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Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - Les résultats de la programmation des fonds structurels pour la période 2000/2006 (objectif 1) [SEC(2001) 1140]

/* COM/2001/0378 final */
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52001DC0378

Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - Les résultats de la programmation des fonds structurels pour la période 2000/2006 (objectif 1) [SEC(2001) 1140] /* COM/2001/0378 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS LES RÉSULTATS DE LA PROGRAMMATION DES FONDS STRUCTURELS POUR LA PÉRIODE 2000/2006 (OBJECTIF 1) [SEC(2001) 1140]

La présente communication est prévue dans le programme de travail de la Commission pour l'année 2001. Elle reprend les principaux éléments des interventions communautaires programmées au bénéfice des régions éligibles à l'objectif 1 pendant la nouvelle période de programmation (2000-2006), en mettant l'accent sur le bilan des négociations avec les États membres et la valeur ajoutée communautaire apportée.

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

Introduction

I - BILAN DES NÉGOCIATIONS

I- 1 - Qualité des plans soumis par les États membres

I - 2 Le partenariat dans la préparation des plans

I - 3 Qualité et utilité des évaluations ex ante

I - 4 Calendrier des négociations

I-5 Prise en compte des Orientations de la Commission de juillet 1999 et infléchissement des priorités nationales.

I - 6 Prise en compte des Orientations du SDEC et du cadre d'action pour un développement urbain durable

I - 7 Mise en place des nouveaux systèmes de gestion dans les États membres

I - 8 - L'intégration des Fonds structurels et de la BEI

I - 9 - Les cadres de référence stratégiques du Fonds de cohésion

II. - L'IMPACT ATTENDU DE LA NOUVELLE PROGRAMMATION et VALEUR AJOUTÉE COMMUNAUTAIRE

II - 1 - Concentration thématique

II - 2 - Effets macro-économiques

II - 3 - Effet sur la compétitivité régionale

II - 4 - Prise en compte et effets sur les autres priorités et politiques communautaires (environnement, concurrence, transports, société de l'information, recherche/innovation, PME, égalité des chances)

II - 5 - Effet de levier et additionnalité

II - 6 - Avantages liés à la méthode de mise en oeuvre

Les annexes sont incluses dans le document de travail des services de la Commission

SEC(2001) 1140

Résumé

Pour la période 2000-2006 le Conseil européen de Berlin a décidé d'un montant de 195 milliards d'euros pour les Fonds structurels, dont près de 70% pour les programmes de développement régional de l'objectif n° 1, à savoir 127,5 milliards d'euros. Ces ressources devraient permettre une augmentation sensible du niveau du PIB en termes réels en 2006 dans les États membres concernés (6% pour la Grèce et le Portugal, 2,4% pour l'Espagne et 4% pour les Länder de l'est de l'Allemagne).

Par ailleurs, les nouveaux programmes auront un effet d'impulsion marqué sur le niveau d'investissement vers 2006 (+ 20% en Grèce, + 14% au Portugal, + 6% dans les Länder de l'est de l'Allemagne).

C'est la raison pour laquelle la Commission juge important de rendre compte du résultat des négociations qu'elle a eues avec les autorités nationales et régionales.

La période de programmation 2000-2006 ouvre de nouveaux défis et de nouvelles opportunités pour les régions de l'objectif n°1 (celles dont le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne communautaire), dont les disparités vis-à-vis du reste de l'Union européenne demeurent importantes, malgré les progrès réalisés au cours de la précédente décennie.

Des progrès significatifs de convergence sont attendus, en particulier pour les régions moins développées

Les interventions devront permettre de poursuivre l'action de rattrapage économique dans les États et les régions moins prospères, grâce à une situation économique plus favorable dans l'Union considérée globalement et à une combinaison plus efficace des efforts des États membres et de ceux de l'Union. A travers une stimulation des investissements, les Fonds structurels contribuent à créer les bases d'une croissance durable à long terme. Les impacts macro-économiques estimés en termes de croissance du PIB sont significatifs, surtout en Grèce et au Portugal.

Valeur ajoutée des négociations : des plans de meilleure qualité, des infléchissements stratégiques parfois significatifs

Les Orientations stratégiques indicatives adoptées par la Commission en juillet 1999 ont constitué une base utile pour négocier les plans et les programmes. Elles ont servi de support aux discussions sur la nature des choix opérés par les États membres en termes de priorités et d'objectifs stratégiques et sur l'allocation correspondante de ressources.

Le caractère systématique et intégré de l'évaluation ex ante a contribué à renforcer la cohérence et la qualité des plans, en permettant notamment d'étayer les relations entre le diagnostic des problèmes socio-économiques et environnementaux et la formulation des priorités.

En général, les résultats des négociations font apparaître un effort accru de concentration des interventions sur quatre domaines prioritaires des régions de l'objectif n°1 : les infrastructures de transports, la recherche et l'innovation, la société de l'information et la valorisation des ressources humaines. En outre, pour les quatre pays concernés (Grèce, Espagne, Irlande, Portugal), l'établissement de cadres de référence stratégiques devra permettre d'assurer une amélioration de la cohérence entre les interventions du FEDER et celles du Fonds de Cohésion dans les domaines des transports et de l'environnement.

Des améliorations du système de mise en oeuvre qui restent à consolider

L'efficacité des interventions sera étroitement liée au respect des conditions de mise en oeuvre et de gestion des programmes décidés en commun avec les États membres. De ce point de vue, des avancées importantes ont été réalisées, notamment quant au partenariat pour la préparation des plans ou à la mise en place de systèmes de suivi, de contrôle et d'évaluation plus rigoureux. Dans la mise en place de ces différents dispositifs, la Commission a pu jouer un rôle actif à travers la définition d'orientations méthodologiques et des discussions en partenariat. En particulier, l'introduction de la réserve de performance a fait l'objet, d'un suivi attentif depuis les documents de programmation jusqu'aux compléments de programmation, de manière à garantir le maximum d'efficacité et de transparence à la fois dans les critères retenus et dans les modalités d'allocation des fonds.

Bien que le bilan demeure largement positif, il subsiste çà et là des difficultés qu'il convient de signaler:

(1) La période de cinq mois prévue pour la négociation des documents de programmation s'est révélée trop courte (délai moyen d'adoption: entre huit mois et un an) compte tenu des discussions approfondies menées par la Commission avec les États membres pour renforcer la qualité de la programmation. Il y a un équilibre à trouver entre la durée des négociations et la qualité des résultats notamment dans les domaines de la mise en place de systèmes de gestion et de contrôle suffisants, de l'intégration de l'évaluation en amont de la programmation ou d'une large consultation dans le cadre du partenariat, tout comme de la vérification du respect des politiques communautaires, en particulier celles de l'environnement et de la concurrence. La Commission veillera au respect des engagements pris à cet égard par les États membres.

(2) Le complément de programmation a parfois été perçu comme une phase de programmation à part entière, alors que son rôle est d'expliciter le contenu des axes prioritaires des programmes à travers la description détaillée des mesures et la quantification des objectifs et des indicateurs y afférents, y compris pour la réserve de performance. Ceci a pu quelquefois engendrer des difficultés de gestion, liées au fait que les autorités chargées de préparer les compléments de programmation étaient distinctes de celles ayant négocié les plans et les programmes.

(3) Dans plusieurs États membres, les nouveaux systèmes de gestion, de contrôle et de suivi ont été définis en ce qui concerne leurs lignes d'orientation générale, mais il reste à préciser les modalités de mise en oeuvre de ces systèmes et à les rendre pleinement opérationnels. La Commission invite les États membres à intensifier leurs efforts dans ces domaines essentiels pour une efficacité accrue de l'utilisation des Fonds structurels, conformément aux dispositions des nouveaux règlements d'application et tout particulièrement en ce qui concerne les systèmes informatisés de gestion (afin d'éviter également des retards dans les paiements intermédiaires). La Commission a l'intention de réaliser une analyse comparative de la gestion financière et des systèmes de contrôle, qui permettra d'identifier les meilleures pratiques et de promouvoir de nouvelles solutions aux problèmes survenant dans ce domaine.

