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Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Éléments d'une stratégie d'intégration des exigences de protection de l'environnement dans la politique commune de la pêche

/* COM/2001/0143 final */
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52001DC0143

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Éléments d'une stratégie d'intégration des exigences de protection de l'environnement dans la politique commune de la pêche /* COM/2001/0143 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Éléments d'une stratégie d'intégration des exigences de protection de l'environnement dans la politique commune de la pêche

1. Introduction

2. Les exigences d'intégration et les principales préoccupations environnementales

3. Vers une stratégie d'intégration. Les objectifs communautaires et leur contexte.

4. Modalités de mise en oeuvre de la stratégie d'intégration. Principes de base et domaines d'action

4.1. Thèmes transversaux

4.2. Conservation des écosystèmes marins

4.3. Recherche

4.4. Politique structurelle

4.5. Pratiques en aval de la capture. Marché et politique commerciale

4.6. Contexte international de la pêche

4.7. Aquaculture

4.8. Effets des modifications de l'environnement sur la pêche

5. Calendrier des activités

6. Surveillance. Indicateurs de performance et rapports réguliers

7. Procédure de révision

8. Conclusions

Éléments d'une stratégie d'intégration des exigences de protection de l'environnement dans la politique commune de la pêche

Résumé

La présente communication entend jeter les bases d'une stratégie visant à renforcer l'intégration des exigences de protection de l'environnement dans la politique commune de la pêche. Il est prévu que la stratégie soit adoptée par le Conseil dans le cadre du processus de Cardiff, pour réaliser les objectifs de l'article 6 du Traité. La communication constituera également un élément du futur débat sur la réforme de la politique commune de la pêche.

Le document décrit la situation actuelle et souligne que, si la prise en compte des aspects environnementaux est, dans une large mesure, un élément indissociable de toute politique relative à l'utilisation des ressources marines, il faut toutefois dépasser le cadre de la seule conservation des ressources de pêche commercialement importantes pour inscrire la problématique dans un contexte plus large, à savoir la sauvegarde du ou des écosystèmes marins dans leur globalité. Pour permettre de définir les principales mesures à prendre, la présente communication dresse d'abord l'inventaire des aspects à prendre en compte en matière d'environnement, y compris les engagements communautaires sur le plan interne et à l'échelon international. Ensuite, elle définit l'objectif de l'intégration, à savoir le rôle de la politique commune de la pêche dans la réalisation des objectifs de protection de l'environnement en milieu aquatique. Une série d'actions sont proposées, classées par thème, qui complètent les mesures proposées dans d'autres documents communautaires, comme le plan d'action en faveur de la diversité biologique dans le domaine de la pêche, suivies d'un projet de calendrier. Enfin, il est proposé d'adopter des indicateurs de performance et une procédure d'évaluation permettant de vérifier l'efficacité de la stratégie, d'établir des rapports d'évaluation et, selon le cas, soit de renforcer la mise en oeuvre de la stratégie et le contrôle de son application soit de la remanier.

1. Introduction

L'intégration des exigences de protection de l'environnement dans les politiques communautaires découle de l'article 6 du traité instituant la Communauté européenne:

"Article 6

Les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l'article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable."

Le Conseil européen s'est engagé, depuis sa réunion de Cardiff (juin 1998), à réaliser cette intégration de manière progressive. Le rôle de la Commission consiste à rassembler les principaux éléments du débat. Conformément au calendrier établi lors des sommets de Cologne (juin 1999) et d'Helsinki (décembre 1999), le Conseil "Pêche" a adopté un rapport sur l'intégration [1] qui a été présenté au Conseil européen de Santa Maria da Feira (juin 2000) et doit adopter, avant juin 2001, une stratégie d'intégration de l'environnement dans la politique commune de la pêche, qui sera présentée au Conseil européen de Göteborg.

[1] Référence du rapport de Santa Maria da Feira.

La présente communication doit servir de base à l'adoption de cette stratégie d'intégration concernant la politique commune de la pêche.

2. Les exigences d'intégration et les principales préoccupations environnementales

L'interaction entre les activités de pêche, y compris l'aquaculture, et l'environnement marin s'exprime de plusieurs manières:

-directement, par le prélèvement indifférencié d'espèces recherchées et non recherchées, risquant par là même de nuire à l'état de conservation de certaines d'entre elles, voire de provoquer leur extinction ou leur disparition locale;

-indirectement, par la modification des flux énergétiques dans le réseau alimentaire, ce qui peut avoir un effet sur l'état de conservation d'autres espèces de l'écosystème (par exemple, le prélèvement de poissons proies peut poser des problèmes de conservation pour les poissons prédateurs);

-directement (par exemple, le chalutage de fond) ou indirectement (par exemple, les sédiments ou les déchets provenant de certaines installations d'aquaculture), par la modification de l'environnement physique et la menace qu'elle représente pour la diversité des habitats, qui pourrait ensuite avoir des incidences sur leur capacité d'abriter à la fois des espèces commerciales et non commerciales;

-par les modifications de l'environnement, d'origine tant naturelle qu'humaine, qui ont des répercussions sur la productivité des écosystèmes marins et, partant, de la pêche.

Les nombreux exemples d'incidences sur l'environnement montrent bien la nécessité d'intégrer totalement les considérations environnementales dans la gestion de la pêche. Au-delà de l'obligation juridique inscrite dans le traité, il y a l'obligation morale de veiller à ce que ces incidences ne prennent pas trop d'ampleur et ne deviennent pas irréversibles. Le rapport du Conseil "Pêche" sur l'intégration précise dans quelle mesure la problématique environnementale est déjà intégrée dans les dispositions de la PCP. Étant donné que les ressources de pêche sont à la base de toutes les activités de pêche et que l'existence de ces ressources dépend de conditions environnementales favorables, on pourrait croire que la protection des écosystèmes est déjà largement intégrée dans la politique de conservation de ces ressources. Or, ce n'est vrai qu'en partie, malgré les progrès accomplis en matière de protection des organismes non recherchés (par exemple, les règlements sur les prises accessoires et l'interdiction d'utiliser des filets dérivants), le réseau alimentaire (secteur de pêche au lançon en mer du Nord) ou les habitats fragiles (herbiers de Posidonies, coraux).

En premier lieu, certains aspects de la PCP ne donnent pas satisfaction.

(a) La surexploitation des grands stocks commerciaux demeure un problème. Même si, de l'avis général, la politique de conservation a atteint des objectifs importants dans certains domaines, il n'en demeure pas moins que, dans la pratique, la surexploitation des précieux stocks se poursuit. Par conséquent, les prévisions de pêche sont revues à la baisse et certaines populations de poissons risquent de s'effondrer.

(b) Certains organismes appartenant à des espèces non recherchées et l'environnement physique comptent également parmi les victimes de cette pêche excessive. Ces pratiques peuvent constituer un danger pour les populations et les habitats, réduire la biodiversité et nuire à la productivité des écosystèmes.

