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Document 52013DC0326
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Third biannual report on the functioning of the Schengen area_1 November 2012 - 30 April 2013
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Troisième rapport semestriel sur le fonctionnement de l’espace Schengen 1er novembre 2012 - 30 avril 2013
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Troisième rapport semestriel sur le fonctionnement de l’espace Schengen 1er novembre 2012 - 30 avril 2013
/* COM/2013/0326 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Troisième rapport semestriel sur le fonctionnement de l’espace Schengen 1er novembre 2012 - 30 avril 2013 /* COM/2013/0326 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU
CONSEIL Troisième rapport semestriel sur le fonctionnement de
l’espace Schengen
1er novembre 2012 - 30 avril 2013 1. Introduction Ainsi qu’elle l’a annoncé dans
sa communication du 16 septembre 2011 sur le renforcement de la
gouvernance Schengen[1]
et après avoir reçu l’appui du comité mixte réuni en marge du Conseil «Justice
et affaires intérieures» le 8 mars 2012, la Commission adopte des
rapports semestriels au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement
de l’espace Schengen. Le présent rapport, troisième du genre, couvre la période
du 1er novembre 2012 au 30 avril 2013. 2. État de la situation 2.1. Situation aux frontières extérieures de
l’espace Schengen[2] D’octobre à décembre 2012, 13 613 signalements de
franchissements illégaux des frontières ont été enregistrés, soit 52 % de
moins qu’au quatrième trimestre 2011. Ce chiffre est le plus faible depuis que
la collecte de données dans le cadre de Frontex a commencé au début de 2008.
Cette forte baisse est principalement imputable au lancement, le 30 juillet
2012, de l’opération grecque «Shield», lors de laquelle ont été déployés
1 800 policiers à la frontière terrestre avec la Turquie. À la suite de
cette opération, le nombre de signalements de migrants irréguliers a chuté,
passant de 2 000 au cours de la première semaine du mois d’août 2012 à 200
au cours de la deuxième semaine, puis à 10 la dernière semaine d’octobre. La majorité des signalements
ont eu lieu à la frontière maritime extérieure de l’UE (59 %). Si, sur la
période de juillet à septembre 2012, la Grèce a enregistré plus de la moitié
des signalements de franchissements illégaux, cette situation a changé après le
lancement de l’opération Shield. Sur la période d’octobre à
décembre 2012, l’Italie a enregistré 31 % de tous les signalements
(4 231 personnes), suivie par la Grèce, avec 30 % des signalements
(4 035 personnes).
Les signalements ont augmenté à la frontière maritime de la Grèce
avec la Turquie et à la frontière terrestre de la Bulgarie avec la Turquie,
probablement à la suite d’un effet de déplacement dû au renforcement des
contrôles sur la frontière terrestre gréco‑turque. En ce qui
concerne les nationalités, les signalements de franchissements illégaux de la
frontière ont principalement concerné des migrants en provenance d’Afghanistan
(1 969 personnes d’octobre à décembre 2012). Malgré la situation
désespérée dans leur pays d’origine, le nombre de signalements de
ressortissants syriens a diminué des deux tiers par rapport à la période de
juillet à septembre 2012, pour totaliser 1 241 personnes. 2.2. Situation à l’intérieur de l’espace
Schengen D’octobre à décembre 2012, les mouvements secondaires au
départ notamment de la Grèce à destination d’autres États membres de l’UE se sont
traduits principalement par les signalements suivants[3]: ·
franchissement
illégal le long des frontières terrestres des Balkans occidentaux; ·
migrants
arrivant à la frontière maritime de l’Italie méridionale; ·
clandestins
à bord de transbordeurs à destination de l’Italie; ·
migrants
voyageant avec des documents frauduleux sur des vols au départ d’aéroports
grecs à destination de nombreux aéroports majeurs de l’UE. La collecte d’informations la plus récente sur les flux
migratoires dans l’UE/l’espace Schengen, appelée «opération Aphrodite», s’est