(4) Malgré les progrès accomplis en matière de partenariat lors de la phase de préparation des plans et des programmes, la façon dont ce principe sera mis en oeuvre au cours de la mise en oeuvre des interventions n'est pas toujours claire. La Commission veillera à assurer un bon fonctionnement du partenariat, lequel devra être aussi large que possible, mais aussi plus volontariste et plus responsable vis-à-vis de la gestion concrète des interventions.

Ces aspects moins positifs ne mettent pas en cause le bien-fondé des principes décidés dans les règlements des Fonds structurels. Le modèle de gestion orienté vers les résultats, qui constitue un des piliers de cette réforme, s'avère exigeant et difficile à mettre en oeuvre. Mais il a déjà contribué à renforcer la transparence et la qualité de la programmation pour la période 2000-2006. L'évaluation à mi-parcours de ces programmes indiquera dans quelle mesure ceci aura un impact sur leur mise en oeuvre. La Commission en tirera les enseignements qui s'imposent, en particulier en ce qui concerne la simplicité, la qualité, l'efficacité et la transparence. Ces enseignements aideront également à préparer les programmes des nouveaux Etats membres, et la nouvelle génération des Fonds structurels après 2006.

Introduction

Les 24 et 25 mars 1999, les chefs d'État et de gouvernement réunis à Berlin ont décidé de consacrer 213 milliards d'euros aux actions structurelles de l'Union entre 2000 et 2006. Sur cette somme, 195 milliards d'euros (prix 1999) sont destinés aux quinze États membres actuels à travers les interventions des Fonds structurels. 69,7 % de ce montant est réservé aux régions éligibles à l'objectif n°1. Ces régions concernent treize États membres de l'UE : seuls le Danemark et le Luxembourg ne sont pas concernés par l'objectif n°1.

La révision du cadre réglementaire des Fonds structurels, approuvée par le Conseil de l'Union européenne en juin 1999, avait comme principal objectif la recherche d'une plus grande efficacité des interventions structurelles communautaires, sans remettre en cause les principes de base des réformes précédentes de 1988 à 1993. Les nouveautés les plus significatives introduites dans les règlements modifiés concernent les aspects suivants :

a) concentration des objectifs prioritaires des Fonds structurels : de sept objectifs, on est passé à trois;

b) stricte application du critère de concentration (la règle d'éligibilité des 75 %) [1];

[1] La Commission a proposé un règlement du Conseil relatif à la NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques).

c) mise en place d'un système de soutien transitoire pour les régions ou zones qui étaient éligibles aux objectifs régionalisés de la période 1994-99;

d) mise en place d'un système de réserve de performance : 4 % des crédits d'engagement prévus dans chaque répartition nationale indicative font l'objet d'une allocation à la réserve de performance;

e) élargissement et renforcement du partenariat en vue d'augmenter la une valeur ajoutée significative, étant entendu que le partenariat s'exprime dans le cadre du principe de subsidiarité et que la sélection des partenaires reste une responsabilité de l'État membre;

f) simplification du système de programmation, notamment en intégrant les grands projets et les subventions globales dans les autres formes d'intervention;

g) une programmation décentralisée des actions, l'État membre ou l'autorité de gestion - et non la Commission - adoptant le complément de programmation, après l'accord du comité de suivi;

h) modifications des règles de gestion financière, reposant désormais sur des bases plus claires et plus simples, permettant à la fois d'assurer une meilleure exécution budgétaire et d'établir un lien plus effectif avec la réalisation des programmes (« n+2 »);

i) l'État membre assume la responsabilité générale de la mise en oeuvre, du suivi et de l'efficacité des interventions, d'où définition précise des responsabilités spécifiques de l'autorité de gestion, du comité de suivi, des autorités responsables des contrôles;

j) l'évaluation n'est plus conçue comme un exercice séparé, mais, tout en restant indépendante, elle fait partie intégrante du processus de préparation, de mise en oeuvre, de suivi et de révision de la programmation, devenant ainsi un outil de gestion;

k) renforcement du lien entre les politiques structurelles, d'une part, et la stratégie européenne pour l'emploi ainsi que les priorités du plan d'action national pour l'emploi [2], d'autre part ;

[2] Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social concernant le soutien du Fonds social européen à la stratégie européenne pour l'emploi, COM (2001) 16 final.

l) la législation régissant les actions de développement rural a été considérablement modifiée et simplifiée par l'adoption du règlement (CE) 1257/1999 concernant le soutien du développement rural, qui permet de faire financer des actions soit par les Fonds structurels, soit par le FEOGA-Orientation dans les régions de l'objectif n°1 et par le FEOGA-Garantie hors desdites régions;

m) mise en place d'un système global d'information et de contrôle précoce du respect des règles communautaires en matière d'aides d'État.

I - BILAN DES NÉGOCIATIONS

I- 1 - Qualité des plans soumis par les États membres

D'une façon générale, la qualité des documents de programmation soumis par les États membres a été supérieure à celle de la période précédente, bien qu'elle soit restée parfois en deçà de ce que l'on aurait pu attendre. Cette meilleure qualité est en partie due aux travaux préparatoires intenses menés par les États membres avec la Commission, en vue de la préparation de leurs documents de programmation.

L'objectif poursuivi lors des discussions avec chacun des États a été double:

- compléter les lacunes d'information constatées au niveau des documents de programmation reçus, notamment en vue de répondre aux exigences de qualité prévues par la nouvelle réglementation;

- rechercher les meilleures adéquations possibles des diverses priorités d'intervention en vue de renforcer au mieux l'impact des programmes.

La qualité des documents présentés par les États membres n'a pas été uniforme. En général, même lorsque ces documents respectaient les exigences minimales du règlement - ce qui a été souvent le cas -, la quantification des objectifs effectuée au niveau des axes prioritaires et des interventions a présenté des lacunes, ainsi que l'évaluation ex ante, surtout celle afférente à l'environnement et à l'égalité des chances. Ces points faibles ont dû être améliorés pendant les négociations et parfois dans les autres documents de programmation en aval (compléments de programmation). C'est notamment le cas de la Finlande et du Portugal.

Au total, sur 116 interventions, trois programmes ont été jugés non recevables par la Commission, car des éléments essentiels manquaient (en Allemagne, en Italie et au Royaume-Uni).

Par ailleurs, dans un certain nombre de cas, la Commission a dû beaucoup insister pour recevoir les informations complémentaires des États membres en vue de préparer des documents de programmation. Tel fut notamment le cas du plan espagnol et de certains documents de programmation français. L'ampleur des modifications dans le domaine du développement rural n'a en général pas été pleinement apprécié pour ce qui concerne les actions bénéficiant du concours du FEOGA. De ce fait, les plans n'étaient pas assez précis pour qu'ils pussent être évalués conformément au règlement.

Le plan pour l'Espagne ne faisait pas ressortir clairement la cohérence entre la stratégie de développement menée au niveau national et les stratégies proposées au niveau régional. Toutefois, avec la coopération des autorités espagnoles, nombre d'améliorations substantielles ont pu être introduites dans la programmation, de sorte que le bilan, pour ce pays, peut être jugé satisfaisant.

Parfois, à l'intérieur d'un même État membre, la qualité des documents de programmation présentés par les États membres était très hétérogène. Ainsi en Allemagne, même si la préparation des documents de programmation était basée sur l'évaluation ex ante, les projets de programmes pour les régions de Brandebourg, de Saxe-Anhalt et de Thuringe comportaient des lacunes importantes qui ont pris plusieurs mois pour être comblées. Au Royaume-Uni, la qualité des documents initiaux était très variable; elle était élevée pour la Cornouaille et les Îles Scilly, mais pas pour l'Irlande du Nord, puisque la Commission a déclaré initialement non recevable le plan y afférent dans un contexte parfois difficile.

