52001DC0036

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL sur l'application du règlement (CE) n° 2200/96 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes

TABLE DES MATIÈRES

Avant-propos

1. Introduction

1.1. Offre et demande sur le marché mondial

1.2. Échanges mondiaux

1.3. Offre et demande dans l'UE

1.4. Les échanges de l'Union européenne

1.5. Structure de production et situation en matière de revenus

2. Révision de l'organisation commune de marché des fruits et légumes

2.1. La classification des produits et les normes de commercialisation

2.1.1. Normes de commercialisation

2.1.2. Normes de sécurité alimentaire

2.2. Les organisations de producteurs

2.2.1. Organisations de producteurs et production de fruits et légumes

2.2.2. Les organisations producteurs et leur segment de marché

2.3. Organisations et accords interprofessionnels

2.4. Régimes d'intervention et retraits

2.5. Les Fonds opérationnels et leur utilisation

2.6. Écoconditionnalité

2.7. Le cas des fruits à coque

2.8. Aide pour la transformation des agrumes

2.9. Coexistence entre l'organisation de marché en matière de fruits et légumes et le nouveau règlement sur le développement rural

2.10. Considérations budgétaires

Avant-propos

En juillet 1994, la Commission européenne a présenté au Conseil et au Parlement sa communication sur l'évolution et l'avenir de la politique communautaire dans le secteur des fruits et légumes (COM(94) 360 final - 27 juillet 1994). Le document exposait les grands défis à relever avant la fin du siècle par le secteur communautaire des fruits et légumes et les répercussions probables sur l'évolution des orientations.

Pour la Commission, l'objectif principal était d'aider et d'encourager les producteurs de l'Union à relever avec succès les défis d'un marché plus ouvert et plus compétitif en renforçant les atouts dont ils disposent, à savoir :

- la qualité de leurs produits,

- leur dynamisme et leur capacité d'adaptation face à un marché en pleine évolution,

- les services proposés en liaison avec l'offre d'une palette de produits diversifiés et sains.

À cette fin, la Commission a proposé une consolidation des acquis positifs de l'organisation de marché - orientation vers le marché, décentralisation dans la gestion et regroupement de l'offre - allant de pair avec une simplification et une réorientation de la dépense budgétaire privilégiant les mesures qui contribuent à construire l'avenir et qui intègrent les préoccupations environnementales de la société européenne.

La communication a été favorablement accueillie par le Conseil et par l'ensemble du secteur des fruits et légumes. La Commission a présenté ses propositions de règlements du Conseil concernant la réforme du secteur le 4 octobre 1995 (COM(95) 434 final).

Après deux années de discussions au Conseil, les règlements concernant les fruits et légumes frais, les agrumes et les fruits et légumes transformés ont finalement été adoptés le 28 octobre 1996.

L'article 56 du règlement (CE) n° 2200/96 prévoit que "au plus tard le 31 décembre 2000, la Commission présente au Conseil un rapport sur le fonctionnement du présent règlement, assorti, le cas échéant, de propositions appropriées". L'article 9 du règlement (CE) n° 2202/96 stipule que la Commission soumet au Conseil, sur la base d'une application de deux ans, un rapport sur l'application du régime [des agrumes], accompagné, s'il y a lieu, de propositions appropriées. Le régime des échanges avec les pays tiers n'a pas été affecté par la réforme de 1996 et n'a donc pas été pris en considération dans le cadre du présent rapport.

Le 12 juillet 2000, la Commission européenne a adopté une proposition de modification de l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes. La proposition visait à remédier à certaines carences auxquelles il fallait faire face rapidement, les modifications éventuelles ainsi apportées à l'organisation de marché étant censées entrer en vigueur à partir de la campagne de commercialisation 2001/02.

Les 2 et 3 octobre 2000, la Commission a organisé un séminaire de deux jours à l'intention des organisations de producteurs pour faire le point de la manière dont la réforme de 1996 avait été mise en oeuvre dans les différents États membres et mettre l'accent sur les améliorations pouvant être introduites dans le règlement de base en vue d'en assurer un fonctionnement plus efficace.

Le présent rapport a pour objet de décrire la situation existante. Il doit servir de plate-forme pour les propositions à formuler à un stade ultérieur, en fonction de l'issue du débat qui aura lieu au Conseil, au sein du secteur ainsi qu'à une échelle plus vaste. C'est un premier pas vers la réponse à donner à la requête du Conseil d'octobre 1996 concernant l'examen de la situation du secteur et, le cas échéant, vers la présentation de nouvelles propositions.

1. Introduction

1.1. Offre et demande sur le marché mondial [1]

[1] Chiffres de la FAO, même pour l'UE (par souci de cohérence). Tous les fruits et légumes, à l'exception des pommes de terre. Les totaux englobent donc une gamme de produits plus large que celle qui relève de l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes frais.

En moyenne, la production mondiale de fruits et légumes de 1998/99 a légèrement dépassé 1,1 milliard de tonnes, celle de fruits s'élevant à 530 millions de tonnes et celle de légumes, à 470 millions de tonnes. L'Asie est la première région de production avec une part atteignant près de 56%, suivie par l'Amérique latine et les Caraïbes avec 12%, l'UE avec 10%, l'Afrique avec 9% et l'Amérique du Nord avec 7%. Le plus grand producteur mondial de fruits et légumes dans l'absolu est la Chine (29%), suivie de l'UE (10%), de l'Inde (10%) et des États-Unis d'Amérique (7%).

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Source : FAO

Pendant la même période, la consommation mondiale (960 millions de tonnes) a été inférieure de quelque 180 millions de tonnes à la production. L'Asie est à nouveau en tête du classement des régions avec 59% du total, suivie de l'UE (10%), de l'Afrique (9%), de l'Amérique du Nord (8%) et de l'Amérique latine et les Caraïbes (8%). Le pays où la consommation est la plus grande est la Chine, avec une part de 30%, suivie de l'Inde et de l'UE (10%) et des États-Unis (7%).

À l'échelle mondiale, on constate une forte tendance à l'accroissement de la production, alors que la consommation progresse à un rythme plus lent. Dans certains pays en voie de développement, l'essentiel du potentiel d'accroissement de la production semble s'orienter vers une expansion de la consommation intérieure, tandis que d'autres axent davantage leurs efforts sur la production destinée à l'exportation.

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1.2. Échanges mondiaux

Au cours des dernières années, les échanges annuels ont oscillé autour de 50 milliards d'euros en valeur et de 70 millions de tonnes. En valeur, sur la moyenne 1996-1998, les États-Unis d'Amérique se sont taillé la première place à l'exportation avec une part de 18%, suivis de l'UE avec 12%, de la Chine avec 7%, du Mexique avec 7% et de la Turquie avec 5%. Pendant la même période, l'UE a pris la place de premier importateur avec 27% du total, suivie des États-Unis (18%), du Japon (11%) et du Canada (6%). Deux pays ont accusé un important déficit de la balance commerciale, l'UE (- 9 milliards d'euros) et le Japon (- 5 milliards d'euros), des excédents ayant surtout été constatés en Chine (+ 3 milliards d'euros), au Mexique (+ 2,5 milliards d'euros) et en Turquie (+ 2 milliards d'euros). En sa qualité de premier importateur net, l'Union européenne est le plus grand marché solvable.

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Les produits les plus vendus à l'échelle mondiale sont les agrumes avec 4,4 millions de tonnes pour une valeur de 2,6 milliards d'euros, les pommes (3,2 millions de t pour une valeur de 2,1 milliards d'euros), les oignons (3 millions de t pour 1 milliard d'euros) et les tomates (2 millions de t et 1,6 milliard d'euros).

