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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Plan d'action pour le transit en Europe: une nouvelle politique douanière

/* COM/97/0188 FINAL */

OJ C 176, 10.6.1997, p. 3–34 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV)
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51997DC0188

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Plan d'action pour le transit en Europe: une nouvelle politique douanière /* COM/97/0188 FINAL */

Journal officiel n° C 176 du 10/06/1997 p. 0003


COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Plan d'action pour le transit en Europe: une nouvelle politique douanière (97/C 176/03) COM(97) 188 final

(Présentée par la Commission le 30 avril 1997)

1. Le transit: un instrument essentiel aux échanges et à l'intégration économique du continent européen

1.1. Le transit douanier est une pièce essentielle de l'édifice communautaire et un élément fondamental de la stratégie des firmes européennes. En suspendant temporairement les droits et les taxes normalement applicables aux marchandises importées, il offre une grande flexibilité aux mouvements et une totale proximité aux opérations de dédouanement portant sur ces marchandises, aussi bien à l'intérieur de l'Union, grâce au transit communautaire, qu'à l'occasion des échanges avec nos partenaires dans le cadre de la convention de transit commun, conclue avec les États de l'Association européenne de libre-échange (AELE) et de Visegrad, ou de la convention TIR (transport international de marchandises par route), qui compte actuellement 59 parties contractantes.

1.2. L'intégration des pays d'Europe centrale et orientale au système de transit commun représente un élément important de la stratégie de pré-adhésion, mise en place sur la base des accords européens d'association et du livre blanc de la Commission. Pour quatre pays du groupe de Visegrad cette intégration est déjà une réalité et leur offre un cadre concret de préparation à leur adhésion future à l'Union, en les impliquant directement dans la réforme en cours. Quant aux pays candidats au transit commun, leur intérêt même est qu'ils puissent s'intégrer à un système apte à les accueillir dans les meilleures conditions. Seul un transit douanier rénové et fondé sur des procédures informatisées pourra offrir ces garanties.

1.3. Environ 18 millions de titres de transit et un million de carnets TIR (sur les deux à trois millions utilisés entre toutes les parties contractantes à la convention TIR) sont émis chaque année dans les pays du transit commun. Cet impressionnant volume d'opérations met en jeu des quantités et des valeurs considérables de marchandises et, corrélativement, des montants de droits et taxes qui se chiffrent en milliards d'écus. Dans ces conditions, ces régimes doivent non seulement être adaptés aux besoins du commerce moderne mais aussi être profondément réformés pour réduire leur vulnérabilité à la fraude.

1.4. En effet, les fraudes perpétrées ces dernières années dans le cadre des opérations de transit se sont traduites en termes financiers par des pertes considérables pour les budgets nationaux et communautaires. Ces fraudes sont également responsables de l'écoulement illicite sur le marché européen de marchandises non taxées et échappant à tout contrôle, menaçant à la fois la compétitivité de nos entreprises et la santé et la sécurité de nos citoyens.

1.5. Cette véritable crise du transit, mise en évidence en 1995 et en 1996 par la Commission, dans trois communications adressées au Parlement européen et au Conseil, et par la Cour des comptes dans son rapport sur le transit de 1994, a été confirmée par le Parlement et sa commission temporaire d'enquête sur le transit communautaire. Celle-ci, a largement contribué à la prise de conscience des gestionnaires et des utilisateurs de ces régimes de l'urgence d'entreprendre une réforme radicale pour sauver le transit douanier en Europe, à la fois en rétablissant les avantages économiques et la sécurité de ses procédures et en le dotant des mécanismes assurant la meilleure protection des intérêts en jeu.

1.6. En adressant au Conseil et au Parlement européen la présente communication qui est également destinée à l'ensemble des utilisateurs et des gestionnaires du transit, la Commission entend traduire dans les faits son engagement de conduire une réforme profonde, équilibrée et réaliste des systèmes douaniers de transit. Le plan d'action de la Commission pour le transit, annexé à la communication, servira de base et de référence permanente à l'ensemble des propositions qu'elle formulera et des initiatives qu'elle prendra en la matière.

1.7. L'adoption de ce plan d'action intervient alors que le rapport de la commission d'enquête du Parlement européen sur le transit, adopté le 19 février 1997, vient d'être présenté au Parlement européen en séance plénière du 12 mars 1997 (1). Par sa recommandation du 13 mars 1997, le Parlement européen a invité la Commission, le Conseil et les États membres à veiller à ce que des suites soient données aux conclusions de l'enquête. Les travaux de la commission d'enquête, comme ses conclusions et ses recommandations, ont constitué un instrument d'un intérêt considérable pour la définition, par la Commission, de ses propres orientations et ont largement contribué à donner à un dossier a priori technique toute sa dimension politique et à le situer dans le contexte plus large de la politique douanière de l'Union et de la coopération douanière entre États.

1.8. À ce titre, la réforme des régimes de transit douanier en Europe constitue un champ d'action privilégié du programme Douane 2000 pour la douane dans la Communauté (2) qui, d'une part, met en évidence la nécessité pour les administrations douanières européennes de coopérer toujours plus étroitement entre elles jusqu'à atteindre un niveau d'intégration comparable à celui d'une administration communautaire unique et, d'autre part, propose un certain nombre d'instruments favorisant la réalisation de cet objectif. En adoptant la décision Douane 2000 en décembre dernier, le Parlement et le Conseil ont souligné l'importance pour le marché intérieur et les citoyens européens de disposer d'une politique douanière dynamique et efficace qui favorise le développement des échanges internationaux tout en garantissant un haut niveau de protection en tous points de la frontière extérieure

1.9. La réforme du transit n'est d'ailleurs que l'une des manifestations, dans un domaine d'intervention de première urgence, d'une démarche plus générale de la Commission visant à assurer la définition et la poursuite de politiques communes pour l'application des législations en matière de douane et de fiscalité indirecte et la lutte contre la fraude douanière et fiscale. Sur le plan strictement communautaire, outre la mise en oeuvre du programme Douane 2000, déjà cité, cette démarche volontariste se traduit notamment par les propositions de programmes Douane 2000 bis pour l'informatisation des douanes, et Fiscalis, visant à développer la coopération en matière de fiscalité indirecte, et par la création d'un «groupe de travail à haut niveau» associant les administrations douanières et fiscales des États membres, sous la présidence de la Commission, en vue de la prévention de la fraude sur les tabacs et les alcools.

2. Une action déterminée pour sauvegarder des régimes en crise

2.1. Profitant de la formidable explosion et de l'irrésistible pression des échanges, notamment avec l'Europe centrale et orientale, les fraudeurs ont rapidement perçu tout le profit qu'ils pouvaient retirer d'un système où les facilités offertes ne pouvaient matériellement plus recevoir une contrepartie suffisante en termes de prévention et de contrôle.

2.2. Les organisations criminelles internationales ont ainsi exploité les faiblesses des régimes de transit pour soustraire à la surveillance des autorités des quantités considérables de produits hautement taxés et en particulier les cigarettes et les alcools.

2.3. Les pertes pour les budgets nationaux et communautaire ont été estimées par la Commission à partir des cas de fraude impliquant directement ou indirectement les régimes de transit, tels qu'ils sont notifiés par les États membres (3), à environ 1,27 milliard d'écus sur sept ans (1990-1996), dont 485 millions en ressources propres traditionnelles et 784 millions en taxes nationales. L'année 1996 représente un montant de 78 millions d'écus de fraudes décelées en ressources propres et 216 millions en taxes nationales, ce montant étant concentré essentiellement sur les cigarettes, soit un total de 294 millions contre 225 millions en 1995. La situation reste donc préoccupante. Les fraudes au transit ne portent cependant, en montants de ressources propres, que sur 17 % du total des fraudes répertoriées dans le cadre de l'assistance mutuelle en 1996 (448 millions d'écus). Compte tenu du poids des droits d'accises, la proportion des fraudes au transit monte toutefois, en ce qui concerne les seules cigarettes et pour la même année 1996, à 38 % du total des droits et taxes en jeu (773 millions).

2.4. Le préjudice généré par ces fraudes n'est pas seulement d'ordre budgétaire. Il est également d'ordre économique, voire sanitaire, dans la mesure où non seulement il affecte directement ou indirectement le bon déroulement des opérations engagées par le commerce honnête et les facilités offertes par le transit mais où il alimente également un marché parallèle imposant une concurrence déloyale aux produits légalement commercialisés et pouvant menacer directement la santé ou la sécurité des consommateurs. Au bout du compte, le grand perdant est le citoyen européen, comme producteur, comme commerçant, comme consommateur et comme contribuable. Car les pertes de recettes liées à la fraude en transit devront nécessairement être compensées, que ce soit au plan national ou communautaire. Ne pas se donner les moyens d'agir efficacement, ne pas investir contre la fraude constituerait dès lors une politique à courte vue, y compris sur le plan purement budgétaire, mais également en ce qui concerne les aspects de lutte contre la criminalité organisée.

2.5. Comme suite à ses propres constatations et à celles de la Cour des comptes, la Commission a pris elle-même l'initiative d'affronter cette crise dans sa première communication du 29 mars 1995 «Fraude dans la procédure de transit: solutions prévues et perspectives dégagées pour l'avenir» (4).

2.6. Elle a ensuite successivement adopté, après les avoir fait approuver par les États membres, plusieurs mesures à court terme destinées à répondre à ces menaces contre les intérêts financiers et économiques de la Communauté et de ses États membres et en développant un ambitieux projet d'informatisation du transit. Sa communication du 3 avril 1996 «Action de la Commission en matière de lutte contre la fraude dans le transit» (5) a, d'une part, établi un programme pour l'adoption de ces mesures, dont la plupart sont désormais en vigueur et, d'autre part, insisté sur le besoin de revoir globalement la réglementation et les conditions de sa mise en oeuvre.

2.7. Elle a dès lors entrepris une analyse approfondie de la situation et des faiblesses du transit en liaison étroite avec tous les acteurs publics et privés concernés, afin de définir dans la transparence les orientations d'une réforme globale. Cette analyse a donné lieu à un «rapport intermédiaire» de ses services, annexé à sa communication du 9 octobre 1996 (6).

2.8. La présente communication et le plan d'action qu'elle comporte constituent l'aboutissement de ce processus d'analyse et de large consultation de tous les acteurs du transit pour la définition des lignes directrices de la réforme. Ce processus a été couronné par la conférence Euro transit de février 1997. Il a permis de mettre en évidence les attentes des utilisateurs et des gestionnaires face aux faiblesses intrinsèques des systèmes de transit mais également face aux graves lacunes du cadre général et des structures douanières au sein et au moyen desquels ces systèmes doivent fonctionner.

