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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL sur le fonctionnement et les perspectives du cadre communautaire pour les transports de voyageurs par autocars et autobus : accès aux marchés des transports internationaux et de cabotage, sécurité et droits des passagers [SEC(2004) 1020] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

A. INTRODUCTION

La communication présente une analyse du fonctionnement de la réglementation communautaire en matière d'accès aux marchés internationaux et de cabotage de voyageurs. Elle répond à une obligation prescrite par le règlement n° 684/92 [1], tel que modifié par le règlement n° 11/98 [2] relatif aux transports internationaux de voyageurs, et par le règlement n° 12/98 [3] relatif aux transports de cabotage de voyageurs. Ceux-ci prévoient en effet que la Commission soumet un rapport sur l'application des règles communautaires en matière d'accès aux marchés des transports de voyageurs ainsi que sur l'incidence des transports de cabotage sur le marché des transports nationaux.

[1] JO L 74 du 20.3.1992, p.1

[2] JO L 4 du 8.1.1998, p. 1

[3] JO L 4 du 8.1.1998, p. 10

En annexe de la communication figure un Document de travail des services de la Commission. Outre les éléments de la communication au Parlement européen et au Conseil, ce document reprend une synthèse des questions d'interprétation ou des cas d'application de la législation communautaire qui ont été soumis au cours des dernières années à la Commission par les Etats membres, les entreprises de transport ou les associations représentatives des transporteurs. Il présente également certains éléments économiques du marché des transports de voyageurs par route. Ce document des services de la Commission est destiné plus particulièrement aux opérateurs économiques concernés et aux autorités nationales. Il contribuera en effet à assurer une application uniforme des règles communautaires en matière d'accès aux marchés.

Bien qu'en dehors du champ d'application des règlements n° 684/92 et n° 12/98, le document de travail des services de la Commission aborde également deux autres sujets importants dans le cadre du développement des transports de passagers par route : la sécurité des véhicules et les droits des passagers. En effet, si des règles communautaires en matière d'accès aux marchés sont essentielles, le développement du secteur des transports de voyageurs par route dépend également du niveau de sécurité offert aux clients. Le document relève ainsi les progrès technologiques qui ont conduit à des véhicules plus sûrs mais également les lacunes dans ce domaine qui devraient, le cas échéant, faire l'objet de nouvelles initiatives de la part de la Commission. Quant aux droits des passagers, la garantie de services de transport performants et de qualité est essentielle pour faciliter l'intégration, améliorer le bien-être des citoyens et les aider à faire réellement usage de leurs droits. Une réflexion approfondie sur ces questions est par conséquent nécessaire. Les droits des passagers constitueront certainement une des priorités de l'action communautaire au cours des prochaines années.

B. RAPPORT SUR LE FONCTIONNEMENT DU CADRE COMMUNAUTAIRE

1. Les transports internationaux de voyageurs

La licence communautaire

De manière générale, et au regard de l'information à la disposition de la Commission, le règlement n° 684/92, tel que modifié par le règlement n° 11/98, n'a pas conduit à des problèmes majeurs d'application ou d'interprétation pour les opérateurs de transport de voyageurs et les autorités nationales compétentes. L'objectif du règlement n° 11/98 était précisément d'adapter et de simplifier le règlement n° 684/92 qui constituait la première initiative législative communautaire afin d'ouvrir le marché des transports internationaux de passagers. Au regard de l'expérience des dernières années, on peut considérer que le règlement n° 11/98 a permis de réaliser ces objectifs.

Plus particulièrement, la licence communautaire a permis de faciliter les contrôles effectués en dehors de l'Etat membre d'établissement du transporteur, et dès lors d'améliorer les conditions d'accès au marché des transports internationaux. Quelques plaintes liées à l'application de sanctions par les autorités nationales de contrôle lors de la vérification des documents se trouvant à bord du véhicule ont été introduites auprès de la Commission. La position prise par les services de la Commission dans ces cas, dont la substance est reproduite dans le document en annexe, devrait contribuer à assurer une application correcte de la législation en la matière. Etant donné le rôle essentiel de cette licence communautaire dans le fonctionnement du marché des transports de voyageurs, et par conséquent l'importance d'une utilisation de ce document qui soit conforme à la réglementation communautaire, la Commission invite toute partie intéressée à lui soumettre à ses commentaires concernant la question suivante.

Question n° 1

Les précisions apportées par la Commission (dans le cadre du Document de travail des services de la Commission) pour l'interprétation et l'application des dispositions relatives à la licence communautaire sont-elles suffisantes ? Répondent-elles aux préoccupations des autorités qui délivrent les licences communautaires et les copies certifiées conformes, des agents de contrôle et des entreprises de transport ?

