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Communication de la Commission sur la promotion du développement durable dans l'industrie extractive non énergétique dans l'UE

/* COM/2000/0265 final */
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52000DC0265

Communication de la Commission sur la promotion du développement durable dans l'industrie extractive non énergétique dans l'UE /* COM/2000/0265 final */


COMMUNICATION DE LA COMMISSION sur la promotion du développement durable dans l'industrie extractive non énergétique dans l'UE

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

1.1. Objet de la présente communication

1.2. Le contexte du développement durable

2. Caractéristiques de l'industrie extractive dans l'UE

2.1. L'industrie extractive

2.2. Caractéristiques sur le plan de la concurrence

2.2.1. Géologie, accès aux gisements et prospection

2.2.2. Les sous-secteurs

2.3. Incidences sur l'environnement

2.4. Caractéristiques sociales

3. Aspects prioritaires pour un développement durable de l'industrie extractive

3.1. Amélioration du développement durable de l'industrie extractive - un niveau élevé de protection de l'environnement

3.1.1. Le cadre législatif actuel

3.1.2. Nécessité de nouveaux instruments

3.1.3. Les accords dans le domaine de l'environnement

3.1.4. Autres initiatives

3.2. Aspects économiques

3.2.1. Compétitivité

3.2.2. Procédures administratives

3.3. Aspects sociaux et emplois

3.4. Recherche et développement technologique (RDT)

3.5. Élargissement

4. Suivi

1. Introduction

1.1. Objet de la présente communication

La présente communication a pour objet de définir les grandes orientations de la politique de promotion du développement durable dans l'industrie extractive non énergétique dans l'UE (ci-après dénommée «l'industrie extractive») en recherchant un équilibre entre la nécessité de rendre les activités extractives plus sûres et moins polluantes et celle de maintenir de la compétitivité de l'industrie. La Commission souligne qu'il importe d'améliorer les performances de l'industrie en général sur le plan du respect de l'environnement et de s'efforcer de prévenir les accidents, comme la récente rupture de bassins de décantation en Roumanie et en Espagne. La présente communication situe les initiatives législatives et autres, tant actuelles que futures, dans le cadre du développement durable et fraie une voie permettant de continuer de traiter ces questions dans le respect du principe de subsidiarité. Elle invite les États membres, l'industrie extractive et les autres parties intéressées à participer activement à la mise en place d'un cadre visant à améliorer le dialogue qui devrait conduire à des objectifs identifiables, à un calendrier pour les atteindre et à des mesures concrètes.

1.2. Le contexte du développement durable

L'article 6 du traité instituant la Communauté européenne (traité CE) dispose que les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans les politiques communautaires, afin de promouvoir le développement durable. Dans le droit fil de cette disposition du traité, le Conseil européen a invité le Conseil dans ses différentes formations à élaborer des stratégies larges d'intégration d'ici juin 2001. Le Conseil "Industrie" a déjà présenté sa première contribution en ce qui concerne la politique industrielle dans ses conclusions du 29 avril 1999 et dans son rapport au Conseil européen du 9 novembre 1999 sur l'intégration du développement durable et de la politique industrielle. Dans ce cadre, le Conseil a souligné la nécessité d'adopter une approche intégrée pour le développement durable reposant sur les «trois piliers» (haut niveau de développement économique et social et de protection de l'environnement). L'intégration du développement durable comptera également parmi les priorités de la politique d'entreprise et du nouveau programme pluriannuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise (2001-2005), actuellement à l'état de proposition.

2. Caractéristiques de l'industrie extractive dans l'UE

2.1. L'industrie extractive

À quelques exceptions près, comme l'eau douce et les ressources renouvelables de l'agriculture et de la sylviculture, toutes les matières premières utilisées pour la fabrication et la consommation proviennent du sol, du fond de la mer ou de la mer. Les métaux et les minéraux sont utilisés pour satisfaire les besoins de la vie quotidienne, pour les constructions, les routes, les véhicules de transport, etc. L'industrie extractive englobe l'extraction de tous les minéraux solides, sauf le charbon et l'uranium, qui ne seront pas examinés ici, car ils sont couverts par d'autres traités. Sont également exclus du champ d'application de la communication, le lignite, la tourbe, le lignite récent et le schiste bitumineux.

Ce secteur est généralement divisé selon les trois sous-secteurs suivants:

- minerais métalliques (fer, cuivre, zinc, etc.),

- matériaux de construction (pierre naturelle [1], agrégats, sable et gravier, calcaire, craie, gypse), et

[1] Les expressions «pierre ornementale» ou «pierre de taille» sont également très usitées.

- minéraux industriels, lui-même divisé en

- minéraux industriels physiques (kaolin, feldspath, talc, etc.), et

- minéraux industriels chimiques (sel, potasse, soufre).

Lorsque, dans la présente communication, il est fait allusion à toutes ces substances collectivement, le terme "minéraux" est utilisé.

Les activités extractives présentent des caractéristiques qui exigent l'établissement d'un équilibre rigoureux, et parfois délicat, entre des considérations économiques, environnementales et sociales. D'une part, l'implantation de ces activités est fonction de la présence de gisements géologiques économiquement exploitables; d'autre part, les activités d'extraction ont immanquablement des effets sur l'environnement et le paysage, la santé et la sécurité des travailleurs, ainsi que des personnes touchées par les émissions provenant des activités minières. Les activités extractives posent également le problème de l'épuisement des ressources non renouvelables. On peut dès lors se demander si, dans le passé, l'industrie extractive s'est vu imposer ou a prévu suffisamment de mesures de protection de l'environnement et si les coûts de protection de l'environnement ont été entièrement intégrés dans le prix des minérais. Ce secteur constitue une source importante de richesses et d'emplois, mais ses activités exigent des mesures de contrôle étendues pour assurer un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé et de la sécurité des travailleurs.

Eu égard à la diversité des effets de ce secteur sur l'environnement et des risques particulièrement élevés auxquels les travailleurs y sont exposés, il se doit de relever les défis du développement durable. Cette nécessaire adaptation est traitée par des instances internationales, telles que le Bureau international du travail (ILO), le programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) et la Banque mondiale, par des organisations économiques mondiales, telles que le Conseil mondial des entreprises pour le développement durable, par des fédérations sectorielles et des entreprises, et par les ONG. De nombreux pays, aussi bien dans l'UE qu'ailleurs, ont pris des initiatives pour adapter leurs politiques nationales à l'égard de ce secteur en fonction des préoccupations en matière de développement durable. Dans les pays riches en ressources, comme le Canada et l'Australie, le besoin d'une approche compatible avec le développement durable s'est traduit par un dialogue et des consultations intensifs entre les parties intéressées, ce qui a défini le cadre de développement du secteur.

L'industrie extractive emploie directement dans l'UE environ 190 000 personnes. [2]. Elle est fragmentée.Elle comprend un grand nombre de PME alimentant les marchés régionaux, mais aussi plusieurs multinationales dont le siège est établi dans l'UE et qui possèdent des filiales ou sont associées à d'autres entreprises dans le monde entier. Le sous-secteur des matériaux de construction est de loin le plus gros employeur (140 000 personnes environ). [3]. C'est également celui où l'on trouve le plus de PME (90% des entreprises emploient moins de 50 personnes). [4].

[2] Emplois estimés pour 1997 pour Nace rév. 1 13.1-2 et 14.1-5. Source: Eurostat et enquêtes géologiques nationales, offices statistiques et ministères.

[3] Source: Panorama de l'industrie de l'UE, 1997.

[4] Nace rév. 1 14.1-14.2, estimation basée sur les données d'Eurostat pour 1995 et 1996.