3. Les faiblesses du système

Les systèmes de transit, dans leur état actuel, présentent un certain nombre de manques sur lesquels tous les intéressés tendent à s'accorder:

- un manque de respect des règles et des obligations existantes, que ce soit par les gestionnaires ou par les utilisateurs, non seulement en raison de certaines difficultés d'interprétation légale et d'application matérielle mais également en raison du manque de volonté d'agir et d'affecter les moyens nécessaires pour que chacun puisse effectivement assumer ses responsabilités,

- un manque d'unité d'action et de coordination des nombreuses administrations et des services impliqués et une mauvaise exploitation des instruments de coopération existants; ces faiblesses structurelles dépassent largement le seul cadre du transit,

- un manque de cohérence dû à la multiplicité des systèmes, qui relèvent de divers cadres juridiques et systèmes décisionnels et associent paradoxalement complexité et rigidité,

- un manque d'adaptation des règles et des procédures à l'impératif d'assurer un traitement rapide, sûr et flexible d'opérations de transit nombreuses et de nature très variée,

- un manque d'exploitation des données existantes, combiné à un manque d'informations complètes et fiables sur l'impact économique et administratif réel du transit et sur les opérations elles-mêmes: cette carence dans la disponibilité et l'exploitation des informations rend illusoire toute gestion adaptée et performante des systèmes et tout effort de prévention de la fraude fondée sur l'analyse des risques et le ciblage des contrôles.

4. Le passif du système: dettes en suspens

4.1. Ces faiblesses du système de transit, et les dysfonctionnements de toutes origines et de toute nature qui en ont résulté, ont permis un développement des fraudes qui a entraîné une accumulation de dettes douanières et fiscales, surtout dans le chef des principaux obligés. Le total des dettes encore à recouvrer - qu'on ne peut toutefois assimiler au montant des fraudes - a pu être évalué par la Commission, sur la base des éléments fournis par les États membres pour la période allant de 1990 à 1996, à environ 2 milliards d'écus, dont un cinquième de ressources propres traditionnelles communautaires (droits de douane, etc.) et quatre cinquièmes de taxes nationales (TVA, accises, etc.).

4.2. Les milieux concernés, face à l'importance des dettes occasionnées par la fraude, ont demandé une remise ou moins, dans un premier temps, un moratoire de ces dettes.

4.3. La commission d'enquête du Parlement européen sur le transit a demandé à la Commission, dans sa recommandation n° 27, d'envisager l'annulation de ces dettes «lorsqu'il est prouvé qu'elles sont la conséquence d'une mauvaise gestion» et, dans l'attente d'une décision sur de tels cas, «une suspension des demandes de recouvrement antérieures à l'introduction de la garantie à 100 % pour les marchandises sensibles».

4.4. En ce qui concerne la dette fiscale, c'est aux États membres créanciers des ressources nationales en cause de décider, en vertu de leurs dispositions nationales, quelles suites ils estiment devoir donner à ces demandes, pour autant que cela soit compatible avec l'égalité de traitement fiscal des opérateurs, la neutralité de la TVA et le maintien de l'assiette de la ressource propre TVA.

4.5. En ce qui concerne la dette douanière, correspondant à la composante «ressources propres traditionnelles» de ces dettes en suspens, la réglementation communautaire existante ne prévoit pas de possibilité de la remettre ni même de la suspendre de manière générale. Une approche aussi dérogatoire, qui nécessiterait des changements fondamentaux, notamment au niveau de la décision relative au système des ressources propres de la Communauté, n'apparaît en outre pas opportune compte tenu de ses incidences économiques et financières très négatives. Elle irait même à l'encontre du souci d'équité qui paraît la sous-tendre, puisque qu'elle ne tiendrait en effet aucun compte de la grande diversité des situations et des comportements individuels.

4.6. C'est pourquoi la Commission est d'avis que les dettes douanières ne peuvent faire l'objet d'une remise générale. Il est en revanche possible de traiter les situations individuelles des débiteurs dans le cadre des dispositions existantes du code des douanes communautaire, destinées notamment à tenir compte de circonstances n'impliquant ni manoeuvre ni négligence manifeste de la part des opérateurs, selon des procédures gérées à l'échelon national et poursuivies, le cas échéant, au niveau communautaire. En appliquant ces règles, il conviendrait de prendre en considération que les règles de procédure en matière de transit n'ont pas été créées avec le but principal de diminuer le risque commercial qu'assume le principal obligé. Une «mauvaise gestion administrative» n'est donc pas nécessairement une «circonstance» au sens desdites dispositions. En tout état de cause, le code des douanes communautaire prévoit également la possibilité pour les administrations douanières d'octroyer des délais et des facilités de paiement.

4.7. C'est donc à ces administrations, en particulier en ce qui concerne les délais de paiement, de faire le plus large usage des dispositions aussi bien communautaire que nationales, pour prendre ainsi en considération, cas par cas, la situation particulière de chaque débiteur.

5. Les lignes directrices du plan d'action

5.1. Le plan d'action est articulé autour d'un certain nombre de lignes de force susceptibles de répondre aux faiblesses du système:

- un système simple et cohérent, pouvant être facilement compris et appliqué par les opérateurs et les douaniers,

- un système gére selon des procédures et des mécanismes de coopération modernes, reposant notamment sur l'informatisation et l'échange électronique de données,

- un système adapté à la diversité des opérations et des situations,

- un système intégrant dans ses mécanismes la prévention coordonnée de la fraude et une protection ciblée des intérêts en jeu,

- un système dont la gestion et l'évaluation sont fondées sur la disponibilité et l'exploitation de l'information, au niveau aussi bien global qu'opérationnel.

5.2. Cet ensemble d'objectifs doit nécessairement se traduire par une série d'initiatives qui s'inscrivent non seulement dans le domaine spécifique du transit mais aussi dans le cadre douanier général. Ces actions et ces mesures couvrent à la fois les procédures douanières internes à la Communauté (volet interne) et celles dont le champ d'application dépasse le territoire douanier communautaire (volet externe). Les principaux domaines au sein desquels devront se développer ces initiatives sont abordés dans les points suivants de la présente communication. Elles constituent bien sûr la matière essentielle du plan d'action qui lui est annexé.

6. Un renforcement de l'organisation et de la coopération douanières

6.1. En considérant qu'un service des douanes unique devrait être dans la logique d'une réglementation douanière unique, il importe, comme l'envisage le programme Douane 2000 et comme l'a réclamé la commission d'enquête du Parlement européen, que les quinze administrations douanières fonctionnent comme si elles n'en faisaient qu'une. La Commission conduira, en particulier dans le domaine du transit, la mise en oeuvre optimale du programme Douane 2000, par le biais d'un plan comportant l'ensemble des actions pouvant être engagées durant la période quinquennale du programme mais révisable chaque année dans le cadre du comité de la politique douanière, associant les chefs des administrations douanières des États membres et de la Commission. Le plan d'action pour le transit constitue ainsi la traduction sectorielle de cet effort plus global d'amélioration du fonctionnement des douanes.

6.2. S'il n'appartient pas, en principe, à la Commission d'interférer avec la manière dont les États membres organisent leurs propres structures administratives et définissent les compétences et les pouvoirs de leurs agents, il est en effet du plus grand intérêt, pour l'Union européenne comme pour ses États membres, d'apporter des réponses appropriées et cohérentes aux défis de la fraude et du crime organisé.

6.3. En complément des efforts importants à consentir pour la prévention de la fraude, une dissuasion efficace contre les fraudes au régimes de transit, lorsqu'elles sont le fait d'une telle délinquance transnationale organisée, n'est possible qu'à condition de poursuivre le développement d'une politique conséquente de répression de la fraude. Celle-ci doit reposer sur la responsabilité principale des services douaniers, avec l'assistance spécifique et ciblée de la Commission, afin de lutter contre la grande délinquance économique et financière, ainsi que sur l'appui nécessaire des autorités policières et judiciaires.

6.4. En outre, une politique pénale est indispensable au niveau de l'Union européenne afin de faciliter l'établissement des preuves, d'engager des poursuites de façon concertée, de porter les cas de fraude sérieuse, où sont impliquées en particulier des organisations criminelles, devant les juridictions répressives et de sanctionner les organisateurs de la fraude de façon effective, proportionnée et dissuasive. La Commission a, à cet égard, un rôle d'information, d'assistance, de coordination et d'impulsion à jouer pour remplir la tâche qui lui a été assignée par l'article 209 A du traité.

6.5. Cela implique nécessairement la ratification par les États membres de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (7), ainsi que des protocoles additionnels à cette convention, relatifs respectivement à la lutte contre la corruption des fonctionnaires nationaux ou communautaires et à la coopération judiciaire pénale (8). La politique de répression de la fraude doit permettre l'établissement à terme d'un cadre juridique approprié sur le plan européen pour la protection des finances de l'Europe.

6.6. Dans l'immédiat il est indispensable de renforcer la détection, l'échange et l'exploitation de l'information grâce à la mise en oeuvre des nouveaux instruments que constituent en particulier le règlement (CE) n° 515/97 du Conseil, du 13 mars 1997, relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanière et agricole (9), le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil, du 11 novembre 1996, relatif aux contrôles et vérifications sur place par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les grandes et autres irrégularités (10) et le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (11) et définissant à cette fin une politique de sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire, ainsi que la convention SID (système d'information douanier) (12), sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes, qui devrait être ratifiée dans l'optique d'une politique de pénalisation accrue des fraudes graves au régime du transit.

6.7. L'Union européenne devrait ainsi disposer des instruments de base pour l'échange des informations, la coopération judiciaire, l'établissement des preuves au pénal, la poursuite et la répression des infractions par les juridictions nationales. Cela implique l'assistance de la Commission, afin notamment de répondre aux exigences et à la finalité des régimes douaniers de transit qui s'appliquent aussi bien à l'intérieur de l'Union européenne qu'avec des pays non membres. Les actions entreprises devront permettre de poursuivre de façon énergique et de réprimer les cas de fraude au régime de transit qui méritent une qualification et un traitement criminels.

6.8. À cet égard, l'existence dans le traité de bases juridiques et de modalités d'intervention différentes en ce qui concerne la coopération douanière ou judiciaire ne devrait pas conduire à affaiblir la capacité de l'Union européenne à agir à l'encontre des criminels.