L'autorisation des services réguliers

La procédure d'autorisation prévue pour les services réguliers internationaux et certains services réguliers spécialisés constitue une exception importante au principe général d'ouverture du marché des transports. Qu'il s'agisse du transport routier, ferroviaire, maritime ou aérien, du transport de marchandises ou de voyageurs, la Communauté européenne s'est efforcée de développer un marché de plus en plus libéralisé, tout en maintenant par ailleurs des standards élevés de qualité des services et de sécurité. Il convient dès lors d'envisager une nouvelle étape - intermédiaire ou définitive - vers un marché plus ouvert pour les services réguliers internationaux. Trois scénarii doivent être envisagés :

- 1er scénario : Limitation des cas de refus de l'autorisation

Le règlement n° 11/98 avait déjà permis de réduire la portée des motifs de refus des autorisations pour les services réguliers internationaux. Désormais, l'autorisation est obligatoirement accordée si aucun des motifs de refus prévus par le règlement ne peut être invoqué. Une étape supplémentaire devrait être franchie en réduisant autant que possible les cas de refus prévus actuellement à l'article 7, paragraphe 4 du règlement 684/92. La Commission avait d'ailleurs déjà proposé en 1996 [4] la suppression du motif de refus selon lequel le service régulier par autobus ou autocar affecterait sérieusement la viabilité d'un service ferroviaire comparable. Bien que cette proposition n'ait pas été retenue lors de l'adoption du règlement n° 11/98, cette suppression reste pleinement justifiée du point de vue du principe de libre concurrence entre les différents moyens de transport. Il faut d'ailleurs noter que, suivant les informations de la Commission, aucune autorisation n'a jamais été refusée sur base de ce motif.

[4] COM (96) 190 final

Il conviendrait également d'envisager un assouplissement des règles prévues à l'article 7, paragraphe 4, points d) et e), afin d'encourager le développement de nouveaux services de transport réguliers sur certains trajets internationaux. En effet, les dispositions actuelles peuvent se traduire par un verrouillage pur et simple de certains marchés en empêchant pratiquement l'entrée de nouveaux opérateurs de transport.

- 2ème scénario : Limitation des cas de refus et autorisation tacite

L'article 7, paragraphe 3 prévoit que l'autorité délivrante prend une décision sur la demande d'autorisation dans un délai de quatre mois à compter de la date d'introduction de la demande par le transporteur. En pratique, il s'avère que ce délai est souvent dépassé, ce qui n'est pas acceptable pour les entreprises de transport qui ont introduit la demande d'autorisation.

Dès lors, outre une limitation des cas de refus d'une demande d'autorisation (voir 1er scénario), il faudrait également prévoir une procédure d'autorisation tacite. Ainsi, si l'autorité délivrante n'a pas pris de décision dans le délai prescrit par l'article 7, paragraphe 3, elle serait réputée avoir accordé l'autorisation ; l'entreprise pourrait ainsi démarrer l'exploitation du service qu'elle envisage le premier jour suivant l'expiration du délai susvisé.

- 3ème scénario : Suppression de la procédure d'autorisation

Suivant ce dernier scénario, les services réguliers internationaux seraient entièrement libéralisés, à l'instar des services occasionnels. Toute entreprise établie dans un pays de la Communauté européenne serait libre d'exploiter un nouveau service régulier international, qu'il soit ou non déjà exploité par une ou plusieurs autres entreprises de transport. Le principe de libre concurrence s'appliquerait.

Cette libéralisation totale des services réguliers internationaux se s'opposerait toutefois pas à une procédure d'information des autorités nationales concernées, qui pourraient ainsi vérifier si l'entreprise qui envisage une nouvelle ligne régulière répond aux prescriptions de la réglementation communautaire en matière d'accès à la profession des transporteurs de voyageurs, ou aux règles en matière de sécurité routière. L'Etat membre dans lequel est établi le transporteur aurait un rôle de contrôle essentiel dans le cadre de ce nouveau marché libéralisé. Le retrait ou le non renouvellement de la licence communautaire (ou le retrait des copies certifiées conformes à l'original de la licence communautaire) devront être utilisés, plus qu'actuellement, comme sanctions pour inciter les transporteurs au respect le plus strict de la réglementation. Un contrôle adéquat des obligations des transporteurs avec des sanctions éventuelles au niveau de la licence communautaire remplaceront le contrôle qui est actuellement réalisé au niveau de la procédure d'autorisation des services réguliers.

Il faudrait en outre prévoir un document de contrôle qui remplacerait l'autorisation prévue par le règlement n° 684/92. Enfin, il conviendra de s'assurer que cette libéralisation se fera dans le respect des services publics et concessions qui existeraient dans le cadre de liaisons transfrontalières.

La Commission invite toutes les parties concernées - opérateurs de transport, associations de transporteurs, autorités nationales - à lui faire part de leurs commentaires sur les trois scenarii suivants :

Question n° 2

La procédure de demande et d'octroi des autorisations pour les services réguliers internationaux et certains services réguliers spécialisés, prévue par le règlement n° 684/92 tel que modifié par le règlement n° 11/98, est-elle justifiée et équilibrée au regard de l'objectif général de libéralisation des services de transport dans le marché intérieur ?