(c) La capacité des flottes européennes est excessive, malgré les efforts déployés pour la réduire par des mesures structurelles. Il n'est pas interdit de penser, de surcroît, que certains volets de la politique structurelle, comme le concours financier apporté par la Communauté aux investissements réalisés dans les nouvelles capacités de pêche ou dans leur modernisation, ont favorisé cette surcapacité. La surcapacité conduit inévitablement à des activités de pêche excessives, la cause ultime des problèmes visés aux points a) et b) ci-dessus, à des difficultés de surveillance et d'exercice de l'autorité, ainsi qu'à une surcapitalisation qui réduit le rendement économique de la flotte dans son ensemble.

(d) Malgré les progrès importants réalisés par l'aquaculture en matière de protection de l'environnement, il subsiste des menaces liées à la qualité de l'eau, à la diffusion des maladies et parasites et à l'introduction d'espèces allogènes.

(e) Certains instruments politiques prévus dans le règlement de base de la pêche de 1992 n'ont pas fonctionné de manière satisfaisante ou n'ont simplement pas été mis en oeuvre.

En deuxième lieu, la politique commune de la pêche a toujours adopté une démarche réactive vis-à-vis des questions d'environnement, auxquelles elle ne s'intéresse que lorsqu'elles deviennent un problème grave, plutôt que de les intégrer d'une manière volontariste dans la gestion au sens large. Si cette situation s'explique en partie par une maîtrise scientifique insuffisante du fonctionnement des écosystèmes marins et des effets secondaires de la pêche, elle provient surtout d'un manque d'ouverture à la nécessité d'adopter une démarche environnementale envisageant la problématique de la pêche dans sa globalité. Cette attitude se manifeste à tous les niveaux, depuis les responsables de la pêche jusqu'aux pêcheurs eux-mêmes, en passant par les entreprises concernées et les consommateurs.

La situation commence cependant à évoluer. Les responsables de la pêche dans le monde entier commencent peu à peu à tenir compte de l'environnement dans leurs décisions. Le secteur de la pêche se rend de mieux en mieux compte que la situation actuelle est non seulement intenable à long terme, mais également néfaste pour la rentabilité de la pêche et, ce qui est tout aussi important, pour l'image du secteur auprès de l'opinion. Les pêcheurs les plus avisés commencent à comprendre que leur adaptation à des pratiques de pêche tenant compte de la protection de l'environnement est non seulement inévitable, mais peut également, comme dans d'autres types d'activités, devenir un facteur de prospérité.

Enfin, les pêcheurs considèrent que l'environnement leur pose directement des problèmes dans leurs activités et que ce fait est souvent méconnu des responsables de la pêche. La pollution et l'évolution de l'habitat peuvent provoquer une diminution des stocks; le changement climatique peut modifier sensiblement la topographie océanique, avec les conséquences qui s'ensuivent en ce qui concerne la répartition et l'abondance des espèces et, partant, la présence de certains stocks dans des zones déterminées; la prolifération néfaste d'algues ou les concentrations de dioxine peuvent constituer une menace pour la santé humaine et, dès lors, nuire à l'écoulement des prises sur le marché; la présence d'algues peut gêner la pêche. Par souci d'équité envers le secteur de la pêche, toute politique d'intégration de l'environnement doit également tenir compte de ces aspects.

3. Vers une stratégie d'intégration. Les objectifs communautaires et leur contexte

La stratégie d'intégration doit avoir pour objectif ultime de faire en sorte que la politique de la pêche concoure concrètement à la réalisation des objectifs de protection de l'environnement en milieu aquatique dans la perspective générale du développement durable. Les objectifs environnementaux sont définis à l'article 174 du traité de la manière suivante:

-la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement;

-la protection de la santé des personnes;

-l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles;

-la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement.

En contrepartie, la politique de l'environnement doit contribuer à la réalisation des objectifs de la politique commune de la pêche, parmi lesquels l'utilisation durable des ressources naturelles dans des conditions économiques et sociales satisfaisantes pour le secteur. L'intégration implique également que la politique de la pêche doit respecter les principes de la politique environnementale visés à l'article 174 du traité, à savoir le principe de précaution et d'action préventive, le principe de la correction à la source des atteintes à l'environnement et le principe du pollueur-payeur.

Dans le domaine de la pêche, si les mesures qui s'imposent sont prises, les chances d'atteindre les objectifs environnementaux sont meilleures que dans d'autres secteurs. En premier lieu, il existe un acquis scientifique relativement abondant sur lequel ces mesures peuvent s'appuyer. Deuxièmement, on s'accorde généralement à reconnaître que le coût de l'inaction serait exorbitant à long terme et que, par conséquent, l'action est la seule issue. Troisièmement, s'il est possible que des difficultés surgissent à court terme, elles seront largement compensées par les avantages à long terme. Enfin, la PCP fait actuellement l'objet d'une procédure d'évaluation qui pourrait être mise à profit pour introduire plus facilement les exigences d'intégration dans les règles communautaires.

L'acquis législatif en matière d'obligations environnementales se compose à la fois de dispositions communautaires et d'instruments internationaux.

Politique communautaire

-Article 6 du traité; comme on l'a vu dans le chapitre liminaire, cet article énonce la volonté de la Communauté d'intégrer les préoccupations environnementales dans la politique de la pêche en vue de favoriser le développement durable.

-L'article 174 du traité définit les objectifs de la politique communautaire en matière d'environnement et certains principes et orientations de base à respecter par la politique commune de la pêche.

-En ce qui concerne la politique commune de la pêche, la législation applicable est le règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil du 20 décembre 1992 [2]. Ce règlement dispose (article 2) que la PCP doit tenir compte de ses conséquences pour l'écosystème marin.

[2] JO L 389 du 31.12.1992, p. 1.

-La directive 79/409/CEE du Conseil concernant la conservation des oiseaux sauvages (directive "Oiseaux") et la directive 92/43/CEE du Conseil concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (directive "Habitats") définissent clairement une série d'obligations pratiques en matière d'environnement. Ces deux instruments juridiques sont basés sur l'article 174 du traité et prévoient des contraintes de gestion qui relèvent pour la plupart de la responsabilité des États membres. Cependant, lorsque ces contraintes concernent la réglementation des activités de pêche, c'est à la Communauté qu'il appartient, eu égard à l'article 37 du traité, d'adopter les mesures qui s'imposent.

Obligations internationales

-La Communauté a ratifié la convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS), qui prévoit des obligations en matière d'exploitation des ressources marines à la fois dans les zones économiques exclusives (ZEE) et en haute mer, ainsi que des obligations relatives à la protection de l'environnement marin. La Communauté a également entamé le processus de ratification de l'accord de New York sur la conservation et la gestion des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs. Ces deux cadres juridiques recommandent la prise en compte de l'incidence de la pêche sur l'environnement marin.

-La Communauté est partie à plusieurs organisations régionales de pêche dont les objectifs comprennent la protection de l'environnement marin ou dont la démarche en matière de gestion de la pêche est fondée sur l'écosystème.

-Les États membres ont adopté le code de conduite de la FAO pour une pêche responsable. Ce code envisage les activités de pêche selon une approche écosystémique englobant les effets de la pêche sur les écosystèmes marins, la nécessité d'une gestion transparente, basée sur le principe de précaution et associant les parties concernées, et les exigences à respecter en matière de commerce, de coopération internationale et de recherche.