déroulée du 22 octobre au 4 novembre 2012 dans 25 États membres[4]
ainsi qu’au Liechtenstein, en Norvège et en Suisse. Le
but de l’opération était de combattre l’immigration illégale en ciblant les
franchissements illégaux de frontière, les mouvements secondaires de migrants
en situation irrégulière dans l’UE/l’espace Schengen, et les itinéraires suivis
par les migrants en situation irrégulière Il ressort des données fournies par
les États membres participants, compilées par Chypre et communiquées en
décembre 2012[5],
que 5 298 ressortissants de pays tiers originaires de 130 pays différents
ont été appréhendés pendant les deux semaines qu’a duré l’opération. Dans
l’espace Schengen, les nombres les plus élevés de migrants en situation
irrégulière ont été enregistrés en Allemagne (1 510 personnes) et en
Espagne (468 personnes), qui étaient aussi les principaux pays de destination
finale[6]. De février à avril 2013, le réseau européen des polices
aéroportuaires (AIRPOL) a coordonné une action visant à lutter contre le trafic
et la traite des êtres humains, l’utilisation de faux documents, l’usurpation
d’identité, la criminalité organisée et le terrorisme. Les aéroports
participants ont appliqué des mesures ciblées aux vols intra-UE à risque
pendant 24 heures et communiqué leurs résultats à AIRPOL en vue d’une
analyse plus approfondie. Un rapport contenant des
recommandations sur les mesures à prendre est attendu à l’été 2013. En dépit de l’utilité des informations précitées, il reste
indispensable de perfectionner la collecte et l’analyse des données relatives
aux mouvements de migrants clandestins dans l’UE. À la suite d’une réunion
d’experts le 2 octobre 2012, la Commission et Frontex ont examiné les
informations fournies en retour par les États membres sur la disponibilité de
données, et étudié la meilleure approche pour aller de l’avant. Lors d’une
deuxième réunion qui s’est tenue le 29 avril 2013, il a été convenu qu’un
projet pilote serait mis en œuvre au second semestre sur la base des
informations disponibles, l’objectif étant de lancer, dès le début de 2014, la
collecte et l’analyse régulières de données spécifiques, sous la coordination
de Frontex. 3. Application de l’acquis de Schengen 3.1. Cas de réintroduction temporaire du
contrôle aux frontières intérieures L’article 23,
paragraphe 1, du code frontières Schengen[7]
prévoit qu’exceptionnellement, en cas de menace grave pour l’ordre public ou la
sécurité intérieure, un État membre peut réintroduire temporairement le
contrôle à ses frontières intérieures. Au cours de la période du 1er
novembre 2012 au 30 avril 2013, le contrôle aux frontières intérieures a été
rétabli à une seule reprise. Le 30 novembre 2012, la Norvège a informé la Commission qu’à
l’occasion de la cérémonie de remise du prix Nobel de la paix à Oslo le 10
décembre 2012, elle réintroduirait les contrôles aux frontières intérieures du
3 au 12 décembre 2012. Sur cette période, la Norvège a procédé à des
vérifications aux frontières sur 3 136 personnes; 19 d’entre elles ont été
refoulées, 8 ont été appréhendées et 9 ont introduit une demande d’asile[8]. 3.2. Maintien de l’absence de contrôle aux
frontières intérieures La grande majorité des violations alléguées de l’acquis de
Schengen concerne toujours la question de savoir si la mise en œuvre de
contrôles de police à proximité de la frontière intérieure a un effet
équivalent à celui de vérifications aux frontières (article 21 du code
frontières Schengen), et l’obligation de supprimer les obstacles qui empêchent
un trafic routier fluide, tels que les limitations de vitesse, aux points de
passage routiers aux frontières intérieures (article 22 du code frontière
Schengen). Au cours de la période comprise entre le 1er novembre
2012 et le 30 avril 2013, la Commission a sollicité des informations quant à
d’éventuelles violations de l’article 21 et/ou de l’article 22 du
code frontières Schengen dans le cadre de deux nouveaux dossiers (concernant
l’Allemagne et l’Espagne), tandis qu’elle a clos cinq autres dossiers (concernant
l’Allemagne, la Lettonie, la Lituanie et les Pays-Bas) et a poursuivi