I - 2 Le partenariat dans la préparation des plans

L'établissement d'un partenariat décentralisé, large et efficace constitue un facteur clé du succès des programmes cofinancés par les Fonds structurels. Le partenariat permet de maximiser les synergies, de renforcer l'engagement de tous les acteurs régionaux et locaux et de mobiliser les contributions d'un grand nombre de sources.

L'application du principe de partenariat a beaucoup évolué depuis les premières générations de programmes, où il avait une portée plus limitée. Depuis lors, la situation a changé significativement, surtout en Espagne, en Allemagne et en Italie.

À l'occasion du démarrage de la nouvelle période, les différents documents de programmation ont été soumis pour consultation aux partenaires dont la présence est prévue dans les comités de suivi. D'une façon générale, l'implication des partenaires à un stade précoce était plus assurée que par le passé, particulièrement en Allemagne.

Il faut bien constater néanmoins que les informations fournies à la Commission sur la consultation et sur ses résultats sont de qualité très variable, beaucoup d'États membres se bornant à signaler que la consultation a été faite, sans indiquer le moment ni la forme, ni même les partenaires qui avaient été consultés. La définition des partenaires est loin d'être homogène: elle diverge parfois pour les différents programmes à l'intérieur d'un même État membre.

Le partenariat semble être particulièrement bien développé dans des pays comme l'Irlande, le Royaume-Uni, la Finlande et la Suède. A noter le cas exceptionnel de la Suède qui, outre des formes plus classiques de mise en oeuvre du partenariat, a créé des sites Web par le biais desquels le public a pu intervenir au fur et à mesure du développement des programmes. Par contre, la Commission constate que, dans certains États membres, le partenariat reste plutôt formel et institutionnel (Grèce, Portugal et Espagne), avec par exemple une présence ou un rôle limité des partenaires socio-économiques. Dans ces pays, dans la préparation de la programmation, les associations et organismes actifs dans les domaines de l'environnement et de l'égalité des chances, ont joué en général un rôle plus limité.

En règle générale, plus le partenariat a été élargi dans la préparation des documents de programmation, plus le processus a été long, mais fructueux. Toutefois, dans certains cas, un partenariat élargi et actif a pu conduire à un allongement des délais de mise au point de la programmation, tout changement impliquant la reprise des négociations avec les partenaires pour trouver les voies d'un nouveau consensus. Ceci est particulièrement vrai pour le Royaume-Uni.

En ce qui concerne la participation des partenaires aux comités de suivi, le degré d'information fourni par les autorités nationales/régionales est également très variable suivant les documents de programmation, certains se limitant à signaler que les partenaires seront associés, sans plus. Il en va de même pour les droits reconnus aux partenaires dans les comités de suivi : ils ont souvent un statut différent des autres membres, soit parce qu'ils n'ont pas de droit de vote ou ont un droit de vote restreint, soit parce qu'ils sont associés à titre consultatif ou informatif.

Il faut espérer que la décentralisation de la gestion des programmes vers les États membres militera en faveur de la nécessité d'associer des acteurs autres que les autorités nationales, notamment dans les comités de suivi dont le rôle est renforcé. Cette démarche devrait ainsi aboutir à une valorisation, sur le plan opérationnel, des connaissances concrètes que ces partenaires ont de leur région, de ses problèmes socio-économiques et de ses potentialités. L'évaluation à mi-parcours permettra à cet égard d'évaluer l'impact du partenariat.

I - 3 Qualité et utilité des évaluations ex ante

L'évaluation ex ante a pour finalité d'aider à la conception et à la formulation des plans et des programmes. Elle est organisée par l'autorité compétente pour la programmation dans l'État membre. La Commission définit le cadre de référence.

Les États membres ont tous respecté cette exigence réglementaire, mais en adoptant des procédures variées qui ont abouti à faire jouer à l'évaluation ex ante un rôle variable.

La plupart des États membres ont eu recours à un évaluateur indépendant externe. La Grèce, l'Italie, l'Irlande, l'Irlande du Nord et le Nord-Pas-de-Calais se sont appuyés sur une structure d'évaluation interne, mais indépendante des autorités chargées de la programmation. Par contre, l'Espagne a été le seul pays à procéder à une évaluation interne ayant le caractère d'une auto-évaluation.

La plupart des programmes reçus contenaient un rapport d'évaluation transmis en annexe, et souvent une synthèse sous forme d'un chapitre spécifique du plan, présentant un résumé des travaux d'évaluation.

La qualité des évaluations ex ante est variable selon les États membres, voire à l'intérieur de ceux-ci. Parmi les approches plus systématiques, il y a lieu de citer le cas de l'Italie où l'évaluation ex ante, menée sous l'égide de l'unité d'évaluation du Ministère du Trésor, a revêtu un caractère à la fois intégré au Plan de développement du Mezzogiorno, en se fondant sur les éléments suivants : analyse AFOM (atouts, faiblesses, occasions, menaces) détaillée au niveau des priorités et des secteurs; développement d'un modèle 'ad hoc' pour estimer les impacts du Plan ; analyse de cohérence interne visant à vérifier le bien-fondé de l'allocation des ressources entre priorités.

En Irlande, le processus d'évaluation ex ante a été mené à partir d'un travail préliminaire d'identification des priorités de développement pour la période 2000-2006. Cette évaluation a permis de confirmer la stratégie et les priorités proposées dans le Plan. Toutefois, il s'est démarqué sur un certain nombre de points, en particulier sur la faiblesse des liens existant entre les priorités et les objectifs du plan ainsi que sur le poids, jugé excessif par les évaluateurs, accordé au secteur productif en raison de la conjoncture économique favorable à l'investissement privé.

Une mesure du rôle effectif joué par cette démarche d'évaluation ex ante est cependant difficile à apprécier, car les discussions entre États membres et experts se sont tenues en dehors de la présence des services de la Commission. Néanmoins, une série d'éléments soulignent la contribution active des évaluateurs à la rédaction des plans pour la nouvelle période, les plans étant en général d'une meilleure qualité quant à la stratégie adoptée et plus transparents quant aux objectifs à atteindre:

- Les plans les mieux construits ont été ceux présentés par les États membres qui se sont le plus appuyés sur des échanges interactifs avec les évaluateurs. Ce fut particulièrement le cas des documents de programmation britanniques, où l'évaluation ex ante a constitué un pilier crucial de la négociation.

- Dans leur ensemble, les évaluations ex ante ont pu jouer un triple rôle de critique, surtout par rapport à l'expérience du passé; de conseil, relativement à l'élaboration du plan; de justification des priorités et des objectifs retenus. Elles ont ainsi complété utilement les informations déjà disponibles dans les documents de programmation.

- En général, la démarche d'évaluation a été également suivie au niveau des programmes opérationnels, ce qui a permis de vérifier la cohérence entre les orientations des plans et les priorités retenues au niveau des programmes.

L'absence d'évaluation ex ante a pu justifier la non-recevabilité d'un projet de programme par la Commission (cas du programme opérationnel "Transport" en Italie).

En ce qui concerne les priorités horizontales telles que l'environnement et l'égalité des chances, la plupart des plans présentent une analyse détaillée de la situation de départ, mais les analyses de l'impact attendu de la stratégie et des interventions, bien que parfois très détaillées (comme dans le cas de l'évaluation environnementale du plan de l'Espagne, grâce à l'apport déterminant des autorités environnementales), ont été le plus souvent d'une qualité inférieure à celle requise par le règlement. Dans les phases ultérieures de la programmation, de telles évaluations devront être affinées sur la base d'informations précises quant aux types de mesures envisagées et à leur plus ou moins grand degré d'intégration au sein des plans et des programmes considérés.

I - 4 Calendrier des négociations

Les nouvelles programmations ont été décidées dans le cadre du partenariat sur la base des documents de programmation proposés par les États membres.