-La Communauté a ratifié ou signé plusieurs conventions et accords sur la conservation de la nature dont les objectifs présentent un rapport direct ou indirect avec la gestion de la pêche. C'est le cas, par exemple, de la convention sur la diversité biologique, de la convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (convention de Bonn), de la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (convention de Berne). Il en va de même en ce qui concerne plusieurs conventions sur la protection de l'environnement marin, comme la convention pour la protection des milieux marins de la mer Baltique (HELCOM), la convention pour la protection de l'environnement marin de l'Atlantique Nord-Est (OSPAR) et la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution (convention de Barcelone). La plupart de ces accords nécessitent, à des degrés divers, des instruments de gestion de la pêche pour réaliser leurs objectifs de conservation.

-Il est à noter que la Communauté et les États membres ont également signé la convention d'Arhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.

-Enfin, les recommandations d'un certain nombre de conventions et d'accords auxquels certains États membres ou certaines institutions nationales sont parties, comme l'accord sur la conservation des petits cétacés de la mer Baltique et de la mer du Nord (ASCOBANS), l'accord sur la conservation des cétacés de la mer Noire et de la Méditerranée (ACCOMABS) et la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES) ont, elles aussi, une incidence sur les activités de pêche.

Tous les engagements ci-dessus poursuivent en définitive le même objectif commun, à savoir la recherche d'un compromis entre la nécessité d'exploiter les ressources marines naturelles d'une manière rationnelle et durable et la nécessité de préserver l'intégrité structurelle et fonctionnelle de l'écosystème marin.

4. Modalités de mise en oeuvre de la stratégie d'intégration. Principes de base et domaines d'action

La PCP, dans sa version actuelle, constitue une base juridique suffisante pour élaborer des mesures législatives appropriées répondant aux objectifs d'intégration. Il conviendrait de tirer profit de la prochaine réforme de la PCP pour officialiser à la fois les objectifs d'intégration et les éléments de gestion stratégiques à mettre en place pour les atteindre.

Une première étape primordiale de la stratégie résiderait dans un changement d'attitude: tout acte de gestion doit s'accomplir en ayant à l'esprit qu'il peut avoir des effets importants sur l'écosystème marin, même si on ne les comprend pas totalement dans leurs moindres détails. Cette attitude équivaudrait ou aboutirait à l'adoption d'une démarche de gestion de la pêche fondée sur la notion d'écosystème [3].

[3] Il existe une littérature abondante à ce sujet. Voir, par exemple, Pope, J.G. et D. Symes (2000): "An Ecosystem Based Approach to the Common Fisheries Policy: Defining the Goals".

Le rôle que cette démarche parviendra à jouer dans la réalisation des objectifs environnementaux dépendra dans une large mesure de l'état des connaissances scientifiques, notamment à propos de la structure et du fonctionnement des écosystèmes marins. Bien qu'il reste beaucoup à faire, les connaissances actuelles permettent déjà de progresser dans la bonne direction, moyennant l'application à bon escient du principe de précaution.

Dans le cadre de la démarche écosystémique, les décisions de gestion se prendront en combinant les considérations environnementales avec les besoins socio-économiques, et il incombera aux responsables politiques d'exploiter le mieux possible les connaissances disponibles pour réaliser un équilibre entre la conservation de l'écosystème et les besoins socio-économiques, de même qu'entre les conséquences tantôt positives tantôt négatives à court et à long terme. La recherche de cet équilibre peut donner lieu à trois situations.

Situation "win-win" (progrès sur tous les plans)

Il est possible que les mesures de gestion répondent aussi bien aux besoins environnementaux qu'aux besoins socio-économiques. Ce cas peut se produire, par exemple, lorsque des restrictions d'exploitation provisoires permettent d'améliorer les résultats économiques de la pêche tout en assurant la protection des écosystèmes. Si les avantages socio-économiques n'apparaissent qu'après une période de déficit à court terme, cet inconvénient peut se justifier et être bien accepté à condition d'être largement compensé par les avantages à long terme. Il va de soi que la situation "win-win" emporte la préférence.

Situation "win-neutral" (progrès et statu quo)

On peut songer, par exemple, à la création d'une zone protégée dans des conditions permettant à la flotte de pêche de se déplacer sans dommage important vers des zones adjacentes. Dans ce cas, il est même probable qu'à long terme la conjoncture se transforme en situation "win-win", en raison de l'effet positif résultant d'une amélioration de l'écosystème marin. L'adoption de mesures de gestion favorisant cette situation pourrait constituer une priorité secondaire. Il est très peu probable que les mesures de gestion produisent des effets socio-économiques positifs en restant neutres sur le plan de l'environnement.

Situation "win-lose" (progrès et recul)

Malheureusement, les situations de ce type sont plus fréquentes qu'il ne le faudrait. Il peut s'agir par exemple d'une interdiction d'utilisation d'engins de pêche très efficaces pour la capture d'espèces recherchées, mais entraînant un taux inacceptable de prises accessoires d'autres espèces fragiles. Sur ce point, les responsables devront utiliser toutes les informations scientifiques, techniques et statistiques disponibles et faire appel autant que possible à leur bon sens pour agir avec discernement.

Un deuxième élément de la stratégie résidera dans l'acceptation des principes environnementaux inscrits à l'article 174 du traité (le principe de précaution et d'action préventive, le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et le principe du pollueur-payeur) et la confirmation des conséquences qui en résultent pour la gestion de la pêche. Plusieurs documents officiels [4] exposent l'avis global de la Commission sur ces principes mais, sauf en ce qui concerne l'application du principe de précaution à la gestion de certaines populations isolées, peu de travaux ont été menés pour analyser les conséquences de l'application de ces principes à la gestion de la pêche. Les travaux doivent se poursuivre dans ce domaine.

[4] Voir, par exemple, les documents COM(2000) 1 sur le recours au principe de précaution, COM(2000) 66 sur la responsabilité environnementale et COM(2000) 803 sur l'application du principe de précaution et les mécanismes pluriannuels de fixation des TAC.

Une troisième étape du processus d'élaboration de la stratégie d'intégration réside dans la définition de mesures de gestion spécifiques au service de ces objectifs, en combinaison avec un plan de gestion prévoyant des régimes de surveillance, de notification et de révision adaptés. Les mesures envisagées dans les communications de la Commission sur la gestion halieutique et la conservation de la nature en milieu marin [5] et sur les plans d'action en faveur de la diversité biologique dans le domaine de la pêche [6] constituent des exigences minimales qui peuvent être complétées ou renforcées par d'autres activités de gestion, rassemblées ci-dessous par thème ou par domaine d'action.

[5] COM(1999) 363.

[6] En cours.

4.1. Thèmes transversaux

Pression globale de la pêche. C'est le problème le plus important pour la Communauté. La pression excessive de la pêche touche tous les aspects de la PCP, et pas seulement la conservation des stocks halieutiques. Elle nuit à l'économie de la pêche et menace la durabilité de l'emploi dans le secteur. Il faut tendre par priorité à une réduction substantielle de la pression globale de la pêche à relativement brève échéance.