1.3. Offre et demande dans l'UE [2]

[2] Chiffres Eurostat

Ces dernières années, la production totale de légumes de l'UE-15 a atteint 55 millions de tonnes environ, les premiers producteurs parmi les États membres étant l'Italie avec 15 millions de tonnes et l'Espagne avec 11,5 millions de tonnes. La production totale de fruits frais de l'UE-15 a légèrement dépassé 30 millions de tonnes, dont 9 millions de tonnes d'agrumes. Le premier État membre producteur est l'Espagne, avec 10 millions de tonnes, dont 5,5 millions de tonnes d'agrumes, suivie de l'Italie avec 9,5 millions de tonnes, dont 3 millions de tonnes d'agrumes.

Au début des années 80, la production de légumes était d'environ 45 millions de tonnes, inférieure de près de 20% au volume actuel ; en ce qui concerne la production totale de fruits frais, agrumes compris, le chiffre était de 27 millions de tonnes, soit 12% de moins qu'actuellement.

Sur le plan de la demande, la tendance de la consommation dans l'UE est stable à l'égard des fruits et des légumes frais, avec des quantités respectives de 29 millions de tonnes et de 41 millions de tonnes, équivalant à une consommation par habitant de 92 kg et de 133 kg. En revanche, la consommation de fruits transformés, essentiellement sous forme de jus de fruit, fait enregistrer une nette tendance à la hausse.

1.4. Les échanges de l'Union européenne

L'UE est un opérateur actif sur le marché mondial. Parmi les produits frais, les principales importations sont composées d'agrumes, de pommes (dont 60% proviennent de la Nouvelle-Zélande, du Chili et de l'Afrique du Sud), de fruits tropicaux/exotiques et de raisin. Les jus de fruit, essentiellement des jus concentrés surgelés d'agrumes ou de pomme, constituent également une part importante des importations.

Après les pommes de terre (ne relevant pas d'une OCM), les oignons et les tomates sont les légumes frais les mieux représentés dans les importations. Le volume des légumes surgelés ou déshydratés est nettement plus élevé.

Dans le secteur des fruits, les principales exportations de l'UE sont composées d'agrumes (oranges, clémentines et citrons), de pommes et de raisin, les oignons et les tomates étant les légumes les plus exportés. Les destinations traditionnelles sont la Russie, les PEC, la Suisse et la Norvège.

1.5. Structure de production et situation en matière de revenus

Les fruits et légumes occupent 4% environ de la superficie agricole utilisée (SAU) de l'UE. L'importance relative du secteur connaît des variations extrêmes d'un État membre à l'autre : 27,8% en Espagne, 26,3% en Italie, 24,6% en Grèce et 19,9% au Portugal contre 2,7% au Danemark, 4,3% en Irlande ou 5% en Suède. Les principales régions de culture de fruits et légumes se trouvent en Grèce, en Espagne et en Italie.

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UNION EUROPÉENNE % des fruits et légumes dans la valeur agricole finale de la région

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En 1997, date de la dernière Enquête sur la structure des exploitations agricoles dont on dispose, 636 000 exploitations d'une taille moyenne de 4,1 hectares produisaient des fruits et légumes frais dans l'UE, dont seuls 14,5% étaient axées sur la production de légumes. Les exploitations spécialisées de très grande taille, dont la dimension économique est supérieure à 16 UDE [3], étaient au nombre de 63 000 avec une taille moyenne de 22,5 ha. Entre 1990 et 1997, le nombre d'exploitations spécialisées a diminué de 21%, leur superficie moyenne s'accroissant de 28%. Les exploitations maraîchères spécialisées comptent en moyenne 6 ha de plus que les exploitations fruitières spécialisées.

[3] La dimension économique est exprimée en unités de dimension européenne. Pour l'enquête de 1997, la valeur de l'UDE était fixée à 1 200 écus.

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Le secteur des fruits et légumes nécessitant beaucoup de main-d'oeuvre, la valeur ajoutée nette à l'hectare y est toujours fortement supérieure à la valeur ajoutée nette moyenne à l'hectare pour l'ensemble de l'agriculture. Cependant, les chiffres relatifs au revenu par unité de travail se révèlent moins favorables, notamment en ce qui concerne les fruits et les États membres méridionaux. Le revenu des exploitations maraîchères spécialisées est souvent sensiblement supérieur à celui des exploitations fruitières spécialisées.

2. Révision de l'organisation commune de marché des fruits et légumes

Même si les fruits et légumes relevant de l'organisation commune de marché représentent plus de 15,8% dans la production finale de l'UE, soit une part plus importante que celle des céréales (9,3%) ou que celle de la viande bovine (9,8%), la production des fruits et légumes n'est pas considérée comme un des «grands» secteurs agricoles, parce qu'elle est répartie entre de nombreux produits. De plus, l'architecture de l'organisation commune de marché est très spécifique, du fait des caractéristiques particulières des fruits et des légumes frais, telles que les normes de qualité auxquelles ils répondent, leur caractère périssable et les organisations de producteurs du secteur.

2.1. La classification des produits et les normes de commercialisation

2.1.1. Normes de commercialisation

Pendant 40 ans, la normalisation a joué un rôle de premier plan dans le système de classification des fruits et légumes frais, ce qui a contribué à la transparence et au développement du marché.

Les premières normes de commercialisation ont été élaborées lorsque le commerce des fruits et légumes frais a commencé à se développer, à la fin du XIXe siècle. Le commerce à longue distance prenant de l'importance, plusieurs pays, dont l'Italie, les Pays-Bas, l'Espagne et les États-Unis d'Amérique, ont fixé des normes de qualité applicables à leur production et aux échanges (principalement aux exportations).

Les travaux entamés en octobre 1949 par le groupe de travail chargé des produits périssables de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies (CEE/ONU) ont été consolidés, à partir de 1962, par l'OCDE, qui a mis au point un programme d'application des normes internationales applicables aux fruits et légumes, dans le but d'assurer une mise en oeuvre harmonisée des normes de commercialisation.

Dans l'Union européenne et aux États-Unis d'Amérique, l'application de normes constitue une méthode de classement des produits dans des catégories prédéfinies, à utiliser tout au long de la chaîne de commercialisation.

Les normes permettent de décrire les produits et donnent des indications sur leur valeur marchande sans nécessiter une présentation physique déterminée. La classification et le retrait du marché des produits non satisfaisants rendent le marché plus transparent et, par référence à un produit normalisé (catégorie, calibre, présentation, ...), les prix peuvent acquérir une signification accrue. Loin d'entraver les échanges de fruits et légumes, l'application effective de normes et la fiabilité du système s'avèrent constituer des moyens de favoriser les échanges et d'assurer la libre circulation des produits. La mise en oeuvre de normes internationales applicables aux fruits et légumes sur les marchés intérieurs et sur le marché mondial réduit le coût des transactions entre les acteurs économiques tout au long de la chaîne de commercialisation des fruits et légumes, et elle est dès lors appréciée par ces acteurs économiques.

Outre ces normes de commercialisation institutionnelles, de nombreux opérateurs ont mis au point leurs propres normes privées, liées à des impératifs spécifiques de marque.