L'industrie extractive est présente dans toute la Communauté. L'extraction de minéraux industriels et de construction se répartit d'une manière relativement uniforme dans l'UE. Tous les États membres, par exemple, pratiquent l'extraction d'agrégats (pierre concassée) et de sable et de gravier pour la construction. D'un autre côté, le secteur où la production est le plus concentrée est essentiellement celui des minerais métalliques, domaine dans lequel la Finlande, la Grèce, l'Irlande, le Portugal, l'Espagne et la Suède représentent ensemble environ 75 % de la production communautaire totale [5]. Dans le cas des carrières de pierre naturelle, les États membres les plus importants (France, Grèce, Italie, Portugal et Espagne) représentent environ 90 % de la production communautaire totale [6].

[5] Chiffres calculés sur la base des quantités produites (en tonnes). Source: World Mining Data 1997.

[6] Chiffres calculés sur la base des quantités produites (tonnes). Source: European Minerals Yearbook 1996/97.

Les activités extractives en Europe constituent la base d'un secteur de la fabrication compétitif et innovant dans le domaine des équipements et des machines, qui doit entretenir des rapports étroits avec l'industrie extractive pour élaborer et essayer ces produits et en faire la démonstration. Les fabricants européens d'équipements et de machines fournissent l'industrie extractive dans le monde entier. D'autres activités industrielles, telles que la construction, créent un marché pour les utilisations dérivées de ces produits.

Au niveau mondial, le secteur est présent dans la plupart des pays. Les États-Unis, le Canada, l'Australie, la Russie et la Chine comptent parmi les grands fournisseurs. Pour les minéraux industriels et de construction, la part de l'UE dans la production mondiale est supérieure à 20 % [7]. L'UE est l'un des plus gros producteurs mondiaux de certains matériaux, tels que la pierre naturelle, le feldspath, le kaolin et la potasse. La plupart des minéraux industriels et de construction sont produits et commercialisés dans l'UE, voire dans les États membres eux-mêmes dans certains cas. En ce qui concerne les minerais métalliques, l'UE représente entre 2 et 3 % [8] de la production mondiale. La balance commerciale globale de l'UE pour les minéraux est négative (environ 8 milliards d'euros), ce qui montre la forte dépendance de l'UE par rapport aux importations pour son approvisionnement en matières premières. Dans les importations totales de l'UE (21,5 milliards d'euros en 1998), plus des trois quarts proviennent de pays non membres de l'OCDE. Le Brésil, l'Afrique du Sud et la Chine comptent parmi les plus importants fournisseurs de l'UE. [9].

[7] En tonnes. Sont couverts tous les minerais dans Nace rév. 1 14.1-14.5, sauf la pierre naturelle. Source: World Mining Data 1997.

[8] En tonnes. Source: World Mining Data 1997.

[9] Source: COMEXT 1998.

La mauvaise gestion du secteur des minerais dans les pays en développement risque de mettre en péril l'accès à des ressources indispensables et d'accentuer les menaces qui pèsent sur l'environnement local et mondial à cause de la mauvaise marche des activités ou de l'inaptitude des pouvoirs publics à mettre en place et à gérer efficacement des règles adéquates en matière d'environnement.

Il faut dès lors s'efforcer d'aider les pays avec lesquels l'UE s'est engagée dans des programmes de coopération à s'attaquer à des problèmes tels que la création ou le renforcement d'un climat propice aux activités des entreprises et la bonne gestion de l'environnement minier. Cette assistance doit permettre de favoriser le développement durable, ainsi que de poursuivre l'objectif d'éradication de la pauvreté dans les pays en développement et de leur intégration dans l'économie mondiale.

2.2. Caractéristiques sur le plan de la concurrence

L'UE est le plus gros consommateur mondial de minéraux. Cela reflète la dépendance de nombreux secteurs de transformation par rapport aux minéraux en tant que matières premières. Les perspectives économiques de l'industrie extractive dépendent étroitement de l'activité économique globale, au niveau national, européen et mondial. Il en résulte que les marchés des minéraux sont caractérisés par une forte volatilité des prix et des fluctuations de la demande, qui ont des effets temporaires, mais parfois considérables sur le secteur, comme l'a montré la crise économique de 1998 en Asie. Les facteurs les plus importants pour la compétitivité de tous les sous-secteurs de l'industrie extractive sont les ressources humaines, l'accès aux gisements, un cadre juridique stable et prévisible produisant une législation adaptée aux objectifs recherchés, la recherche et le développement technologique, l'existence d'infrastructures, notamment des infrastructures de transport, des transports à bas prix et une alimentation en énergie.

2.2.1. Géologie, accès aux gisements et prospection

Les dépôts géologiques conditionnent la localisation des activités extractives. La viabilité économique des gisements est fonction de plusieurs facteurs (type et richesse du minerai, profondeur du gisement, méthode et technique qui peuvent être utilisées pour l'extraction). Les prix du marché et les coûts de production sont tout aussi importants.Des modifications à ce niveau peuvent en effet rendre parfaitement exploitable un gisement considéré comme non rentable et inversement. Le progrès technique entraîne régulièrement la découverte de nouveaux gisements et permet l'exploitation de minerais considérés auparavant comme non rentables ou impossibles à extraire pour des raisons techniques. L'accès aux gisements et l'efficacité de la prospection sont donc des facteurs essentiels du développement et de la compétitivité futurs de l'industrie extractive. Il importe toutefois de peser mûrement le problème de l'accès aux gisements par rapport aux effets négatifs qui peuvent en résulter sur le plan de l'environnement.

En ce qui concerne l'utilisation des terres, la prospection initiale exige un accès à des zones étendues, couvrant parfois plusieurs dizaines de kilomètres carrés, notamment dans le cas des minerais métalliques et des minerais industriels de haute qualité, qui sont généralement difficiles à localiser. L'exploitation proprement dite, en revanche, ne réclame que des superficies très restreintes, qui n'excèdent généralement pas quelques hectares.

L'UE n'assume qu'une part très faible des dépenses mondiales dans le domaine de la prospection (68 millions d'euros en 1998) [10]. Les dépenses sont consacrées essentiellement à la prospection des métaux de base, de l'or et des diamants, minéraux dont l'UE est pauvre par rapport à d'autres régions du monde. En pratique, la prospection tend à se concentrer sur les États membres dans lesquels il y a actuellement extraction de minerais métalliques, notamment dans le nord de la Finlande et de la Suède. La rationalisation de la législation sur les mines dans ces pays au début des années 1990 s'est traduite par une augmentation sensible de la prospection, sur le plan des dépenses et du nombre de licences octroyées.

[10] Mining Journal, 30.10.1998, tome 331.

En ce qui concerne les problèmes de financement découlant des risques élevés inhérents à la prospection, les jeunes entreprises de prospection ne sont généralement pas capables d'obtenir un financement pour leur dette, ce qui ne leur laisse que les capitaux à risque pour financer la prospection. À cet égard, l'extraction exige parfois une planification longue et complexe, et d'importants investissements dont la rentabilité n'est généralement assurée qu'à long terme. Il faut, par exemple, souvent compter de sept à dix ans entre la découverte de gisements et le début de la production. Les projets exigent parfois d'importantes mises de fonds tout au début, à un moment où les risques sont le plus élevés, étant donné l'incertitude concernant la valeur des gisements et le coût d'extraction. Quant aux dépenses que nécessite la protection de l'environnement, une bonne partie sont supportées au stade initial, du fait de la préparation d'évaluations environnementales complètes et de la planification des activités, avec notamment la fermeture, les mesures de réhabilitation et de suivi. Le bon côté des choses réside dans les avantages que les contraintes de protection présentent pour l'environnement, or, en principe, ces avantages ne sont pas pris en compte dans l'équation. Des difficultés particulières d'ordre administratif sont provoquées par les retards dans l'approbation des permis d'exploiter, qui peuvent coûter très cher aux opérateurs et inciter à renoncer aux investissements prévus.

