14.3.2013   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 76/54

1.1

La proposition à l'examen a été élaborée pour remédier en particulier à des faiblesses qui ont été décelées dans la législation en vigueur de l’Union européenne concernant la surveillance des échanges, entre entreprises de l'UE, de l'anhydride acétique, un produit chimique de base qui a de nombreuses utilisations légitimes et importantes, mais qui fait également l'objet de détournements en tant que précurseur utilisé aux fins de la fabrication illicite d’héroïne à partir de morphine, en général en Afghanistan. Le CESE reconnaît qu'il est nécessaire de modifier le règlement et soutient vivement cette proposition.

1.2

Le CESE est également favorable à la proposition de créer une base de données européenne relative aux opérateurs et utilisateurs finals agréés et d'améliorer la collecte des informations fournies par les États membres sur les saisies et interceptions de tous les précurseurs de drogues illicites, classifiés et non classifiés.

1.3

Le fait d'étendre la législation en vigueur relative à l'enregistrement aux «utilisateurs», par opposition aux «opérateurs», exige de proposer quelques nouvelles définitions ou de réviser un certain nombre des définitions existantes; à cet égard, le CESE relève des problèmes mineurs et formule des recommandations. Les utilisateurs finals devraient être pleinement informés de l'objectif et des avantages de l'enregistrement. Les autorités compétentes devraient se voir garantir des droits d'accès aux locaux professionnels des utilisateurs finals identiques à ceux prévus dans le cas des opérateurs.

1.4

Le CESE constate que les nouvelles propositions ne seront efficaces que si elles font l'objet d'une communication appropriée et ne génèrent pas inutilement de charges financières supplémentaires pour les parties concernées. Par conséquent, le CESE soutient vivement la proposition d'exonérer les microentreprises de droits d'enregistrement.

1.5

Enfin, le CESE observe qu'en Europe, les parties prenantes ont pleinement adopté les dispositions de la convention y afférente des Nations unies de 1988, et notamment son article 12, concernant la nécessité de travailler ensemble pour atteindre les objectifs visés. Cela a permis d'engranger des réussites sur le plan de la collaboration mutuelle, à l'intérieur comme à l'extérieur de l'UE, afin de lutter contre la criminalité, de protéger la santé des citoyens, de permettre au commerce légitime de poursuivre son activité, et de préserver la réputation des organismes et entreprises concernés. Les procédures adoptées, le degré de respect mutuel et de confiance qui a été atteint, le style et le contenu des messages adressés aux parties concernées, tout cela mérite d'être reconnu comme un modèle de bon comportement et de déontologie en matière de réglementation, au niveau de l'UE ou à tout autre niveau. L'on peut espérer que les contrôles qu'il est prévu de proposer, dans le cadre de politiques européennes et nationales de santé publique fortes, bien ciblées et fondées sur des données avérées, en particulier dans le domaine de la prévention, sur les substances psychotropes et les drogues de synthèse, suivront un modèle similaire. Le CESE escompte contribuer, en temps utile, à ces propositions.

2.1

Les précurseurs de drogues sont des substances qui sont fabriquées, commercialisées et utilisées dans le monde entier, dans un vaste éventail de processus légitimes et essentiels, mais qui peuvent également être détournées aux fins de la fabrication illicite de drogues comme la cocaïne, l'héroïne, l'ecstasy ou les métamphétamines. Il est de longue date considéré comme essentiel de s'employer à contrôler le commerce de ces substances, lesquelles sont recherchées pour leurs propriétés physiques et sont par exemple utilisées comme solvants pour extraire des principes actifs de plantes, ou comme agents destinés à modifier la nature et les effets des médicaments qui en sont tirés.

2.2

C'est la convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes de 1988 qui encadre l'action internationale en la matière. Son article 12 souligne que la coopération entre les autorités de régulation et les entreprises est essentielle pour parvenir aux résultats recherchés.

