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COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR LA NATURE DE LA CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L'UNION EUROPEENNE

LES CARACTERISTIQUES DU PROJET DE CHARTE :

1. Le défi que constituait l'élaboration du projet de Charte a été relevé : lors de la réunion solennelle de la Convention du 2 octobre 2000, le Président de la Convention chargée de son élaboration a pu constater un très large consensus et a adressé le projet au Président du Conseil européen [1].

[1] Document CHARTE 4487/00 (CONVENT 50) du 28 septembre 2000.

Ce projet est porteur d'une réelle valeur ajoutée. En réunissant dans un même texte des droits jusque là éparpillés dans divers instruments internationaux et nationaux, le projet de Charte constitue l'essence même de l'acquis européen commun en matière de droits fondamentaux.

2. Il s'agit d'un texte équilibré, qui comporte des innovations ambitieuses :

- il rassemble dans un même texte tous les droits des personnes : droits civils, politiques, économiques et sociaux et droits des citoyens de l'Union européenne. Il met ainsi en oeuvre, de la façon la plus nette, le principe d'indivisibilité des droits. Rompant avec la distinction jusque là observée dans les textes européens et internationaux, entre droits civils et politiques d'une part et droits économiques et sociaux d'autre part, le projet de Charte énumère l'ensemble des droits autour de quelques principes majeurs : la dignité humaine, les libertés fondamentales, l'égalité entre les personnes, la solidarité, la citoyenneté et la justice.

- dans le respect du principe d'universalisme, les droits énumérés dans le projet sont, pour la plupart, donnés à toute personne, indifféremment de la nationalité de celle-ci ou de son lieu de résidence. Il en va différemment pour les droits liés plus directement à la citoyenneté de l'Union qui sont donnés aux seuls citoyens (comme la participation aux élections du Parlement européen ou aux élections municipales) ou pour certains droits qui sont liés à une qualité particulière (droits des enfants, droits des travailleurs pour certains droits sociaux par exemple).

- le projet est par ailleurs bien contemporain lorsqu'il exprime des droits, qui, sans être véritablement nouveaux, comme la protection des données personnelles ou les droits liés à la bioéthique, visent à répondre aux défis liés au développement actuel et futur des technologies de l'information ou du génie génétique.

- le projet répond aussi aux fortes et légitimes demandes contemporaines de transparence et d'impartialité dans le fonctionnement de l'administration communautaire, en reprenant le droit d'accès aux documents administratifs des institutions communautaires ou le droit à une bonne administration qui synthétise la jurisprudence de la Cour en la matière.

- la rédaction neutre du texte, du point de vue des genres féminin et masculin, doit encore être soulignée. Le libellé du projet s'adresse à toute personne, en éliminant la prééminence d'un sexe sur l'autre.

- sur le plan formel, il est rédigé de façon claire et concise pour être facilement compréhensible par toutes les personnes auxquelles il s'adresse. Ceci est la première condition pour que la volonté du Conseil européen de Cologne d'ancrer l'importance exceptionnelle et la portée des droits fondamentaux « de manière visible pour les citoyens de l'Union » soit bien respectée. C'est aussi la condition pour que soient tirés tous les avantages de sécurité juridique que la Charte doit offrir dans les domaines d'application du droit de l'Union.

3. A la lumière des caractéristiques du projet - lequel recueille les demandes formulées par la Commission dans sa Communication du 13 septembre dernier [2]- le représentant de la Commission a pu marquer au sein de la Convention son plein accord sur le projet de Charte.

[2] Document COM (2000) 559.

La Commission est convaincue que la valeur ajoutée du projet est bien réelle et que cette valeur ajoutée est le gage du succès de la Charte dans l'avenir, au-delà même de la nature qu'elle recevra finalement.

LA NATURE ET LES EFFETS DE LA CHARTE :

4. La question de la nature de la Charte est au centre du débat depuis la décision du Conseil européen de Cologne de préparer un projet de Charte. Les Chefs d'État et de gouvernement ont décidé de lui donner une réponse en deux phases :

- tout d'abord la Charte doit être solennellement proclamée par le Parlement européen, la Commission et le Conseil,

- puis, il faudra examiner « si et, le cas échéant, la manière dont la charte pourrait être intégrée dans les traités. » [3].