En conséquence, les principaux facteurs qui conditionnent les décisions d'investissement en vue du développement de nouvelles activités sont les prévisions en matière de demande du marché, les conditions géologiques, l'accès aux capitaux à risque et un cadre juridique et administratif autorisant une certaine prévisibilité dans les décisions.

2.2.2. Les sous-secteurs

La compétitivité et la rentabilité des activités sont variables selon les sous-secteurs. En ce qui concerne les minerais métalliques, l'industrie extractive européenne doit faire face à une concurrence mondiale intense, notamment de la part d'importantes entreprises étrangères de haut niveau capables de mettre sur les marchés internationaux des minerais produits à bas prix. La prédominance des activités minières souterraines en Europe contribue à accroître les coûts pour l'industrie extractive de l'UE par rapport à ses concurrents internationaux. L'industrie extractive européenne a déployé de grands efforts pour réduire le niveau général des coûts grâce à des mesures de rationalisation et à une augmentation de l'intensité capitalistique, ce qui s'est traduit par une réduction sensible de la main-d'oeuvre. La mondialisation offre de nombreuses possibilités d'investissement en dehors de l'UE, que l'industrie extractive européenne a exploitées largement. Eu égard aux échanges mondiaux de métaux et au fait que les prix sont fixés sur le marché mondial, l'industrie extractive soutient sans réserve la loyauté des échanges, la liberté de la concurrence et l'élimination des entraves aux échanges.

Les matériaux de construction proviennent essentiellement de carrières. Parmi les principales utilisations, on peut citer la construction des routes, des bâtiments et des chemins de fer, la fabrication du ciment, de la chaux et du plâtre, et une série d'autres produits, tels que le verre et les céramiques. L'UE, qui est un gros producteur au niveau mondial, est largement autosuffisante pour quasiment tous les minéraux de ce groupe. Les marchés des matériaux de construction sont pour l'essentiel alimentés à partir de sources proches, car la distance entre l'extraction et le lieu d'utilisation est un élément de coût essentiel. Les coûts du transport limitent donc la concurrence extérieure dans le cas des matières premières de construction en vrac. Néanmoins, la pierre naturelle, du fait de sa valeur élevée, est un important produit d'exportation. L'Amérique du Nord, en particulier, fournit un marché important pour les producteurs européens, qui sont soumis à la concurrence croissante de producteurs travaillant à faible coût dans des pays tels que l'Inde, le Brésil et la Chine.

Les minéraux industriels, à quelques exceptions près, sont extraits de carrières. Ces minéraux sont des matières premières essentielles pour les secteurs des substances chimiques et des engrais, et pour les secteurs de la céramique, du verre, du papier, des peintures et des matières synthétiques. La concurrence au niveau mondial s'est renforcée sensiblement au cours des dernières années du fait que de nombreux pays tiers produisent à des coûts moins élevés. On s'attend à la poursuite de cette tendance. Des signes de surproduction de plusieurs minéraux industriels chimiques, tels que la potasse et le sel, laissent présager également un nouveau renforcement de la concurrence. La qualité des gisements et le savoir-faire dans le domaine du traitement sont néanmoins des facteurs importants pour la satisfaction des exigences de qualité et des besoins des consommateurs en vue de certaines utilisations finales. Les consommateurs sont généralement bien placés pour opérer un choix dans une gamme de fournisseurs potentiels aussi bien en Europe qu'ailleurs.

2.3. Incidences sur l'environnement

Du point de vue de l'environnement, les activités extractives suscitent deux types de préoccupations. En premier lieu, l'exploitation proprement dite des ressources non renouvelables risque d'en priver les générations futures. En second lieu, les activités minières peuvent, par leurs effets, détériorer la qualité de l'environnement. Parmi les effets environnementaux possibles des activités d'extraction, on peut citer la pollution de l'air (surtout émissions de poussières), le bruit, la pollution des sols et de l'eau et les effets sur le niveau des nappes phréatiques, la destruction ou la perturbation d'habitats naturels, et l'impact visuel sur le paysage. Le niveau réel des incidences environnementales d'une activité particulière dépend de la nature du minerai et des caractéristiques du site, telles que la profondeur du gisement, la composition chimique du minerai et des roches avoisinantes, les substances rencontrées naturellement et d'autres conditions géographiques et climatiques. Parmi les facteurs qui déterminent les incidences sur l'environnement figurent aussi les technologies utilisées pour extraire et transformer le minerai et pour éliminer les déchets produits par ces opérations. L'impact environnemental est généralement plus important dans le cas de l'exploitation des minerais métalliques, qui exige parfois l'utilisation de substances chimiques toxiques pour la séparation. Les grandes quantités de déchets toxiques qui peuvent résulter de ces processus doivent être gérées attentivement pour éviter, par exemple, de polluer l'eau par des rejets acides et prévenir les défaillances des structures et barrages construits pour contenir les déchets.

L'exploitation minière compte parmi les activités qui produisent le plus de déchets dans la Communauté. Certains flux de déchets, notamment en provenance de l'industrie des minerais métalliques non-ferreux, contiennent des quantités élevées de substances dangereuses, telles que des métaux lourds, et constituent un risque important.

La fuite d'eau polluée au cyanure qui a contaminé la Tisza après la rupture d'une digue dans la mine d'or de «Baia Mare», en Roumanie, a produit une traînée empoisonnée qui a dérivé jusqu'au Danube. Les effets visibles de cette pollution sur les écosystèmes voisins ont fait ressortir une nouvelle fois les problèmes posés en matière d'environnement par la gestion des activités minières. D'autres accidents de ce type se sont produits ces dernières années, dont celui d'Aznalcollar, en Espagne, où la rupture d'une digue dans des circonstances similaires a contaminé l'environnement dans le parc national de Coto Doñana. Le 25 avril 1998, la rupture d'un réservoir de décantation de la mine d'Aznalcollar a provoqué une fuite de plus de 5 millions de m³ de déchets toxiques, qui a pollué une vaste zone d'environ 4500 hectares située à la limite du parc national de Doñana. Il importe de tirer les enseignements de ces accidents pour éviter, autant que faire se peut, qu'ils ne se reproduisent à l'avenir.

Outre les questions relatives spécifiquement aux minéraux, plusieurs autres questions d'ordre environnemental intéressent directement ce secteur. La Commission a déjà soulevé la question de savoir comment la Communauté peut promouvoir une production et des modes de consommation plus écologiques réduisant la consommation de matières et d'énergie ainsi que les émissions, tout en maintenant la qualité des produits et des services [11]. Ces questions continueront d'avoir de l'importance pour l'industrie extractive et influenceront les politiques qui la concernent. Elles sont traitées par la Commission dans différents contextes. On peut citer la promotion du recyclage, où la contribution de certains secteurs en aval, tels que la construction, à la réalisation des objectifs environnementaux est une question importante.

[11] Communication de la Commission "L'environnement en Europe: quelles orientations pour l'avenir- Évaluation globale du programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable «Vers un développement soutenable»", COM(1999) 543, 24.11.1999.

Une série de sites miniers abandonnés et de carrières non réhabilitées témoignent des mauvaises performances environnementales de l'industrie extractive dans le passé. Ces sites abandonnés gâchent le paysage et peuvent représenter de graves menaces environnementales, du fait, notamment, des eaux de drainage acides provenant des mines. Les responsabilités juridiques en matière de restauration environnementale de ces sites sont souvent floues, du fait des lacunes du cadre juridique ou de la difficulté d'identifier les parties responsables. La Commission estime qu'il faut dresser un inventaire de ces sites et des problèmes environnementaux qu'ils posent, pour pouvoir définir des mesures correctives, en collaboration étroite avec les États membres. L'industrie extractive européenne est disposée à collaborer à l'établissement de cet inventaire et à l'élaboration d'un outil permettant d'accorder la priorité aux mesures nécessaires. Plusieurs États membres ont également commencé à prendre des mesures concernant la restauration de ces sites. La Commission soutient également, par le programme LIFE, les initiatives pour empêcher ou réduire l'impact des activités extractives sur l'environnement, y compris pour les sites abandonnés.