7. Un système à vocation européenne

7.1. Le maintien de trois systèmes de transit - transit communautaire, transit commun, TIR - en Europe sera, avec le développement des échanges et l'intégration économique et politique accrue entre l'Union et ses partenaires européens, de plus en plus difficile à gérer aussi bien en termes d'efficacité que de sécurité des procédures. La simplification de la gestion du transit comme le succès du nouveau système informatisé de transit dépendront en grande partie de l'existence d'un cadre plus intégré pour le transit communautaire et le transit commun, qui pourra aller jusqu'à l'unification des deux régimes. La Commission fera des propositions concrètes en ce sens.

7.2. Par ailleurs, nos relations avec nos partenaires actuels dans le cadre du transit commun doivent être structurées sur la base d'une coopération encore plus étroite et d'une exploitation maximale des instruments d'assistance mutuelle désormais disponibles. Toute future extension du système à des pays candidats supposera en outre qu'ils aient démontré une parfaite maîtrise du système une fois que celui-ci aura été réformé et informatisé.

8. Des actions spécifiques pour la gestion et le contrôle du transit

La présentation de ces actions, dont le détail figure dans le plan annexé et indiquant les recommandations correspondantes du Parlement européen, a été organisée sur la base d'une séquence logique des éléments constitutifs d'une opération de transit ou en relation avec cette opération. Elles portent ainsi sur les éléments suivants des opérations en cause:

- l'encadrement des opérations de transit devant permettre d'assurer, dans un climat de confiance retrouvé, une adéquation entre les facilités accordées et/ou les contraintes imposées aux opérateurs, d'une part, et les risques effectifs que présentent leurs opérations, d'autre part,

- le déroulement des opérations de transit, chaque acteur dans les procédures devant tenir son rôle et assumer ses responsabilités, ce qui signifie pour les administrations douanières une exploitation maximale et un développement des instruments de coopération administrative,

- la prévention et la répression de la fraude et la coordination des contrôles, fondées sur des mesures de sécurité plus efficaces et une politique commune de gestion des risques et de ciblage des contrôles et sur la mise en oeuvre, à l'échelon communautaire, des instruments de détection de la fraude et des irrégularités, ainsi que le développement et l'établissement d'un cadre juridique approprié pour le renforcement de la politique répressive, comme indiqué au point 7 de la présente communication,

- la bonne gestion financière du transit qui suppose à la fois un niveau adapté de garantie des intérêts financiers en jeu en fonction de la fiabilité de l'opérateur et des risques encourus, et des mécanismes de recouvrement efficaces des montants éventuellement dus prioritairement auprès des personnes directement à l'origine de la naissance des dettes douanières et fiscales,

- l'application uniforme des règles du transit qui passe non seulement par le développement d'instruments pratiques de formation et de mise en oeuvre de la réglementation et des contrôles mais également par un contrôle effectif de l'application des règles et la définition d'un système de sanctions administratives douanières,

- un suivi efficace et une évaluation permanente des systèmes de transit et de leur réforme.

9. Une réforme dont le succès dépend de l'engagement des acteurs du transit

9.1. Par son plan d'action, la Commission cherche à créer les conditions d'une réforme cohérente des systèmes de transit en établissant un cadre de référence pour l'exercice de son droit d'initiative, conformément à son rôle institutionnel.

9.2. Ce plan ne pourra intégralement satisfaire l'ensemble des acteurs du transit et il donnera évidemment lieu à débat et à négociation avant d'arriver à la prise de décision.

9.3. À cette fin, les organes décisionnels compétents, qu'ils soient communautaires ou relèvent des conventions de transit, seront bien entendu sollicités selon un calendrier établi par le plan d'action et devront se prononcer clairement à l'égard des propositions de la Commission, du partage de responsabilités qu'elles impliquent et des moyens à y consacrer.

9.4. Mais il est clair que, une fois les décisions prises, chacun devra, avec loyauté et dans l'intérêt commun, contribuer activement à leur mise en oeuvre dans son domaine de responsabilité propre.

9.5. Chaque État membre de l'Union européenne ou pays partenaire dans le cadre du transit commun devra s'engager, au niveau politique, à dégager tous les moyens nécessaires à l'application effective et efficace des mesures à l'adoption desquelles il aura participé.

9.6. Les opérateurs étant les véritables «consommateurs» du transit, ils ont droit à un produit et à un service de qualité. Mais ils doivent également assumer leur juste part de responsabilité dans son exploitation. C'est pourquoi la réforme du transit devra comporter, en ce qui les concerne, un engagement à utiliser loyalement le système en assumant leurs responsabilités clairement définies avant toute opération et introduire des structures leur permettant de faire entendre leur voix et de participer à l'évaluation permanente du niveau de performance du système. La formulation de propositions devra en outre tenir compte de l'impact des mesures envisagées sur les entreprises et notamment les petites et moyennes entreprises (PME).

9.7. Comme indiqué par ailleurs, la Commission entend également jouer, au plan communautaire, son rôle institutionnel en assurant, sur la base d'un partenariat indispensable avec les États membres, un suivi et une évaluation de cette application. Elle aura recours si nécessaire aux pouvoirs que lui confère le traité pour garantir le respect du droit. Elle fixera en outre avec les pays partenaires les modalités d'un suivi conjoint de l'application des dispositions d'origine conventionnelle.

9.8. Les administrations douanières et la Commission disposeront ainsi d'un instrument interne de mesure de la pertinence et de l'efficacité des actions entreprises. Cet instrument permettra également de contribuer aux actions de suivi de la réforme et de contrôle de son application, d'une part par la Cour des comptes et, d'autre part, par la commission de contrôle budgétaire du Parlement européen, sur la base des recommandations de sa commission d'enquête sur le transit. La Commission fera d'ailleurs régulièrement rapport à la commission de contrôle budgétaire sur l'état d'avancement de la réforme du transit.

10. Un système ouvert sur l'avenir et un environnement en mutation permanente

10.1. La réforme du transit s'inscrit dans un contexte global en constante mutation. Le marché intérieur et sa dimension fiscale, la révision des traités à l'issue de la conférence intergouvernementale, le futur élargissement de l'Union européenne, le développement des échanges commerciaux internes et externes à la Communauté et la tendance constante à l'abaissement des barrières tarifaires et non tarifaires sont autant d'éléments dont il convient de tenir le plus grand compte pour préparer l'avenir des régimes de transit au-delà de la réforme elle-même afin d'assurer l'adéquation de ces procédures à leur environnement.

10.2. Cette réforme doit dès lors, pour être pleinement efficace, s'appuyer en particulier sur les principes directeurs de la politique douanière établis par le programme d'action Douane 2000 déjà cité afin, d'une part, de contribuer à parachever le marché intérieur et, d'autre part, d'être intégrée dans les relations externes de l'Union européenne, notamment dans le cadre européen (13).

10.3. Le caractère évolutif de la fiscalité indirecte dans le cadre du marché intérieur doit également être pris en compte, d'une part, en ce qui concerne la cohérence des règles douanières et fiscales applicables aux mouvements de marchandises aussi bien communautaires que non communautaires et, d'autre part, afin de pouvoir anticiper les effets de cette évolution non seulement sur le comportement déclaratif des opérateurs mais également sur le développement de nouveaux circuits de fraude.

10.4. S'agissant des accises, le système de circulation intracommunautaire des produits soumis à accises obéit à des objectifs (surveillance fiscale et contrôle de biens fortement taxés), à des modalités (document d'accompagnement, garantie, etc.) et, malheureusement, à des types de fraude qui le rapprochent fortement des régimes douaniers de transit. Dans ce contexte, il convient de partager les expériences tirées des deux systèmes et de leur réforme, notamment en termes d'efficacité des procédures et de prévention de la fraude, en évitant tout déplacement de celle-ci d'un système vers l'autre. La Commission a d'ores et déjà défini avec les États membres, sous la forme d'un groupe de travail de haut niveau, la structure qui devrait permettre d'avoir cette approche globale de la fraude en ce qui concerne des produits aussi sensibles que les tabacs et les alcools

10.5. S'agissant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), une taxation dès l'origine, telle que décrite dans le document de la Commission «Un système commun de TVA» (14), abandonnera tout lien avec le mouvement des biens faisant l'objet de transactions intracommunautaires. En revanche, pour les biens importés - c'est-à-dire ceux qui font actuellement l'objet de transit douanier - la question de la définition du moment à partir duquel les transactions les concernant rentreront dans le champ d'application de la TVA reste ouverte et la réponse à y apporter devra refléter un équilibre entre deux principes opposés: garantir le flux rapide des biens franchissant les frontières externes, qu'ils fassent l'objet d'une mise en libre pratique en frontière ou continuent à donner lieu à un transit douanier, d'une part; assurer un traitement fiscal égal des transactions internes à l'Union européenne en évitant de conférer des avantages indus aux biens importés, d'autre part.

10.6. La définition d'un tel équilibre ne se limitera cependant pas au seul transit mais devrait concerner le volet fiscal de l'ensemble des procédures douanières. Dans cette perspective, la double question de la pertinence économique et fiscale du transit douanier pour l'acheminement de biens importés au sein du territoire de l'Union européenne et du libre choix des opérateurs d'y faire ou non recours, devra être posée.

(1) «Rapport sur le régime de transit communautaire» par la commission d'enquête du Parlement européen sur le régime de transit communautaire (Doc. PE 220.895 du 20 février 1997).

(2) Décision n° 210/97/CE du Parlement européen et du Conseil (JO n° L 33 du 4. 2. 1997, p. 24).

(3) Soit en vertu du règlement (CEE) n° 1468/81 (communications «assistance mutuelle»), remplacé à compter du 13 mars 1997 par le règlement (CE) n° 515/97 (voir note 9), soit en vertu du règlement (CEE) n° 1552/89 «ressources propres» (fiches fraude pour des cas supérieurs à 10 000 écus).

(4) COM(95) 108 final.

(5) SEC(96) 290 final.

(6) COM(96) 477 final.

(7) Acte du Conseil du 26 juillet 1995 (JO n° C 316 du 27. 11. 1995).

(8) Pour le premier protocole, voir acte du Conseil du 27 septembre 1996 (JO n° C 313 du 23. 10. 1996).

(9) JO n° L 82 du 22. 3. 1997.

(10) JO n° L 292 du 15. 11. 1996.

(11) JO n° L 312 du 23. 12. 1995.

(12) Acte du Conseil du 26 juillet 1995 (JO n° L 316 du 27. 11. 1995).

(13) Programme de la Commission pour 1997 - [COM(96) 507 final et SEC(96) 1819 final].

(14) COM(96) 328 final.