Aménagement intégré des zones côtières (AIZC). Les zones côtières revêtent une importance stratégique pour la Communauté en tant que source de richesse et de santé. Or, les zones côtières sont menacées par la destruction des habitats, par la pollution et la mauvaise gestion des ressources renouvelables et non renouvelables. La solution de ces problèmes est à rechercher dans la mise en place d'un système d'aménagement intégré tenant compte de l'interaction entre tous les modes d'exploitation des zones côtières (tant à terre qu'en mer) et permettant à toutes les parties concernées d'y participer en connaissance de cause. La récente communication de la Commission au Conseil et au Parlement sur une stratégie européenne d'aménagement intégré des zones côtières [7] résume les principales conclusions et recommandations du programme de démonstration de l'UE sur l'AIZC et passe en revue les actions qui s'imposent à l'échelon de l'UE pour promouvoir l'AIZC. Sur la base de ces conclusions, la Commission a présenté une proposition de recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en oeuvre d'une stratégie d'AIZC en Europe [8] afin que les États membres mettent en place un cadre juridique et législatif sous la forme de stratégies nationales d'AIZC.

[7] COM(2000) 547.

[8] COM(2000) 545.

Contrôle et exécution. Bien qu'elle se rapporte plus directement à la conservation de la pêche, la politique de contrôle englobe aussi tous les autres aspects de la PCP. Le processus d'intégration imposera nécessairement d'étendre le contrôle au respect des mesures prises dans le cadre de la stratégie d'intégration. Il faudra également mettre au point les indicateurs nécessaires pour faciliter la surveillance et le contrôle de l'application des mesures.

Sensibilisation. La nécessité d'adopter une démarche écosystémique vis-à-vis des problèmes associés à la pêche est de mieux en mieux perçue. Les ONG ont sans aucun doute joué un rôle important dans cette sensibilisation. Il reste cependant à tirer parti de la tendance actuelle et à renforcer la réceptivité et, partant, la collaboration de toutes les parties concernées. Il est également primordial d'informer correctement toutes les parties concernées, et plus particulièrement le secteur de la pêche, en leur rappelant que l'intégration ne consiste pas nécessairement à donner la priorité à la protection de la biodiversité au détriment de l'exploitation halieutique, mais plutôt à harmoniser les deux besoins dans la perspective d'une exploitation durable.

Conséquences économiques et sociales. Il ne fait aucun doute que l'intégration aura des conséquences économiques et sociales. Il est impératif de les comprendre pour réduire et pallier autant que possible leurs éventuels effets négatifs. Cette compréhension requiert une analyse approfondie de la structure économique du secteur de la pêche, notamment en ce qui concerne les financements publics et leurs effets.

Bonne gestion des affaires publiques. La bonne gestion des affaires publiques est une matière de portée générale qui embrasse l'ensemble du champ d'activité communautaire. L'amélioration des pratiques d'administration est considérée comme une évolution institutionnelle et fonctionnelle du processus de décision destinée à accroître l'efficacité de la gestion. Cela implique i) une participation renforcée des parties intéressées, parmi lesquelles les autorités régionales et locales, les partenaires sociaux des secteurs concernés et tous les groupes de la société s'intéressant à l'écosystème marin, ii) dans les limites prévues par le traité, une décentralisation de la gestion de la pêche et de l'environnement en privilégiant une approche régionale, iii) des adaptations structurelles et fonctionnelles afin de resserrer la collaboration entre les spécialistes de l'environnement et de la pêche à toutes les étapes du processus de décision. De plus, une meilleure administration requiert la transparence du processus d'élaboration des politiques. Toutes les parties concernées doivent disposer des informations nécessaires pour jouer correctement leur rôle dans le processus de décision, notamment les informations relatives aux résultats de l'intégration environnementale fournies par le système d'indicateurs présenté au point 6 ci-dessous. Ce point est examiné plus en détail dans le Livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche [9], qui met l'accent sur les perspectives et les conséquences de la décentralisation.

[9] COM(2000) xxx. Document en préparation.

Aspects institutionnels et fonctionnels. Parallèlement au processus d'intégration en cours au niveau du Conseil, la Commission s'interroge actuellement sur l'intégration de l'environnement dans son propre processus de décision. L'idée de base consisterait à adopter un code de bonnes pratiques en matière d'intégration de l'environnement qui réglerait des points importants, comme la transparence, la responsabilité, l'évaluation des incidences sur l'environnement, la participation des parties concernées dès le début des travaux et le suivi. Si les autres institutions communautaires se lançaient dans une opération analogue, la réalisation complète de l'intégration dans le processus de décision relevant de la PCP s'en trouverait considérablement facilitée.

4.2. Conservation des écosystèmes marins

La conservation des écosystèmes marins doit être au coeur de la politique intégrée de la pêche et de l'environnement. Il faut prendre des mesures de conservation et, si possible, de reconstitution des stocks halieutiques commerciaux, ainsi que des biotes et des habitats, en gardant toutefois à l'esprit les conséquences qui en résultent pour l'ensemble de l'écosystème, de manière à rétablir leur fonctionnalité et leur productivité dans l'hypothèse où elles auraient été altérées. En contrepartie, lorsque des biotes ou des habitats non commerciaux sont menacés, les mesures visant à contrer ces menaces doivent être prises en tenant compte de leurs implications pour la pêche et la productivité générale de l'écosystème.

L'analyse des effets de la pêche sur l'écosystème marin figure déjà dans la communication COM(1999) 363 sur la pêche et la conservation de la nature et dans les futurs plans d'action en faveur de la diversité biologique dans plusieurs domaines, dont la PCP. Ces plans d'action proposent également une synthèse des mesures de gestion qui s'imposent. La mise en oeuvre du plan d'action en faveur de la diversité biologique dans le domaine de la pêche est la condition fondamentale de la réussite de l'intégration en matière de conservation des écosystèmes. Par ailleurs, la mise en oeuvre intégrale du code de conduite de la FAO pour une pêche responsable représentera, elle aussi, un progrès important dans ce sens.

Outre ces actions, il serait nécessaire, dans le cadre du code de conduite de la FAO, de mettre en oeuvre le plan d'action international pour la gestion de la capacité de pêche, le plan d'action international pour la conservation et la gestion des requins et le plan d'action international pour réduire les captures accessoires d'oiseaux marins dans le cadre des pêches palangrières.

Certains instruments communautaires de protection de la nature prévoient déjà une protection rigoureuse de certaines ressources marines et de certains habitats essentiels au maintien d'un bon état de conservation des espèces menacées (les directives "Habitats" et "Oiseaux"). La désignation et la gestion des zones marines faisant partie du réseau Natura 2000 offrent une occasion unique de montrer qu'il est possible de poursuivre l'exploitation commerciale dans des zones protégées à condition de respecter des contraintes de conservation. Dans le contexte de la protection des biotes marins autres que les stocks halieutiques commerciaux, le cas des mammifères marins, notamment les dauphins et les marsouins, est particulier. Toutes les études donnent à penser que la prise accessoire de ces espèces pourrait atteindre des niveaux tels que certaines populations risquent l'extinction, bien que la responsabilité relative de chaque méthode de pêche dans cette prise accessoire et l'étendue du phénomène dans l'espace et dans le temps n'aient pas encore été quantifiées avec précision. Il est nécessaire de renforcer la collaboration avec les pêcheurs afin d'améliorer les connaissances en la matière.