Le progrès technique a permis d'améliorer la sécurité dans la manipulation et l'élimination des déchets dangereux et d'éliminer des méthodes de traitement dangereuses, tout en améliorant la productivité dans de nombreux cas. L'informatique moderne a permis une surveillance efficace des incidences environnementales des activités en temps réel, et une surveillance des sites après leur fermeture. Les méthodes permettant de reconvertir utilement les sites se sont améliorées. Dans de nombreux cas, les carrières présentent d'intéressantes possibilités de transformation à caractère écologique au profit des types d'habitats naturels et des espèces d'intérêt communautaire. Malgré les progrès accomplis ces dernières années en matière de performances environnementales, de nouvelles améliorations sont nécessaires et réalisables, même si les perspectives d'amélioration diffèrent selon les sous-secteurs et même à l'intérieur de chaque sous-secteur. La mise en place et la diffusion de technologies plus perfectionnées dans l'ensemble de la Communauté seront un facteur déterminant pour améliorer les performances.

2.4. Caractéristiques sociales

Les statistiques d'accidents révèlent que l'industrie extractive fait partie des secteurs à haut risque, où l'étroite interaction entre la nature, les technologies et les personnes est source de danger. Les effets sur la santé et la sécurité sont notamment liés à la maîtrise des risques auxquels les travailleurs sont exposés en raison de l'adaption nécessaire à un environnement de travail hostile. L'importance des effets potentiels est fonction du type d'activité: le potentiel d'effets négatifs sur la santé et la sécurité propre à l'extraction souterraine (absence de lumière du jour, aération réduite et lieux confinés, risques d'éboulement, etc.) en est un exemple.

Les activités extractives peuvent également avoir une incidence négative sur la santé et la sécurité ainsi que sur les sources de revenu de la population locale si les mesures nécessaires ne sont pas prises pour réduire les émissions polluantes et éviter les accidents. Dans le cas des effluents liquides, il faut protéger la population habitant en aval du site.

En ce qui concerne le droit communautaire dans le domaine de la santé et de la sécurité, la directive [12] concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail et la directive [13] concernant les prescriptions minimales visant à améliorer la protection en matière de sécurité et de santé des travailleurs des industries extractives à ciel ouvert ou souterraines énoncent des exigences spécifiques pour ce secteur. Ces deux directives sont basées sur l'ex-article 118A du traité CE, aux termes duquel "ces directives évitent d'imposer des contraintes administratives, financières et juridiques telles qu'elles contrarieraient la création et le développement de petites et moyennes entreprises".

[12] Directive 89/391/CEE du Conseil du 12.6.1989.

[13] Directive 92/104/CEE du Conseil du 3.12.1992.

L'importance régionale de l'industrie extractive comme source d'emplois peut être grande, notamment dans les régions éloignées et faiblement peuplées, où elle est souvent l'employeur principal, comme dans certaines communes du nord de la Suède, où elle représente 14 à 17 % du total des emplois. [14]. L'industrie extractive est largement tributaire de la sous-traitance pour différentes parties de ses activités, telles que le fonçage des puits de mines et le transport. En conséquence, le nombre d'emplois indirects créés par des activités extractives particulières dans une zone donnée peut être équivalent, voire supérieur au nombre d'emplois directs qu'elles créent.

[14] Communes de Kiruna, Gällivare et Arjeplog. Source: Swedish Geological Survey.

3. Aspects prioritaires pour un développement durable de l'industrie extractive

3.1. Amélioration du développement durable de l'industrie extractive - un niveau élevé de protection de l'environnement

Les questions prioritaires pour l'intégration des préoccupations environnementales dans l'industrie extractive comprennent la prévention des accidents dans les mines, l'amélioration des performances globales de l'industrie extractive en matière de respect de l'environnement et la gestion rationnelle des déchets miniers, notamment par le recyclage.

3.1.1. Le cadre législatif actuel

Dans le droit communautaire de l'environnement, les activités de l'industrie extractive sont régies par les directives communautaires sur les déchets, l'eau et la qualité de l'air et par les directives sur la protection de la nature (oiseaux et habitats). L'accès aux sites, qui constitue un enjeu déterminant pour la compétitivité de l'industrie extractive, demande une analyse minutieuse de ses incidences sur l'environnement. La directive sur l'évaluation des incidences sur l'environnement [15] couvre les mines et les carrières à ciel ouvert dont le site couvre plus de 25 hectares. Pour les autres activités d'extraction, les États membres décident au cas par cas, ou en fixant des seuils ou des critères déterminant si les activités seront soumises à une évaluation conformément à la directive.

[15] Directive 85/337/CEE du Conseil du 27.6.1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil du 3.3.1997.

La directive 75/442/CEE relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/EEC [16] s'applique aux déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières, ces derniers n'étant pas couvert jusqu'à présent par d'autres dispositions législatives communautaires. L'article 4 de la directive 75/442/CEE dispose que les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement.

[16] Directive 75/442/CEE du Conseil du 15.6.1975 relative aux déchets et directive 91/156/CEE du Conseil du 18.3.1991 modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets.

Le dépôt en bassin des déchets provenant du traitement des minéraux (résidus) est un mode d'élimination des déchets couvert par la législation communautaire en vigueur, à savoir la directive 99/31/CE concernant la mise en décharge des déchets [17]. Cette directive est entrée en vigueur le 16 juillet 1999 et produira ses effets à compter du 16 juillet 2001. Elle fixe des contraintes concernant l'autorisation des décharges, les caractéristiques techniques des décharges, les types de déchets pouvant être acceptés dans les décharges et les procédures de surveillance des décharges.

[17] Directive 1999/31/CE du Conseil du 26.4.1999 concernant la mise en décharge des déchets.

La directive concernant la prévention et le contrôle intégré de pollution (IPPC) [18] couvre le traitement des minéraux. De même, les installations pour la production des métaux non ferreux bruts issus de minerai sont couvertes par l'annexe I (catégorie 2.5 a) de la directive. Les activités couvertes par la directive doivent empêcher et réduire la pollution par l'utilisation des meilleures techniques disponibles (BAT). La directive s'applique depuis 1999 aux installations nouvelles ou à celles pour lesquelles des modifications sensibles ont été apportées. En 2007 au plus tard elle s'appliquera pour toutes les installations existantes.

[18] Directive 96/61/CE du Conseil de 24.9.1996 concernant la prévention et le contrôle intégrés de pollution.

Le système communautaire de gestion et d'audit environnementaux (EMAS) [19] fournit un instrument qui permet l'intégration et la gestion des préoccupations environnementales dans les entreprises. On peut considérer que l'industrie extractive non seulement dans l'Union européenne, mais aussi dans le monde entier, est en retard par rapport aux autres secteurs en ce qui concerne l'adoption de l'EMAS ou d'autres systèmes de gestion des aspects environnementaux tels que ISO 14001. L'adoption de ce système progresse cependant rapidement. La Commission salue les efforts déployés par l'industrie extractive à cet égard et l'encourage à continuer d'adopter de tels systèmes, qui peuvent jouer un rôle essentiel non seulement dans l'amélioration de la gestion et des performances environnementales, mais aussi dans les communications extérieures. La Commission a proposé une révision du règlement. La révision renferme notamment des moyens de répondre de manière crédible aux préoccupations des parties concernées, en renforçant les contraintes concernant la réalisation régulière d'évaluations environnementales vérifiées par des instances indépendantes et l'utilisation d'indicateurs pour garantir la qualité et la précision des communications avec l'extérieur. La révision intégrera également l'ISO 14001 en tant que système de gestion environnementale au sens de l'EMAS.