[3] Conclusions de la Présidence du Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999, annexe IV.

5. Cette question a d'ores et déjà fait l'objet de diverses prises de position.

C'est ainsi que le Parlement européen, dans deux résolutions adoptées le 16 mars [4]et le 2 octobre 2000 [5], a pris résolument parti pour une Charte contraignante, intégrée dans les traités. Il en est de même pour le Comité économique et social [6] et le Comité des Régions [7] dans leurs avis respectifs rendus au cours du mois de septembre 2000.

[4] Résolution A5-0064/2000 du Parlement européen sur l'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux de

[5] Résolution B5-767/2000 du Parlement européen sur la Charte des droits fondamentaux, publiée sous le procès

[6] Résolution CES 1005/2000, adoptée le 20 septembre 2000.

[7] Résolution CdR 140/2000, adoptée le 20 septembre 2000.

Cette même demande a été formulée de façon quasi unanime par les représentants de la société civile au cours des auditions organisées par la Convention. Il est peu probable que l'attente suscitée dans l'opinion publique par la décision d'élaborer la Charte pourra être satisfaite par la seule proclamation par les institutions communautaires qui ne serait pas suivie d'une intégration de la Charte dans les traités.

De nombreux membres de la Convention, appartenant à des composantes différentes et à des tendances politiques différentes, se sont prononcés en faveur d'une Charte insérée dans les traités.

Enfin, la Commission s'est engagée, dans la Communication précitée du 13 septembre, à présenter une Communication sur la nature de la Charte.

6. La Commission a eu l'occasion de se prononcer sur la nature de la Charte en répondant à une question orale devant le Parlement européen en décembre dernier [8]. A cette époque, la Commission déclarait que la Convention devait, dans ses travaux et dans le résultat final, laisser ouvertes les deux options sur le statut définitif de la Charte, telles qu'envisagées par les chefs d'états et de gouvernements : un texte juridiquement contraignant et inséré dans les traités ou une déclaration politique solennelle.

[8] Question orale 0-0698/99 de M David Martin.

La Commission précisait aussi que le projet de Charte devrait répondre à deux objectifs fondamentaux : celui de la visibilité par rapport au citoyen et celui de la sécurité juridique qu'une telle Charte doit offrir dans les domaines d'application du droit de l'Union.

7. C'est dans cet esprit, à l'instigation également du Président de la Convention, M Herzog, que, dès le départ, les travaux de la Convention ont visé à rédiger un texte « comme si » il devait être intégré dans les traités, sauvegardant ainsi le choix qui reviendra au Conseil européen.

8. Cette doctrine du « comme si » a clairement marqué les travaux de la Convention. Si on avait préparé une Charte ayant pour seule vocation de rester une déclaration politique, les dispositions générales du projet, les plus importantes et les plus difficiles du projet (Chapitre VII), auraient été superflues.

L'importance de ces clauses doit être soulignée : elles sont une garantie du succès futur de la Charte.

Elles ont permis de préciser ce qu'est la Charte, à savoir l'instrument du contrôle du respect des droits fondamentaux par les institutions et les Etats membres quand ils agissent dans le cadre du droit de l'Union. Ceci est exprimé clairement à l'article 51 paragraphe qui prévoit que la Charte s'adresse aux institutions et organes de l'Union , ainsi qu'aux Etats membres lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union.

9. Mais ces dispositions visent aussi à apporter les réponses nécessaires aux questions très importantes qui se présenteront dans le cas de l'intégration de la Charte dans les traités.

A cet égard, la Commission considère que des réponses pertinentes sont données par le projet de Charte :

- le respect de l'autonomie du droit de l'Union : il est aussi important que la Charte s'intègre de façon harmonieuse au sein du système juridique de l'Union et que les principes juridiques qui le fondent soient respectés. Tel est en particulier le cas de l'autonomie de l'ordre juridique communautaire par rapport au droit international et au droit national des Etats membres, autonomie dont la rédaction de la Charte est elle-même respectueuse. En particulier, la reconnaissance expresse faite à l'article 52 paragraphe 3 dernière phrase est tout à fait satisfaisante : il n'y a pas d'obstacle à ce que le droit de l'Union accorde une protection plus étendue que la Convention européenne.