De plus, certains habitats qui ne sont pas expressément cités dans la directive "Habitats", comme les grands fonds, pourraient bientôt réclamer une attention particulière en raison des menaces que les activités de pêche font peser sur eux depuis peu.

Il relève des compétences et, partant, des obligations de la Communauté de mettre en oeuvre les mesures nécessaires lorsqu'elles concernent la réglementation des activités de pêche. Lorsque le choix est possible entre des instruments volontaires et des instruments juridiquement contraignants, il faut préférer ces derniers s'il existe un risque pour les espèces exposées.

4.3. Recherche

La science halieutique a toujours été une discipline très spécialisée, notamment dans le domaine de l'évaluation des stocks, mais elle ne possède pas la vision macroscopique nécessaire pour maîtriser la complexité des problèmes auxquels sont confrontés les responsables. À l'inverse, les spécialistes des écosystèmes ont souvent dépeint les problèmes de manière très globale sans assurer le degré de spécialisation nécessaire, notamment dans le domaine de l'évaluation numérique. De toute évidence, il faut réduire le fossé entre ces disciplines, et la plupart des organismes chargés de la pêche en milieu marin (par exemple, le CIEM [10]) prennent actuellement des mesures dans ce sens.

[10] Le Conseil international pour l'exploration de la mer, qui constitue une importante source de conseils scientifiques pour les responsables de la pêche dans l'Atlantique du Nord-Est.

D'une part, la science halieutique doit non seulement réaliser des évaluations plus complexes portant sur plusieurs populations à la fois pour être en phase avec la complexité des activités de pêche, mais elle doit également adopter une approche multidisciplinaire, en procédant notamment à des études sociales et économiques. D'autre part, l'écologie marine doit concentrer ses efforts sur les aspects opérationnels, en particulier l'élaboration d'indicateurs pouvant fournir des informations sur des processus complexes généralement difficiles à comprendre et à observer. Les indicateurs du fonctionnement et de la productivité des écosystèmes seront particulièrement utiles pour définir les objectifs à poursuivre en matière de restauration des écosystèmes.

Il faut également rapprocher davantage ces deux aspects des sciences marines dans les processus de consultance. Pour obtenir des avis scientifiques utiles sur l'utilisation économique des écosystèmes marins et sur ses conséquences, il faudra que les organismes consultatifs disposent de bonnes compétences dans le domaine de la pêche ou des écosystèmes et prennent part à un dialogue permanent avec les responsables, notamment pour garantir la formulation précise des questions et la recherche de réponses concrètes.

La mise en commun de connaissances spécialisées dans les domaines de la pêche et des écosystèmes est déjà assurée au sein du CIEM et d'autres organes similaires de recherche dans le secteur de la pêche, comme le comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP) de la Commission, le conseil scientifique de l'OPANO ou le comité permanent de la recherche et des statistiques (CPRS) de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (CICTA). La Communauté doit apporter un soutien institutionnel et financier aux scientifiques pour que les activités de recherche fondamentale menées dans les centres de recherche nationaux s'effectuent dans des conditions satisfaisantes.

Le règlement (CE) n° 1543/2000 instituant un cadre communautaire pour la collecte et la gestion des données nécessaires à la conduite de la politique commune de la pêche [11] et la législation qui en dérive définissent le cadre de collecte des données utiles sur la pêche pour les travaux de recherche dans ce domaine. La prise en compte des données relatives à l'environnement est prévue pour 2003. Dans l'intervalle, il faut donc établir une base juridique et financière permettant de fixer des exigences minimales en ce qui concerne la collecte des données de base sur l'environnement. Dans le même temps, la Communauté doit réorienter les études actuelles vers une meilleure compréhension de problèmes controversés, tels que l'incidence des engins de pêche sur les organismes non recherchés et sur les fonds marins. Il y a beaucoup à faire pour développer un cadre opérationnel permettant d'appliquer le principe de précaution à la conservation de tous les biotes susceptibles de subir les effets d'activités humaines telles que la pêche. Pour ce faire, il faudra financer des études sur cette question et mettre en place un cadre juridique facilitant et récompensant, dans la mesure du possible, la collaboration des professionnels de la pêche.

[11] JO L 176 du 15.07.2000, p. 1.

4.4. Politique structurelle

Rôle des incitations structurelles. Plusieurs analyses ont été menées récemment au sein d'organisations internationales telles que l'OCDE, la FAO, l'OMC et l'UNEP concernant les subventions au secteur de la pêche et leur incidence probable sur l'intensité de l'exploitation. Bien qu'elles n'aient pas encore fait l'objet d'un diagnostic complet et définitif et qu'il reste des divergences de vues sur les modalités de classification des subventions, il est d'ores et déjà possible d'établir une distinction entre certains types de subventions clairement incompatibles avec une exploitation durable et les subventions qui concourent à produire des effets positifs en termes de conservation. À court terme, les subventions "perverses" doivent être supprimées et converties progressivement en financements affectés à des mesures positives.

Adaptation des flottes à l'écosystème marin. Dans l'optique d'une réduction globale de la pression de la pêche, il faut adapter les flottes pour que leur capacité de pêche soit compatible avec une utilisation durable de l'écosystème marin. Les flottes, au-delà des objectifs d'efficacité économique et d'emploi, doivent être structurées de manière à réduire leur incidence sur les écosystèmes. On pourrait envisager, comme fil conducteur, les éléments suivants:

-activités facilement contrôlables;

-nombre limité d'espèces de poisson à rechercher;

-dans les espèces recherchées, sélection par la taille;

-mortalité faible ou nulle dans les autres biotes, y compris parmi les organismes animaux ou végétaux sans valeur commerciale;

-atteintes faibles ou nulles à l'environnement physique;

-peu ou pas de déchets, comme les appâts non consommés;

-faible risque de perte en mer des engins de pêche et des dispositifs fixés sur ces engins;

-rendement énergétique de la consommation de carburant.

Autres actions structurelles financées au titre de l'IFOP [12]. Le règlement (CE) n° 2792/1999 fournit des indications sur les possibilités de financer des pratiques apportant une valeur ajoutée à l'intégration de l'environnement, par exemple:

[12] Instrument financier d'orientation de la pêche.

-les dépenses d'investissement dans les secteurs des équipements fixes ou mobiles destinés à la protection et au développement des ressources aquatiques, à l'exclusion du repeuplement (article 13),

-la promotion des produits obtenus selon des méthodes respectueuses de l'environnement (article 14),

-les actions d'intérêt collectif à durée limitée qui contribuent à la réalisation des objectifs de la PCP (article 15),

-les études, les projets pilotes et de démonstration, les actions de formation, la pêche expérimentale, etc. (article 17).

Tant les États membres que la Commission pourraient collaborer dans le cadre du partenariat envisagé à l'article 8 du règlement (CE) n° 1260/99 portant dispositions générales sur les Fonds structurels [13], afin d'apporter un soutien spécial à ce type d'activités et à les encourager.