En définissant des règles d'identification, la normalisation réduit les incertitudes économiques dans les échanges entre les acteurs économiques. La normalisation élimine en particulier les doutes relatifs aux normes de production et les incertitudes concernant le comportement des opérateurs économiques. Les acheteurs donnent leur préférence aux producteurs dont les produits, testés, sont totalement conformes aux normes.

La normalisation a été nécessaire parce que :

- les producteurs et les acheteurs ne sont pas en relation directe,

- la présentation physique des produits est généralement exclue,

- le développement des marques est extrêmement limité du fait de la structure de la chaîne agroalimentaire, c'est-à-dire en raison de l'atomisation d'une production d'un volume limité du côté de l'offre et de la difficulté qu'il y a à proposer une gamme importante diversifiée de produits durant toute l'année.

Le rôle des normes de commercialisation explique pourquoi certains des principaux opérateurs travaillant sur le marché mondial (par exemple l'Afrique du Sud ou la Nouvelle-Zélande) - mais pas tous - participent aux activités de normalisation à l'échelon international. De plus, dans la situation actuelle où le consommateur est confronté à un choix et une offre toujours plus importants, amplifié par la mondialisation du commerce des fruits et légumes, la normalisation a pris de l'importance. Les fournisseurs de fruits et légumes cherchent à se différencier de leurs concurrents et à occuper des segments de marché particuliers.

C'est pourquoi certains aspects qualitatifs des produits, tels que la fraîcheur, le goût, la traçabilité, la sécurité alimentaire, la production écologique, la région d'origine du produit ou sa teneur en sucre, revêtent une importance croissante. Les problèmes phytosanitaires commencent eux aussi à donner lieu à un renforcement de la compétitivité.

Le règlement de 1996 visait à maintenir les normes et à les mettre à jour, en tenant dûment compte des travaux menés dans les assemblées internationales (notamment la CEE/ONU).

La Commission a révisé la plupart des normes de commercialisation en vigueur avant la réforme. Elle a également fixé les normes pour de nouveaux produits (avocats, melons et pastèques). 35 produits énumérés à l'annexe I du règlement de base font actuellement l'objet de normes de qualité.

La normalisation n'est plus désormais un instrument de gestion de marché. En prévoyant des catégories fixes pour les produits pouvant être écoulés à l'état frais (catégories I et II et, pour certains produits, catégorie extra) et en imposant uniquement le respect d'exigences minimales pour ce qui est des produits destinés à l'industrie de transformation, la Commission européenne a renoncé à utiliser des normes pour gérer le marché. C'est là une position qu'elle a toujours adoptée depuis la mise en oeuvre du nouveau règlement [4]. C'est pourquoi maintenir la possibilité, prévue par le règlement de base, de commercialiser dans certaines circonstances exceptionnelles (article 4) ou admettre l'exportation de certains produits non conformes aux normes du marché (article 9, paragraphe 1, deuxième phrase) peut sembler anachronique. La question qui se pose est celle de savoir si ces mesures désuètes doivent subsister dans le règlement.

[4] Le comité de gestion a discuté de ce point dans le cadre de l'examen de la situation du marché des pêches pour la campagne 2000. Une forte majorité d'États membres ont estimé qu'il n'y avait pas lieu de prévoir des restrictions de commercialisation en raison de l'offre excédentaire de pêches.

Des normes de qualité organoleptique ont été introduites timidement dans certains règlements relatifs aux normes de commercialisation :

- une teneur minimale en jus pour les agrumes,

- un degré de maturité d'au moins 6,2%, déterminé à l'aide du test de Brix, pour les kiwis,

- un indice de réfractométrie de la pulpe de 8% au moins pour les melons,

- la possibilité d'indiquer la teneur minimale en sucre, exprimée en degrés Brix, et/ou la fermeté maximale pour les pêches, les nectarines, les tomates et les melons.

On notera que les trois derniers éléments renvoient à la teneur en sucre. De plus, presque toutes les normes de commercialisation comportent une clause relative au développement et à la maturité des fruits et légumes.

Comme le montrent ces exemples, certains progrès ont été faits quant aux critères à retenir pour ce qui est des normes organoleptiques, même si les méthodes d'analyse sont encore à l'examen. Il faut en outre encore répondre à la question de savoir s'il y a lieu de prévoir une référence systématique à des critères facultatifs déjà utilisés par les négociants. La teneur en sucre, l'acidité, la relation entre la teneur en sucre et l'acidité, la teneur en matière sèche pourraient constituer des critères simples et valables.

Par ailleurs, certains observateurs font valoir que, dans un marché dans lequel plus de la moitié de la production intérieure et, dans certains États membres, plus de deux tiers de l'offre parviennent au consommateur final par l'intermédiaire de moins de cinq opérateurs, des normes de régulation du marché sont désormais superflues. On oppose généralement à cela qu'une petite part de la production peut avoir un impact très perturbateur sur le marché. La controverse sur le rôle et l'importance des normes de commercialisation n'est donc pas encore achevée. C'est un point qui devrait probablement faire l'objet d'un débat serein et en profondeur, qui permette d'affermir la position de l'UE.

2.1.2. Normes de sécurité alimentaire

Le règlement de base ne comporte pas de norme de sécurité alimentaire, bien que de telles normes contribuent à renforcer la transparence du marché et à mieux répondre à la demande du consommateur final. Le renforcement des exigences à respecter en matière de résidus (directives 90/642/CEE et 76/895/CEE) et en matière de contaminants (règlement (CE) n° 194/97) devrait donner plus d'importance à de telles normes.

La question de l'insertion éventuelle de normes SPS (sécurité alimentaire) dans les normes OCM se pose implicitement. Ainsi, les normes applicables aux pommes fixées par la Commission du Codex alimentarius (OAA/WHS) englobent les contaminants (niveau maximal) et les résidus de pesticides (limites maximales de résidus). Un regroupement de toutes les normes dans le même cadre juridique apporterait davantage de clarté et de transparence et pourrait également assurer une meilleure cohérence et une meilleure coordination entre différents systèmes ou procédures de contrôle (actuellement distincts).

2.2. Les organisations de producteurs

2.2.1. Organisations de producteurs et production de fruits et légumes

La réforme de 1996 a mis l'accent sur le renouvellement des organisations de producteurs, qui ne fonctionnaient pas de façon satisfaisante et présentaient des faiblesses. Souvent considérées comme constituant, avec les normes de la commercialisation, la pierre angulaire de l'organisation du marché des fruits et légumes, les organisations de producteurs devaient absolument jouer un rôle qui ne se limite pas aux retraits subventionnées et assurer le regroupement de l'offre et la commercialisation des produits, sans oublier de prendre une part active à l'amélioration des pratiques écocompatibles dans le secteur. Dans un marché plus concurrentiel et ouvert, les OP doivent également permettre aux producteurs de mieux réagir et de s'adapter aux signaux que lance le marché.

Pour faire face à une concentration de plus en plus forte de la demande, il faut renforcer la position des producteurs sur le marché en groupant davantage l'offre. Le règlement de 1996 mentionne explicitement cet objectif. Une affiliation volontaire des producteurs et une efficacité des services rendus aux membres, ainsi que l'obligation pour les producteurs membres de commercialiser l'ensemble de leur production par leur organisation de producteurs, ont été considérées comme les conditions fondamentales à remplir pour opérer sur un marché plus étendu, plus ouvert et plus concurrentiel. Différentes catégories de producteurs peuvent être créées : certaines sont spécialisés dans la commercialisation des agrumes, des fruits à coque, des champignons ou des produits destinés à la transformation (principalement les tomates), d'autres groupent plusieurs fruits ou légumes ou s'occupent de tous les fruits et légumes en général.