Sur 123 documents de programmation reçus par la Commission [3], les délais d'approbation se présentent comme suit :

[3] 7 cadres communautaires d'appui

- seuls 3 documents de programmation ont pu être adoptés dans les 5 mois prévus par la réglementation ;

- entre >5 et 8 mois : 20 documents de programmation ;

- entre >8 mois et un an : 71 documents de programmation ;

- > 1 an : 29 documents de programmation.

L'adoption de ces programmations par la Commission a pris plus de temps que le délai de cinq mois prévu par la réglementation. En effet, pour répondre aux exigences de qualité imposées par la réglementation, notamment en matière de gestion financière, de précision des objectifs quantifiés, d'appréciation ex ante de l'impact attendu, d'informations environnementales et du respect du principe de l'additionnalité, des délais supplémentaires se sont en général révélés indispensables. Lorsque la Commission a demandé des informations et des éclaircissements complémentaires, elle a en même temps reporté la date d'expiration des délais afin que les États membres disposent d'un laps de temps raisonnable pour répondre.

Pour ce qui est de la Belgique, le document de programmation a pu être approuvé dans le délai réglementaire des cinq mois, moyennant l'engagement des autorités belges de fournir à la Commission toute une batterie d'informations et d'indicateurs supplémentaires à l'occasion de la présentation du complément de programmation. Ces informations n'étant toujours pas disponibles, la Commission a suspendu son avis sur le complément de programmation.

Ainsi, sauf cas exceptionnels, globalement le délai réglementaire des 5 mois n'a pas été suffisant. Les exceptions ainsi que les cas où les délais sont proches des 5 mois s'expliquent par un travail de préparation et de négociation particulièrement intense avec les administrations nationales et régionales. C'est le cas de la Suède, de la Finlande, du Portugal et de l'Autriche.

Pour ce qui est du complément de programmation, à quelques exceptions près, les États membres n'ont pas respecté le délai réglementaire des trois mois pour l'envoi à la Commission. A la mi-juin 2001, sur 116 interventions (documents uniques de programmation et programmes opérationnels), seules 42 possèdent un complément de programmation. Dans certains de ces compléments de programmation, les montants n'ont pas été ventilés selon le niveau requis dans la catégorisation type des domaines d'intervention, alors que la Commission continue d'insister sur ce point auprès des États membres, afin d'avoir une vue précise des types de projets financés par les Fonds.

I-5 Prise en compte des Orientations de la Commission de juillet 1999 et infléchissement des priorités nationales.

C'est essentiellement aux États membres et aux régions qu'il appartient de définir leurs stratégies de développement, dans le respect des priorités communautaires.

Les Orientations indicatives adoptées par la Commission en juillet 1999, visent à aider les autorités nationales et régionales dans la préparation de leurs stratégies de programmation. Elles présentent les priorités de la Commission résultant tant des expériences passées lors de la mise en oeuvre des programmes que des orientations des politiques communautaires actuelles liées aux politiques structurelles européennes. Le degré de prise en compte de ces priorités stratégiques est donc un élément essentiel de la valeur ajoutée communautaire.

Pendant les négociations, les services de la Commission se sont attachés à ce que ces Orientations indicatives soient le plus largement possible retenues par les États membres, tout particulièrement, dans les domaines de la formation professionnelle, de la société de l'information, de l'environnement et du développement durable, de l'aide aux PME, du soutien aux zones rurales en déclin et du développement urbain.

La prise en compte des Orientations, bien que variable selon les États membres et selon la nature des programmes, a permis d'opérer des infléchissements utiles des priorités nationales dans le cadre de la programmation pour la période 2000-2006. Elle a conduit à un certain infléchissement des propositions initiales formulées par l'Espagne, la Grèce, la France et l'Italie. Dans le cas de l'Espagne, il y a eu en outre un certain changement, en termes relatifs, des priorités de cofinancement par rapport aux périodes précédentes. Les choix de développement ont été infléchis dans le sens d'une priorité aux actions portant sur le développement d'une société de la connaissance (innovation, R&D, société de l'information) et l'environnement (environnement, milieu naturel, ressources hydriques) au détriment, principalement, de celles concernant les réseaux de transport et d'énergie. En effet, les premières représentent 7,9 % et 16,1 % respectivement des ressources totales de l'actuel cadre communautaire d'appui, contre 4,7 % et 11,7 % dans le précédent.

Dans le cas spécifique de la Grèce, le plan de développement présenté à la Commission était assez traditionnel en ce sens qu'il mettait l'accent sur les travaux publics. Tout en reconnaissant l'importance des infrastructures de base ainsi que le bien-fondé des aides directes, dont le rôle ira toutefois en s'amenuisant, la Commission s'est efforcée d'obtenir que l'on insiste davantage sur les investissements en ressources humaines et plus généralement sur les retombées des programmes en termes de qualité de la vie.

Dans d'autres cas, les infléchissements sont moins importants. Par exemple, en Autriche, la Commission a insisté pendant les négociations pour qu'une attention spéciale soit portée à la mise au point d'interventions utiles aux entreprises. Une action particulière est prévue pour la technologie de l'information et les télécommunications (réseaux et applications). Il s'agit en l'occurrence de progresser en matière de technologie de l'information en privilégiant l'élaboration et la mise en oeuvre de services, d'applications et de réseaux destinés aux chefs d'entreprise. Au Portugal, le plan tenait en général bien compte des Orientations de la Commission. Toutefois un infléchissement notable a été apporté en faveur de la société de l'information et de la valorisation des ressources humaines.

Dans d'autres États membres, les documents proposés prenaient bien en compte les Orientations de la Commission (exemple : S, FIN, D, IRL et UK). En Suède, les programmes soutiennent et complètent le plan d'action national pour l'emploi qui s'inscrit lui-même dans une stratégie qui a donné de bons résultats en matière d'emploi. En Irlande, les orientations européennes pour l'emploi sont une composante importante. En Suède, en Finlande, en Irlande et en Irlande du Nord, le développement durable et l'égalité des chances entre les hommes et les femmes sont des objectifs tout à fait horizontaux appliqués à toutes les mesures.

En conclusion, les Orientations de la Commission ont en général bien servi d'instrument de programmation, surtout pour la négociation des cadres communautaires d'appui et au niveau de la sélection des priorités. Le rôle des orientations devient toutefois moins important au fur et à mesure que l'on descend dans le niveau de détail de la programmation : programmes opérationnels, compléments de programmation.

I - 6 Prise en compte des Orientations du SDEC et du cadre d'action pour un développement urbain durable

Dans beaucoup des programmes généraux de l'objectif n°1, les objectifs sont cohérents avec les finalités et les choix politiques du schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC). Malgrè le fait que la plupart des programmes ne mentionnent pas le SDEC, un quart d'entre eux environ y fait référence explicitement, sous forme soit de citation générale, soit de renvoi à telle ou telle partie du document. C'est vrai en particulier des documents de programmation britanniques, allemands et espagnols, principalement en ce qui concerne les analyses régionales/analyse FAOM, la récapitulation du contexte politique ou les descriptions de la stratégie régionale. Un facteur d'une importance essentielle est la présence d'une stratégie régionale sous-jacente, dans le cadre de la politique nationale. C'est ainsi que certains des programmes britanniques (Merseyside, South Yorkshire, Sud-Ouest, Irlande du Nord) sont fondés sur une stratégie globale de développement régional, la «Regional Planning Guidance», qui reflète notamment l'approche stratégique retenue dans le SDEC.

À la lumière d'une analyse des programmes qui a été entreprise, il apparaît en l'état actuel des choses que les stratégies de développement adoptées devaient avoir des effets positifs sur la cohésion territoriale de l'Union, notamment dans les domaines des transports et de l'accès aux réseaux d'information, de l'environnement et de la prise en compte des problèmes urbains.