Quel devrait être le degré de libéralisation de ces services ?

a. 1er scénario : Limiter les cas de refus de l'autorisation prévus à l'article 7, paragraphe 4 du règlement n° 684/92 tel que modifié par le règlement n° 11/98. Quels cas de refus devraient être modifiés, voire supprimés ?

b. 2ème scénario : Limiter les cas de refus de l'autorisation et prévoir une autorisation tacite par l'autorité délivrante en cas d'absence de décision endéans le délai de 4 mois suivant la date d'introduction de la demande par le transporteur.

c. 3ème scénario : Prévoir une libéralisation complète des services réguliers internationaux et des services réguliers spécialisés encore soumis à autorisation, à l'instar des services occasionnels. Dans ce cas, quels formalités et documents devraient être établis en remplacement de ceux prévus dans la procédure d'autorisation actuelle ?

Sur base des remarques et suggestions qui seront formulées à ce sujet, la Commission envisagera l'adoption d'une proposition - à la fin de l'année 2004 ou au début de l'année 2005 - visant à modifier les conditions d'exploitation des services réguliers internationaux telles que prévues dans les règlements n° 684/92 et 11/98.

2. Les transports de cabotage de voyageurs

Le règlement n° 12/98 relatif au transport de cabotage de voyageurs n'a pas fait l'objet de problèmes d'interprétation ou d'application. Plus particulièrement, aucune infraction n'a été relatée par les Etats membres concernant la caractéristique essentielle du cabotage, à savoir que les prestations de service ne peuvent être effectuées dans l'Etat membre d'accueil qu'à titre temporaire. La durée moyenne des services occasionnels est très courte, entre 1 et 5 jours dans l'Etat membre d'accueil. Le nombre de services réguliers de cabotage de voyageurs est extrêmement réduit. Quant aux services réguliers spécialisés de cabotage, ces derniers sont quasiment inexistants.

En terme d'incidence des transports de cabotage sur le marché des transports nationaux, il ressort de l'analyse que :

- L'impact du cabotage sur les marchés nationaux des Etats membres est insignifiant et constitue une catégorie résiduelle. Les opérateurs concentrent donc leurs activités sur leur marché national.

- Les opérations de cabotage sont effectuées principalement dans les Etats membres frontaliers.

- La faible pénétration des opérations des non-résidents sur le marché des services occasionnels des autres Etats membres peut notamment s'expliquer par le fait que le cabotage doit rester une prestation de service à titre «temporaire». Lorsqu'une entreprise de transport de voyageurs veut réellement s'introduire sur un autre marché, elle doit idéalement pouvoir fournir des services de manière continue, avec un certain degré de permanence. Le moyen le plus approprié constitue donc à s'établir dans l'Etat membre ou à racheter une compagnie dans cet Etat membre.

Aucune modification des dispositions du règlement n° 12/98 ne doit dès lors être envisagée.

3. Sécurité routière et droits des passagers

En terme de sécurité routière, il faut constater que la législation communautaire a permis de conduire, de pair avec les avancées technologiques, à des véhicules de plus en plus sûrs. Cette évolution est essentielle pour le secteur des transports par autocars et autobus. En effet, si des règles communautaires en matière d'accès au marché sont primordiales, le développement du secteur des transports de voyageurs par route dépend également de la qualité du service offert aux clients, la sécurité des autocars étant un critère de plus en plus important aux yeux de ces derniers. A cette fin, il conviendra d'examiner l'opportunité et la faisabilité d'un système de certification des transporteurs qui, au-delà des mesures de sécurité minimales prescrites par les législations communautaire et nationale, respectent des standards particulièrement élevés en matière de sécurité routière.

Enfin, le secteur des transports par autobus et autocars doit garantir des services performants et de qualité : amélioration du confort des passagers, droit à l'information sur les tarifs, les clauses contractuelles, le traitement des réclamations, les mécanismes de règlement des litiges, véhicules mieux adaptés au transport de personnes à mobilité réduite, etc. Une réflexion devra dès lors être entamée sur toutes les questions liées aux droits des passagers dans le secteur des transports par autobus et autocars. La Commission invite toutes les parties intéressées, plus particulièrement les opérateurs de transport et les associations de consommateurs, à lui adresser toutes remarques ou suggestions à ce sujet.

Les parties intéressées peuvent adresser leurs remarques ou suggestions sur le présent rapport, avant le 15 octobre 2004, à l'adresse suivante :

Adresse postale Commission européenne

Direction générale de l'Energie et des Transports

Mme Isabelle Kardacz

B-1049 Brussels

Fax : Mme Isabelle Kardacz

+ 32 (2) 295.21.65

e-mail isabelle.kardacz@cec.eu.int