Les nouvelles règles exigent en particulier des membres qu'ils commercialisent la totalité de leur production par l'intermédiaire de leur organisation de producteurs. En échange, des règles démocratiques permettent aux agriculteurs de vérifier les activités de leur organisation, qui doit offrir l'assistance technique requise à ses membres en adoptant des pratiques saines en matière de protection de l'environnement et d'agriculture.

Les États membres reconnaissent les organisations de producteurs qui présentent, notamment, un nombre minimal de producteurs et une production commercialisable minimale. Deux possibilités ont été offertes aux producteurs : soit créer de nouvelles organisations ou bénéficier d'une période de transition de cinq ans permettant aux organisations de producteurs reconnues au titre du règlement antérieur, le règlement (CEE) n° 1035/72, de se conformer aux nouvelles exigences. L'article 13 prévoit une période transitoire de cinq ans en faveur des organisations de producteurs reconnues au titre dudit règlement antérieur. Il ne semble pas nécessaire de renouveler ou de proroger cette clause.

Une comparaison directe avec les anciennes associations de producteurs ne permet qu'une vérification partielle de l'efficacité des nouvelles règles et des nouveaux rôles assignés aux nouvelles organisations de producteurs. Il est en outre difficile de procéder à une telle comparaison, en raison du caractère lacunaire des données relatives au passé.

L'annexe I du règlement (CE) n° 412/97 énumère les critères de reconnaissance. Ces critères différent d'un État membre à l'autre et d'une organisation à l'autre. Pour créer une organisation de producteurs, il faut, selon ce règlement, cinq producteurs au moins. Plus le nombre de producteurs membres d'une organisation est élevé, plus la valeur minimale de la production commercialisée peut être faible. Le maximum fixé, correspondant donc à cinq producteurs, devait être de trois millions d'euros. Dans le cas particulier des organisations de producteurs de fruits à coque et de champignons, il était de 0,25 million seulement.

Néanmoins, l'article 2, paragraphe 2, offre aux États membres la possibilité de «remplacer le volume de production visé à l'annexe I par un pourcentage de la production commercialisable d'une organisation de producteurs par rapport à la production moyenne globale de la région économique où les producteurs de l'organisation sont établis. Ce pourcentage ne peut être inférieur à 15%. Dans ce cas, le nombre minimal de producteurs est de 20 pour les organisations de producteurs.».

Seuls 5 États membres (B, D, EL, I, A) ont profité de cette possibilité pour augmenter le critère minimal.

Actuellement, près de 1 400 organisations de producteurs canalisent environ 40% de l'ensemble de la production de fruits et légumes. Cela représente une valeur d'environ 12,5 milliards d'euros. Mais si aux Pays-Bas et en Belgique une part de plus de 70% de l'ensemble de la production de fruits et légumes est commercialisée par l'intermédiaire d'organisations de producteurs, ce pourcentage est nettement plus faible dans les trois principaux États membres producteurs : moins de 30% en Italie, 50% en Espagne et 55% en France.

Le nombre et la dimension des organisations de producteurs varient très fortement d'un État membre à l'autre : cinq États membres (B, DK, A, FIN, S) ont moins de 10 OP et quatre États membres en ont plus de 100 (EL, E, F, I). Cette hétérogénéité ne concerne pas seulement le nombre des organisations de producteurs mais elle se traduit dans le nombre des membres et dans la production commercialisée par chaque OP.

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2.2.2. Les organisations producteurs et leur segment de marché

Curieusement, ces différences entre États membres ne se voient pas lorsqu'on compare la valeur cumulée des productions commercialisées par les OP. Le nombre d'OP et l'importance de la production commercialisée sont presque les mêmes pour la plupart des États membres : 10% et 20% d'OP représentent respectivement 40% et 60% environ de la production commercialisée par les OP. Toutefois, la Belgique et les Pays-Bas, d'une part, et le Portugal, de l'autre, font apparaître des tendances diamétralement opposées.

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Pour ce qui est de la dimension économique des organisations de producteurs, une part importante de la production générale commercialisée par l'intermédiaire d'OP se concentre sur un petit nombre d'entre elles. De plus, la dimension économique des OP n'est pas liée à la part de la production qu'elle commercialise dans chaque État membre. Ce n'est qu'aux Pays-Bas et en Belgique que les organisations de producteurs ont un volume de production proche de 100 millions d'euros ou plus élevé et qu'elles commercialisent plus de 70% des fruits et légumes. Dans la plupart des autres États membres dont les OP ont une petite dimension ou une dimension moyenne - représentant entre 5 et 20 millions d'euros - la production qu'elles commercialisent représente moins de 55% de la production totale.

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Une analyse régionale fait apparaître les faiblesses actuelles de l'organisation de la production de fruits et légumes. Dans quelques régions, les OP contrôlent une grande part de la production finale des fruits et légumes. Dans de tels cas, les OP ont généralement atteint une taille économique satisfaisante (Pays-Bas, Belgique, l'ouest de la France, Limousin, Murcia, Trentino Alto Adige, Emilia Romagna).

UNION EUROPÉENNE % de la production fruit et légumes commercialisée par OP

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Dans certaines régions, moins nombreuses encore, une grande part de la production agricole finale de fruits et légumes va de pair avec un niveau important d'organisations de production : Trentino Alto Adige (I), Murcia (E) et Emilia Romagna (I).

D'autre part, l'organisation économique est encore faible dans des régions dans lesquelles les fruits et légumes tiennent une part importante dans la production agricole finale : sud de l'Italie, Comunidad Valenciana, Andalucia, Algarve et Grèce.

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Il n'est toutefois pas possible d'établir un lien direct entre l'importance régionale de la production de fruits et légumes et le niveau d'organisation de la production. La diversité des situations régionales en France, en Italie et en Espagne illustre bien ce phénomène, comme le montre le trafic concernant «les OP et la production finale de fruits et légumes à l'échelon régional».

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La réforme de 1996 n'a pas encore entraîné d'augmentation notable et générale de dimension économique des OP. Des organisations de producteurs importantes et établies, intégrées dans un environnement économique bien structuré ont apparemment pu profiter pleinement des occasions offertes par la réforme de 1996 (voir également point 2.5 sur les fonds opérationnels et leur utilisation). En outre, la différenciation des types d'OP établie par le Conseil n'a pas du tout donné lieu à une spécialisation accrue des OP.

Il importerait de créer une certaine émulation entre les OP pour les inciter à rationaliser leur activité et à améliorer les services offerts. Ce processus doit être relancé et il pourrait soulever différentes questions :

- Faut-il retenir plusieurs types d'OP -

- Pourquoi ne pas laisser au producteur la liberté de décider, pour tel ou tel produit, de l'OP dont il souhaite être membre -

- Le plafond de 25% de la production pouvant être vendue directement aux consommateurs doit-il être abaissé -

Le règlement de base offre aux organisations de producteurs la possibilité de déléguer la gestion de leurs fonds opérationnels à une association d'organisations de producteurs. De nombreuses OP apprécient cette faculté. Le rôle d'une association d'organisations de producteurs est actuellement limité à l'établissement, la mise en oeuvre et la présentation de programmes opérationnels, mais une telle association pourrait permettre de résoudre progressivement et de façon souple le problème de la limitation de la dimension économique de nombreuses organisations de producteurs, ce qui impliquerait que les associations d'organisations de producteurs devraient avoir les mêmes droits juridiquement fondés que leurs membres, pour se conformer aux règles de la concurrence. La question à trancher serait alors la question de savoir si et comment ce processus pourrait être encouragé.