- la relation entre la Charte et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : le danger de voir s'instaurer une disparité entre les droits et libertés reconnus par la convention européenne et ceux inscrits dans la Charte, ainsi que le risque d'évolution divergente des jurisprudences des Cours de Strasbourg et de Luxembourg, ont été clairement analysés au cours de l'élaboration du projet de Charte. Les solutions retenues à l'article 52 paragraphe 3 du projet sont pleinement satisfaisantes et font d'ailleurs l'objet d'un très large consensus au même titre que les autres dispositions du projet, ainsi que du soutien des observateurs du Conseil de l'Europe au sein de la Convention : les droits inscrits dans la Charte, dans la mesure où ils correspondent à des droits figurant déjà dans la Convention européenne ont le même sens et la même portée, sans préjudice du principe d'autonomie du droit de l'Union susvisé. Les risques d'évolution divergente entre les jurisprudences de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de justice des Communautés européennes devraient être ainsi écartés. Bien entendu, même si le projet de Charte est neutre par rapport à la question de l'adhésion de l'Union à la Convention européenne, il faut reconnaître que cette question reste ouverte. L'existence de la Charte n'amoindrira pas l'intérêt de l'adhésion, qui aurait pour effet d'établir une tutelle externe des droits fondamentaux au niveau de l'Union ; de même, une adhésion à la Convention ne priverait nullement d'intérêt l'élaboration d'une Charte de l'Union européenne.

- les rapports de la Charte avec les compétences de l'Union et le respect du principe de subsidiarité : la Charte ne peut être le véhicule permettant de transférer de nouvelles compétences à la Communauté ou de nouvelles tâches à l'Union. En outre, le principe de subsidiarité doit être respecté. L'article 51 du projet est parfaitement clair, ainsi d'ailleurs que le paragraphe 5 du Préambule qui atteste, si besoin était, de l'attention mise par les rédacteurs du projet sur ces sujets.

- les rapports de la Charte avec les Constitutions nationales : on aurait pu craindre que la Charte mette les Etats membres devant la nécessité de réviser leur constitution. Il apparaît que ceci ne sera pas le cas et ceci, en l'occurrence non pas par l'effet d'une disposition générale du projet, mais par la définition des droits qu'il fixe. En tout cas, les observations visant à assurer cet objectif, qui ont pu être faites tout au long des travaux de la Convention, notamment par les représentants des gouvernements, ont été dûment prises en compte. De toute façon, il est clair que la Charte ne remplace pas les Constitutions nationales dans son champ d'application, pour ce qui est du respect des droits fondamentaux au niveau national. Par ailleurs, il est évident que les rapports entre le droit primaire de l'Union - auquel appartiendrait la Charte si elle est intégrée dans les traités - et le droit national ne seraient pas modifiés.

- un gain important de sécurité juridique : à l'issue des travaux, il semble clair à la Commission que la Charte ne mettra pas en danger la sécurité juridique en matière des droits fondamentaux. Tout au contraire, elle l'accroîtra très sensiblement. En effet, la Charte pourra servir de guide clair pour l'interprétation des droits fondamentaux par la Cour de justice qui, à présent, doit s'appuyer sur des sources d'inspiration dispersées et en partie incertaines. Par ailleurs, il faut souligner que la Charte ne modifiera pas les recours et l'architecture juridictionnels offerts par les traités, car son dispositif ne prévoit pas d'ouvrir des voies d'accès nouvelles à la juridiction communautaire.

10. Par conséquent, en fonction de ce qui précède, on peut faire - sans grand risque - le pari que la Charte déploiera des effets, y compris sur le plan juridique, et ce quelle que soit la nature qui lui sera attribuée. Comme la Commission l'a soutenu lors du débat au Parlement européen du 3 octobre 2000 [9], il est clair que le Conseil et la Commission, appelés à la proclamer solennellement, pourront difficilement ignorer dans le futur, lorsqu'ils agiront comme législateur, un texte préparé à la demande du Conseil européen par toutes les sources de légitimité nationales et européennes réunies au sein de la même enceinte.

[9] Question orale 0-0115/00 de M. Giorgio Napolitano.