ANNEXE

PLAN D'ACTION POUR LE TRANSIT

1. Introduction

1.1. La crise du transit, telle qu'analysée dans le rapport intermédiaire des services de la Commission annexé à sa communication du 9 octobre 1996 (1), a révélé des dysfonctionnements profonds au sein de l'union douanière qui appellent non seulement des actions spécifiques aux régimes de transit, mais aussi des initiatives globales, dans le contexte d'une politique douanière commune. Sous l'angle du transit, cette politique sera orientée à la fois à l'intérieur de l'Union européenne et de son marché intérieur et vers l'extérieur de l'Union, sur la base notamment d'une nouvelle convention douanière de facilitation des échanges en Europe (point 2).

1.2. La réforme des régimes de transit comporte évidemment, outre la mise en oeuvre rapide du nouveau système de transit informatisé [NCTS (2)] (point 3), l'adoption échelonnée des mesures spécifiques nécessaires à l'amélioration des procédures du point de vue technique ou administratif à la fois dans le transit communautaire et le transit commun en attendant la fusion de ces deux systèmes (points 4.1 à 4.5). La réforme devra également être évaluée dans sa pertinence et ses effets (point 4.6). Ces mesures sont présentées sous forme de fiches dans lesquelles chaque action est située par rapport aux objectifs de la réforme tels que définis dans la communication.

1.3. Enfin, il convient de créer les conditions permettant d'anticiper les évolutions de l'environnement du transit et d'apporter ainsi à temps les corrections nécessaires (point 5).

2. Le transit, élément clé de la politique douanière en Europe

2.1. Exploiter au mieux les potentialités de Douane 2000

2.1.1. Le présent plan d'action pour le transit s'intègre parfaitement dans le programme Douane 2000 et rejoint la recommandation n° 1 de la commission d'enquête du Parlement européen sur le transit, en vertu de laquelle les services douaniers nationaux doivent être «amenés à fonctionner comme s'ils ne faisaient qu'un». La mise en oeuvre du programme Douane 2000, sur la base d'une stratégie quinquennale et de plans annuels, devra donc inclure le volet fondamental de l'activité douanière et commerciale que constitue le transit.

2.2. Une politique dynamique de l'information pour la maîtrise du transit

2.2.1. Une gestion saine et efficace des régimes de transit, l'appréciation des risques affectant les opérations, l'adéquation des ressources aux besoins et la sécurité générale des procédures ne sont possibles que si les gestionnaires de ce système disposent d'une connaissance précise, complète et exploitable de l'utilisation des procédures de transit, par le biais de la saisie et du traitement d'un certain nombre de données et l'élaboration de statistiques. Aujourd'hui, un certain nombre d'informations importantes ne sont pas disponibles et les autres ne sont pas suffisamment exploitées. La commission d'enquête du Parlement européen a également mis en évidence dans son rapport final l'absence d'informations suffisantes sur ces régimes et les conséquences que cela entraîne au niveau de la gestion et de l'appréhension de la dimension réelle de la fraude affectant le transit. La Commission entend renforcer son rôle de coordonateur en la matière afin de garantir au plan communautaire la mise en place de cette politique d'information indispensable à la gestion moderne des régimes de transit.

2.2.2. Les gestionnaires du transit et, à un certain degré, ses utilisateurs, doivent dès lors disposer des informations nécessaires:

- à l'évaluation du régime du point de vue économique,

- à la gestion administrative globale des régimes de transit, notamment dans le cadre de la définition des ressources nécessaires à la bonne marche des procédures et à leur sécurité (statistiques et données de la déclaration),

- à la connaissance des effets de ces irrégularités en termes financiers (statistiques et données de la déclaration),

- au suivi des opérations de transit et à la gestion des risques.

2.2.3. Cela concerne en particulier l'identification précise des marchandises et des opérateurs, les montants en jeu, les modes et moyens de transport, les flux, les bureaux, les délais et les problèmes liés au déroulement des opérations jusqu'à l'apurement des titres de transit «T».

2.2.4. La Commission prendra les initiatives appropriées, en collaboration étroite avec les administrations douanières et les opérateurs économiques, pour définir les besoins statistiques et les données nécessaires sur la déclaration ainsi que les données autres que déclaratives utiles à la gestion, aux statistiques et à l'élaboration des profils de risque, l'organisation de la collecte des données au plan national et l'exploitation de ces informations pour l'élaboration des statistiques, qui devraient être évidemment facilitées par la mise en place du NCTS.

2.3. Renforcer la coopération administrative douanière

2.3.1. Une coopération étroite entre les services douaniers européens est indispensable pour accroître l'étanchéité à la fraude des procédures douanières et en particulier du transit. Cette coopération est également une condition essentielle du bon fonctionnement du marché intérieur puisqu'elle doit assurer aux opérateurs économiques un traitement équivalent et leur offrir les conditions optimales d'exercice de leurs activités. Elle constitue le nécessaire instrument d'application de la réglementation douanière communautaire, indissociable de cette réglementation elle-même.

2.3.2. La fraude constatée dans le transit ne pourra être efficacement combattue que par une action de l'ensemble des autorités nationales compétentes, coordonnée par la Commission européenne. Elle appelle notamment une réponse commune en matière de gestion des risques et d'exploitation du renseignement ainsi que l'organisation d'actions conjointes de lutte contre la fraude (point 4.3).

2.3.3. À cette fin, les mécanismes de coopération et les réseaux de communication et d'échange d'information existants, spécifiques au transit comme le système d'information préalable (SIP) ou généraux, dans le cadre de l'assistance administrative mutuelle en matière douanière, comme le réseau SCENT (Secure Customs Enforcement Network) ou comme le système d'information douanier (SID), doivent être pleinement exploités à tous les niveaux. Outre les possibilités accrues offertes par le NCTS, de nouveaux instruments tels que le réseau de «correspondants transit» seront proposés pour compléter les mécanismes existants et les étendre, dans la mesure du possible, aux pays européens partenaires du transit commun (points 4.2.2, 4.3.2, 4.3.3 et 4.3.4).

2.4. Assurer le contrôle de l'application correcte et uniforme de la réglementation

2.4.1 Un tel contrôle s'adresse en premier lieu aux usagers de la douane, et notamment aux utilisateurs des régimes de transit. En complément des actions de prévention et de répression de la fraude douanière traités par ailleurs (point 4.3), le fait que la réglementation douanière établisse au niveau communautaire un certain nombre d'obligations pour ses usagers implique nécessairement que le non-respect de ces obligations se traduise par la définition d'irrégularités et de sanctions au même niveau, afin d'en garantir de manière uniforme le caractère dissuasif et proportionné. C'est pourquoi, en relation avec le règlement (Euratom, CE) n° 2988/95 mais tout en tenant compte du fait que la réglementation douanière mette en jeu des intérêts qui ne sont pas seulement financiers, la Commission entend proposer cette année au Conseil l'adoption d'un règlement visant à définir les irrégularités douanières et établissant des sanctions et mesures administratives communautaires.

2.4.2. Ce contrôle de l'application s'adresse également aux autorités douanières. Il est clairement apparu que la réglementation douanière relative aux régimes de transit n'était pas appliquée par les services douaniers des États membres de manière uniforme, que la qualité comme la quantité des contrôles étaient globalement insuffisantes ou bien même que certaines de ses dispositions administratives n'étaient parfois pas respectées. Ces carences et ces manquements ont été notamment constatés en ce qui concerne le délai de renvoi de l'exemplaire 5 du titre de transit ou la gestion des procédures de recherche et de recouvrement. Ils ont largement contribué à l'inefficacité et à l'insécurité du système ainsi qu'à la perte de confiance dans la capacité des autorités douanières à en assurer un fonctionnement normal. Des mesures spécifiques devraient permettre de remédier à certaines de ces carences (point 4.2).

2.4.3. Cependant, le bon fonctionnement du transit suppose plus généralement celui de l'union douanière. Ceci impose un contrôle effectif de la bonne application par les administrations douanières des États membres des règles en vigueur. Les actions de monitoring des services douaniers ont une autre vocation: préparées et menées en partenariat avec les États membres et, bientôt, avec des pays tiers partenaires, elles sont certes indispensables pour constater les pratiques et les difficultés d'application, en améliorer la mise en oeuvre, en révaluer éventuellement l'applicabilité, et le cas échéant conduire les administrations à prendre des mesures correctives, mais elles ne sont pas conçues comme des inspections ou des enquêtes de contrôle de l'application. De même, les contrôles effectués sur la base du règlement (CEE) n° 1552/89 relatif aux «ressources propres» ont une portée limitée à cet aspect financier. Enfin, les procédures d'infraction et les éventuels recours en manquement à la Cour de justice constituent l'instrument ultime par lequel l'effectivité et la primauté du droit communautaire peuvent être assurées. Toutefois, leurs mise en oeuvre implique la disponibilité des éléments d'information et de preuve permettant d'établir l'infraction. C'est pourquoi il paraît urgent de donner à la Commission, gardienne des traités, sous le contrôle de la Cour de justice et dans le respect des principes du contradictoire et des droits de la défense, les moyens d'investigation directe et, le cas échéant, de contrainte lui permettant de mener pleinement à bien sa mission. Il conviendra également d'envisager de quelle manière les États membres eux-mêmes devraient être impliqués directement dans cet exercice, par exemple en constituant des équipes mixtes d'inspection des services douaniers.

2.4.4. En dehors de ces instruments de contrôle de l'application effective de la réglementation, le caractère uniforme de cette application doit également être assuré grâce à des outils d'interprétation, de formation et de formation qui sont détaillés au point 4.5.

2.5. Établir un partenariat douanes-opérateurs pour mieux répondre aux besoins des utilisateurs du transit

2.5.1. Pour préserver l'indispensable équilibre entre les facilités douanières offertes aux opérateurs et les mesures de contrôle applicables aux procédures douanières en général et au transit douanier en particulier, l'instauration d'un climat de confiance entre les douanes et les opérateurs apparaît de plus en plus comme un élément indispensable.

2.5.2. Partageant le point de vue de la commission d'enquête du Parlement européen qui, dans sa recommandation n° 32 suggère de prévoir une «obligation d'assistance» des autorités douanières à l'égard des utilisateurs du régime, la Commission proposera la mise en oeuvre aux plans communautaire et national, d'une politique générale de dialogue et de partenariat qui se fonde sur une «charte européenne de qualité du service public douanier». Des actions de promotion de l'image de la douane européenne et de cette politique de qualité et d'ouverture seront également soutenues par la Commission dans le cadre plus large de Douane 2000.