2.3. Organisations et accords interprofessionnels

Le règlement de 1996 reconnaît les organisations interprofessionnelles, qu'il définit comme des personnes morales représentant les activités économiques liées à la production et/ou au commerce et/ou à la transformation des fruits et légumes. Elles disposent notamment du droit de fixer des règles concernant la production et la commercialisation plus strictes que les règles communautaires ou les règles nationales. Leur reconnaissance est subordonnée à la condition qu'elles représentent une part significative de la production dans le domaine dans lequel elles opèrent. Actuellement, seules cinq organisations interprofessionnelles ont été reconnues : deux en France - INTERFEL pour les fruits et légumes frais et ANIFELT pour les fruits et légumes destinés à la transformation - et trois en Espagne - AIPEMA pour les poires et les pommes, AILIMPO pour les citrons et les pamplemousses, INTERCITRUS pour les agrumes frais ou transformés (oranges, mandarines, clémentines, satsumas).

Nonobstant l'article 81, paragraphe 1, du traité, les accords conclus par des organisations interprofessionnelles reconnues sont autorisés. Les accords doivent avoir été notifiés à la Commission pour entrer en vigueur. Comme l'indique le tableau 3, seule la France, et dans une moindre mesure le secteur espagnol des agrumes, ont fait un usage extensif d'accords interprofessionnels.

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Le recours à cette faculté s'explique principalement par deux raisons. Dans la plupart des pays, la faiblesse des organisations de producteurs à l'échelon régional ou national empêche ces organisations de représenter la plus grosse partie de la production destinée aux échanges et à la transformation. Dans d'autres régions et/ou pays, la raison de l'utilisation de cette faculté est la structure particulière de la chaîne des fruits et légumes : le secteur de la production a mis en place un interface de commercialisation évitant l'utilisation des accords interprofessionnels communautaires.

L'introduction de quelques modifications pourrait rendre les accords interprofessionnels plus attrayants. L'article 20, paragraphe 2, dispose que les accords doivent être notifiés préalablement à la Commission et précise que l'accord ne peut être mis en oeuvre qu'à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la réception des éléments d'appréciation nécessaires. De plus, lorsqu'une organisation interprofessionnelle opérant dans un domaine spécifique (région, groupe de régions, État membre) est censée représenter un produit donné, c'est-à-dire lorsqu'elle regroupe au moins deux tiers de la production et/ou du commerce et/ou de la transformation du produit, l'État membre concerné peut, à la demande de l'organisation interprofessionnelle, étendre ces règles aux autres opérateurs dans le domaine en question. Les règles pour lesquelles une telle extension peut être sollicitée doivent cependant avoir été en vigueur pendant une campagne de commercialisation au moins.

Ces deux conditions peuvent apparaître excessivement contraignantes, en particulier pour le secteur des fruits et légumes, qui doit souvent répondre rapidement aux signaux émis par le marché.

Comme le prévoient déjà les règlements de base dans le secteur vitivinicole, pour résoudre le problème du retard de deux mois avec lequel les accords sont mis en oeuvre, il suffirait d'attirer l'attention des opérateurs sur les règles par une publication au Journal officiel de l'État membre concerné. Cela permettrait en même temps de signaler la mise en oeuvre des règles, qui seraient ainsi notifiées à la Commission, qui vérifierait alors leur conformité avec le droit communautaire.

Comme le prévoient également les dispositions juridiques adoptées dans le secteur vitivinicole, la condition d'un an de mise en vigueur à remplir avant d'autoriser toute extension pourrait également être supprimée sans affaiblir pour autant le contrôle de la Commission.

Enfin, pour conclure cette question d'extension des règles, on notera que les organisations interprofessionnelles peuvent demander des contributions financières pour les activités qu'elles assurent aux groupes qui ne sont pas membres des organisations mais qui bénéficient de ces activités (article 22, paragraphe 2). Cette possibilité ne peut toutefois être utilisée que pour ce qui est des produits cultivés dans la (les) région(s) concernée(s) et ne peut pas être étendue aux produits importés de pays tiers. Compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice, une application plus vaste nécessiterait une décision expresse du Conseil.

2.4. Régimes d'intervention et retraits

Suivant le nouveau régime, les organisations de producteurs ont la possibilité de procéder à des retraits de produits couverts par le régime, quelle que soit la quantité qu'elles retirent et la période durant laquelle elles croient bon de les retirer. Pour 16 des produits figurant dans l'annexe II du règlement (CE) n° 2200/96, les producteurs membres d'OP peuvent bénéficier d'une indemnité communautaire de retrait soumise à un plafond de 10% de la quantité commercialisée par l'organisation de producteurs, bien que ce plafond de 10% ne puisse être atteint qu'à la fin d'une période de transition de six ans, c'est-à-dire lors de la campagne de commercialisation 2002/03.

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De plus, pour prévenir tout déséquilibre structurel notable susceptible d'entraîner d'importants retraits, un seuil d'intervention a été prévu pour 11 produits figurant dans l'annexe II. Tout dépassement du seuil d'intervention déclenche une réduction de l'indemnité communautaire pour la campagne de commercialisation suivante. Cela s'est produit pour les choux-fleurs, les pêches et les nectarines durant la campagne de commercialisation 1999/2000 et une réduction de l'indemnité a donc été appliquée pour la campagne 2000/01.

De plus, le paiement de l'indemnité communautaire a été simplifié par la fixation d'un montant unique pour chaque produit, valable dans l'ensemble de l'Union européenne. Une variation oscillant entre - 44% et + 9% selon le produit doit être appliquée durant la période de transition.

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Les producteurs non membres d'organisations peuvent bénéficier de l'indemnité communautaire de retrait à un taux réduit de 10% et pour un volume limité à 10% de leur production commercialisée.

La réduction considérable des volumes retirés - baisse de 50% sur les cinq ans ayant précédé la réforme - est due principalement à la coresponsabilité des organisations de producteurs dans les retraits, c'est-à-dire à la mise en oeuvre de plafonds de retrait réduits pour chaque organisation de producteurs, plutôt qu'à la réduction du montant unitaire de l'indemnité communautaire. Cette réduction des volumes retirés exerce également une influence positive sur l'environnement, dans la mesure où elle entraîne une diminution des déchets à éliminer.

Une baisse des retraits a été enregistrée pour tous les produits de l'annexe II et dans tous les États membres. Au niveau de l'UE, seuls les retraits de nectarines représentent encore plus de 10% de la production. À l'échelon des États membres, les retraits ne semblent pas avoir fléchi de façon significative pour les tomates en Espagne, les choux-fleurs au Royaume-Uni ou les nectarines et les pêches en France.

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On considère généralement que les retraits ont un effet double :

- d'une part ils créent un débouché artificiel pour des produits frais, et

- d'autre part, ils tendent à empêcher les prix de marché de tomber trop bas.