Mises en oeuvre efficacement, ces stratégies devraient aider à promouvoir à l'intérieur de chaque région un développement polycentrique plus équilibré, des structures moins inégalitaires en matière de création de richesses et un modèle plus durable de croissance.

Les priorités urbaines retenues dans les programmes sont dûment prises en compte dans les compléments de programmation et les interventions prévues se caractérisent par une forte convergence avec le cadre d'actions pour le développement urbain durable, lequel se révèle lié plus étroitement aux programmes des Fonds structurels qu'au SDEC. Certains programmes ont une dimension urbaine très prononcée (à l'instar de la plupart des programmes britanniques et de certains programmes allemands, comme celui de Berlin). Quelques-uns des thèmes mis en avant par le cadre d'action de la Commission pour le développement urbain durable, qu'il s'agisse de la lutte contre l'exclusion, de l'exercice des pouvoirs dont disposent les collectivités locales ou de la régénération de l'environnement, se caractérisent par leur nature transversale et sont présents dans la plupart des stratégies relatives à l'objectif n°1 (même si l'accent n'y est pas toujours mis sur la dimension urbaine). À noter que certains programmes sont conçus de manière à promouvoir la complémentarité entre l'initiative communautaire URBAN et la stratégie relative à l'objectif n°1.

Une analyse plus détaillée de la prise en compte des options du SDEC et du cadre d'actions pour un développement urbain durable sera disponible dans la communication que la Commission présentera sur les résultats de la négociation pour la programmation 2000-2006, dans les régions qui relèvent de l'objectif 2.

I - 7 Mise en place des nouveaux systèmes de gestion dans les États membres

Les documents de programmation doivent comporter une description des systèmes de gestion et de contrôle à mettre en place, notamment la désignation des autorités de gestion et de paiement et leurs responsabilités respectives [4], ainsi que la description des arrangements en matière de contrôle financier et de corrections financières, arrangements à établir en s'inspirant des systèmes actuellement mis en place en application du règlement 2064/97 [5].

[4] Modalités selon lesquelles l'autorité de gestion s'acquittera des responsabilités qui lui incombent en vertu de l'article 34 du règlement aux fins de la bonne gestion financière, y compris le devoir d'entretenir un système informatique fiable.

[5] Vérifications relatives aux systèmes de gestion et de contrôle, contrôles aléatoires portant sur 5% des dépenses pendant toute la durée du programme, maintien d'une piste d'audit et certification - indépendante - des comptes avant clôture.

Toutefois, au moment de la soumission des documents de programmation à la Commission, les détails sur les systèmes de mise en oeuvre n'étaient pas tous connus. Par conséquent, la description des systèmes de gestion et contrôle a souvent représenté la partie la plus faible des documents de programmation (les programmes pour la Suède et la France peuvent être mentionnés à cet égard), qui se contentaient de citer les dispositions du règlement général. Parfois, les autorités de paiement n'étaient pas mentionnées.

Parallèlement aux négociations bilatérales sur cette partie des documents de programmation, la Commission a commencé, en février 2000, des discussions collectives avec les États membres au sein des comités des Fonds structurels sur les dispositions pratiques de mise en oeuvre du règlement général dans le domaine de la gestion et du contrôle. Ces travaux, qui ont abouti aux deux règlements d'application, ont nécessairement retenti sur les arrangements finalement mis en place par les États membres [6]. En effet, ces règlements d'application exigent des systèmes de gestion financière et de contrôle plus développés et plus performants que par le passé, ce qui passe surtout par un renforcement de la séparation de tâches, par la normalisation des procédures, et par l'amélioration et l'intégration des systèmes d'information.

[6] La Commission a adopté le 2 mars 2001 deux règlements fixant les modalités d'application du règlement n° 1260/1999 en ce qui concerne : les systèmes de gestion et de contrôle (R. n° 438/2001) et la procédure de mise en oeuvre des corrections financières (R. n° 448/2001).

À partir de mars 2001, les services de la Commission compétents pour les programmes ont adopté une approche volontariste consistant à effectuer des audits préventifs visant les systèmes de gestion et de contrôle dans tous les États membres, afin de voir s'ils répondent aux normes rigoureuses de gestion financière imposées par le règlement, sans oublier les dispositions relatives aux corrections financières. Le cas échéant, des recommandations seront faites aux États membres pour leur permettre d'adapter leurs systèmes, lesquels seront surveillés en permanence. À ce stade l'impression qui se dégage de ce premier tour des États membres est que tous accusent des retards plus ou moins importants parce qu'ils ont attendu l'adoption définitive des règlements d'application susvisés pour mettre en place les dispositifs nécessaires à leur application pratique. Les grandes lignes des systèmes de gestion et de contrôle ont été définies, mais beaucoup d'éléments d'organisation doivent encore être décidés.

En liaison avec la préparation des compléments de programmation, la Commission a également proposé les solutions requises pour l'échange de données sur les programmes, comme l'exige le règlement. La Finlande était l'un des quelques États membres qui ont expérimenté dès la dernière période de programmation le système électronique de transfert des données à la Commission, et qui ont également intégré dans les documents de programmation les exigences de la nouvelle période en ce qui concerne la communication des données. D'autres États membres n'ont pas respecté leurs engagements dans ce domaine. En matière informatique, il y a encore un gros effort à faire.

Dans certains cas, la nouvelle période de programmation a permis une rationalisation du système de prise de décision financière. En Finlande par exemple, le système régissant le processus décisionnel en matière financière dans les régions a été simplifié au début de la nouvelle période, les décisions du FEDER, du FSE, du FEOGA et de l'IFOP étant coiffées par un service unique ("one-stop-shop"). En Suède, il s'est opéré une décentralisation des responsabilités de l'autorité de gestion et de l'autorité de paiement, au profit des préfectures de chaque région de programme.

Dans d'autres cas, comme celui de l'Espagne, la négociation a abouti à un compromis: l'autorité de gestion n'est pas la région, mais reste une autorité centrale à Madrid, les régions étant néanmoins coresponsables.

En Grèce, l'approbation des documents de programmation a nécessité l'achèvement du travail législatif de refonte du système national de gestion et de contrôle des Fonds structurels.

En général, en termes de bilan, les négociations ont permis une meilleure description des responsabilités en matière de gestion et de contrôle financier ainsi qu'une définition plus claire des exigences concernant les rapports destinés aux comités régionaux de gestion et aux comités de suivi. Toutefois, la Commission s'inquiète de la lenteur de la mise en oeuvre dans les États membres des nouveaux systèmes leur permettant de remplir ces responsabilités, notamment dans le domaine informatique et par rapport aux demandes de paiement rétroactives à la date d'éligibilité des dépenses.

I - 8 - L'intégration des Fonds structurels et de la BEI

Les quatre Fonds structurels sont en général présents dans les documents de programmation, à travers soit des priorités distinctes, soit des programmes autonomes, notamment pour ce qui est de la pêche. L'articulation des documents de programmation a en général permis, au niveau des axes prioritaires, une application intégrale des principes de cohérence, de concentration et d'intégration. Toutefois l'approche plurifonds (FEDER, FSE, FEOGA-O et IFOP) n'a pas été recherchée d'une façon systématique à ce niveau. L'approche plurifonds est en fait surtout présente dans les programmes régionaux, mais moins dans les programmes multirégionaux et beaucoup moins dans les programmes de nature sectorielle. Ainsi, selon que le profil des programmes adoptés par les États membres est plutôt régional ou sectoriel, l'intégration entre les quatre Fonds structurels est plus ou moins grande.

La BEI sera appelée à participer à la stratégie de développement du cadre communautaire d'appui dans un certain nombre d'États membres, par le biais de prêts dont un montant estimé figure à titre indicatif dans les documents de programmation. Sa participation sera destinée particulièrement aux grandes infrastructures de transport et à l'énergie, aux infrastructures d'alimentation en eau et de traitement des déchets, aux infrastructures de recherche, aux systèmes nationaux de soutien au développement des PME, au financement du développement local et urbain et à la société de la connaissance.