2.5.3. La Commission invitera les administrations douanières à créer les conditions et à se doter des instruments permettant à ce dialogue de s'instaurer d'abord au niveau national comme, par exemple, un numéro vert de téléphone où toutes les remarques sur les dysfonctionnements administratifs pourraient être centralisées et ensuite transférées aux services compétents, ou encore l'institution de «médiateurs douaniers» chargés par l'administration des douanes de recevoir et de traiter en dehors de toute procédure contentieuse les plaintes adressées par les opérateurs suite à un traitement inadapté ou insatisfaisant de la part de l'administration, notamment dans le but d'améliorer le fonctionnement des services et la qualité de leurs prestations. Ces instruments auraient bien sûr une portée qui ne se limite pas au seul transit.

2.5.4. Dans le domaine spécifique du transit, ce partenariat douane-opérateurs doit permettre aux deux parties:

- de mieux clarifier leurs parts respectives de responsabilités dans la gestion du transit et de contribuer ainsi à l'améliorer (points 4.2.1 et 4.2.3),

- d'alléger les charges administratives pour les douanes comme pour les utilisateurs des régimes,

- de déléguer certaines tâches aux opérateurs du secteur privé reconnus fiables,

- de développer une collaboration concrète entre la douane et les opérateurs dans le but d'améliorer la prévention et la détection de la fraude et, ce faisant, de permettre le renforcement sensible de la sécurité des procédures de transit.

2.5.5. Le principe de ce partenariat fondé sur le dialogue et l'échange entre les services des douanes et les opérateurs devrait non seulement se traduire par de tels engagements à portée générale ou de telles structures institutionnelles mais être en outre intégré au fonctionnement même des systèmes, notamment grâce à la conclusion de protocoles d'accord ou memoranda of understanding (MoU) (point 4.1.2).

2.5.6. De plus un, groupe de contact douanes-opérateurs pour le transit viendra utilement compléter le rôle du comité consultatif «douane et fiscalité indirecte» dans le domaine spécifique du transit, avec une portée étendue à l'espace du transit commun (point 4.5.2).

2.6. Assurer l'intégration douanière en Europe: une nouvelle convention de facilitation douanière européenne

2.6.1. L'idée de base est de mettre en place un nouveau régime de transit qui se substituerait, à l'échelon européen, aux cadres communautaire et commun actuels et serait ainsi apte à répondre aux besoins légitimes de facilitation des échanges en Europe et à accueillir à l'avenir d'autres partenaires, notamment dans la stratégie de pré-adhésion à l'Union européenne. Cette nouvelle convention viserait dans un premier temps le transit et la déclaration en douane au moyen du document administratif unique et pourrait s'étendre ultérieurement à toutes les dispositions dont le but est de simplifier et de faciliter les échanges, actuellement contenues dans d'autres instruments conventionnels bi- ou multilatéraux.

2.6.2. Cette approche est également partagée par la commission d'enquête du Parlement européen qui, dans sa recommandation n° 34, soutient cette idée de la Commission.

2.6.3. Cette nouvelle convention de facilitation douanière européenne n'aura cependant d'intérêt que dans la mesure où elle prévoiera un processus décisionnel rapide, équilibré et garantissant une protection proportionnée des intérêts des parties. Pour être exploitable, le système devra donc être doté d'une procédure de vote basée sur une majorité qualifiée, évitant à la fois le veto d'un pays isolé ou la prédominance d'un groupe de pays.

2.6.4. Pour préserver les intérêts essentiels des parties contractantes, tout en sauvegardant le fonctionnement global du système, la nouvelle convention devrait comporter une clause de sauvegarde qui permette à chaque partie, dans certaines situations exceptionnelles, de suspendre pendant une période limitée l'application de la convention ou de certaines de ses dispositions sur son territoire ou bien d'adopter, le cas échéant, des mesures d'urgence particulières.

2.7. Assurer la complémentarité des systèmes de transit internationaux

2.7.1. La multiplicité des systèmes de transit et de leurs modes de gestion respectifs a été dénoncée comme un des éléments structurels constituant une faiblesse du transit. Les processus décisionnels et certains principes procéduraux de ces systèmes nuisent à la cohérence des régimes de transit douanier en Europe. En outre, les niveaux de sécurité différents de ces systèmes constituent une opportunité pour les organisations criminelles qui, en transférant leurs activités vers le système le moins étanche à la fraude, parviennent à retirer des bénéfices substantiels en prenant le moins de risques possible.

Aussi, la Commission estime souhaitable qu'un seul système de transit douanier soit appliqué pour les échanges se déroulant à l'intérieur de l'espace constitué par la Communauté et les pays partenaires de la future convention de transit européen. Par ailleurs, la convention TIR serait d'application uniquement pour couvrir les échanges entre les pays de la zone et ceux qui sont situés en dehors de celle-ci et qui sont parties contractantes de la convention TIR. C'est dans cette perspective que la Commission conçoit la complémentarité de ces deux conventions.

Toutefois, compte tenu du fait que la convention TIR ne permet pas actuellement que certaines de ses parties contractantes instaurent entre elles le recours exclusif un système de transit international autre que le TIR, sauf lorsque ces parties contractantes sont en union douanière, la Commission entend jouer un rôle moteur au niveau de la révision de la convention TIR actuellement en cours, qui vise notamment à renforcer la sécurité des opérations effectuées dans ce cadre.

2.7.2. Dans ce contexte, la Commission agira en priorité au cours de la première phase de révision qui devrait s'achever avant la fin 1997, pour introduire dans la convention TIR le contrôle de l'accès des associations garantes et des opérateurs de transport au système ainsi que le contrôle de l'utilisation des carnets TIR avec recours, dans toute la mesure du possible, à l'échange électronique de données (EDI) et la création d'un organe international de contrôle (TIR executive board).

2.7.3. La seconde phase qui débutera début 1998 devrait porter sur:

- la révision du système actuel de garanties centralisées (3),

- l'inclusion dans le texte de la convention de certains éléments essentiels de procédure, notamment ceux relatifs à l'apurement des óperations TIR,

- l'inclusion de dispositions visant à permettre l'informatisation de la procédure TIR,

- une définition plus claire du statut du titulaire du carnet TIR,

- la redéfinition de la structure et du contenu du carnet TIR,

- l'introduction éventuelle d'un carnet TIR et d'une procédure spécifiques pour les «marchandises sensibles», reposant sur une garantie appropriée.

2.8. Disposer de ressources à la mesure des besoins d'une politique douanière en Europe

2.8.1. La reconnaissance, au niveau politique, de l'importance du transit douanier pour l'Europe et de la nécessité d'engager une réforme profonde des systèmes de transit doit s'accompagner de l'affectation corrélative des ressources nécessaires pour que les actions envisagées ne restent pas au stade des déclarations d'intention.

2.8.2. Les ressources actuelles et futures nécessaires dans les services de la Commission pour mener à bien la réforme des régimes de transit sont indiquées et détaillées sous forme de tableau en appendice au présent plan d'action.

3. L'informatisation au coeur de la réforme du transit: le nouveau système informatisé de transit (NCTS)

3.1. Le projet NCTS, de par sa conception et les possibilités nouvelles de gestion qu'il offre, constitue un outil performant et efficace qui apporte une réponse adaptée à un grand nombre des problèmes liés à la gestion et à la sécurité des régimes de transit tout en permettant d'optimiser la lutte contre la fraude. Pour sa part, la commission d'enquête du Parlement européen, dans sa recommandation n° 21, appelle de ses voeux la réalisation rapide du NCTS et l'exploitation optimale de toutes ses potentialités.

3.2. Le NCTS introduit un nouveau concept de gestion du transit basé sur l'utilisation de systèmes informatisés avancés, de la technologie de traitement électronique des données et de l'échange de données par voie électronique (EDI) qui concernera la Communauté, l'AELE et les quatre pays du groupe de Visegrad.

3.3. Les objectifs du nouveau système informatisé sont les suivants:

- accroître l'efficacité et l'efficience du fonctionnement des procédures de transit communautaire et commun,

- augmenter les performances de la prévention et de la détection des fraudes en transit,

- accélérer et sécuriser le déroulement des opérations de transit et, en même temps, offrir aux opérateurs économiques de nouvelles facilités lorsque celles-ci sont appropriées et réalisables.

3.4. Le NCTS va permettre le contrôle en temps réel des mouvements de marchandises en transit alors que les contrôles exercés dans le cadre du système papier actuel sont réalisés a posteriori. Parmi les avantages que le nouveau système peut offrir, on note:

- le remplacement du renvoi de l'exemplaire 5 par un message électronique,

- le remplacement du contrôle documentaire comparatif par un contrôle assisté par ordinateur, facilitant ainsi la sélection des opérations et le ciblage des contrôles,

- l'amélioration de la gestion des garanties,

- la collecte et l'exploitation des statistiques de transit,

- un apurement plus rapide des opérations de transit,

- une sécurité accrue des opérations.

3.5. La mise en place et le développement progressif du système se feront selon le calendrier suivant:

- la phase de mise en oeuvre initiale du système, dans un nombre limité de pays et de bureaux et avec des fonctionnalités limitées, aura lieu mi-1998 (avec maintien en parallèle de l'échange de documents papier entre les bureaux de douane),

- la phase de mise en route opérationnelle du nouveau système, dans un nombre limité de bureaux et avec des fonctionnalités réduites, s'effectuera fin 1998 (sans déclarations papier en parallèle),

- la réalisation complète du NCTS interviendra fin 2000 (l'échange de documents papier entre les bureaux de douane sera alors totalement abandonné).

3.6. Les administrations nationales ont pris l'engagement de dégager les ressources nécessaires à la réalisation du projet. La part relevant de la responsabilité de la Commission sera financée par le budget communautaire.

3.7. Afin de maximiser les avantages du NCTS et d'intégrer directement les opérateurs dans sa réalisation, l'ensemble du projet a fait l'objet d'une présentation à ses futurs utilisateurs lors d'une conférence organisée à Bruxelles le 28 avril 1997, à laquelle participaient également les administrations douanières gestionnaires du système.

4. Des actions spécifiques de gestion et de contrôle des systèmes de transit

Ces actions portent non seulement sur la conception et la gestion de la réglementation intégrant le contrôle de son application et la prévention de la fraude, mais également sur la détection et la répression des infractions sur le plan opérationnel. Pour l'estimation des ressources humaines nécessaires à la mise en oeuvre de ces actions, il convient de se reporter à l'appendice.