Une comparaison entre les retraits antérieurs à la réforme de 1996 (1991-1996) et les retraits postérieurs à cette réforme a été effectuée pour cinq produits (choux-fleurs, tomates, pêches, nectarines, pommes). Jusqu'en 1996, une analyse des prix mensuels et des retraits montre que le double effet évoqué plus haut s'est produit. Après la réforme de 1996, l'utilisation des retraits en tant que débouchés tend à disparaître, la coresponsabilité des organisations de producteurs dans les retraits les amenant à restreindre le recours aux retraits pour soutenir un prix plancher.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

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2.5. Les Fonds opérationnels et leur utilisation

Toutes les organisations de producteurs reconnues peuvent obtenir une aide financière de la Communauté en vue de la constitution d'un fonds opérationnel. Ce fonds est financé pour moitié par les membres de l'organisation de producteurs et pour moitié par le concours de l'UE. Toutes les organisations de producteurs ne sollicitent pas l'aide financière de la Communauté. Mais le nombre d'organisations de producteurs qui demandent cette aide augmente plus rapidement que le nombre des organisations de producteurs reconnus et, actuellement, la différence est tombée à près de 200 organisations de producteurs (représentant 5% environ de la valeur de la production commercialisée).

Actuellement, le montant accordé aux organisations de producteurs est limité par un double plafond de 4,5% de la valeur de la production commercialisée de chaque organisation de producteurs, pour autant que le montant total de l'aide financière représente moins de 2,5% de la production commercialisée par toutes les organisations de producteurs. En dépit de ce mécanisme contraignant et complexe, l'aide octroyée a fortement augmenté durant les premières années de la réforme. Les dépenses couvrent actuellement 95% des OP et le plafond de 2,5% a été atteint. En vertu des règles en vigueur, toute augmentation de l'aide octroyée aux organisations ne peut provenir que d'un accroissement de la production qu'elles commercialisent et serait donc fonction de l'arrivée de nouvelles OP, de nouveaux membres, ou d'une production accrue.

>EMPLACEMENT TABLE>

Le pourcentage des aides octroyées tend à dépasser 2,2% (de la valeur de la production commercialisée par les OP) dans les États membres figurant parmi les plus gros producteurs, sauf deux exceptions notables : le Portugal et la Grèce, avec respectivement un pourcentage de 1,11% et de 0,82% en 1999. Par conséquent, non seulement ces États membres occupent une position plus faible en termes de production commercialisée par les organisations de producteurs - respectivement 8% et 15% en 1999 - mais encore leurs organisations de producteurs ne bénéficient même pas de l'aide à laquelle elles ont théoriquement droit.

La répartition de l'aide entre les organisations de producteurs reflète leur dimension économique, la plus forte concentration étant enregistrée dans les OP les plus importantes :

- 10% des OP obtiennent 50% de l'aide accordée et en moyenne 1,9 million d'euros par OP,

- 20% des OP obtiennent 64% de l'aide accordée et en moyenne 0,43 million d'euros par OP,

- 47% des OP obtiennent moins de 100 000 euros,

- 27% des OP obtiennent moins de 50 000 euros.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les fonds opérationnels peuvent être utilisés pour financer :

- des retraits du marché de produits ne bénéficiant pas d'indemnité communautaire et pour faire l'appoint des indemnités communautaire de retrait,

- un programme opérationnel, après approbation par les autorités compétentes de l'État membre concerné.

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Le montant payé pour compléter l'indemnité complémentaire représente plus du double du montant payé pour le retrait de produits hors annexe II. Le montant affecté au retrait représente moins de 0,5% du fonds opérationnel. Cette valeur est très éloignée du plafond qui pourra être utilisé à cette fin à l'échelon des OP et qui, en 2002/03, devra être ramené progressivement de 60 à 30% du fonds opérationnel de chaque OP.

En réalité, dans le contexte du marché plus ouvert et concurrentiel issu des accords GATT de 1996, les programmes opérationnels ont été insérés dans le nouveau régime pour réorienter l'aide budgétaire et accélérer l'adaptation du secteur des fruits et légumes ainsi que pour promouvoir une gestion du secteur davantage axée sur le respect de l'environnement.

L'article 15, paragraphe 4, point a), indique les mesures devant «notamment» être financées. Il mentionne l'amélioration de la qualité des produits, le développement de leur mise en valeur commerciale, la promotion des produits auprès des consommateurs, la création de lignes et de produits biologiques, la promotion de la production intégrée ou autres méthodes de production respectant l'environnement et la réduction des retraits. Le point suivant (paragraphe 4, point b), anticipant sur le règlement relatif au développement rural (règlement (CE) n° 1257/1999) impose l'intégration de mesures écologiques dans les programmes opérationnels. De plus, le dernier point du paragraphe 4 exige des organisations de producteurs qu'elles intègrent dans leur programme les ressources techniques et humaines nécessaires pour assurer le contrôle du respect des normes de commercialisation, des normes et dispositions phytosanitaires et des teneurs maximales autorisées de résidus.

Les programmes opérationnels envisagés ne doivent pas couvrir des opérations ou des dépenses relevant de la liste des opérations et dépenses inéligibles, énumérées à l'annexe du règlement d'application (règlement (CE) n° 411/97).

Il n'est malheureusement pas possible de donner un aperçu systématique de l'utilisation des fonds opérationnels. Aucun système centralisé d'établissement d'un rapport annuel n'a été mis en place. À l'avenir, il sera possible, sur la base d'un questionnaire harmonisé, de dresser un tableau plus précis des mesures environnementales intégrées dans les programmes opérationnels et de la part des fonds opérationnels qui leur aura été consacrée par la suite. Toutefois, une étude de cas réalisés en Espagne en 1998, portant sur 332 programmes opérationnels, fournit certaines indications sur l'utilisation des fonds. Les programmes ont été répartis entre huit catégories de mesures, représentant un montant total de 54 millions d'euros (22,5% du total UE). Le graphique ci-dessus donne un résumé des résultats :

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

2.6. Écoconditionnalité

Les conséquences qu'exerce sur l'environnement la production de fruits et légumes sont étroitement liées au mode d'exploitation généralement intensif et à la grande quantité d'intrants. Tel est notamment le cas des pesticides, car les impératifs de la commercialisation nécessitent souvent des applications répétées de produits, de sorte que ce sont souvent les régions présentant les taux d'utilisation de pesticides les plus élevés de l'UE qui font enregistrer de fortes productions de fruits et légumes. Si, dans les États membres méridionaux, de très hauts niveaux de consommation d'eau sont liés au secteur de la production de fruits et légumes, notamment en raison de l'irrigation, dans certains États membres du nord, cette production tend à nécessiter une très grande utilisation d'énergie. La gestion des déchets, et notamment des produits retirés du marché et des matières plastiques, est également source de préoccupations d'ordre environnemental. Enfin, l'impact du secteur sur le paysage est multiple, l'élément positif résultant de la valeur esthétique apportée par les plantations de vergers traditionnels et l'aspect négatif résidant dans la prolifération de serres dans des zones hautement spécialisées.

Le règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil fait état à plusieurs reprises de la nécessité pour les secteur des fruits et légumes de mieux tenir compte des exigences de la protection de l'environnement. En premier lieu, l'article 11, paragraphe 1, point b 4), stipule que les organisations de producteurs ont "notamment pour but de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l'environnement, notamment pour protéger la qualité des eaux, du sol, du paysage et pour préserver et/ou promouvoir la biodiversité ».

L'article 15, paragraphe 4, point b), relatif à la constitution de fonds opérationnels, prévoit que les programmes opérationnels financés à ce titre doivent «comprendre des mesures destinées à développer l'utilisation de techniques respectueuses de l'environnement par les producteurs associés tant au niveau des pratiques culturales qu'à celui de la gestion des matériels usagés.» L'article fait une référence explicite à l'article premier du règlement (CEE) n° 2078/94 [5],concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel.