2.3

Au niveau de l'Union européenne (UE), la réduction du détournement des précurseurs de drogues est l'un des objectifs importants de la stratégie antidrogue de l’UE (2005-2012) et du plan d’action drogue de l’UE (2009-2012). Actuellement, sur le plan juridique, le commerce de ces produits est encadré respectivement, pour les échanges intérieurs, par le règlement (CE) no 273/2004, géré par la DG ENTR (direction générale des entreprises et de l'industrie), et pour les échanges extérieurs, par le règlement (CE) no 111/2005, géré par la DG TAXUD (direction générale de la fiscalité et de l'union douanière). Les modalités d’application pour les autorités compétentes et les opérateurs économiques sont fournies par le règlement de la Commission (CE) no 1277/2005 modifié par les règlements (CE) no 297/2009 et (UE) no 225/2011.

2.4

Ces règlements font obligation aux États membres de collecter et de communiquer des informations relatives aux volumes de certaines substances, classifiées (c'est-à-dire expressément surveillées et contrôlées) ou non classifiées (surveillées sur une base volontaire) qui ont été interceptés (avant le début de la livraison) ou saisis (pendant ou après la livraison). Ces quantités peuvent alors être mises en rapport avec les quantités totales de ces mêmes substances interceptées ou saisies à l'échelle de la planète. Lorsque l'on constate une augmentation inattendue des quantités déclarées, ou un changement de la fréquence ou de la répartition des interceptions et saisies, cela peut s'expliquer par l'amélioration de la surveillance, mais aussi indiquer qu'un marché particulier devient davantage la cible d'activités à but illicite, éventuellement en raison de faiblesses – réelles ou présumées – en matière de contrôles locaux.

2.5

Les données consolidées pour 2008 ont montré, par rapport à 2007, une multiplication par 7 des quantités constatées pour un précurseur spécifique, l'anhydride acétique, utilisé pour transformer la morphine (dérivée de l'opium) en héroïne. Les 241 tonnes saisies dans l'UE représentaient plus de 75 % de l’ensemble des saisies à l'échelle mondiale, d'où des critiques répétées de l'Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS) des Nations unies à l'endroit de l'Europe. Un rapport de la Commission, COM(2009) 709, portant sur l'évaluation et le fonctionnement de la législation en la matière, a conclu que, si les performances étaient globalement satisfaisantes, il y avait malgré tout des faiblesses; c'est pourquoi il formulait des recommandations, notamment concernant la surveillance et le contrôle des ventes d'anhydride acétique au sein de l'UE

2.6

Pendant ce processus, la Commission et toutes les autres parties concernées ont pris acte que l'anhydride acétique joue un rôle essentiel en tant qu'agent alcoylant dans la synthèse d'un grand nombre de matériaux enduits: films, plastiques, produits pharmaceutiques (par exemple, aspirine) et autres produits de consommation. La majeure partie de la production mondiale totale (actuellement environ un million de tonnes par an) est, pense-t-on, utilisée en interne par les producteurs; une proportion moindre, moins d'un tiers du total, est vendue à des utilisateurs finals tiers. La quantité nécessaire à l'utilisation illicite, essentiellement en Afghanistan, est estimée entre 380 et 570 tonnes par an. Elle sert à son tour à produire environ 380 tonnes d'héroïne, sur le sol afghan, dont 70 tonnes approvisionnent les toxicomanes en Europe. Cette héroïne étant vendue en moyenne, selon les rapports, 40 euros le gramme sur le marché de la rue en Europe, cela signifie que le marché illicite représente environ 3 milliards d'euros par an. La valeur de marché de l'anhydride acétique nécessaire est négligeable en comparaison de ces montants, et en comparaison de la valeur des ventes légitimes ou du coût sur le plan de la perte de réputation pour les individus ou les entreprises touchées par de tels détournements à des fins illicites. Le programme «Responsible Care» (attitude responsable) dans l’industrie chimique, qui existe à l'échelle mondiale, contribue à garantir que ces éléments sont connus des opérateurs légitimes qui entrent sur le marché pour la première fois.