[19] Règlement (EEC) n° 1836/93 du Conseil, du 29.6.1993, permettant la participation volontaire des entreprises du secteur industriel à un système communautaire de management environnemental et d'audit.

Il est important que les PME, qui constituent la grande majorité des entreprises du secteur extractif, adoptent ce type de système. À cet égard, il importe de rappeler que le règlement EMAS recommande aux États membres de promouvoir en particulier la participation des PME, en établissant des mesures de soutien technique. Dans le cas des régions moins développées, les Fonds structurels peuvent également être utilisés pour fournir un soutien aux audits et à la gestion environnementaux dans les PME. Les réseaux d'information envisagés dans le cadre du nouveau programme multi-annuel proposé en faveur des entreprises mettra l'accent sur ces exigences.

L'établissement de rapports en matière environnementale, comme l'exige l'EMAS, est également un outil essentiel qui permettra à l'industrie extractive de fournir des informations détaillées sur ses performances environnementales aussi bien au public qu'aux autorités réglementaires. La Commission encourage l'industrie extractive à développer ce système de rapports, qui devraient également comprendre des rapports spécifiques des sites, avec notamment les résultats des audits indépendants réalisés par des tiers.

3.1.2. Nécessité de nouveaux instruments

En ce qui concerne les initiatives en matière de législation environnementale, parmi les propositions législatives actuelles de la Commission intéressant l'industrie extractive, on peut citer la directive-cadre sur l'eau [20] et la directive sur l'évaluation environnementale stratégique [21].

[20] COM(1997) 49, du 17.6.1997;COM(1999) 271, du 17.6.1999.

[21] COM(1996) 511, du 4.12.1996;COM(1999) 73, du 18.2.1999.

Eu égard aux accidents récents, une révision de la législation communautaire relative à la sécurité des installations minières s'impose. À cet effet, la Commission présentera sous peu une communication sur ces questions, dont un plan d'action, en conséquence des accidents de Baia Mare et d'Aznalcollar. En termes de gestion des risques industriels, la directive Seveso II [22] semble être l'instrument législatif le plus approprié pour prévenir les accidents comme ceux qui sont survenus récemment en Roumanie et en Espagne. Cette directive oblige les exploitants à mettre en oeuvre des systèmes de gestion de la sécurité, en procédant notamment à une évaluation précise des risques sur la base de scénarios d'accidents possibles. Le champ d'application actuel de la directive ne s'étend toutefois pas expressément aux activités minières et/ou aux digues de retenue ou bassins de décantation des résidus, et elle pourrait être révisée afin d'évaluer comment les activités extractives pourraient être couvertes.

[22] Directive 96/82/CE du Conseil du 9.12.1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.

Les bassins de décantation sont couverts par la directive 99/31/CE concernant la mise en décharge des déchets. Tous les aspects de la gestion des bassins de décantation ne sont toutefois pas pris en compte de manière précise dans cette directive.

Une étude sur la gestion des déchets miniers et l'évaluation des risques environnementaux qu'ils supposent sera achevée au cours de l'été 2000 pour l'Europe des 15 et à la fin de 2000 pour les pays candidats. Sur la base des résultats de cette étude, l'opportunité de proposer une nouvelle directive portant spécifiquement sur la gestion des déchets miniers sera examinée.

Comme suite à l'échange d'informations selon l'article 16 paragraphe 2 de la directive d'IPPC, qui a pour objet les activités appropriées de traitement de minerai, il serait possible de produire un document de référence particulier sur les meilleures technologies disponibles (BREF). BREF pourrait traiter des techniques pour réduire la pollution « de tous les jours » et des techniques visant à empêcher ou à diminuer les accidents.

En outre, le livre blanc proposant une directive sur la responsabilité environnementale [23] vise à améliorer la mise en oeuvre de principes essentiels, tels que le principe du pollueur payeur, le principe de la prévention et le principe de précaution, et du droit communautaire en matière d'environnement, ainsi qu'à assurer une restauration adéquate de l'environnement. Des investissements rapides et rentables dans les mesures de prévention pour éviter des dégâts qu'il serait coûteux de réparer pourraient s'avérer payants dans le cas d'activités pou lesquelles les mesures adéquates n'ont pas été prises.

[23] Livre blanc sur une directive relative à la responsabilité environnementale, COM(2000) 66, 9.2.2000.

Jusqu'à présent, les mesures touchant l'industrie extractive n'ont que rarement fait l'objet d'une analyse coûts-bénéfices. Il est dès lors difficile d'évaluer si certaines mesures ont véritablement abouti à une augmentation nette du bien-être ou si les coûts supplémentaires, y compris la perte de compétitivité, constituent une charge pour la société produisant une perte nette de bien-être. Il serait intéressant de réexaminer ces questions à la lumière des difficultés rencontrées dans le courant d'une précédente étude consacrée à cette problématique [24]. Des observations plus probantes permettraient de définir les objectifs environnementaux à adopter d'un point de vue sociétal. La Commission est disposée à examiner cette question en consultation avec les États membres, l'industrie extractive et les autres parties intéressées.

[24] Effectuée pour la Commission en 1996.

3.1.3. Les accords dans le domaine de l'environnement

Les discussions récentes, au cours des années 1990, sur le cadre réglementaire pour l'industrie européenne en général, notamment en ce qui concerne la protection de l'environnement, ont notamment porté sur le renforcement de l'utilisation des instruments autres que les instruments réglementaires. La Commission a décrit auparavant les avantages potentiels de la poursuite du recours à des accords dans le domaine de l'environnement, qui fournissent, notamment, des solutions sur mesure et elle a fixé des orientations quant aux critères que ces accords doivent respecter. [25]. La mesure dans laquelle des accords contraignants peuvent être utilisés est fonction des possibilités juridiques et institutionnelles de conclure de tels accords dans les différents États membres, et de l'empressement des entreprises à les accueillir. Actuellement, l'adoption effective et les effets des accords environnementaux demeurent limités.

[25] Communication de la Commission concernant les accords dans le domaine de l'environnement, COM(96) 561 du 27.11.1996.

À première vue, les accords environnementaux semblent posséder un potentiel important au niveau local eu égard à la spécificité par rapport aux sites de l'industrie extractive, par exemple en ce qui concerne des questions telles que la qualité de l'eau et la restauration des sites. C'est également à ce niveau que de tels accords ont été conçus jusqu'à présent. D'un autre côté, les réglementations locales peuvent également fournir la souplesse nécessaire en matière de fixation de conditions et d'objectifs spécifiques pour certaines activités sur la base d'une évaluation environnementale et des conditions locales.

La Commission a lancé une étude sur les initiatives spontanées actuelles dans l'UE et dans d'autres pays, qui comprendra également un inventaire des accords environnementaux dans l'UE Sur la base des résultats de cette étude, la Commission poursuivra l'évaluation de l'utilisation potentielle de ces instruments dans l'industrie extractive et les recommandations à faire. En ce qui concerne les accords environnementaux communautaires, la Commission prépare actuellement une proposition de règlement-cadre sur les entraves juridiques et institutionnelles actuelles à la conclusion de tels accords au niveau communautaire, et le besoin d'assurer la participation du public.

3.1.4. Autres initiatives

Une des exigences essentielles à satisfaire pour en arriver au développement durable est l'intégration des préoccupations environnementales à chaque étape des activités d'extraction, de la planification à la restauration des sites et au suivi. Cette approche est d'autant plus essentielle qu'il est parfois difficile de changer de méthode lorsque l'extraction a commencé.