Pour ce qui est des documents uniques de programmation, même si les autorités nationales/régionales et la BEI n'ont pas voulu afficher un montant précis concernant la participation de cette dernière, le recours à un financement par cette institution est prévu pour un certain nombre de grands projets.

La BEI a participé aux négociations dans certains États membres, par exemple au Portugal et en Allemagne.

I - 9 - Les cadres de référence stratégiques du Fonds de cohésion

Pour la période de programmation 2000-2006, les financements du Fonds de cohésion s'effectuent en tenant compte du « cadre de référence stratégique » qui constitue un instrument privilégié de coordination entre les Fonds structurels et le Fonds de cohésion [7]. Ces cadres de référence dans le domaine des transports et de l'environnement sont destinés à éviter des incohérences ou superpositions de stratégies ou d'actions concrètes et à optimiser l'effet de complémentarité entre les Fonds structurels et le Fonds de cohésion.

[7] Les principaux éléments inscrits dans ces cadres de référence stratégiques sont: la quantification des objectifs à atteindre au terme de la période de programmation, la stratégie prévue pour atteindre les objectifs fixés, la définition de l'articulation entre les interventions du FEDER et celles du Fonds de cohésion, et les investissements prévus, ainsi que les modalités d'application du principe pollueur-payeur.

Dans deux États membres, les cadres de référence stratégiques ont été élaborés en collaboration entre l'État membre et la Commission, étant donné qu'ils font partie intégrante des programmes opérationnels transport et environnement.

Pour le secteur des transports, la priorité est donné aux RTE. Pour l'environnement, le cadre de référence porte sur trois secteurs prioritaires d'intervention (déchets, approvisionnement en eau, épuration).

En Grèce, pour améliorer l'efficacité de la gestion des opérations financées par le Fonds de cohésion, il a été convenu de limiter le financement aux grands projets, ou à des ensembles de projets régionaux dont la masse financière globale est significative. Là encore, pour améliorer la cohérence entre l'action du FEDER et celle du Fonds de cohésion, il a été décidé que les autorités de gestion des programmes opérationnels en cause seraient responsables de la sélection des projets techniques à la fois pour le Fonds de cohésion et pour le FEDER.

II. - L'IMPACT ATTENDU DE LA NOUVELLE PROGRAMMATION et VALEUR AJOUTÉE COMMUNAUTAIRE

II - 1 - Concentration thématique

La concentration thématique des dépenses sur un nombre limité de domaines a pour but de faire en sorte que les priorités définies dans les programmes reflètent à la fois les facteurs sous-jacents à la croissance économique et les priorités politiques de l'UE. Comme le souligne le deuxième Rapport sur la cohésion économique et sociale [8], les actions structurelles de la Communauté sont sélectives, et complémentaires de celles des États membres.

[8] "Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires - deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale" - adopté par la Commission le 31 janvier 2001.

En ce qui concerne les régions de l'objectif n°1, il y a un certain nombre de changements quant à la distribution des Fonds entre les trois principaux domaines d'intervention, à savoir les infrastructures, les ressources humaines et l'investissement productif (voir dans l'annexe technique 1 le tableau «Ventilation par catégories de dépenses pour l'objectif n°1»).

Sur la base de l'analyse des compléments de programmation disponibles, la part des dépenses consacrée aux infrastructures semble en diminution pour la période 2000-2006; elle ne devrait plus représenter que quelque 28 % du total, dont un tiers pour les réseaux de transport, avec une forte concentration de l'investissement dans les quatre pays bénéficiaires du Fonds de cohésion

La part des dépenses consacrée aux ressources humaines est d'environ 30 %. La priorité a été davantage donnée à des politiques actives de l'emploi et à un renforcement des systèmes d'éducation (surtout en Italie et au Portugal).

La part des dépenses destinée à l'investissement productif (environ 42 %) semble se stabiliser au niveau qui était le sien pendant la période précédente. Elle accuse toutefois une diminution dans les pays bénéficiaires du Fonds de cohésion ainsi qu'en Italie, en raison de la diminution des aides directes à l'industrie, en raison de l'application de règles plus rigoureuses en matière d'aides publiques. Il y a de surcroît un infléchissement vers des formules indirectes et plus souples d'aide au développement des PME.

Plus spécifiquement, les Fonds structurels jouent un grand rôle en matière de protection de l'environnement, domaine qui représente plus de 10 % du total alloué à l'objectif n°1. Ils s'efforcent également de désenclaver les régions périphériques [9] et de développer les activités concernant la formation, la recherche et l'innovation, activités qui revêtent une importance essentielle pour le développement d'une société et d'une économie fondées sur la connaissance et qu'il faudrait revoir à la baisse, eu égard aux contraintes budgétaires nationales, si la Communauté n'apportait pas son aide. À cet égard, selon les estimations, 5 à 6 milliards d'euros seront consacrés directement à la société de l'information et à la réduction de la fracture numérique. En outre, d'autres mesures contribueront, plus indirectement, au développement des nouvelles technologies; il s'agit notamment des mesures de soutien en faveur des PME.

[9] En Grèce, par exemple, l'investissement dans les grands réseaux de transport sera une fois et demie supérieur à celui consenti en 1994/99.

Certaines évolutions semblent donc se dégager aujourd'hui dans les stratégies de développement régional pour les sept années de la période de programmation. Il semble qu'il y ait une concentration plus poussée en faveur des facteurs structurels de compétitivité qui conditionnent la croissance à long terme des régions de l'objectif n°1, en particulier les transports, la RDT et l'innovation, la société de l'information et les ressources humaines. À noter également une attention accrue portée à l'intégration de l'environnement et à la promotion d'un développement durable.

Une analyse plus fine sera effectuée lorsque les données des compléments de programmation seront disponibles, sur la base de la catégorisation des domaines d'intervention qui a été incluse dans le règlement 438/2001.

II - 2 - Effets macro-économiques [10]

[10] La lecture de ce chapitre peut être utilement complétée par la partie III du 2ème rapport sur la cohésion économique et sociale : "Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires - deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale" - adopté par la Commission le 31 janvier 2001.

Les Fonds structurels ont, en particulier dans les pays et dans les régions qui en sont les principaux bénéficiaires, un effet significatif sur la croissance et le rattrapage économique ainsi que sur le volume d'emploi et le niveau de productivité. Cet effet est d'autant plus important qu'il s'insère dans un contexte macro-économique stable, lié aux contraintes de l'union économique et monétaire.

En outre, la méthode de programmation pluriannuelle des Fonds structurels oblige les principaux pays bénéficiaires à une rigueur dans leurs choix stratégiques à moyen terme et dans la poursuite de ceux-ci, rigueur qui favorise leur développement. Ici, comme ailleurs, les plans sont des réducteurs d'incertitudes.

Par rapport à une situation "sans intervention", la contribution des cadres communautaires d'appui (Fonds structurels et dépenses nationales) élève le niveau du PIB en termes réels d'environ 6% en 2006 pour la Grèce et le Portugal et de 2,4% pour l'Espagne. Pour l'Irlande, les effets sont relativement modérés (+1,8%), en raison du poids assez faible des Fonds structurels (moins de 10%) par rapport au volume total des dépenses publiques nationales [11]. Dans les nouveaux Länder allemands les simulations effectuées suggèrent une augmentation du niveau de PIB de 4% en 2006. Dans tous les cas, on s'attend à des progressions à long terme du niveau du PIB, en raison de la croissance induite par l'augmentation de l'offre, tendance qui devrait se poursuivre au-delà de la période de programmation, même dans l'hypothèse où les investissements effectués dans le cadre du CCA cesseraient en 2006.

[11] Pour mémoire, pour la période 2000-2006, les concours communautaires (Fonds structurels + Fonds de cohésion) pour le Portugal, la Grèce, l'Irlande et l'Espagne représentent respectivement: 2,9 %, 2,8%, 0,6%, 1,3% du PIB.

