenne (2000-2004) fera également l'objet d'une évaluation à mi-parcours et à son terme, avec l'aide de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) et d'Europol.

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8. Une action extérieure plus forte

Priorités du Conseil européen de Tampere et de Feira:

L'Union européenne souligne que toutes les compétences et tous les instruments dont elle dispose, notamment en matière de relations extérieures, doivent être utilisés d'une manière intégrée et cohérente pour établir l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Les questions relatives à la justice et aux affaires intérieures doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre d'autres politiques et d'autres actions de l'Union.

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9. Autres initiatives en cours

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