L'industrie extractive a pris spontanément des initiatives pour améliorer ses performances environnementales et pour informer sur les réalisations antérieures et en cours. Plusieurs entreprises, notamment des multinationales dans le secteur des minerais métalliques, ont adopté des politiques en matière d'environnement et de développement durable. Les fédérations d'entreprises ont élaboré des codes de conduite et des définitions des missions pour leurs membres exposant les principes de la politique environnementale du secteur. Des guides des meilleures pratiques ont été élaborés pour illustrer la manière dont l'industrie extractive s'efforce d'assurer la protection de l'environnement. Une application importante de ces codes de conduite a trait aux activités dans les pays en développement, où il peut y avoir des lacunes dans le cadre législatif. Dans de tels cas, un code de conduite ayant fait l'objet d'une vérification indépendante peut permettre à l'industrie extractive de prouver son engagement vis-à-vis des exigences environnementales et sociales. Il faut évaluer si les effets de ces engagements sont suffisants, par rapport à d'autres instruments, sur la réduction des incidences environnementales.

Cependant, dans l'ensemble, les initiatives de ce genre semblent moins nombreuses et moins ambitieuses par rapport aux initiatives prises dans les pays grands producteurs de minéraux en dehors de l'UE. On ne peut considérer que les initiatives existantes aient apporté une contribution sensible au cadre politique global. Une des raisons de cet état de chose est peut-être que de telles initiatives ne sont pas toujours efficaces sur le plan des coûts pour les PME, qui dominent l'industrie extractive dans l'UE. Cela met en lumière le besoin d'une participation active des organismes de soutien aux entreprises, par exemple par la diffusion d'informations. Ainsi qu'il est précisé au point 3.1.3, la Commission a lancé une étude sur les initiatives spontanées dans l'UE et dans d'autres pays, en vue de voir ce que peuvent être les incidences et la portée de telles initiatives et les modèles éventuels pour un développement ultérieur.

L'élaboration d'indicateurs de performances environnementales permettrait d'importants progrès.Ils pourraient être utilisés pour faire une évaluation détaillée des performances environnementales de l'industrie extractive, pour surveiller les améliorations et pour permettre une différenciation entre les différents sous-secteurs et localisations, en fonction des conditions géologiques et des écosystèmes locaux. L'utilisation des ressources, les rejets dans l'air et l'eau, et l'utilisation des terres, par exemple, seraient de bons indicateurs. Il est essentiel que de tels indicateurs satisfassent aux exigences de transparence, d'adéquation, de mesurabilité et de bien-fondé analytique.

L'établissement de rapports environnementaux plus complets par l'industrie extractive pourrait jouer un rôle important dans l'élaboration des indicateurs. Un certain nombre d'entreprises ont déjà commencé à mettre au point et à utiliser de tels indicateurs dans leurs rapports. Les indicateurs ne peuvent être utiles que s'ils prévoient des normes de mesure communes permettant de comparer et d'évaluer les performances. Cette approche garantira l'objectivité nécessaire pour améliorer le dialogue entre les parties concernées, sur la base d'une analyse objective apte à donner lieu à des objectifs convenus pour des améliorations futures. Ce dialogue peut également contribuer à améliorer la compréhension des contraintes auxquelles doit faire face l'industrie extractive sous l'angle de la compétitivité et du développement social.

La Commission invite les États membres, l'industrie extractive et les autres parties intéressées à continuer d'échanger des informations sur les travaux déjà réalisés dans ce domaine et à discuter la manière de les faire progresser.

3.2. Aspects économiques

3.2.1. Compétitivité

Dans un souci d'efficacité économique du point de vue sociétal, il faudrait idéalement internaliser toutes les incidences négatives sur l'environnement (les «coûts externes») dans le prix des activités extractives et, en définitive, du produit commercialisé. Cela permettrait également d'optimaliser l'utilisation des ressources par la maîtrise de la demande sous l'effet du mécanisme des prix, la lutte contre la pollution et les mesures préventives pour éviter les accidents et, en définitive, le choix des sites. Ce choix doit s'opérer notamment en fonction de l'utilisation de minerais riches (produisant moins de déchets et/ou d'émissions polluantes), pondérée par les effets sur le paysage et la biodiversité. Néanmoins, faute d'études, il est actuellement impossible de quantifier exactement la perte globale de bien-être pour la société due aux incidences environnementales des activités extractives. De nouvelles recherches sont nécessaires pour déterminer les perspectives offertes par cette analyse pour concevoir des instruments économiques optimalisés qui peuvent, à long terme, réduire les besoins législatifs.

Les politiques d'aménagement du territoire conditionnent directement les stratégies de développement durable pour l'industrie extractive. L'accès aux gisements est une condition préalable essentielle pour le développement de ce secteur. L'accès aux sites pour l'industrie extractive peut cependant avoir des incidences environnementales considérables, qu'il importe d'évaluer. Au cours des dernières années, les conditions d'accès aux gisements pour cette industrie ont subi l'influence croissante d'autres utilisations du territoire concurrentes, telles que le développement urbain, la construction d'infrastructures, l'intensification du développement agricole et la conservation des zones naturelles.

La planification de l'aménagement du territoire incombe essentiellement aux pouvoirs publics dans les États membres, mais un certain nombre d'initiatives clés de nature stratégique au niveau communautaire frayent la voie à une approche plus intégrée. À cet égard, le « schéma de développement de l'espace communautaire » (SDEC) [26], qui visait à promouvoir la coopération entre les États membres en vue d'assurer un développement durable par une utilisation plus équilibrée du territoire de l'UE, concerne l'industrie extractive. Conformément à la directive sur les habitats et la directive sur les oiseaux [27], les États membres doivent, lorsqu'ils envisagent des mesures d'aménagement du territoire, assurer le respect des contraintes de protection de la nature applicables aux sites du réseau Natura 2000. Ce réseau vise à conserver la diversité biologique dans l'UE par la conservation des habitats naturels et de la faune et de la flore sauvages. Lorsqu'un plan ou un projet, s'agissant notamment d'activités extractives, risque d'avoir un effet important sur un site Natura 2000, les États membres doivent appliquer les sauvegardes nécessaires définies à l'article 6 de la directive sur les habitats, afin de garantir que ces activités sont durables du point de vue de la protection de la nature.

[26] "Vers un développement équilibré et durable du territoire de l'Union européenne", adopté par le Conseil informel des ministres responsables de l'aménagement du territoire, à Potsdam, en mai 1999. Publié par la Commission européenne.

[27] Directive 92/43/CE du Conseil, du 21.5.1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, et directive 79/409/CEE du Conseil, du 2.4.1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages.

Les activités et l'incidence des industries extractives dans l'UE ne peuvent pas être dissociées du marché mondial. Une augmentation des importations de matières premières par l'UE peut avoir des effets négatifs sur l'environnement dans son ensemble du fait qu'il y a davantage de transport. Les conditions environnementales dans lesquelles les minéraux sont exploités dans les pays en développement sont souvent difficiles à évaluer, par rapport à la situation dans l'UE. À cet égard, la nécessité d'intégrer le développement durable dans la politique de développement est particulièrement aiguë. L'expérience acquise par l'industrie extractive dans l'UE, qui doit satisfaire à des exigences strictes en matière d'environnement, permet également de définir de meilleures pratiques environnementales, que l'on peut diffuser auprès des pays en développement, et les aider ainsi à atteindre certains objectifs environnementaux.

Du point de vue social, il faut également prendre en compte un certain nombre de considérations importantes. Dans les régions peu peuplées, qui subissent déjà les conséquences des changements structurels, les possibilités de changement d'activité économique sont parfois limitées. Les emplois directs et indirects créés par des activités d'extraction peuvent contribuer à enrayer le dépeuplement. Les activités d'extraction ont cependant une durée limitée, et il importe de s'interroger dès le départ sur la manière de créer des effets économiques durables après la fermeture du site. En outre, certaines activités d'extraction risquent d'influer défavorablement sur les modes de vie traditionnels dans les régions rurales, par exemple lorsqu'il y a des effets négatifs sur les populations locales. L'industrie extractive doit donc faire participer les populations locales à toutes les phases de la planification et du développement d'une activité.