Les documents de programmation auront un effet d'impulsion sur le niveau d'investissement vers 2006 surtout en Grèce (+20%), au Portugal (+14%) et dans les nouveaux Länder allemands (+6%), ce qui accroît la demande effective et, à terme, le niveau de productivité. Les effets sur l'emploi sont significatifs, particulièrement en Grèce et au Portugal, mais tendent à s'estomper au-delà de 2006, en raison des gains de productivité qui devraient être intégralement consacrés au relèvement des rémunérations réelles.

En termes de formation brute de capital fixe, la partie des concours communautaires consacrée aux investissements représente en moyenne 1,2 %, mais environ 10% en Grèce et au Portugal - voir tableau de synthèse "L'importance des Fonds structurels dans les dépenses structurelles et dans la Formation brute de capital fixe des États membres" en annexe technique 1 [12]. Ces données montrent que, sans les transferts communautaires, la croissance économique, dont l'investissement est la composante essentielle, serait bien moindre dans les pays bénéficiaires du Fonds de cohésion, pays qui profitent le plus de ces transferts. Toutefois, leur incidence a diminué par rapport à celle de la période de programmation précédente.

[12] Si on ajoute les financements octroyés au titre du Fonds de cohésion, en termes d'investissement, l'intervention communautaire (Fonds Structurels + Fonds de cohésion) joue un rôle décisif puisqu'elle représente en moyenne annuelle 12,3% de l'investissement total en Grèce, 2,6 % en Irlande, 5,5 % en Espagne et 11,4 % au Portugal.

II - 3 - Effet sur la compétitivité régionale

Bien que les politiques structurelles aient tendance à être jugées en fonction de leurs effets en termes de croissance et de rattrapage économique, il est également important de considérer leur impact sur les facteurs clés déterminant la compétitivité des économies concernées. Des progrès substantiels continueront à être réalisés dans le domaine des infrastructures de base ainsi que dans d'autres secteurs tels que la recherche-développement, l'accès aux connaissances et à la société de l'information, les possibilités d'éducation et de formation continue, où les déséquilibres territoriaux sont particulièrement accentués. Certains impacts seront plus marqués que d'autres, comme le montrent les exemples cités ci-dessous.

Dans le domaine des transports, la poursuite de la mise à niveau du système autoroutier se traduira par un rattrapage du retard, notamment par rapport aux réseaux transeuropéens. En outre, le rééquilibrage modal plus favorable au rail, en particulier en Espagne et au Portugal, aura des effets significatifs en ce qui concerne l'environnement. Ces investissements, grâce à leurs effets structurants, contribueront au développement d'activités économiques et d'emplois durables, dans les régions de l'objectif n°1.

Dans le domaine de la recherche-développement et de la société de l'information, l'accent plus fort mis sur les stratégies intégrées de l'innovation et l'interaction des centres de recherche universitaire avec le monde des entreprises permettra d'améliorer la compétitivité de l'économie et d'en faciliter l'intégration dans un contexte international. De même, la diffusion plus large des services et des applications de la société de l'information en faveur des PME (par exemple, le commerce électronique concernera 15% des PME en Grèce) contribuera à la réalisation de cet objectif. L'objectif de stimuler la compétitivité des régions est en accord avec la politique communautaire pour la mise en place progressive d'une espace européen de la recherche qui réserve un rôle important à la dimension régionale des politiques de recherche.

Il convient enfin d'observer que l'effort accompli en faveur de la stratégie européenne pour l'emploi, en particulier à travers le Fonds social européen, dynamisera le développement des ressources humaines et permettra de mieux répondre aux besoins observés à l'échelon local sur le marché de l'emploi et aux possibilités d'emploi. Il deviendra ainsi plus facile d'améliorer la capacité de production dans les régions et d'y mener une politique active de l'emploi, conformément aux objectifs fixés à cet égard à Lisbonne et à Stockholm.

II - 4 - Prise en compte et effets sur les autres priorités et politiques communautaires (environnement, concurrence, transports, société de l'information, recherche/innovation, PME, égalité des chances)

L'effet de la stratégie des documents de programmation dans le domaine des politiques communautaires ne pourra être perçu dans sa vraie dimension que lorsque les compléments de programmation seront disponibles. Toutefois, la Commission, lors de la négociation, a voulu que les principales politiques (environnement, recherche, société de l'information, etc.) soient pleinement prieses en compte. Cette négociation a permis d'aboutir dans les documents de programmation à l'établissement d'axes d'intervention directement liés aux politiques communautaires et, dans les compléments de programmation , à l'établissement de mesures relevant spécifiquement de ces politiques

En général, les programmes ont concrétisé la présence des autres politiques communautaires de deux façons:

- un chapitre consacré à l'exécution du programme permet de prendre pleinement en compte, dès la phase de sélection des projets, les politiques relatives à la concurrence [13], aux marchés publics, à l'environnement et à l'égalité des chances;

[13] En particulier, toutes les informations nécessaires pour vérifier la conformité des mesures envisagées avec les règles communautaires en matière d'aides d'État figurent dans chaque intervention et sont reprises, après mise à jour éventuelle par l'autorité de gestion, dans chaque complément de programmation.

- certains thèmes se recoupent, ce qui permet d'intégrer dans différentes priorités et actions du programme les politiques concernant la durabilité environnementale, la société de l'information et l'égalité des chances.

En général, l'impact sur les autres politiques communautaires a été jugé positif.

Dans le domaine de l'environnement, une attention particulière est accordée dans les documents de programmation au respect de la législation et à la cohérence avec la politique communautaire. C'est le cas, par exemple, pour les actions dans le domaine des déchets (qui doivent s'inscrire dans les plans de gestion élaborés en conformité avec les directives en matière de déchets et adoptés par les autorités nationales ou régionales); de même pour les infrastructures concernant le traitement des eaux usées (qui doivent être cohérentes avec les objectifs indiqués par les directives concernant les eaux résiduaires urbaines); pour les interventions en matière d'activité productive ou les directives sur la prévention et le contrôle intégré de la pollution, le système d'éco-gestion et d'audit, etc. Les directives «Habitats» [14] (92/43) et «Oiseaux» [15] (79/409) exigent une gestion adéquate des zones intégrées dans le réseau Natura 2000. Le 14 mars 2000, la Commission a arrêté des lignes directrices afin de préciser l'articulation entre la mise en oeuvre des actions structurelles pour la période 2000-2006 et le respect des directives Natura 2000. Ces lignes directrices ne s'appliquent qu'aux États membres qui, à la date d'approbation par la Commission des documents de programmation, n'avaient pas encore communiqué les sites à protéger en application des directives "Habitats" et "Oiseaux". Elles prévoient que les documents de programmation des États membres doivent impérativement comporter des engagements clairs et irrévocables, qu'il s'agisse de la présentation de listes des sites à protéger ou encore de l'engagement formel de ne pas détériorer les sites à protéger lors de la réalisation des interventions cofinancées par les Fonds structurels.

[14] Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO n°L 206).

[15] Directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO n°L 103).

Hormis les aspects relatifs à l'exécution des dispositions en vigueur, la négociation a fourni l'occasion de renforcer l'intégration de la dimension environnementale dans toutes les priorités à travers l'application de divers principes: agir préventivement, traiter les causes des dommages environnementaux et faire en sorte que les pollueurs soient les payeurs.

Pour ce qui est de la stratégie en matière d'égalité des chances, l'estimation de l'impact est très difficile à quantifier, d'autant que les plans d'action ne sont pas encore définis (cf. compléments de programmation). Toutefois, l'appréciation qualitative permet de prévoir des progrès significatifs dans ce domaine. Ceci devrait favoriser la participation des femmes au marché du travail, la réduction du taux de chômage et l'augmentation du taux d'activité des femmes.