l’instruction de quatre dossiers en cours (concernant l’Autriche, la République
tchèque, la Slovaquie et la Suède). 3.3. Violations alléguées d’autres volets de
l’acquis de Schengen Transposition de la directive «retour» (2008/115/CE) dans
la législation nationale Le délai prévu pour la mise en œuvre de la directive
«retour» (2008/115/CE) a expiré le 24 décembre 2010. Tous les États
membres de l’UE liés par la directive et tous les pays associés, à l’exception
de l’Islande, ont signalé avoir transposé intégralement cet instrument dans
leur droit interne. La Commission est en train d’examiner en détail la
transposition et l’application pratique de ce texte dans les États membres et
elle présentera son premier rapport avant la fin de 2013. Mise en œuvre du règlement relatif au trafic frontalier
local (CE n° 1931/2006) La Commission surveille l’application du régime relatif au
trafic frontalier local depuis son entrée en vigueur en 2007. En juillet 2012,
elle a décidé de demander à trois États membres (Lettonie, Pologne et Slovénie)
de lui fournir des informations sur les accords bilatéraux qu’ils ont conclus
avec des pays tiers de leur voisinage. L’examen interne des réponses fournies
en octobre et novembre 2012 est actuellement en voie de finalisation. Application de l’acquis de Schengen dans le contexte de
la surveillance des frontières maritimes Le 23 février 2012, la Cour européenne des droits de l’homme
a jugé que l’Italie avait enfreint la Convention européenne des droits de
l’homme en interceptant des migrants en haute mer puis en les renvoyant en
Libye[9].
Les faits en l’espèce ont également fait l’objet d’un examen mené par la
Commission avec les autorités italiennes. La Commission a donc analysé les
implications de l’arrêt et a demandé à l’Italie quelles mesures elle comptait
prendre pour s’y conformer. L’Italie est liée par cet arrêt et s’est déclarée
déterminée à s’y conformer, notamment en ce qui concerne tout accord de nature
opératoire, existant ou futur, avec la Libye. Compte tenu des garanties données
par l’Italie, la Commission a clos ce dossier. L’analyse de l’arrêt a été prise
en compte dans la proposition de règlement de la Commission établissant des
règles pour la surveillance des frontières maritimes dans le cadre de la
coopération opérationnelle coordonnée par Frontex, destiné à remplacer la
décision 2010/252/UE du Conseil qui a été annulée[10].
Cette proposition a été adoptée le 12 avril 2013[11]
et des discussions ont été entamées avec le Parlement européen et le Conseil. 3.4. Faiblesses répertoriées dans le cadre du
mécanisme d’évaluation de Schengen Dans le cadre du mécanisme actuel d’évaluation de Schengen[12],
des experts nationaux, le secrétariat général du Conseil et la Commission
évaluent régulièrement l’application de l’acquis de Schengen par les États
membres. Entre le 1er novembre 2012 et le 30 avril 2013,
des évaluations Schengen ont été effectuées: ·
concernant la coopération policière en Estonie, en Lettonie et en
Lituanie; ·
concernant les frontières aériennes en Pologne, en Slovaquie et
en République tchèque; ·
concernant les frontières terrestres en Estonie, en Lettonie et
en Lituanie; ·
concernant les visas en Estonie, en Pologne et en Slovaquie. Les rapports sont toujours en cours de finalisation, mais on
s’attend à ce qu’ils contiennent des commentaires positifs et négatifs ainsi
que des recommandations sur des questions telles que la formation, le recours à
l’analyse de risque, les échanges d’informations, la coopération internationale
et les infrastructures aux points de passage frontaliers ainsi que les
ambassades et les consulats. Comme ce fut le cas au cours du semestre
précédent, des améliorations sont généralement possibles mais aucun manquement
n’a été constaté qui exigerait que la Commission prenne des mesures
immédiatement. À la suite de sa dernière mission effectuée en février 2013,
la Commission invite la Grèce à continuer à mettre en œuvre son plan d’action
Schengen et réitère son engagement à soutenir les efforts que ce pays déploie