Si certaines de ces actions comportent un coût pour les opérateurs, celui-ci devrait être largement compensé par les avantages que ces mesures apporteront en terme d'efficacité et de sécurité des procédures de transit. Par ailleurs, les actions détaillées ci-après ne devraient pas se traduire par des charges financières disproportionnées pour les utilisateurs du transit, quelle que soit la taille de l'entreprise, et elles feront en outre l'objet d'une évaluation périodique permettant d'en mesurer l'efficacité et la pertinence, compte tenu notamment des coûts éventuels générés.

4.1. L'encadrement des opérations de transit

4.1.1. ACCÈS AU RÉGIME DIFFÉRENCIÉ SELON LA FIABILITÉ DES OPÉRATEURS ET LES RISQUES

L'encadrement des opérations de transit passe par une meilleure connaissance des utilisateurs du transit et par la gestion des risques. Cette approche doit permettre d'assurer l'équilibre entre les mesures de sécurité du régime et les facilités justement revendiquées par les opérateurs honnêtes. Dans le cadre de l'évaluation des risques liés à l'accès aux facilités du transit, une étude sera menée pour évaluer la faisabilité d'un système d'accès aux informations au plan communautaire et européen concernant les opérateurs dont la fiabilité n'a pas été reconnue satisfaisante pour leur accorder les simplifications du transit.

Objectifs

- Renforcer la sécurité et préserver les facilités en réservant l'accès aux simplifications du transit aux opérateurs honnêtes et fiables,

- respecter l'article 5 de l'accord GATT en gardant libre l'accès à la procédure de transit non simplifiée et soumise à une garantie intégrale.

Actions

- Définir une procédure de transit de base dont l'accès n'est pas assujetti à une autorisation préalable,

- généraliser la délivrance d'une autorisation uniforme préalable pour toute simplification et en préciser les conditions de révision, de révocation ou d'annulation,

- définir les critères auxquels les opérateurs doivent satisfaire pour obtenir l'autorisation de transit simplifié: critères personnels, critères matériels et critères financiers,

- donner aux bureaux de garantie les instruments légaux et pratiques d'audit des demandeurs et de fixation du niveau de la garantie dans l'autorisation,

- prendre en compte les mesures de sécurité prises par l'opérateur pour l'octroi des facilités demandées par celui-ci,

- étudier la faisabilité d'un système communautaire d'accès aux informations relatives aux opérateurs non fiables.

Calendrier

- Proposition normative (transit commun et communautaire): juillet 1997,

- mise en oeuvre prévue: premier semestre 1998,

- suivi et évaluation: été 1998 puis une fois par an.

Recommandations n° 10 et n° 11 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.1.2. AFFINEMENT DE L'APPLICATION SUR LA BASE DU DIALOGUE: LES MEMORANDA OF UNDERSTANDING

L'instauration d'un nouveau climat de confiance entre les douanes et les opérateurs devrait pouvoir aussi se développer dans un cadre non juridique ne créant pas de droits ou d'obligations de part et d'autre mais qui permette de prendre un certain nombre d'initiatives conjointes en matière de gestion des régimes et de sécurité par une meilleure maîtrise des procédures. Tel est l'objet des protocoles d'accord (memoranda of understanding ou MoU). Pour être efficients, les MoU doivent être conclus au niveau local entre l'entreprise et le service douanier dont il dépend pour ses formalités. Cela n'empêche toutefois pas que des MoU «cadres» soient conclus au niveau national, voire communautaire entre les gestionnaires et les utilisateurs du transit, sur la base de «MoU types».

Objectifs

- Améliorer l'efficacité des procédures et alléger les services des douanes et les opérateurs de charges administratives et de contrôles superflus,

- renforcer la sécurité des procédures,

- mieux connaître les utilisateurs du transit et leur fiabilité.

Actions

- Élaborer des modèles types de MoU,

- encourager la conclusion des MoU entre les douanes et les opérateurs,

- évaluer la mise oeuvre des MoU et leurs effets sur la sécurité des opérations, l'efficacité des procédures et les avantages générés tant pour la douane que pour les opérateurs.

Calendrier

- Définition du MoU: en 1998 (premier semestre: groupe ad hoc et second semestre: discussions avec les opérateurs),

- début mise en oeuvre: début 1999.

4.1.3. RÉEXAMEN DES PROCÉDURES DE TRANSIT APPLICABLES À CERTAINS MODES DE TRANSPORT

Les procédures de transit applicables à certains modes de transport doivent faire l'objet d'un examen attentif afin de mesurer leur efficacité et leur vulnérabilité éventuelle à la fraude. Il convient notamment à cet égard de poursuivre l'examen des propositions déjà formulées pour le transport maritime.

Objectifs

- Redéfinir la portée du transit au regard du transport maritime afin de prendre en considération les difficultés d'application du régime dans ce cas et de limiter les risques de fraude,

- mieux assurer le recouvrement des dettes douanières et fiscales en introduisant l'obligation de garantie pour certaines opérations de transit par mer,

- disposer des éléments permettant d'apprécier si les facilités accordées aux transports ferroviaire et aérien sont correctement appliquées et présentent un niveau de sécurité suffisant.

Actions

- Modifier la réglementation afin d'adapter les procédures de transit par mer pour en limiter la portée au lignes maritimes régulières et renforcer les moyens de contrôle,

- améliorer la protection des intérêts financiers par l'introduction de la garantie obligatoire pour le transit de marchandises non communautaires par ligne maritime régulière,

- commanditer une étude pour évaluer l'efficacité et la sécurité des procédures de transit par air et par fer et la pertinence du maintien de la dispense de garantie dans ce cas.

Calendrier

- Adaptation normative du transit maritime: adoption de la proposition dans le cadre communautaire prévue pour juin 1997,

- étude: engagement de la procédure d'appel d'offre: octobre 1997.

Ressources

- Financement de l'étude: article 10 paragraphe 2 de la décision Douane 2000.

Recommandation n° 25 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.2. Le déroulement des opérations de transit

4.2.1. RESPONSABILITÉ DES ADMINISTRATIONS DANS LE DÉROULEMENT DES PROCÉDURES ET RESPECT DES DÉLAIS: PLANS NATIONAUX DE GESTION

La réforme commence par une meilleure application des procédures actuelles et par une exploitation optimale des structures de coopération administrative existantes.

Objectif

- Permettre aux opérateurs d'utiliser les régimes de transit dans des conditions économiques avantageuses et renforçant l'efficacité de la gestion des procédures de transit.

Actions

- Réorganiser les services chargés du renvoi des exemplaires 5 des documents T, dans les bureaux de destination et centralisateurs, après évaluation des ressources nécessaires,

- confier à un service national centralisé (par exemple: les bureaux de garantie - fiche 4.4.3) le rapprochement des exemplaires 1 et 5 des documents T et la gestion des procédures de recherche,

- déterminer au plan communautaire un objectif réaliste à atteindre en matière de délais à respecter, dans le cadre du plan de gestion national.

Calendrier

- Adaptation des arrangements administratifs (transit communautaire/commun): fin 1997 et mise en oeuvre début 1998,

- mise en oeuvre des autres mesures: à partir du deuxième trimestre de 1997.

Recommandations n° 5 et n° 26 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.2.2. COOPÉRATION ADMINISTRATIVE DANS LA PROCÉDURE

La coopération administrative doit être renforcée de manière à faciliter les contacts entre administrations en vue d'assurer un échange d'informations rapide et structuré, notamment via des correspondants spécialement chargés de toutes les questions liées aux opérations de transit.

Objectif

- Renforcer la sécurité et l'efficacité des procédures de transit en facilitant la communication entre les différents services douaniers et améliorer ainsi le suivi du transit.

Actions

- Amélioration du système d'information préalable (SIP):

1) extension du SIP (en cours) à tous les pays utilisateurs du transit commun,

2) système à rendre obligatoire pour toutes les opérations de transit portant sur des «marchandises sensibles» (à identifier sur une nouvelle liste unique),

3) renvoi systématique et immédiat par des moyens de communication rapide d'un accusé de bonne réception par le bureau d'arrivée après la prise en charge des marchandises,

- Création d'un réseau de coordinateurs nationaux et de correspondants locaux transit:

- nomination au niveau national d'un «coordinateur transit» qui sera chargé de suivre l'application des dispositions du transit, élaborera les plans de gestion et de contrôles nationaux, jouera le rôle d'interlocuteur de référence et soutiendra l'action des correspondants locaux,

- dans chaque grand bureau de douane ouvert au transit (par exemple: plus de 10 000 titres de transit par an), nomination d'un «correspondant transit» qui sera le point de contact opérationnel chargé de mettre en oeuvre les plans de gestion et de contrôle du transit et de communiquer directement avec les autres services douaniers et d'entretenir un dialogue régulier avec les opérateurs,

- Création du système de transmission des cachets transit (TCT).

Calendrier

- Création et mise en oeuvre du système TCT: juin 1997,

- adoption d'une liste unique des «marchandises sensibles»: juillet 1997,

- nomination des coordinateurs et des correspondants par chaque pays: septembre 1997,

- diffusion de la liste complète du «réseau transit»: décembre 1997,

- premier séminaire pour les «coordinateurs nationaux transit»: 1998.

Recommandations n° 1 et n° 9 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.2.3. RESPONSABILITÉ DES OPÉRATEURS DANS LA MAÎTRISE MATÉRIELLE DES OPÉRATIONS DE TRANSIT

Les utilisateurs des procédures de transit, responsables de la maîtrise et du suivi matériel des opérations qu'ils engagent, doivent eux-mêmes contribuer au renforcement de la sécurité et de l'efficacité des procédures.

Objectifs

- Renforcer la sécurité des opérations de transit par une définition claire des responsabilités du principal obligé à l'égard de la maîtrise matérielle des transports de marchandises sous transit,

- réduire les délais de la procédure d'apurement et responsabiliser les opérateurs en leur confiant le soin de renvoyer les exemplaires 5 des documents T.

Actions

- Établir clairement dans la réglementation le principe de la responsabilité du principal obligé en ce qui concerne la maîtrise matérielle et le suivi des opérations de transit qu'il engage et définir la notion d'apurement des régimes,

- concrétiser la portée de la responsabilité du principal obligé à l'égard du bon déroulement des opérations au travers d'un engagement à prendre par celui-ci dans le cadre du MoU conclu avec les autorités douanières,

- dans le cadre de l'accès aux simplifications du transit, jusqu'à la réalisation complète du NCTS, autoriser les opérateurs fiables à prendre en charge le renvoi des exemplaires 5 des documents T.

Calendrier

- Proposition normative du transit commun et communautaire: juillet 1997,

- mise en oeuvre: début 1998.