[13] JO L 161 du 26.06.1999, p. 1.

4.5. Pratiques en aval de la capture. Marché et politique commerciale

En tant qu'agent de liaison entre le consommateur et la ressource, le marché peut jouer un rôle important pour encourager les pratiques de production responsables. La maximisation des retombées économiques de la pêche par les politiques de gestion du marché a une incidence directe sur les rendements et, partant, sur la production. En d'autres termes, le comportement du marché et les politiques commerciales ont un effet sur l'offre. Il faut continuer à développer la gestion du marché pour encourager de meilleures pratiques de pêche.

En 1999, le Conseil des ministres s'est mis d'accord sur une importante révision de l'organisation commune du marché des produits de la pêche, qui a mis en place des incitations visant à réduire le plus possible le gaspillage des ressources, à améliorer l'équilibre entre l'offre et la demande et à fournir davantage d'informations sur les produits de la pêche proposés sur le marché. Le soutien financier a pour but de favoriser une meilleure planification des activités de pêche, la recherche de nouveaux débouchés et la constitution de nouveaux types d'organisations de producteurs mieux adaptées à un marché communautaire plus intégré.

Tel qu'il a été réorganisé, le marché encourage les pêcheurs à adopter une attitude volontariste et axée sur la prévention en matière de gestion de l'offre sur le marché, plutôt que d'intervenir simplement a posteriori en retirant les produits invendus. Le rôle des organisations de producteurs a été renforcé, notamment par le soin qui leur est confié d'assurer une gestion plus efficace des ressources en augmentant les rendements financiers tout en modérant la "course au poisson". Les nouveaux "programmes opérationnels" obligatoires sont destinés à encourager ces organisations à gérer le volume de poisson débarqué par leurs membres et à prendre des mesures pour éviter le retrait de poissons invendus.

L'organisation commune du marché prévoit des mécanismes d'intervention pour corriger les effets extrêmes des déséquilibres entre l'offre et la demande. La réorganisation du marché a provoqué un changement d'orientation sur le plan de l'action, se traduisant par une réduction du soutien accordé en cas de retrait définitif et par une augmentation de l'aide à la stabilisation et au stockage des produits en vue de leur vente ultérieure. Il s'ensuivra également une augmentation du rendement et, dans le même temps, une diminution de la tentation de privilégier la quantité.

Dans les règlements annuels de fixation des prix, l'intervention pour les poissons de petite taille est moins élevée que pour les catégories de taille supérieure, afin de décourager leur capture. De même, aucune aide n'est accordée pour les produits de qualité inférieure (catégorie de fraîcheur "B") depuis janvier 2000. Ces deux mesures favorisent la commercialisation de poissons de plus grande taille et de meilleure qualité et peuvent dès lors favoriser de meilleures méthodes de manutention et de conservation.

Un élément important de la réforme de l'organisation commune du marché réside dans l'exigence d'étiquetage au point de vente, qui améliorera, dès le 1er janvier 2002, la traçabilité des produits et, par conséquent, réduira les fraudes quant à l'origine et à la nature du produit vendu. L'appellation commerciale, la méthode de production (aquaculture ou capture d'animaux en liberté) et la région de capture seront marquées sur tous les produits mis en vente à l'intention du consommateur final. Cette pratique augmentera la transparence des opérations sur le marché et pourra, grâce à une meilleure information des détaillants et des consommateurs, améliorer la qualité des produits de la pêche.

L'attribution du label écologique ou la délivrance de certificats à des produits provenant d'exploitations gérées selon des procédés durables ou de poissons capturés et traités par des méthodes respectueuses de l'environnement, visent à créer une dynamique permettant d'influer sur le comportement des responsables et des producteurs en agissant au niveau de la demande. Bien que l'efficacité du label écologique pour encourager des pratiques plus respectueuses de l'environnement en matière de pêche et de produits de la pêche ne soit pas clairement établie, ce label peut néanmoins compléter utilement les mesures de gestion prises par les autorités publiques et contribuer de cette façon à favoriser une exploitation rationnelle. Le rôle des autorités publiques dans l'attribution du label écologique doit consister à garantir une concurrence loyale et une information objective du consommateur. À cet effet, la Commission est en train d'élaborer une communication sur les avantages et les inconvénients éventuels du label écologique pour les produits de la pêche et sur le rôle à jouer par les autorités publiques sur ce plan. La Commission étudiera, sous toutes réserves, l'opportunité de mettre en place un cadre juridique régissant l'attribution de labels écologiques volontaires pour garantir l'utilisation de critères d'évaluation appropriés, l'exercice d'un contrôle indépendant quant au respect des exigences et la communication d'informations correctes au consommateur. Les conséquences qu'entraîne l'établissement de critères d'évaluation pour les régimes d'attribution de labels écologiques seront également étudiées.

Enfin, il est de plus en plus fréquent, à l'échelon international, de recourir à des mesures de nature commerciale pour préserver l'environnement, comme la restriction des importations de produits de la pêche non conformes aux règles internationales visant à leur protection. En règle générale, ces mesures sont mises en oeuvre par la Communauté par l'intermédiaire d'organisations multilatérales compétentes en matière d'environnement (par exemple, la CITES) ou d'exploitation durable des ressources de pêche (comme le thon rouge dans le cadre de la CICTA). Sur ce dernier point, on estime que les mesures commerciales contribuent à créer des pratiques de pêche durables, notamment de la part des navires sous pavillon de complaisance. Elles peuvent aussi améliorer la perception de l'appareil législatif par les pêcheurs de la Communauté, qui peuvent avoir le sentiment d'être seuls à supporter le poids de la conformité aux règles de conservation.

Les règles de l'OMC permettent aux pays membres d'adopter et d'imposer des mesures commerciales destinées à la protection de ressources naturelles non renouvelables. Les mesures ne peuvent toutefois être appliquées de façon à constituer "soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable (...) soit une restriction déguisée au commerce international".

La Communauté encourage systématiquement la coopération entre les parties intéressées et les approches multilatérales pour l'élaboration et l'application de mesures commerciales au service des objectifs environnementaux dans le domaine de la pêche. Des travaux sont en cours à ce sujet au sein du comité du commerce et de l'environnement (CCE) de l'OMC. La Communauté doit jouer un rôle moteur, eu égard à la place importante qu'elle occupe dans le commerce international, pour promouvoir l'utilisation d'instruments commerciaux de nature à encourager les pratiques de pêche durables.

4.6. Contexte international de la pêche

La protection et l'utilisation durable des écosystèmes marins ne sont pleinement réalisables que si les décisions autonomes se doublent d'une coopération internationale pratiquant également l'intégration des préoccupations environnementales. Si certaines organisations régionales chargées de la pêche ont atteint un degré d'intégration élevé, d'autres en revanche n'ont pas encore adopté de démarche fondée sur les écosystèmes. Plutôt que de rester en retrait par rapport aux initiatives prises par les autres parties à ces accords, la Communauté devrait jouer un rôle moteur dans la promotion de l'intégration environnementale. Dans la mesure du possible, il faudrait transposer à l'échelle internationale les objectifs et les principes de la PCP. Dans le même ordre d'idées, lorsqu'une coopération est instituée dans le cadre d'accords bilatéraux ou multilatéraux (par exemple, en ce qui concerne la gestion de la pêche en mer du Nord), la Communauté doit être la première à favoriser la prise en compte des objectifs environnementaux.