La Commission recommande aux pouvoirs publics des États membres de mettre en balance la nécessité d'assurer l'accès aux sites pour l'industrie extractive et la nécessité d'assurer un niveau élevé de protection de l'environnement. Les États membres sont également invités à partager l'expérience acquise et les informations, par exemple en ce qui concerne des approches équilibrées de l'affectation de certaines zones à de futures activités d'extraction et la manière de développer et d'appliquer efficacement des systèmes d'aide à la décision intégrant des données sur l'aménagement du territoire, la biodiversité, l'héritage culturel, la géologie et les ressources en eau.

3.2.2. Procédures administratives

Dans de nombreux États membres, c'est à l'État qu'appartient le droit de prospecter et d'exploiter les minerais métalliques et les minéraux industriels de haute valeur. Les ordres juridiques nationaux fixent, généralement sous la forme d'une loi sur les mines, les principes selon lesquels ces droits peuvent être acquis et exercés.

La législation, tant nationale que communautaire, en ce qui concerne l'exploitation minière, l'aménagement du territoire, l'environnement, la santé publique et la sécurité reflète la situation dans les états membres. Une intégration est possible entre les différents aspects, par exemple les dispositions relatives à l'environnement et à l'aménagement du territoire peuvent être introduites dans la législation sur les mines. Le droit et son application relèvent souvent de compétences régionales ou locales, notamment en ce qui concerne la fixation de conditions précises pour la protection de l'environnement, par exemple les méthodes de travail, la gestion des déchets et la restauration des sites. De même, les procédures d'octroi d'autorisations relèvent parfois d'autorités différentes à des niveaux différents.

Une bonne mise en oeuvre et une surveillance stricte de l'application de la législation sont des conditions préalables essentielles pour assurer une protection efficace de l'environnement et un traitement équitable de l'industrie extractive. Pour pouvoir atteindre ces résultats, les pouvoirs publics doivent s'équiper des structures administratives nécessaires, et disposer de connaissances et d'une expertise de haut niveau pour pouvoir traiter efficacement les problèmes qui se posent.

L'application efficace des nombreuses procédures administratives applicables à l'industrie extractive est elle aussi particulièrement importante pour maintenir un climat économique favorable aux investissements dans ce secteur. Cela s'applique encore davantage aux PME, qui sont particulièrement sensibles aux charges administratives. Il serait utile d'étudier la conception et le fonctionnement de ces procédures dans les États membres pour encourager les échanges d'informations et identifier les meilleures pratiques.

La Commission invite les États membres et l'industrie extractive à identifier les aspects des législations minières nationales intéressant le plus le climat économique et la compétitivité du secteur, pour constituer une base en vue d'un futur «benchmarking» de cette législation.

3.3. Aspects sociaux et emplois

En matière de santé et de sécurité, la situation s'est améliorée dans l'industrie extractive au cours des dernières années, et le nombre d'accidents a sensiblement diminué. Les statistiques d'accidents révèlent toutefois que l'industrie extractive fait partie des secteurs à haut risque et que des améliorations sont nécessaires pour les ramener au niveau des autres secteurs industriels. Il semble que cet aspect ne préoccupe pas autant le public que la question de la protection de l'environnement.

Pour maintenir sa compétitivité, l'industrie extractive a besoin d'une main-d'oeuvre très qualifiée. Pour des raisons historiques, l'Union européenne dispose d'un capital humain excellent dans ce domaine. Cependant, le poids peu élevé de l'industrie extractive dans l'UE a eu des effets sur les ressources affectées à la formation supérieure dans le domaine des mines. Cette formation est une condition préalable pour assurer la compétitivité de cette industrie et l'introduction d'innovations et de nouvelles technologies, et elle offre également la possibilité d'accroître les connaissances et la prise de conscience de la protection de l'environnement à toutes les étapes des activités extractives. En ce qui concerne l'offre en main-d'oeuvre à l'avenir, l'industrie extractive doit pouvoir faire valoir efficacement ses performances en matière de santé et de sécurité pour attirer une main-d'oeuvre suffisante et qualifiée.

La Commission recommande aux États membres d'étudier les besoins de l'industrie extractive en matière de formation supérieure pour soutenir sa compétitivité à l'avenir. L'industrie extractive elle-même doit s'engager activement dans ce processus, par exemple par un mécénat en faveur de centres de formation. À cet égard, la Commission se félicite de l'initiative prise par un certain nombre d'universités techniques européennes et par l'industrie européenne en vue de créer un réseau de coopération et d'échanges d'étudiants dans le domaine des mines et des minéraux, soutenu par la Communauté par le truchement du programme Socrates.

3.4. Recherche et développement technologique (RDT)

Le progrès technique a été très rapide dans l'industrie extractive, notamment dans le secteur des minerais métalliques. Les techniques de gestion de l'information et les TIC ont amélioré l'efficacité de la prospection grâce à des opérations en temps réel, ce qui a permis de réduire en même temps les coûts et les risques pour les capitaux. Des méthodes de prospection et une surveillance des activités d'extraction améliorées, dans lesquelles il est fait appel à la télédétection et au traitement numérique, à des analyses de laboratoire, à une meilleure utilisation des équipements et à l'évaluation des incidences sur l'environnement, vont augmenter la productivité et les performances environnementales. Les effets du commerce électronique ont été relativement peu importants jusqu'à présent dans le secteur des matières premières, mais on s'attend à une évolution, par exemple au développement des échanges de marchandises par l'internet et les possibilités commerciales offertes par l'internet, qui vont renforcer la concurrence dans l'industrie extractive.

Par le truchement de ses programmes de RDT en Europe, la Communauté soutient une gamme étendue d'actions dans ce domaine. Au cours du quatrième programme-cadre de 1994-1998, plus de 50 projets ont été soutenus, avec un financement communautaire de plus de 40 millions EUR, dans des domaines tels que l'exploitation minière et le creusement de tunnels, les pierres d'ornement, les technologies propres pour le traitement des minerais et des minéraux industriels, et les techniques de prospection. Les projets portaient, par exemple, sur le drainage des eaux acides dans les mines et la pollution de l'eau, les systèmes et processus informatisés, et l'amélioration de la qualité des produits. Le programme a également financé le réseau thématique européen sur les industries extractives (EUROTHEN), créé à l'initiative de la Commission européenne. Ce réseau regroupe les projets de recherche financés par ce programme et fournit un forum européen pour des échanges d'expérience, en vue de faciliter l'incorporation et les transferts de technologies ainsi que la mobilité des chercheurs.Ce réseau permet une interaction entre l'industrie et les pouvoirs réglementaires en ce qui concerne le développement durable.

Le cinquième programme-cadre (1998-2002) et son programme thématique de croissance concurrentielle et durable traitent les besoins de l'industrie par l'action-clé sur les produits, les processus et l'organisation innovants et par des activités génériques sur les matériaux nouveaux et améliorés. Le programme CRAFT est centré sur les besoins des PME, pour lesquelles les priorités et les objectifs thématiques sont similaires à ceux du cinquième programme-cadre.

Dans le programme thématique d'énergie, d'environnement et de développement durable, dans le cadre de l'action clé relative à la gestion durable et à la qualité de l'eau, des recherches sont effectuées sur la réhabilitation des sites pollués par les activités extractives et sur la gestion des eaux d'infiltration en provenance des sites de traitement, dans le but d'élaborer des orientations précises pour une meilleure protection de l'environnement.

Pour renforcer encore les efforts dans le domaine de la RDT, la Commission a proposé de créer un espace européen de la recherche [28]. Le but est de mieux intégrer et coordonner les activités de recherche tant au niveau communautaire qu'au niveau national. Les principaux éléments sont la mise en réseau des centres d'excellence, une approche commune des infrastructures de recherche et le renforcement de la mobilité des chercheurs en Europe. Cela donnera à l'industrie extractive de nouvelles possibilités d'améliorer sa compétitivité et ses performances environnementales et sociales. La Commission encourage l'industrie extractive à mettre sur pied une plate-forme européenne commune pour exploiter le potentiel qu'offrira l'espace européen de la recherche. Eu égard à la structure diversifiée de ce secteur et au grand nombre de PME qu'il compte, une telle plate-forme serait importante pour coordonner et diffuser les résultats et pour identifier les domaines d'une future recherche.