2.7

L'on reconnaît également que, même si l'on pouvait empêcher toutes les tentatives de détournement en Europe, des détournements similaires se produiraient dans d'autres endroits du monde. Les bénéfices financiers pour les producteurs de drogues, tels qu'évoqués ci-dessus, sont tout simplement trop importants. Toutefois, les contrôles effectués sont encore pleinement justifiés, et servent de modèle à suivre. Dès lors qu'ils sont considérés comme rentables, ils sont pleinement soutenus par les secteurs d'activités concernés, soucieux que leur activité commerciale dans l'UE puisse continuer.

2.8

Étant donnée la situation décrite ci-avant, la Commission a envisagé un certain nombre d'approches alternatives, présentées dans l'analyse d'impact, et a consulté les organisations représentatives des secteurs concernés – principalement le Conseil européen des fédérations de l'industrie chimique (Cefic), pour les producteurs («opérateurs») et certains grands utilisateurs finals, et la Fédération européenne du commerce chimique (FECC) pour les distributeurs et les utilisateurs finals de dimension plus modeste – ainsi que des représentants des États membres, lesquels seront chargés de mettre en œuvre les propositions. De l'avis général, la proposition actuelle de la Commission est l'option à privilégier.

3.1

La proposition de la Commission étend l'obligation d’enregistrement (qui ne s’applique actuellement qu’aux opérateurs qui produisent, distribuent ou commercialisent l’anhydride acétique) aux utilisateurs finals industriels de la substance, c'est-à-dire aux entreprises qui achètent de l'anhydride acétique pour leurs propres usages ou processus sur le territoire de l'UE.

3.2

L'objectif est de restreindre encore davantage les détournements ou tentatives de détournement d'anhydride acétique dans l'UE pour en réduire l'utilisation illicite hors des frontières de l'UE, et d'assurer une sécurité juridique accrue pour les entreprises dont l'activité est légitime au sein de l'UE.

3.3

L'actuelle catégorie 2 des substances classifiées visées par le règlement (CE) no 273/2004 est donc scindée en deux parties, la sous-catégorie 2A étant réservée à l'anhydride acétique et la catégorie 2B à 4 autres produits chimiques de base qui ne sont pas touchés par cette modification. Les définitions de la catégorie 1, qui concerne les produits chimiques spéciaux à faible volume soumis à des contrôles encore plus rigoureux que les précurseurs de drogues «clés» les plus sensibles, et celles de la catégorie 3, visant les produits chimiques en vrac à usage multiple (bulk chemicals), demeurent inchangées.

3.4

La proposition vise également à créer une base de données européenne relative aux précurseurs de drogues afin d'améliorer la collecte de données sur les saisies et les interceptions et de tenir une liste des opérateurs et utilisateurs enregistrés ou titulaires d’un agrément dans l’UE, qui produisent, commercialisent ou utilisent légalement les précurseurs de drogues.

3.5

La proposition, par ailleurs, clarifie certaines définitions existantes, prévoit des exonérations de droits d'enregistrement pour les microentreprises, modifie les dispositions en vigueur en matière de comitologie en les alignant sur les nouvelles règles du traité de Lisbonne, et supprime la nécessité d'un processus formel d'adoption dans la préparation des lignes directrices. La proposition clarifie aussi les droits qui sont ceux des États membres en matière d'adoption de mesures supplémentaires leur permettant d'obtenir des informations et, si nécessaire, d'accéder aux locaux professionnels des opérateurs concernant toute commande suspecte relative à des substances non classifiées.

3.6

La base juridique de la proposition est l’article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE); elle est conforme, du moins dans sa forme actuelle, avec les exigences de l'UE en matière de subsidiarité et de proportionnalité.

3.7

Le règlement entrerait en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne et serait obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre. Le règlement prévoit une période de transition de 18 mois maximum pour que les autorités compétentes élaborent les processus nécessaires et que certains utilisateurs finals s'enregistrent pour la première fois. Les procédures d'enregistrement s'appliquant à tous les utilisateurs finals ont été rendues plus rigoureuses et l'enregistrement peut à présent être refusé si l'on estime que les informations fournies aux autorités compétentes sont insuffisantes.