Recommandations n° 10, n° 23 et n° 24 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.3. La prévention et la répression de la fraude

4.3.1. SÉCURITÉ DES MOUVEMENTS

La cohérence et le succès d'une politique coordonnée de prévention de la fraude à l'échelle européenne reposent sur une coopération étroite entre services douaniers et avec la Commission et sur une collaboration active avec les opérateurs qui doivent évaluer les risques encourus et vérifier les marchandises qui leur sont confiées. Si certaines des mesures de sécurité identifiées ne sont pas nouvelles, leur mise en oeuvre simultanée et coordonnée tout au long de la procédure par les différents services douaniers concernés permettra d'offrir le rapport coût/efficacité recherché, pour ces services, mais également pour les utilisateurs.

Objectifs

- Limiter les risques de soustraction ou de substitution de marchandises durant le transport par le biais de mesures appliquées par les douanes et les opérateurs, sur la base du meilleur rapport coût/efficacité,

- assurer la surveillance et le suivi des opérations et faciliter les contrôles.

Actions

- Scellement par capacité: obligatoire pour les marchandises sensibles, recommandé dans certains autres cas et agrément, par les autorités nationales compétentes du moyen de transport utilisé, afin de valider son aptitude au scellement,

- fixation d'une plaque «T» obligatoire sur le camion agréé pour indiquer qu'il transporte des marchandises sous transit, pour faciliter l'action des services des douanes et pour sensibiliser le transporteur et le chauffeur,

- déclaration obligatoire du plan de route contraignant du véhicule lors du dépôt du titre de transit,

- délai de route calculé au plus juste par le bureau de départ,

- coordonner les mesures de surveillance avec les mesures de sécurité prises par l'opérateur lui-même (fiche 4.2.3).

Calendrier

- Proposition des mesures d'application: juillet 1997.

Ressources

- Administrations douanières: affectation du personnel suffisant pour prendre, dans les cas et les conditions prévus au niveau européen, les mesures de sécurité nécessaires lors du contrôle réalisé au départ,

- délivrance des certificats d'agréments et contrôles annuels de conformité des véhicules: concédés à des services agréés appartenant au secteur privé.

Recommandations n° 7, n° 8 et n° 22 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.3.2. COORDINATION DE LA GESTION DES RISQUES

Le développement d'une politique commune de gestion des risques, en particulier la création d'une cellule communautaire d'analyse de risques, permettra à tous les services douaniers de cibler leurs contrôles physiques et documentaires et d'orienter les enquêtes sur la base des critères ainsi dégagés.

Objectif

- Rationaliser, moderniser, harmoniser et coordonner la prévention et la répression de la fraude à l'échelle européenne, en particulier dans les régimes douaniers de transit.

Actions

- Création d'une cellule communautaire d'analyse de risques chargée d'élaborer les profils de risque et les critères de sélection à mettre en oeuvre,

- coordination par la Commission de la politique de gestion des risques également menée aux niveaux national, régional et local (y compris les actions d'audit des opérateurs, notamment de ceux auxquels sont accordées des facilités).

Calendrier

- D'ici fin 1998 (date de démarrage du NCTS), l'action pilote entreprise au niveau communautaire en matière d'analyse de risques pourra se pencher sur le transit comme premier dossier test (profils tests prêts pour juillet 1997),

- préparation d'un plan par la Commission: premier semestre de 1998.

Ressources

- Personnel (Commission et experts nationaux détachés) en nombre suffisant pour constituer la cellule communautaire d'analyse de risques (et financement: article 9 de la décision Douane 2000).

Recommandations n° 1, n° 3, n° 4, n° 7, n° 9, n° 25 et n° 28 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.3.3. CONTRÔLE CIBLE DES OPÉRATIONS

La coordination au plan européen des plans de contrôle et le développement des opérations conjointes de contrôle permettra d'optimiser toutes les actions de lutte contre la fraude.

Objectif

- Augmenter l'efficacité et la qualité des contrôles sans entraver ni ralentir inutilement les mouvements de marchandises.

Actions

- Plan de contrôle semestriel élaboré par chaque service douanier concerné (aux niveaux national et local) en vue de fixer les objectifs en terme de quantité et les priorités par secteur, d'attribuer les ressources nécessaires, de cibler les contrôles documentaires et les contrôles physiques en fonction des orientations prises au niveau européen en matière de gestion des risques, d'évaluer les résultats des contrôles pratiqués et d'en rendre compte au niveau européen,

- coordination des plans de contrôles nationaux au niveau européen,

- opérations ponctuelles de contrôle conjoint sur les différents modes de transport (air, mer, fer, route) organisées au niveau européen avec l'aide de la Commission.

Calendrier

- Les autorités nationales seront invitées à communiquer leur projet de premier plan de contrôle semestriel «transit» en 1997 pour permettre la concertation et la coordination au sein des Comités compétents en septembre 1997, préalablement à une mise en oeuvre harmonisée au niveau européen en janvier 1998.

Ressources

- Niveau communautaire: financement articles 8 et 12 de la décision Douane 2000,

- pour les services douaniers: affecter les ressources humaines et matérielles nécessaires à la bonne réalisation de ces contrôles.

Recommandations n° 1, n° 4, n° 5 et n° 7 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.3.4. DÉTECTION ET RÉPRESSION DE LA FRAUDE: ENQUÊTES ADMINISTRATIVES ET PROCÉDURES JUDICIAIRES

Il est nécessaire de développer, outre la prévention de la fraude, une politique de détection et de répression de celle-ci, en particulier lorsqu'elle est le fait de la grande criminalité financière et économique organisée. Ceci passe, d'une part, par la mise en oeuvre effective des instruments existants, dont certains sont nouveaux et, d'autre part, par le développement des instruments et des mécanismes appropriés à la mise en place d'une politique de pénalisation accrue.

Objectif

- Détecter et réprimer les fraudes aux régimes de transit de façon efficace, proportionnée et dissuasive et d'une manière équivalente dans toute la Communauté.

Actions

- Mise en oeuvre du nouveau règlement (CE) n° 515/97 «assistance mutuelle douanière»,

- Mise en oeuvre des réglementations communautaires relatives à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (PIF), en matière de détection des fraudes et irrégularités (règlement (CE) n° 2185/96 «contrôles et vérifications sur place») et en matière de sanctions administratives communautaires (point 2.4 en relation avec le règlement (CE) n° 2988/95 («PIF»),

- mise en place d'organes d'enquête appropriés au plan communautaire,

- incitation et soutien au développement et à la mise en oeuvre des mécanismes et instruments de répression de la fraude sur le plan de l'Union européenne: convention «protection des intérêts financiers» et deux protocoles additionnels (corruption et coopération judiciaire pénale),

- exploitation de l'étude «Vers un espace judiciaire européen» demandée par le Parlement européen,

- intégration au volet communautaire du traité de la coopération douanière et renforcement de l'article 209 A.

Calendrier

- Mise en oeuvre du règlement (CE) n° 515/97: mars 1998,

- mise en oeuvre du règlement (CE) n° 2185/96: 1997,

- suivi ratification et mise en oeuvre des conventions SID et PIF avec son premier protocole «corruption»: 1997,

- suivi ratification et mise en oeuvre du second protocole «PIF»: 1998,

- exploitation étude «Espace judiciaire européen»: 1998.

Ressources

- Établissement d'une cellule pénale composée d'experts en matière pénale des États membres, détachés à la Commission,

- renforcement des services d'enquête de la Commission, notamment pour la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 2185/96 et pour la mise en place de l'organe commun d'enquêtes.

Recommandations n° 2, n° 8, et n° 14 à n° 20 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.3.5. COORDINATION DES MOYENS ET DES RESSOURCES ET HARMONISATION DES COMPÉTENCES

Les ressources des administrations nationales, en personnel comme en équipement, doivent elles aussi être gérées de manière coordonnée. Les pouvoirs de contrôle des agents des douanes devront, quant à eux, faire l'objet d'une harmonisation, dans la mesure nécessaire, comme la Commission l'a déjà constaté dans son document [COM(95) 556 (4)] pour permettre d'assurer un niveau de sécurité homogène et offrir un traitement équivalent aux opérateurs en tout point du territoire couvert.

Objectif

- Augmenter globalement la qualité du service douanier et l'efficacité des contrôles.

Actions

- Évaluation et coordination active de la gestion des ressources des administrations douanières,

- élaboration d'un plan communautaire d'équipement de la frontière extérieure de la Communauté,

- étude générale sur «le rôle et les compétences des fonctionnaires des administrations douanières».

Calendrier

- Première étape de la coordination: recensement des moyens mis en oeuvre par les administrations douanières (second semestre de 1998),

- deuxième étape: identification des besoins supplémentaires au niveau européen et élaboration du plan d'équipement communautaire (1999),

- étude sur «le rôle et les compétences des fonctionnaires des administrations douanières» déjà programmée dans le cadre du plan d'action Douane 2000 pour 1997.

Ressources

- Communauté/Commission: financement: articles 8 et 12 de la décision Douane 2000 et financement partiellement communautaire de certains équipements de contrôle à étudier,

- pour les services douaniers: affecter les ressources humaines et matérielles nécessaires à la bonne réalisation des contrôles.

Recommandations n° 1, n° 4, n° 5, n° 6, n° 8 et n° 9 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.4. La bonne gestion financière du transit

4.4.1. SYSTÈME DE GARANTIE MODULÉ EN FONCTION DE LA FIABILITÉ ET DU RISQUE

Une bonne gestion des systèmes de transit sur le plan financier passe par la mise en place, avant toute opération, de garanties financières adaptées aux risques.

Objectif

- Adapter la nature et les modalités de la garantie aux risques et à la situation particulière de chacun des opérateurs.

Actions

- Appliquer une garantie offrant une protection financière maximale (individuelle et intégrale, y compris sous forme de titres de garantie forfaitaire à concurrence des montants en jeu) aux opérations standards intervenant hors autorisation d'accès,

- offrir aux opérateurs remplissant certains critères d'accès des formules de garantie simplifiées (globale, forfaitaire) sur la base d'un montant déterminé en fonction des risques potentiels de l'opération et des mesures de sécurité prises,

- lancer une étude pour déterminer dans quelle mesure un système d'assurance des droits et taxes pourrait se substituer, dans certains cas, à la garantie d'un tiers solidaire.

Calendrier

- Propositions normatives: juillet 1997,

- instruments et actions opérationnelles: courant 1998,

- étude assurances: appel d'offres à lancer en mai 1998.

Ressources

- Exploitation du budget Douane 2000 pour actions opérationnelles et étude.