II - 5 - Effet de levier et additionnalité

Pour que l'intervention des Fonds communautaires ait une efficacité réelle dans les régions éligibles par rapport à l'effort de développement de chaque État membre, la réglementation régissant les Fonds structurels prévoit depuis 1989 l'application du principe d'additionnalité. Conformément à ce principe, les États membres ont l'obligation de maintenir au moins le même niveau de dépenses structurelles nationales (hors contribution UE) d'une période de programmation à la suivante.

Pour la période de programmation 2000-2006, l'ensemble des dépenses publiques structurelles prévues dans les régions de l'objectif n°1 devrait s'élever pour l'ensemble de l'UE à une moyenne annuelle de 90 milliards d'euros. Les dépenses structurelles des États membres (hors contribution UE) représenteraient en moyenne un peu plus de 1% du PIB de l'Union, mais 7 % en Grèce et près de 5 % en Irlande et au Portugal. Par ailleurs, les Fonds structurels devraient représenter en moyenne près de 18 % des dépenses publiques globales (nationales + CE) dans ces régions. Cette proportion atteint toutefois 29% et 37 % en Espagne et au Portugal respectivement, chiffres attestant l'appui considérable donné à l'effort public de développement de ces pays; voir également point II-2.

Par rapport à la période 1994-99, les dépenses structurelles (communautaires et nationales) prévues pour la période 2000-2006 devraient augmenter en moyenne annuelle de 8,6% sur l'ensemble de l'Union; voir tableau de synthèse « Évolution du volume des dépenses structurelles des États membres dans les régions de l'objectif n°1 et dans les régions sous régime transitoire » pour l'ensemble de l'Union en annexe technique 1. L'évolution est toutefois très variable d'un État membre à l'autre. Par exemple l'Allemagne, qui avait accompli un effort d'investissement extraordinaire dans les périodes de programmation précédentes en faveur des nouveaux Länder, prévoit une baisse de 10% des dépenses structurelles dans ces régions, ce qui lui permettra de retrouver un volume moins exceptionnel de dépenses structurelles par rapport aux autres États membres. Par contre, en Italie, où les dépenses ont augmenté de 20%, cette évolution doit être relativisée par le fait que le niveau des dépenses en 1994-99 s'est révélé inférieur aux prévisions; elle tient également à l'engagement gouvernemental d'accroître le volume des dépenses consacrées au développement économique du Mezzogiorno.

II - 6 - Avantages liés à la méthode de mise en oeuvre

Un nouveau système de programmation simplifié et plus stratégique

Le nouveau système de programmation a été simplifié grâce à la réduction du nombre de programmes, notamment en Espagne grâce à l'intégration des Fonds au niveau régional, et en Italie. En même temps, il devrait permettre une certaine "flexibilité" de gestion, notamment dans le cadre des compléments de programmation, de manière compatible avec les dispositions réglementaires, en termes d'objectifs quantifiés et d'indicateurs de suivi. Il est également à noter le rôle actif des évaluations ex ante qui, dans bon nombre de cas, ont contribué à renforcer la cohérence et la qualité des plans en permettant notamment d'établir des liens étroits entre le diagnostic des problèmes socio-économiques et la formulation de priorités et d'objectifs stratégiques. En outre, les Orientations communautaires ont permis d'apporter quelques infléchissements significatifs aux stratégies de développement régional proposées pour la période actuelle.

Un partenariat plus inclusif et responsable

Pour la période 2000-2006, les responsabilités de gestion ont été définies sur la base des principes de décentralisation et de subsidiarité. La contrepartie directe de ces principes est l'exigence d'un renforcement de la transparence, notamment en matière de gestion financière, de contrôle des actions concrètes et de procédures de sélection des projets, ainsi qu'une meilleure délimitation des responsabilités entre décideurs de programmation, gestionnaires de programmes et autorités de paiement.

La préparation des nouveaux documents de programmation a mis en évidence une prise de conscience accrue du rôle des partenaires dans la phase de programmation. Un partenariat aussi large, tout en présentant des aspects positifs, peut, toutefois, engendrer des retards dans les processus de décision en raison même de la complexité des procédures de consultation de l'ensemble des partenaires. Il y a donc une corrélation entre l'élargissement du partenariat et la direction stratégique du plan ou des documents de programmation, problème sur lequel il faudra réfléchir à l'avenir.

Une mention particulière s'impose en ce qui concerne l'implication des autorités environnementales des États membres. Là où la collaboration entre autorités responsables de la programmation et autorités environnementales a été plus structurée et systématique, la qualité des plans et programmes s'est améliorée, notamment en termes de développement durable. L'implication constructive des autorités environnementales tout au long de la programmation 2000-2006, ainsi que l'établissement des réseaux de ces autorités, devraient contribuer non seulement à une meilleure «durabilité» environnementale, mais aussi à une mise en oeuvre plus intégrée des interventions et des actions (par exemple en Espagne).

Un système de suivi fondé sur des indicateurs et des objectifs quantifiés

La Commission et les États membres ont pour mission d'assurer un suivi efficace au moyen d'objectifs quantifiés et d'indicateurs définis dans les programmes approuvés. Ces indicateurs ont été structurés de manière à décrire la situation socio-économique afférente à la région ou au secteur concerné et à mesurer les effets des interventions: indicateurs de réalisation physique (dotations en infrastructures, volume de formation, etc.), de résultats (gains immédiats d'efficience) et d'impact socio-économique en termes d'évolution des structures de production et de l'emploi. Des progrès significatifs peuvent également être constatés quant à la mise en place de systèmes d'indicateurs-clés communs (indicateurs e-Europe, etc.), de manière à pouvoir comparer le degré d'efficacité entre programmes, priorités ou mesures. Un cas exemplaire est celui de l'Écosse, où ce type d'approche a été développé sur la base d'orientations méthodologiques précises.

Une démarche d'évaluation intégrée à la gestion

L'évaluation régulière des interventions est conçue de plus en plus comme un outil de gestion servant à améliorer la qualité et l'efficacité des interventions. Si les progrès réalisés ont été très sensibles, en particulier dans les États membres où la culture d'évaluation était peu développée, il revient désormais aux autorités de gestion d'organiser le processus d'évaluation à mi-parcours et de faciliter une utilisation volontariste des résultats dans le cadre du partenariat. A cette fin, des structures d'encadrement de la fonction d'évaluation ont été mises en place, notamment à travers la constitution de groupes de travail ou de pilotage ainsi que la création d'unités d'évaluation spécialisées dotées de personnel et de moyens autonomes. Le développement de ces capacités internes d'évaluation au sein des administrations nationales et régionales devient un élément essentiel pour garantir une meilleure intégration de l'évaluation dans la gestion des programmes.

La réserve de performance, un nouveau levier d'efficacité

L'introduction de la "réserve de performance" donne une nouvelle dimension à l'évaluation - et plus largement à la gestion des interventions - dans la mesure où elle incite à atteindre les objectifs prédéterminés pour chaque programme. La mise en place de cet instrument a eu pour effet concret de renforcer le degré de spécification des objectifs à travers des indicateurs opérationnels. Par ailleurs, ce mécanisme a dû prendre en compte la spécificité du contexte institutionnel et administratif des États membres. Dans ceux ayant un régime de type fédéral (Allemagne, Autriche, Belgique), l'allocation des fonds est effectuée au niveau des priorités à l'intérieur de chaque programme. Le Royaume-Uni a opté pour un régime hybride, mêlant l'approche au niveau des priorités pour l'Écosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord, à un système de compétition entre programmes pour les régions de l'Angleterre (Merseyside, Cornwall, Yorkshire and Humberside). D'autres États, parmi les grands bénéficiaires des Fonds Structurels, ont affiché des objectifs ambitieux en termes d'application de ce principe, allant au-delà même des obligations réglementaires, en créant une réserve de programmation (Portugal) ou une réserve supplémentaire nationale liée à des objectifs de simplification des procédures administratives (Italie).

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