3.8

La proposition s'accompagne d'un exposé des motifs et d'un document de travail des services de la Commission (analyse d'impact). Une synthèse de l'analyse d'impact est également disponible. Les pages Internet pertinentes de la DG ENTR et de la DG TAXUD font la synthèse des évolutions de la législation communautaire concernant la surveillance et le contrôle des précurseurs de drogues au sein l'UE et entre l'Union et des pays tiers et présentent des liens vers tous les documents associés ainsi que vers les parties prenantes et organisations concernées.

3.9

Ces sites Internet permettent également d'accéder aux rapports de la Commission relatifs aux interceptions et saisies de précurseurs de drogues, élaborés à partir des données fournies par les États membres pour les années 2006-2010, qui exposent les motivations des actuelles propositions. Une présentation de la DG ENTR datée du 16 octobre 2012, faite à l'attention du groupe de travail «Union douanière» du Conseil, a ajouté d'autres informations. Un exemplaire des «Lignes directrices à l'intention des opérateurs», publiées conjointement par la DG ENTR et la DG TAXUD pour être diffusées par les autorités nationales compétentes, et généralement réservées aux sociétés de confiance engagées de longue date dans les transactions licites de substances classifiées et non classifiées a été remis sous enveloppe séparée.

3.10

D'autres rapports présentent un panorama extérieur, et généralement plus global, par exemple le rapport de 2011 de l'Organe international de contrôle des stupéfiants sur les précurseurs et produits chimiques fréquemment utilisés dans la fabrication illicite de stupéfiants et de substances psychotropes et le rapport stratégique 2012 du contrôle international des stupéfiants du département d'État (États-Unis). Il est désormais admis, par exemple, que l'Afghanistan n'a aucune demande légitime d'anhydride acétique, et que par conséquent toutes ses importations sont illicites. Selon un rapport, les forces de la coalition ont saisi environ 20 tonnes de cette substance, sur un total beaucoup plus considérable d'importations en 2011. Les principales sources d'approvisionnement illicite seraient la Chine, la Corée du Sud, l'Europe, les États d'Asie centrale et l'Inde. Il reste manifestement du travail à fournir, et il est essentiel de maintenir une coopération internationale étroite ainsi que la confiance mutuelle si chèrement acquise.

4.1

Le 26 février 2003, le CESE a publié son avis sur le document COM(2002) 494 final (1), dans lequel il souscrivait pleinement aux propositions de la Commission en matière de contrôle des précurseurs de drogues. Cela est dûment mentionné dans la version finale du document, soit le règlement (CE) no 273/2004, publié en février 2004 (2).

4.2

Le CESE soutient également avec force les efforts visant à réduire l'utilisation des drogues dans l'UE comme dans les pays tiers, par exemple dans son avis de mai 2012 répondant à la communication de la Commission «Vers une approche plus ferme de l'UE en matière de lutte contre la drogue» (3). Celui-ci avait mis en exergue la nécessité de préserver une approche équilibrée tant vis-à-vis de l'offre que vis-à-vis de la demande. Des réductions de l'offre, qui peuvent n'être que temporaires, doivent être étayées par des politiques européennes et nationales de santé publique qui soient des politiques fortes, bien ciblées et efficaces, en particulier dans le domaine de la prévention (article 168, paragraphe 1, du TFUE). La coopération et l'échange de bonnes pratiques entre États membres seront essentiels. Les politiques doivent se fonder sur des données avérées – et non l'inverse.

4.3

Par conséquent, le CESE soutient vivement l'actuelle proposition de resserrer la surveillance et le contrôle du commerce d'anhydride acétique entre entreprises sur le territoire de l'UE et de mettre en œuvre de nouvelles mesures pour contribuer à la surveillance et au contrôle des précurseurs de drogues en général, notamment par la création d'une base de données européenne répertoriant les opérateurs et utilisateurs finals enregistrés ou titulaires d’un agrément et en regroupant les informations fournies par les États membres sur les interceptions et saisies de substances détournées en vue d'une utilisation illicite, en particulier pour la fabrication de stupéfiants ou de substances psychotropes, généralement à l'extérieur de l'UE. Le détournement de petites quantités d'anhydride acétique pour la fabrication d'héroïne est particulièrement préoccupant.