Lorsque des États membres isolés sont parties à des organisations multilatérales préconisant des mesures de protection de l'environnement pouvant avoir une incidence sur les activités de pêche, la Commission devrait coordonner la participation des États membres et prendre les mesures qui s'imposent pour mettre en oeuvre ces recommandations à l'échelon communautaire.

On accuse la flotte communautaire d'être en partie responsable de la surexploitation des zones de pêche de certains pays tiers. Même si les principales causes de la mauvaise gestion d'un grand nombre de ces pêcheries sont indépendantes de la volonté de la Communauté, il est clair que cette dernière doit néanmoins s'efforcer d'éviter que ses flottes ne contribuent à la surexploitation des écosystèmes marins dans n'importe quelle région du monde. Les travaux nécessaires pour réaliser cet objectif font partie de la stratégie d'intégration dans le domaine de la politique économique et de coopération au développement recommandée par la Commission dans sa récente communication au Conseil et au Parlement européen [14]. Il existe une volonté évidente de développer la cohérence entre les accords de pêche et la politique économique et de coopération au développement. Mais il faut aller plus loin. Les accords de pêche doivent être subordonnés au bon état de santé des ressources halieutiques, constaté sur la base d'informations scientifiques pertinentes, et à l'utilisation de techniques de pêche respectueuses de l'environnement (voir le point 4.2. ci-dessus), ainsi qu'à l'existence de capacités de gestion dans les pays tiers pour assurer le respect de la législation relative à la protection des ressources.

[14] COM(2000) 264.

Dans une stratégie portant sur les accords de pêche, il faut également envisager des actions permettant notamment de renforcer, en échange de droits de pêche, l'aptitude des pays à développer une gestion de la pêche orientée vers les écosystèmes et tenant compte de leurs besoins économiques et sociaux.

4.7. Aquaculture

Le plan d'action en faveur de la diversité biologique dans le domaine de la pêche définit des mesures précises pour assurer l'intégration de l'environnement dans le secteur aquacole, notamment en ce qui concerne la protection contre la pollution (y compris la pollution génétique), la propagation de maladies et parasites, l'eutrophisation et les travaux de recherche sur un certain nombre de thèmes spécifiques. Une méthode efficace pour assurer la mise en oeuvre de ces mesures consisterait à favoriser et à encourager, notamment par des moyens financiers, l'application du code de conduite pour l'aquaculture européenne, adopté en juillet 2000 par la Fédération des producteurs européens d'aquaculture.

Étant donné que la taille de commercialisation des poissons d'élevage n'est pas basée sur des critères de conservation, comme dans le cas des poissons sauvages, il existe un risque de conflit d'intérêts en cas de commercialisation simultanée de poissons de la même espèce. La vente de poissons d'élevage au-dessous de la taille de débarquement risquerait de stimuler la demande de ce produit et de nuire au respect des règles relatives à la taille minimale de débarquement du poisson sauvage. C'est pourquoi les règles communautaires régissant l'organisation commune du marché des produits de la pêche et de l'aquaculture prévoient à présent un étiquetage précis des produits de la pêche indiquant leur provenance et le type de production (poisson d'élevage ou poisson sauvage), ainsi qu'un système permettant de garantir la traçabilité des produits à base de poisson tout au long de la chaîne, depuis leur provenance jusqu'au consommateur.

4.8. Effets des modifications de l'environnement sur la pêche

Outre les effets connus ou supposés de la pêche sur l'écosystème marin, il est admis que les modifications de l'écosystème marin induites par la pollution et le changement climatique, l'eutrophisation, l'introduction d'espèces allogènes, etc., peuvent avoir une incidence importante sur la pêche, sans parler de l'importance que revêt la qualité de l'eau pour l'aquaculture. Dans la mesure où ces modifications anthropiques de l'écosystème produisent une diminution des possibilités de pêche, il semble légitime que l'industrie de la pêche exige une meilleure politique environnementale dans le domaine de la protection de l'eau. Les effets de ces changements sur les stocks de poisson vont de la réduction du taux de fécondité et de survie des larves à l'augmentation du taux de mortalité chez les adultes en raison d'effets toxiques. Des effets indirects sont observés à la suite de la destruction des habitats (par exemple, l'endiguement de cours d'eau à saumon et l'appauvrissement en oxygène à proximité du lit des rivières à cause de l'eutrophisation).

De plus, certains types de pollution peuvent avoir des effets importants sur la qualité alimentaire du poisson, qu'ils soient destinés à la consommation humaine ou à l'alimentation du bétail, de la volaille ou du poisson d'élevage. Dans tous les cas, l'existence de ces effets peut constituer une menace pour la santé humaine et, partant, pour les entreprises du secteur de la pêche proprement dit si, pour des raisons de santé, elles ne sont pas autorisées à débarquer le poisson.

Il est difficile d'évaluer les effets à moyen et à long terme des polluants ou du changement climatique sur la productivité de l'écosystème et, dans ces conditions, il est quasiment impossible d'établir un quelconque régime de responsabilité. De toute évidence, il s'impose d'élargir la recherche dans ce domaine.

5. Calendrier des activités

Sur la base des idées exposées dans le présent document, le Conseil "Pêche" devrait adopter une stratégie d'intégration au printemps 2001 en vue de la présenter au sommet de Göteborg.

Toute stratégie d'intégration basée sur les idées exposées dans le présent document pourrait dans une large mesure être mise en oeuvre dans les limites actuelles de la PCP, notamment par l'intermédiaire du principe de précaution. Toutefois, pour obtenir une efficacité optimale, il est possible qu'il faille attendre la réforme de la PCP prévue pour la fin de 2002, avec le renforcement éventuel de la base juridique, notamment en ce qui concerne certains aspects horizontaux de la stratégie, comme la décentralisation, l'aménagement intégré des zones côtières et l'amélioration du contrôle et de l'exercice de l'autorité. Dans l'intervalle, la mise en oeuvre des mesures de gestion proposées dans d'autres domaines peut être assurée progressivement. À la fin de 2003, tous les actes législatifs majeurs devraient être en vigueur.

6. Surveillance. Indicateurs de performance et rapports réguliers

Pour surveiller l'évolution de la stratégie d'intégration, il faut disposer d'indicateurs. Les indicateurs sont un outil permettant de représenter des processus complexes d'une manière simple et peuvent être utilisés pour suivre et évaluer les performances de la stratégie d'intégration. Pour qu'ils soient utiles, il faut les inscrire dans un cadre conceptuel permettant de comprendre leur valeur relative par rapport au système dans son ensemble. D'importants travaux sont en cours dans le domaine de l'évaluation et des indicateurs au sein de plusieurs organes internationaux concernés par la gestion, comme la FAO, l'OCDE et l'Agence européenne pour l'environnement (AEE). Ces organes proposent des cadres délimitant clairement les pressions, les incidences et les réponses. Parmi ces cadres d'action, le modèle DPSIR [15] tend à se généraliser. Il faut poursuivre les travaux dans ce domaine pour définir un cadre opératoire adapté à la problématique de la pêche et de l'environnement.