[28] Communication de la Commission "Vers un espace européen de la recherche", COM(2000) 6 du 18.1.2000.

3.5. Élargissement

La structure industrielle des pays candidats ressemble dans une certaine mesure à celle de l'industrie extractive dans l'UE, car elle comprend un secteur des minerais métalliques relativement petit et des secteurs des minerais industriels et de construction plus importants conçus pour satisfaire la demande intérieure. L'exploitation des minerais métalliques est pratiquée en Bulgarie, en Roumanie, en Turquie et, surtout, en Pologne. Le secteur des minéraux industriels est également important dans ces pays, ainsi que dans la République tchèque.

Jusqu'à présent, la restructuration et la privatisation ont mieux réussi dans les secteurs des minéraux industriels et de construction. Des investissements étrangers considérables ont lieu non seulement dans les activités d'extraction, mais aussi dans les secteurs connexes en aval. Dans le secteur des minerais métalliques, les progrès ont été beaucoup plus lents, et les investissements étrangers insignifiants, à cause, notamment, de la mauvaise qualité d'une bonne partie des minerais actuellement exploités, d'un cadre juridique inadéquat et des dégâts environnementaux hérités du passé, bien que le régime de responsabilité dans la région ne soit pas un ressort particulièrement puissant.

L'industrie extractive, ainsi que les régions concernées, éprouvent de très grandes difficultés à satisfaire les exigences économiques, sociales et environnementales. Il est difficile d'estimer le nombre d'emplois dans l'industrie extractive, mais on peut partir du principe qu'il est supérieur à celui de l'UE, eu égard à la productivité beaucoup plus faible dans les PECO. La restructuration de nombreuses activités qui sera nécessaire pour permettre à cette industrie d'affronter la concurrence européenne et mondiale va entraîner immanquablement des réduction importantes de taille et d'effectifs, qui pourraient avoir de graves effets au niveau régional ou local. Les performances environnementales et sociales doivent être améliorées dans la plupart des activités minières. Les informations complètes nécessaires pour faciliter ce processus sont souvent absentes. Un grand nombre de sites doivent être réhabilités d'urgence sur le plan environnemental, comme le montrent les accidents qui se sont produits récemment en Roumanie.

La Commission invite instamment les pays candidats à accélérer la privatisation et la restructuration de leur industrie extractive. L'adoption, la mise en oeuvre et l'application stricte de l'acquis communautaire sont une condition préalable essentielle de la réussite de l'élargissement. La Commission considère que l'on devrait faire un inventaire des «points chauds» existants en ce qui concerne les activités extractives dans les PECO, pour évaluer les modalités d'une poursuite de l'aide en vue des mesures palliatives nécessaires et pour aider à définir les actions nécessaires en vue d'éviter de nouveaux accidents dus aux activités minières à l'avenir. L'application du principe du pollueur-payeur se jusitifie pour les "points chauds" existants. Elle rappelle également l'importance d'un cadre juridique stable et prévisible pour encourager les investissements dans l'industrie extractive, qui peuvent jouer un rôle essentiel dans la prospection, la restructuration des activités existantes et la diffusion des meilleures pratiques. Eu égard à l'exigence de prendre en compte non seulement les aspects économiques mais aussi les aspects environnementaux au stade de la planification, le développement de nouvelles activités extractives peut constituer le moyen le plus efficace de développer le secteur dans ces pays. À cet égard, la coopération industrielle peut jouer un rôle important, et la Commission continuera d'encourager les initiatives en ce sens de l'industrie extractive de l'UE.

4. Suivi

La présente communication a cerné un certain nombre des questions complexes qu'il importe de traiter par une prise en compte équilibrée des aspects économiques, environnementaux et sociaux pour assurer à l'industrie extractive un développement durable. Il faut une politique communautaire cohérente pour régler ces questions.

Les grandes lignes de cette approche sont déjà mentionnées dans la présente communication, qui esquisse plusieurs actions communautaires possibles, dans lesquelles le renforcement du dialogue entre les parties intéressées occupe une place essentielle. Au nombre de ces actions figurent également la gestion de la sécurité et la prévention des risques industriels, les meilleures techniques disponibles pour l'industrie extractive et les contraintes particulières en matière de gestion rationnelle des déchets miniers et de responsabilité environnementale. La Commission présentera sous peu une communication sur ces questions, dont un plan d'action, en conséquence des accidents de Baia Mare et d'Aznalcollar.

De plus, une étude est en cours sur les initiatives spontanées de l'industrie extractive en vue de déterminer de quelle manière ces initiatives peuvent améliorer ses performances globales en matière d'environnement.

Le renforcement du dialogue occupe une place privilégiée dans le développement d'une industrie des minerais plus durable. En ce qui concerne les structures de dialogue existantes, l'organe permanent pour la sécurité et la salubrité dans les mines de houille, créé par une décision du Conseil [29], financé et géré par la Commission européenne, est composé de représentants nationaux des gouvernements, des employeurs et des travailleurs. Il cherche actuellement à intensifier ses contacts avec les pays candidats. Ses activités consistent à assurer un échange d'informations efficace pour l'élaboration de recommandations, d'orientations et de propositions à l'intention des États membres et à aider la Commission européenne à élaborer des mesures appropriées pour améliorer l'environnement de travail dans l'industrie extractive.

[29] Décision 74/326/CEE du Conseil du 27.6.1974.

En ce qui concerne les arrangements informels, des agents de la Commission ont consulté régulièrement des experts des États membres et les représentants de l'industrie extractive dans le cadre du groupe sur les approvisionnements en matières premières sur les principales questions soulevées, notamment en ce qui concerne la compétitivité. Les premières mesures ont été prises récemment pour intégrer d'autres parties intéressées dans le groupe, notamment les OGN et les syndicats.

Parmi les autres instances, on peut également citer EUROTHEN, dont il a déjà été question au chapitre 3.4, et EuroGeoSurveys, qui regroupe les services géologiques nationaux des États membres, de la Norvège et de l'Islande.

Comme on l'a dit plus haut, plusieurs politiques et programmes communautaires, notamment dans le domaine de l'environnement, des entreprises, de l'emploi et de la recherche, concernent directement ou indirectement l'industrie extractive. Les actions particulières identifiées, notamment en ce qui concerne la collecte et la diffusion d'informations et l'identification des meilleures pratiques, contribueront à la réalisation de l'objectif d'un développement durable de l'industrie extractive. Néanmoins, si l'on veut réellement progresser, il faudra un engagement sans restriction de l'industrie extractive et des autres parties intéressées, qui doivent coopérer ensemble d'une manière objective et transparente dans l'intérêt du développement durable de l'industrie extractive.

Les structures distinctes actuelles dans différents domaines montrent qu'il faut créer un cadre plus précis pour le dialogue, dans lequel toutes les parties intéressées peuvent examiner en commun les différents aspects du développement durable de l'industrie extractive d'une manière intégrée. Pour réussir, le dialogue doit regrouper les États membres, les partenaires sociaux de l'industrie extractive, les ONG et les autres parties intéressées, ainsi que la Commission. La Commission est disposée à favoriser la mise en place d'un cadre permettant de renforcer et d'intensifier le dialogue sur toutes les questions prioritaires touchant à l'industrie extractive. Elle invite les États membres, les partenaires sociaux de l'industrie extractive, les ONG et les autres parties intéressées à formuler des propositions concernant les objectifs, le constitution et la structure de ce cadre, y compris la définition des conditions nécessaires pour obtenir des résultats concrets.

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