4.4

Le CESE félicite également la Commission et toutes les parties engagées dans la mise en œuvre de la législation en vigueur et dans le processus de révision et de consultation qui ont suivi, pour leur coopération étroite et continue avec les États membres, les autorités de régulation, les organismes chargés de l'application de la loi, les producteurs, transporteurs ou utilisateurs finals, conformément à l'article 12 de la convention de l'ONU de 1988. Cela a permis de produire une série de propositions bien ciblées, bien informées, bien documentées et rentables, bénéficiant d'un soutien clair de tous les acteurs directement concernés et, partant, susceptibles d'être pleinement appliquées par eux.

4.5

Cette coopération a déjà permis de réduire drastiquement les quantités de précurseurs de drogues interceptées ou saisies sur le territoire de l'UE. Il est à espérer que c'est le signe que l'UE n'est plus considérée comme une cible facile. Selon les rapports, la surveillance volontaire de substances non classifiées s'est avérée particulièrement efficace. Il est essentiel de pouvoir disposer de souplesse pour agir contre des formes de criminalité si novatrices, persistantes et lucratives. Dans ce domaine, au moins, tout le monde poursuit le même objectif. C'est un constat qui est pleinement partagé par toutes les parties concernées, et l'action en la matière pourrait peut-être servir de modèle pour une législation de l'Union rentable dans d'autres domaines, avec incidences plus larges sur les entreprises, les salariés et les consommateurs.

4.6

La législation fonctionne également parce que les producteurs, distributeurs et utilisateurs finals concernés sont déjà soumis à toute une gamme de contrôles similaires – dont l'application leur est donc familière - pour les matières radioactives, les agents biologiques, les produits chimiques à double usage et les exportations qui exigent un consentement préalable en connaissance de cause, etc. Une nouvelle législation sur les précurseurs d'explosifs est sur le point d'être adoptée. Toutefois, il faut que les modèles généraux de ces exigences restent les mêmes et que la liste des substances nécessitant un enregistrement ou un agrément soit réduite au minimum nécessaire. La proposition actuelle a donc toutes les chances d'être efficace, en tout cas dans le cadre de l'objectif assez strictement défini de réduire encore les détournements en vue d'un usage illicite durant les échanges légaux en cours au sein de l'UE; d'autres solutions moins ciblées ou représentant une charge supérieure risqueraient davantage d'échouer.

4.7

Le CESE est également d'accord avec la Commission pour dire que cette proposition n'a pas d'incidence sur les conditions de travail dans le secteur d'activité concerné ou sur les droits des consommateurs en général - sinon dans la mesure où ceux-ci, en tant qu'individus, sont favorables à la réduction de la disponibilité d'héroïne et produits connexes à l'intérieur ou l'extérieur de l'Europe. Malheureusement, il sera difficile de mesurer ce fait, à supposer qu'une telle réduction se produise. Néanmoins, la proposition à l'examen ne dépend pas d'une évaluation du rapport coût-bénéfices en la matière, et devrait être appliquée sous sa forme actuelle le plus rapidement possible.

4.8

Enfin, le CESE escompte contribuer à d'autres initiatives de l'UE dans ce domaine et invite dès lors la Commission à publier aussitôt que possible les nouvelles propositions prévues, en particulier sur les substances psychotropes et les drogues de synthèse purement synthétiques, qui remplacent à présent de plus en plus les drogues traditionnelles comme l'héroïne et s'étendent sur l'ensemble du marché.

5.1

Le CESE remarque que l'on peut comprendre les définitions respectives des termes «opérateur» et «utilisateur» comme se chevauchant (puisque tous les opérateurs concernés, à un certain moment, «détiennent des substances classifiées»). Étant donné qu'il est, à l'évidence, nécessaire de distinguer les deux notions, l'on pourrait ajouter l'expression «qui n'est pas un opérateur, mais» après l'expression «toute personne physique ou morale», à la première ligne du nouveau point h) de l'article 2.