[15] Forces motrices, pressions, état, impact et réponses. Voir, par exemple, "Environmental Indicators: Typology and Overview". Rapport technique n°25 de l'AEE.

Pour donner une idée du type de travaux possible, le cadre pourrait consister en un tableau bidimensionnel présentant les forces motrices, les pressions, l'état, l'impact et les réponses pour certains éléments importants du système, comme l'écosystème, le secteur de la pêche (y compris les entreprises qui en dépendent en amont ou en aval), les consommateurs, la science halieutique et les responsables. Le tableau en annexe indique comment structurer le jeu d'indicateurs. En choisissant les indicateurs, il est également possible - et généralement recommandable - d'ajouter une troisième dimension géographique au cadre. Par exemple, il est possible qu'un indicateur d'impact sur les consommateurs en Europe du Nord ne fonctionne pas aussi bien dans le cas d'un pays méditerranéen.

Au nombre de ces organes à associer aux travaux concernant les indicateurs figurent l'AEE, le CIEM, le Centre commun de recherche (CCR) et Eurostat. La Commission se propose de contacter ces institutions et de rechercher une méthode de travail permettant de donner des réponses satisfaisantes dans un délai et pour un coût raisonnable. S'il y a lieu, la Commission approchera également les agences de recherche nationales pour s'assurer de la réalisation des travaux de base.

La surveillance suppose la collecte de données de base concernant les indicateurs, la production de valeurs associées à ces indicateurs et l'élaboration de rapports réguliers à l'intention des responsables, à communiquer à l'ensemble des parties concernées. Les rapports réguliers, qui pourraient commencer à la fin de 2003, constituent un élément stratégique du processus d'intégration. Les premières étapes de la surveillance peuvent en grande partie être organisées par les États membres, notamment la collecte des données de base, mais pour intégrer l'information au niveau de la pêche, des écosystèmes, des groupes sociétaux, etc., il faudra créer des instances plurinationales ad hoc. Les organismes régionaux évoqués au point 3 pourraient jouer un rôle utile à cet égard.

En ce qui concerne les rapports réguliers, on pourrait imaginer que, dès la fin de 2003, la Commission transmette régulièrement des rapports au Conseil sur l'évolution de l'application de la stratégie, ces rapports étant basés sur les indicateurs précités ou autres, ainsi que sur toute autre appréciation utile. Ces rapports devront être mis à la disposition de toutes les parties concernées.

Enfin, chacun des indicateurs précités peut servir de base à de nouvelles analyses à condition de fixer des cibles, des seuils ou des valeurs déclenchement à utiliser à titre de référence. La comparaison entre les valeurs effectives et les valeurs de référence permettrait de déterminer plus facilement les mesures de gestion à prendre. C'est typiquement le cas, par exemple, en ce qui concerne l'utilisation des points de référence du principe de précaution pour la gestion, tels qu'ils sont décrits dans la récente communication de la Commission au Conseil sur l'application du principe de précaution et les mécanismes pluriannuels de fixation des TAC [16].

[16] COM(2000) 803.

7. Procédure de révision

La qualité des indicateurs utilisés dans le système de surveillance conditionnera la bonne compréhension des événements. Dans la mesure où on ne devrait pas disposer de résultats en quantité appréciable avant la fin de 2005, l'évaluation annuelle peut servir de référence pour moduler la mise en oeuvre et le contrôle de l'exécution des mesures en question, sans donner lieu pour autant à des modifications de la stratégie elle-même, à moins que des circonstances particulières ne réclament une réaction immédiate. En tout état de cause, il serait sage de prévoir une évaluation approfondie de l'évolution des activités à moyen terme, vers la fin de 2005 par exemple. La Commission pourrait alors proposer au Conseil d'adapter la stratégie, le cas échéant.

8. Conclusions

La stratégie d'intégration doit avoir pour objectif d'assurer une participation positive de la politique commune de la pêche à la réalisation des objectifs environnementaux en milieu aquatique dans le contexte général du développement durable.

En contrepartie, la politique de l'environnement doit contribuer à la réalisation des objectifs de la politique commune de la pêche, notamment l'utilisation durable des ressources naturelles dans des conditions économiques et sociales satisfaisantes pour le secteur.

L'intégration signifie également que la politique commune de la pêche doit respecter les principes de la politique de l'environnement, à savoir les principes de précaution et d'action préventive, le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et le principe du pollueur-payeur.

Un premier élément fondamental de l'intégration environnementale dans la pêche réside dans un changement d'attitude des responsables par l'adoption d'une démarche de gestion de la pêche fondée sur la notion d'écosystème. Dans un premier temps, si l'état des connaissances scientifiques ne permet pas une compréhension parfaite des écosystèmes aquatiques et de l'effet que produisent sur eux les activités humaines, il faut baser les mesures de gestion sur une application judicieuse du principe de précaution. Le développement de la démarche écosystémique sera assuré par l'amélioration des connaissances relatives à la structure et au fonctionnement des écosystèmes marins. Telle doit être la priorité à long terme de la recherche marine.

En optant pour la démarche écosystémique, les gestionnaires doivent s'efforcer de prendre des mesures qui ont, simultanément ou dans un laps de temps raisonnable, des effets bénéfiques à la fois sur le plan des écosystèmes et sur le plan socio-économique ou, à tout le moins, un minimum d'effets négatifs tant sur l'environnement que sur le secteur de la pêche selon un processus de décision transparent.

L'adoption des principes de la politique environnementale réclame une vaste consultation afin d'analyser les conséquences de l'application intégrale de ces principes à la gestion de la pêche.

Les mesures de gestion spécifiques destinées à réaliser l'intégration environnementale doivent couvrir tous les aspects de la gestion de la pêche. La prochaine réforme de la PCP offre l'occasion de renforcer le cadre juridique en vue de faciliter les mesures de gestion spécifiques. L'essentiel des mesures de gestion se trouve dans la communication de la Commission sur la gestion de la pêche et la conservation de la nature en milieu marin (COM(1999) 803) et dans le futur plan d'action en faveur de la diversité biologique dans le domaine de la pêche, qu'il conviendra de renforcer et de compléter par des actions spécifiques dans tous les secteurs de la PCP, au sens du point 4 de la présente communication.

Pour surveiller les performances du processus d'intégration, il faut mettre en place un système d'indicateurs selon le modèle DPSIR. Les indicateurs serviront à produire dès la fin de 2003 des rapports réguliers ouverts à toutes les parties concernées. Une révision de la stratégie pourrait intervenir, le cas échéant, à la fin de 2005.

Outre les effets de la pêche sur les écosystèmes marins, il est admis que la pêche peut, elle aussi, être influencée d'autres activités humaines, qui peuvent avoir des effets secondaires sur la réussite économique de la pêche, ainsi que des répercussions sur la santé humaine. Il faut renforcer la recherche dans ce domaine.

ANNEXE

Vue d'ensemble des indicateurs de performance éventuels

>TABLE POSITION>

>TABLE POSITION>

(*) Pour les principaux biotes

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