[5] Abrogé par le règlement (CE) n° 1257/99

L'article 1er du règlement (CEE) n° 2078/92 précise que les techniques respectueuses de l'environnement ont pour objet de favoriser :

- l'utilisation de pratiques de production agricole portant sur une diminution des effets polluants de l'agriculture,

- une extensification favorable à l'environnement des productions végétales,

- une exploitation des terres agricoles prenant en compte la protection et l'amélioration de l'environnement, de l'espace naturel, du paysage, des ressources naturelles, des sols et de la diversité génétique.

La liste des techniques visées à l'article 15, paragraphe 4, point b), n'étant pas exhaustive, les mesures citées à l'annexe III peuvent également entrer en considération pour la mise au point de techniques respectueuses de l'environnement : usage des engrais et fumures, usage des produits phytosanitaires et autres méthodes de protection des cultures, teneur maximale des fruits et légumes en résidus de produits phytosanitaires ou d'engrais, élimination des sous-produits et matériels usagés, destruction des produits retirés du marché. L'article 15, paragraphe 4), point a), mentionne également la création de lignes de produits biologiques et la promotion de la production intégrée ou autres méthodes de production respectant l'environnement.

La prise en compte des préoccupations d'ordre environnemental est réaffirmée avec vigueur par l'article 15, paragraphe 4, point c), stipulant que les programmes opérationnels doivent prévoir «les moyens techniques et humains nécessaires pour assurer le contrôle du respect des normes et des dispositions phytosanitaires et des teneurs maximales autorisées de résidus».

Les États membres établissent un encadrement national pour l'élaboration de cahiers des charges concernant les mesures de protection de l'environnement. Ils transmettent le projet d'un tel encadrement à la Commission, qui peut en demander la modification si elle constate que ce projet ne permet pas d'atteindre les objectifs fixés à l'article 174 du traité et par le programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable.

Il ressort du libellé de la disposition que le règlement envisage la possibilité de recourir, au départ, à un degré d'application relativement peu élevé des techniques respectueuses de l'environnement et en prévoit l'approfondissement par la suite sans nécessairement définir les normes minimales à atteindre. La disposition vise davantage à faire démarrer et mettre en route un processus.

Les mesures pouvant être qualifiées de « bonnes pratiques agricoles » et/ou les mesures communautaires/nationales contraignantes exclues du champ d'application du règlement (CE) n° 1257/1999 ne peuvent pas faire partie des programmes opérationnels. Ces mesures doivent être observées par tous les exploitants agricoles en tout état de cause afin d'éviter de porter préjudice à l'environnement par la pratique agricole.

Tous les États membres ont transmis à la Commission leur encadrement national relatif à la protection de l'environnement. Il est évident que les bonnes pratiques agricoles ainsi que les mesures obligatoires sont exclues du domaine des programmes opérationnels. Ce qui est moins évident c'est, dans certains cas, le fait de savoir si les mesures mentionnées dépassent le cadre des bonnes pratiques agricoles. Lorsque les mesures obligatoires sont particulièrement sévères par rapport à celles d'autres États membres, certains ont demandé que les exigences communautaires soient appliquées de manière pragmatique en vue de permettre aux exploitants de se conformer à ces normes renforcées.

Les mesures respectueuses de l'environnement qu'il est permis d'insérer dans un programme opérationnel peuvent naturellement déborder sur les mesures agroenvironnementales visées au règlement (CE) n° 1257/1999, ce qui pose le problème de la cohérence entre les différentes mesures et le niveau minimum requis dans les programmes opérationnels. Les exigences minimales définies dans les plans agroenvironnementaux ne font pas explicitement partie des programmes opérationnels. Néanmoins, les États membres doivent s'assurer de l'absence de toute contradiction entre les programmes opérationnels et les mesures réalisées au titre de régimes agroenvironnementaux. Il faut prendre les dispositions nécessaires pour éviter tout double financement de la même mesure. La plupart des États membres ne semblent pas accorder l'attention voulue à la mise en place d'une complémentarité réelle entre ces instruments.

Jusqu'à présent, les services de la Commission n'ont pas eu l'occasion de procéder à une évaluation de l'incidence de ces mesures. La plupart des États membres ont transmis à la Commission une liste détaillée de mesures environnementales éligibles à introduire dans les programmes opérationnels. Bien que l'information en possession de la Commission soit incomplète, les premières impressions laissent présager une application satisfaisante du mécanisme.

Un autre aspect environnemental important explicitement mentionné dans le règlement concerne la destination des produits retirés du marché. Les organisations de producteurs sont tenues de «respecter l'environnement et notamment la qualité des eaux et du paysage » (article 23, paragraphe 2). Ici aussi, les États membres établissent un encadrement national pour l'élaboration de cahiers des charges concernant les méthodes de retrait respectueuses de l'environnement. La Commission peut en demander la modification, si nécessaire. Pour leur part, les organisations de producteurs notifient, par le truchement du système déclaratif, aux autorités nationales compétentes, qui les communiquent à la Commission, tous les éléments relatifs aux mesures prises pour assurer le respect de l'environnement lors des opérations de retrait.

La plupart des États membres ont transmis à la Commission des données détaillées en la matière, mais certains autres ont tendance à estimer que leur législation actuelle sur l'environnement répond de manière satisfaisante aux exigences du règlement (CE) n° 2200/96 et qu'aucun encadrement spécifique ne doit être élaboré.

2.7. Le cas des fruits à coque

En 1989, le règlement (CEE) n° 1035/72 (titre II bis) instaurait des mesures spécifiques pour les fruits à coque afin de remédier à l'insuffisance de la production et d'améliorer les conditions de commercialisation. Les mesures concernent cinq produits : les amandes, les noisettes, les noix communes, les pistaches et les caroubes.

La mesure principale prévoit le financement de plans décennaux d'amélioration de la qualité et de la commercialisation, présentés par les organisations de producteurs.

Les plans bénéficient d'un taux d'aide publique de 55% (45% à charge de l'UE, 10% pour l'État membre), compte tenu d'un plafond par hectare. Le financement de la mesure doit être limité dans le temps et le taux maximum de l'aide accordée est dégressif.

Le règlement (CE) n° 2200/96 a abrogé ces mesures. Toutefois, les plans existants continueront à être appliqués, le dernier arrivant à expiration en 2006.

Dans cinq États membres, des organisations de producteurs adhèrent à ce régime : E, F, I, EL, P. Dans l'ensemble, quelque 92 OP [6] gèrent un plan d'amélioration, représentant ainsi plus de 600 000 hectares de cultures de fruits à coque. C'est l'Espagne qui concentre la majeure partie des superficies avec 95%, la France et l'Italie se partageant les 5% restants. En Grèce et au Portugal, les superficies sont négligeables.

[6] Le chiffre peut varier en fonction de fusions, cessation des activités, etc.

Le dépenses de l'UE consacrées à ces mesures spécifiques de 1990 à 1999 s'élèvent à 725 millions d'euros. Les dépenses pour les plans restant à courir de 2000 à 2006 sont estimées à 250 millions d'euros supplémentaires.

L'Espagne a été le plus grand bénéficiaire du régime (95% des dépenses totales) et a parfaitement réussi à regrouper l'offre (par exemple, 85% des amandes). En France, 90% des noyeraies ont été incluses dans les plans. En Italie, en Grèce et au Portugal, cependant, la mise en oeuvre des mesures a été lente, de sorte que, dans ce pays, seule une petite proportion des cultures de fruits à coque y relève des plans.