De même, il est vraisemblable, qu'à son tour, la Cour de justice s'en inspirera, comme elle le fait déjà avec d'autres textes concernant les droits fondamentaux. On peut vraisemblablement s'attendre à ce que la Charte deviendra en toute hypothèse contraignante par le biais de son interprétation par la Cour de justice en tant que principes généraux du droit communautaire.

11.La Commission considère que la vocation de la Charte en raison de son contenu, de sa formulation juridique rigoureuse et de sa haute valeur politique et symbolique, est d'être intégrée tôt ou tard dans les traités. Pour la Commission, une telle intégration n'est donc pas une question qu'il faut aborder de façon théorique ou doctrinale. Elle doit, au contraire, être traitée en termes d'efficacité et de bon sens juridiques. C'est pourquoi il est préferable, pour des raisons de visibilité et de sécurité juridique, que la Charte devienne contraignante par elle-même et non par le biais de son interprétation jurisprudentielle.

En pratique, la question pertinente est celle du moment et des modalités de son intégration dans les traités.

QUE FAUT-IL DECIDER AUJOURD'HUI -

12. La Commission est consciente de l'importance qui s'attache à ce que la Charte puisse développer tous ses effets dans l'avenir. Elle ne prétend pas surcharger l'agenda politique déjà lourd. Il revient aux chefs d'Etat et de gouvernement de relever le défi. Mais, l'évaluation politique de la Commission est que toute décision en la matière doit se fonder sur les critères clairs qui ont été déjà avancés :

* l'évaluation du contenu de la Charte,

* le renforcement de la sécurité juridique,

* la visibilité des droits pour les citoyens,

* l'ancrage de l'ensemble du projet européen dans les valeurs protégées par les droits fondamentaux

Indépendamment de ceci, la Commission tient à souligner que diverses possibilités sont offertes aux Chefs d'Etat et de gouvernement, aussi bien en ce qui concerne les modalités techniques de l'insertion de la Charte dans les traités, que le calendrier à fixer à cette fin.

En ce qui concerne le calendrier, le Conseil européen pourrait envisager d'inscrire d'ores et déjà cette question à l'ordre du jour de la conférence intergouvernementale en cours. Une telle décision pourrait être prise par le Conseil européen lors de sa réunion de Biarritz. Mais, on ne peut pas considérer cette question sans tenir compte de la portée des travaux telle que déjà définie par le Conseil européen pour la présente Conférence intergouvernementale, ni ignorer la perspective de la réorganisation des traités proposée par la Commission à la même conférence dans la communication du 12 juillet 2000 vers un traité fondamental pour l'Union européenne [10].

[10] Document COM (2000) 434.

Pour la Commission, il existe un lien très étroit entre la réorganisation des traités et l'insertion de la Charte dans les traités. C'est pourquoi il faudrait tout au moins que les chefs d'Etat et de gouvernement décident à Nice du lancement d'un processus dans cette direction, fixant de façon claire les objectifs, les modalités et la procédure.

Seule cette perspective permettra d'approfondir la nécessaire pédagogie à faire auprès du citoyen et de concrétiser les modalités techniques à retenir pour aboutir à un bon résultat

En ce qui concerne les modalités techniques, le Conseil européen pourrait, le moment venu, envisager, par exemple, la simple insertion des articles de la Charte dans le traité sur l'Union européenne sous un titre intitulé « Droits fondamentaux » ou l'incorporation de la Charte dans un protocole annexé aux traités.

En toute hypothèse, se pose la question de savoir si l'article 6 paragraphe 2 du traité sur l'Union européenne peut être maintenu en l'état. Il doit, à tout le moins, être évident pour tout le monde que, tout en laissant bien entendu ouvertes les possibilités d'évolution futures, on ne peut pas, à la lumière de l'article 6 paragraphe 2, ignorer la Charte, en tant que déclaration politique solennelle. La Commission considère que cette question devrait être discutée par la conférence intergouvernementale après la réunion du Conseil européen de Biarritz. Il s'agirait d'étudier une éventuelle modification de cette disposition du traité d'Union européenne, tout en gardant à l'esprit la séquence fixée dans les conclusions du Conseil de Cologne : proclamation de la Charte lors du Conseil européen de Nice, puis insertion dans les traités.