Recommandations n° 10 et n° 24 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.4.2. IDENTIFICATION DES DÉBITEURS ASSURANT UNE PROTECTION ÉQUITABLE DES INTÉRÊTS FINANCIERS

À l'autre bout de la chaîne de formalités et de contrôles constituant l'opération de transit, assurer une bonne gestion financière implique également que les autorités compétentes soient à même de procéder rapidement et avec efficacité au recouvrement des montants en jeu auprès du ou des débiteurs de ces montants. Pour la dette, cela implique de s'adresser prioritairement aux personnes directement à l'origine de sa naissance, tout en préservant la possibilité de recouvrir les dettes auprès du principal obligé et de sa caution en cas de difficultés de recouvrement auprès des autres débiteurs éventuels.

Objectif

- Clarifier les situations de naissance des dettes douanière et fiscale en transit et le statut des débiteurs correspondants.

Actions

- Faire apparaître très clairement dans la réglementation que, en l'absence de soustraction ou d'introduction irrégulière par un tiers, la responsabilité du paiement des dettes susceptibles de naître dans le cadre d'une opération de transit repose sur le seul principal obligé qui, en sa qualité de titulaire du régime douanier de transit, doit veiller au bon déroulement des opérations qu'il engage et assumer pleinement ses responsabilités de débiteur de ces dettes en cas d'inexécution des obligations qu'entraîne l'utilisation de ce régime (point 4.2.3),

- indiquer dans la réglementation que, en cas de soustraction des marchandises à la surveillance douanière dans le cadre d'une opération de transit, les débiteurs des dettes sont prioritairement le soustracteur, son complice, le receleur des marchandises soustraites (y compris, le cas échéant, le transporteur), et agir à leur encontre avant toute action vis-à-vis du principal obligé,

- la responsabilité financière du principal obligé restant engagée à titre solidaire lorsque les actions menées à l'encontre des autres débiteurs n'ont pas permis de procéder au recouvrement total des dettes en cause, adresser à celui-ci une communication et procéder à la prise en compte de la dette dans son chef, au titre de sa responsabilité solidaire, dans un délai maximal de douze mois pour ne pas libérer prématurément la caution, et moyennant des mesures conservatoires (point 4.4.3) et prévoir la suspension du paiement jusqu'à la fin des actions contre les autres débiteurs. Prévoir de même la possibilité de rembourser le principal obligé à la suite d'un recouvrement partiel ou total de la dette sur un autre débiteur solidaire,

- dans la réglementation, désigner comme débiteurs le responsable de l'introduction irrégulière des marchandises à l'issue d'une opération de transit (une fois le principal obligé libéré de ses obligations), le complice ou le receleur (y compris, le cas échéant, le destinataire des marchandises).

Calendrier

- Proposition juillet 1997.

Recommandations n° 23 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.4.3. RATIONALISATION DES PROCÉDURES DE RECOUVREMENT DES DETTES

Ceci nécessite une réorganisation des procédures de recouvrement de manière à éliminer les dysfonctionnements et les retards pouvant résulter de la fragmentation des administrations et de la diversité des territorialités fiscales.

Objectif

- Déterminer sans ambiguïté le lieu de naissance de la dette et, corrélativement, l'autorité nationale compétente pour le recouvrement.

Actions

- Établir une autorité nationale unique responsable de la coordination des procédures de recouvrement pour une opération de transit déterminée ayant donné lieu à naissance de dette: le bureau de garantie, quels que soient le fait générateur et le lieu de naissance de la dette et le pays finalement bénéficiaire des créances (point 4.2.1),

- donner compétence au bureau de garantie pour, après examen du cas sur la base des informations communiquées par les différentes autorités concernées, leur proposer un schéma de traitement du dossier (ordre des débiteurs à actionner, par quelle autorité, dans quel délai) et prendre également à l'égard du principal obligé et de la caution les mesures conservatoires nécessaires et notamment l'envoi dans un délai de douze mois d'un avis de recouvrement au principal obligé, sans préjuger du recouvrement effectif,

- établir que, en cas d'absence d'accord sur le schéma de traitement dans le même délai, la dette douanière et fiscale est censée être née dans le pays de départ qui procède alors immédiatement au recouvrement,

- établir une liaison entre les bureaux de garantie afin de faciliter le traitement des dossiers,

- améliorer la directive communautaire et l'annexe à la convention transit commun relatives à l'assistance mutuelle pour le recouvrement des créances.

Calendrier

- Modifications normatives: propositions juillet 1997.

4.5. L'application correcte et uniforme des règles du transit

4.5.1. MANUEL PRATIQUE TRANSIT

Indépendamment du contrôle de l'application tel que visé au point 2.4, cet objectif peut notamment être atteint en dotant les agents des douanes d'un manuel pratique qui servira d'ouvrage de référence commun pour tout ce qui concerne l'application des règles du transit et la lutte contre la fraude en transit.

Objectifs

- Application correcte et harmonisée de la réglementation relative au transit par les opérateurs et par les services douaniers,

- traitement homogène des opérateurs,

- facilitation de la tâche des opérateurs et des agents des douanes.

Action

- Élaboration d'un manuel pratique d'instruction et d'information sur le transit à l'usage des agents des douanes et, partiellement, des opérateurs du transit.

Calendrier

- Proposition au CPD et à la commission mixte en juin/juillet 1997,

- première réunion des rédacteurs désignés par chaque pays: octobre 1997,

- début des travaux de rédaction: mai 1998,

- diffusion aux services (pour action) et aux opérateurs (pour information): courant 2000.

Ressources

- Financement de la publication: article 14 et 15 de la décision Douane 2000,

- experts nationaux détachés: mis à disposition gracieusement par chaque administration douanière.

Recommandation n° 1 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.5.2. FORMATION DES DOUANIERS ET INFORMATION DES OPÉRATEURS

Il conviendra d'assurer aux agents des douanes une formation adaptée, fondée sur une base commune de formation, et aux opérateurs une information leur permettant de mieux maîtriser leurs opérations et alimentant le dialogue douane-opérateurs.

Objectif

- Assurer d'une manière cohérente et continue la formation des agents des douanes, incluant un volet relatif à la lutte antifraude, et l'information et la sensibilisation des opérateurs en matière de transit.

Actions

D'une part, dans le cadre du programme Matthaeus et de la décision Douane 2000:

- séminaires thématiques pour les agents des douanes (actions de formation permettant également les contacts personnels et l'établissement de relations favorisant la coopération transnationale),

- échanges de fonctionnaires, en particulier échanges de correspondants locaux «transit»,

- élaboration d'un module de formation «transit» utilisable dans les écoles des douanes nationales ainsi qu'au niveau local,

- séminaires thématiques d'information pour les opérateurs,

- étudier la possibilité de mettre en place au plan communautaire et européen un cycle commun de formation continue incluant le transit douanier.

D'autre part:

- création d'un groupe de contact douanes-opérateurs pour le transit réunissant autorités compétentes et opérateurs aux niveaux européen et national des 23 pays concernés,

- fourniture éventuelle d'assistance technique, en particulier pour les pays associés,

- organisation de conférences douanes/opérateurs, aux niveaux national et régional.

Calendrier

- Séminaires Matthaeus/Douane 2000 à programmer en 1998,

- élaboration du module de formation en 1998,

- étude sur la mise en place d'un cycle de formation continue,

- première réunion annuelle du groupe de contact douanes-opérateurs pour le transit: 1998,

- séminaires thématiques opérateurs second semestre 1998,

- conférence douane-opérateurs en 2000.

Ressources

- Financement: programme Matthaeus et articles 14 et 15 de la décision Douane 2000.

Recommandation n° 4 de la commission d'enquête du Parlement européen.

4.6. Un suivi efficace et une évaluation permanente des systèmes de transit et de leur réforme

Les administrations douanières et les opérateurs seront invités, aux niveaux et dans les structures appropriés, à s'engager aux côtés de la Commission pour assurer le suivi et procéder à l'évaluation régulière de la réforme du transit et de la bonne application des systèmes de transit.

Par ailleurs, le Conseil et le Parlement européen auront un rôle politique de première importance à jouer pour s'assurer que la réforme du transit, et en particulier l'informatisation des procédures, se réalise correctement et suivant un calendrier qui réponde à l'urgence de la situation.

La Cour des comptes, quant à elle, a déjà déclaré lors de la conférence Euro transit 1997 qu'elle réalisera une enquête sur le transit douanier en 1998.

Objectifs

- Permettre aux gestionnaires et à leurs autorités politiques de tutelle de suivre la mise en oeuvre de la réforme,

- être capable de résoudre les problèmes éventuels rencontrés lors de la mise en oeuvre,

- garantir une mise en oeuvre harmonisée dans l'ensemble des pays concernés,

- être en mesure de réorientier les actions et les ressources en tant que de besoin.

Actions

- Établir au niveau national un calendrier de mise en oeuvre des mesures, accompagné de l'indication des moyens à y consacrer, dans un cadre communautaire et européen coordonné:

- assurer un suivi régulier du respect des plans d'action nationaux,

- définir les critères d'évaluation de la mise en oeuvre de la réforme,

- rendre compte de la mise en oeuvre des mesures au niveau national, des difficultés rencontrées et des réorientations qui s'avèrent utiles pour atteindre les objectifs de la réforme.

- Établir un rapport global de la marche de la réforme au niveau communautaire et européen:

- évaluer les effets des mesures et leurs résultats sur l'efficacité et la sécurité des régimes,

- informer le Parlement et le Conseil du déroulement de la mise en oeuvre de la réforme (SJ).

Calendrier

- Programmes nationaux d'action: à partir du premier trimestre de 1998,

- rapport global présenté par la Commission: mi-1998 (présidence britannique),

- évaluation: annuelle.

Recommandations n° 37 et n° 38 de la commission d'enquête du Parlement européen.

Appendice

TABLEAU INDICATIF DES RESSOURCES HUMAINES NÉCESSAIRES A LA RÉFORME DU TRANSIT

Ces estimations portent sur les besoins globaux, en personnels statutaires et en experts nationaux détachés, correspondant à l'ensemble des actions envisagées dans le cadre de la réforme. Ils devraient être satisfaits par des ressources supplémentaires mais également par des redéploiements internes et la contribution de pays tiers partenaires dans la réforme du transit et le projet d'informatisation.

>TABLE>

(1) COM(96) 477 final.

(2) NCTS: New Computerized Transit System.

(3) Dans le cadre du nouveau système de garantie pour le TIR, la Commission a lancé une étude en vue de la mise en place d'une association garante communautaire unique.

(4) Analyse comparée des rapports des États membres relatifs aux mesures prises au niveau national pour lutter contre le gaspillage et le détournement des moyens communautaires.

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