5.2

Il importe également d'établir que cette mention vise expressément les utilisateurs enregistrés et opérant au sein de l'UE. Les ventes et/ou livraisons à des utilisateurs situés hors de l'UE relèvent d'une législation distincte. Pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur, il conviendrait également de clarifier auprès des États membres à quel endroit il est obligatoire d'enregistrer les opérateurs et utilisateurs, par exemple s'il s'agit du lieu où l'opérateur ou utilisateur est implanté, ou du lieu où le produit (anhydride acétique) est commercialisé.

5.3

Rendre obligatoire, pour la première fois, l'enregistrement des utilisateurs finals risquerait de créer à court terme des perturbations pour le commerce légitime. Pour réduire autant que possible les problèmes, il convient que les opérateurs et les distributeurs développent une communication proactive pendant les 18 mois de transition prévus, de préférence en se fondant sur des notes explicatives claires et adéquatement rédigées élaborées par les autorités compétentes des États membres. Les actuelles «Lignes directrices à l'intention des opérateurs» fournissent un excellent modèle pour des communications de ce type. Il y a lieu d'indiquer clairement, au moment de l'enregistrement, l'objectif et les avantages qui sont les siens, afin que les utilisateurs finals et les opérateurs prennent conscience de la possibilité d'un détournement et de ses risques, et puissent dès lors mieux contribuer à les réduire au minimum. Les autorités compétentes devraient avoir des droits d'accès identiques aux locaux professionnels des utilisateurs finals et des opérateurs.

5.4

Le CESE soutient la proposition de la Commission qui prévoit d'exonérer les microentreprises de tout droit d'enregistrement, dans la mesure où il est essentiel que, d'une part, le commerce légitime de la substance concernée continue (pour l'intérêt des microentreprises et de tous leurs employés) et, d'autre part, que l'utilité des contrôles soit bien comprise et qu'ils soient mis en œuvre aussi largement que possible. Les quantités de substances nécessaires à l'utilisation illicite étant relativement réduites, ce sont probablement les petits utilisateurs qui risquent le plus de succomber à des offres qu'il est trop tentant de ne pas laisser passer. À cet égard, il sera essentiel de développer une bonne communication pour soutenir la mise en œuvre, sur des supports imprimés ou électroniques, dans toutes les langues locales pertinentes.

5.5

Le CESE note que les exigences en matière de rapports et d'autres informations concernant les substances non classifiées sont adaptées à leur nature facultative, c'est-à-dire que chaque État membre «peut», et non «doit», suivre les procédures proposées. Cette formule n'est manifestement pas idéale pour la protection du marché intérieur, mais elle est sans doute préférable à un allongement de la liste des précurseurs de drogue prioritaires déjà répertoriés. Cette situation doit donc être examinée avec attention par toutes les parties concernées.

5.6

Enfin, concernant la base européenne de données proposée, le CESE se félicite de cette proposition et encourage vivement son approfondissement, avec cette seule réserve qu'il conviendrait de doter cet outil de suffisamment de ressources pour qu'il puisse être mis à jour et utilisé par toutes les parties concernées sur le long terme, et qu'il soit conçu pour produire des résultats, et non pas seulement pour accumuler des données périmées ou partielles. Autant d'importance sera accordée à la qualité qu'à la quantité des données collectées. Il sera essentiel à cet égard de soutenir les organismes chargés de l'application de la loi dans les États membres.

5.7

Bien entendu, l'accès aux données devra être limité à des parties qui sont résolument et de manière constante engagées dans le commerce légitime - probablement les acteurs qui sont enregistrés dans la banque de données. Il conviendra d'harmoniser, quand cela est possible, les données à intégrer par les opérateurs, les distributeurs, les intermédiaires et les utilisateurs finals, ainsi que par les États membres, afin de préserver le marché intérieur et de réduire les coûts. Cela ne devra toutefois pas se faire au détriment de l'objectif premier de la proposition, à savoir de répertorier et de réduire les cas de détournement de précurseurs de drogues et, idéalement, d'arrêter les responsables.