Le règlement 2200/96 a également instauré en 1997 une subvention forfaitaire (à plus petite échelle) en faveur des noisettes, pour aider les producteurs à faire face à des difficultés économiques temporaires. Ce régime prend fin en 2000.

La production de fruits à coque de l'UE assurée par des organisations de producteurs (qu'elles appliquent ou non un plan d'amélioration) est éligible à d'autres mesures de soutien supplémentaires :

- le régime des fonds opérationnels du règlement (CE) n° 2200/96 (mécanisme général d'aide en faveur des fruits et légumes),

- les mesures structurelles du règlement (CE) n° 1257/1999 (plans de développement rural).

Un certain nombre de plans d'amélioration dans le secteur des fruits à coque sont arrivés à échéance en 2000.

Dans les zones à plus grande viabilité économique, les dépenses des organisations de producteurs ont porté sur l'aide au revenu, mais aussi sur des améliorations structurelles (plantations/commercialisation) et ont permis aux OP d'accroître leur compétitivité.

Toutefois, sur un territoire substantiel, les dépenses ont surtout été axées sur l'aide au revenu (coût normal des intrants agricoles) en vue d'améliorer la qualité des produits. Ce territoire présente une non-compétitivité chronique sur le marché (production extensive et marginale, zones défavorisées), bien qu'il revête une grande importance pour le maintien de la population rurale et pour la protection de l'environnement (effet anti-érosion, entretien de coupe-feu).

2.8. Aide pour la transformation des agrumes

La modification du régime d'aide pour les fruits transformés arrêtée en 1996 avait un double but :

- pour les producteurs, éviter que la transformation ne devienne un débouché systématique d'une production initialement destinée au marché des produits frais,

- pour l'industrie de transformation, permettre une réorientation vers de nouveaux produits (tels que le jus d'agrumes réfrigéré), domaine dans lequel l'industrie communautaire peut se montrer compétitive.

Le nouveau régime d'aide pour la transformation des agrumes repose sur les éléments suivants :

- conclusion de contrats entre les transformateurs et les producteurs par l'intermédiaire de leurs organisations de producteurs,

- octroi d'une aide aux producteurs par l'intermédiaire de leurs organisations de producteurs,

- libre négociation du prix d'achat des matières premières entre organisations de producteurs et industrie de transformation,

- un système de seuils par produit (oranges, citrons, pamplemousses et petits agrumes).

Une augmentation de l'aide a été prévue pour les organisations de producteurs qui concluent un contrat pluriannuel spécifiant les quantités minimum. Cette possibilité a surtout été mise à profit en Italie et en Grèce et, dans une mesure bien moindre, en Espagne, où la majorité de la production d'agrumes est destinée au marché des produits frais.

Pour prévenir le recours systématique à la transformation utilisée comme débouché de rechange, la quantité à transformer a été plafonnée ; le dépassement de ce plafond entraîne une réduction de l'aide. Malgré ce mécanisme contraignant - l'aide ayant été réduite de 42%, 32% et 30% au cours des campagnes de commercialisation 1997/98, 1998/99 and 1999/2000 - les prix perçus par les producteurs en 1999/2000 au Portugal et en Espagne étaient similaires ou supérieurs au prix minimum applicable avant 1997. En Italie et en Grèce, les prix inférieurs payés aux producteurs sont essentiellement le reflet des difficultés que rencontre l'industrie de transformation pour s'adapter à la nouvelle situation ainsi que de la qualité de la matière première. En fait, lorsque l'industrie de transformation a été en mesure de s'adapter à la demande du consommateur final en produisant des jus d'agrumes réfrigérés ou pasteurisés, le prix payé pour la matière première a connu une évolution positive.

L'abandon du prix minimum n'a pas eu d'effet perturbateur sur le secteur de la transformation des agrumes et a manifestement donné le coup d'envoi à une meilleure valorisation des agrumes par l'industrie de transformation dans trois des quatre États membres producteurs.

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2.9. Coexistence entre l'organisation de marché en matière de fruits et légumes et le nouveau règlement sur le développement rural

Les mesures prévues par les programmes opérationnels des OP et financées par les fonds opérationnels débordent parfois sur les mesures financées dans le cadre de la politique structurelle, en l'occurrence, les plans de développement rural du règlement ad hoc ((CE) n° 1257/1999).

La nécessité d'assurer la cohérence entre les mesures financées au titre du développement rural et les mesures financées par l'OCM est à la base de la condition impérative stipulant que les mesures des plans de développement rural ne doivent pas faire échec aux principes directeurs de l'OCM ni les affaiblir. Au contraire, les plans de développement rural devraient être complémentaires de l'OCM et, en particulier :

- le soutien accordé au titre du développement rural doit être accessible aux membres des OP sans discrimination,

- les plans de développement rural ne doivent pas permettre aux OP non reconnues de contourner les exigences de l'OCM concernant la reconnaissance,

- de même, le regroupement de l'offre par les OP ne doit pas être affaibli par l'introduction dans les plans de développement rural de mesures de commercialisation en faveur de producteurs non affiliés à une OP.

Ce conflit n'existe pas pour les mesures déjà exclues du domaine d'application de l'OCM par la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 411/97 (par exemple, les investissements dans la transformation de produits frais).

Pour accroître la cohérence et la compatibilité entre les mesures de développement rural et celles de l'OCM, les États membres ou les régions doivent préciser dans leurs plans de développement rural, s'il y a lieu, les mesures relevant de l'OCM. Toute exception doit faire l'objet d'une demande et d'une justification (conformément à l'article 31, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1750/1999 et à l'article 37, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1257/1999). Les États membres ou les régions déterminent le type de mesures pouvant être financées dans le cadre du plan de développement rural, mesures qui ne seront alors plus éligibles au financement au titre de programmes opérationnels relevant de l'OCM et vice versa. Pour tracer une séparation nette entre les deux instruments, certaines régions ou certains États membres ont retenu des critères précis tels que le montant des investissements.

2.10. Considérations budgétaires

Depuis 1997, le retraits ont fortement baissé, mais pour l'exercice 2000, le chiffre pourrait se révéler plus élevé que le montant déterminé sur la fiche financière COM(95) 434. Après un démarrage lent, les fonds opérationnels ont atteint le montant escompté en 2000. Le dépenses relatives à la transformation des agrumes ont toujours été supérieures aux prévisions - sauf en 1998. Au total, les dépenses consacrées aux agrumes, aux fruits et aux légumes frais se sont maintenues sous le niveau fixé sur la fiche financière de 1995.

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Les différences entre les dépenses relatives aux fonds opérationnels et l'aide annuelle accordée aux OP (voir tableau 7 au paragraphe 2.5) sont dues à des retards entre les engagements et les paiements. Au cours de la période de démarrage, les retards s'étalaient sur quatre ans, mais devraient progressivement passer à trois.

Contrôles nationaux et contrôles communautaires

Le Corps de contrôle spécifique des fruits et légumes de la Commission européenne a effectué des missions de contrôle dans les États membres au cours de l'année 1999. L'objectif de ces missions était de vérifier l'application de la réglementation communautaire relative aux normes communes de qualité et le contrôle de qualité effectué ainsi que d'évaluer le fonctionnement des services officiels de contrôle de qualité.

Les conclusions de chaque rapport ont été communiquées aux différents États membres concernés dans leur langue nationale. Un résumé des constatations faites dans chaque État membre fera l'objet, début de l'année 2001, d'une discussion lors d'une réunion de groupe d'experts fruits et légumes.