pour assurer la gestion de ses frontières extérieures, notamment par
l’intermédiaire du Fonds pour les frontières extérieures et avec l’assistance
fournie par Frontex. Un calendrier indicatif des évaluations Schengen de mai à
octobre 2013 figure à l’annexe I. 3.5. Suppression des contrôles aux frontières
intérieures avec la Bulgarie et la Roumanie Après que le Conseil a conclu, en juin 2011, que tant la
Bulgarie que la Roumanie remplissent les critères requis pour appliquer
pleinement l’acquis de Schengen, des mesures supplémentaires susceptibles de
faciliter leur adhésion ont été mises en œuvre. Le Conseil n’a cependant pas
été en mesure de statuer sur la levée des contrôles aux frontières intérieures
avec ces pays. La Commission continue de soutenir pleinement l’adhésion de la
Bulgarie et de la Roumanie à l’espace Schengen, ainsi que les efforts de la
Présidence en ce sens. 4. Mesures d’accompagnement 4.1. Utilisation du système d’information
Schengen La deuxième génération du système d’information Schengen
(SIS II) a été mise en exploitation le 9 avril 2013, offrant aux États membres
des fonctionnalités améliorées et nouvelles, ainsi que de nouvelles catégories
de signalements. Afin que le SIS II puisse être utilisé au maximum de son potentiel,
la Commission, en coopération avec les États membres, a mis à jour le manuel
SIRENE pour adapter à l’environnement SIS II la coopération pratique entre les
bureaux SIRENE (créés pour échanger des informations supplémentaires sur les
signalements dans le SIS). De plus, la Commission a soutenu l’Agence européenne
pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au
sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (eu‑LISA) dans la
mise en place des modules de formation à l’utilisation technique du SIS II. Des
formations initiales, résidentielles et en ligne, ont été organisées en
coopération avec le Collège européen de police (CEPOL) et des experts des États
membres, et seront poursuivies après le transfert de la gestion opérationnelle
du SIS II à l’agence eu-LISA en mai 2013. Enfin, une campagne d’information
axée sur l’objectif du nouveau système et ses aspects relatifs à la protection
des données a accompagné la mise en service du SIS II. 4.2. Utilisation du système d’information sur
les visas Le système d’information sur les visas (VIS[13])
est un système d’échange d’informations sur les visas de court séjour. Après sa
mise en exploitation dans la première région (Afrique du Nord), la deuxième
région (Proche-Orient) et la troisième région (région du Golfe)[14],
le VIS a été lancé le 14 mars 2013 dans la quatrième région (Afrique
occidentale) et la cinquième (Afrique centrale). Le 6 juin 2013, le VIS sera
opérationnel dans la sixième région (Afrique orientale) et dans la septième (Afrique
australe), le 5 septembre 2013 dans la huitième (Amérique du Sud) et le 14
novembre 2013 dans la neuvième (Asie centrale), la dixième (Asie du Sud-Est) et
la onzième région (Palestine). La séquence et éventuellement les dates de
déploiement dans les autres régions font l’objet de discussions avec les États
membres et seront décidées au cours des prochains mois. Le VIS fonctionne correctement et, en date du 6 mai 2013, le
système avait traité 2,9 millions de demandes de visa, donnant lieu à la
délivrance de 2,4 millions et au refus de 348 000 visas. Malgré les
efforts incessants consentis par les États membres, le principal sujet de
préoccupation reste l’effet à moyen et long terme d’une qualité non optimale de
données (tant biométriques qu’alphanumériques) saisies dans le VIS par les
autorités consulaires des États membres. Depuis le 1er décembre
2012, c’est l’agence eu-LISA qui gère le VIS. 4.3. Politique des visas et accords de
réadmission Mécanisme de suivi postérieur à la libéralisation du
régime des visas pour les Balkans occidentaux[15] Selon le rapport de Frontex pour
la période du 31 décembre 2012 au 3 février 2013, le nombre de demandes d’asile
déposées par des ressortissants d’un pays des Balkans occidentaux dans les cinq
États de l’UE/l’espace Schengen qui reçoivent le plus de demandes a diminué de
44 % en janvier 2013 par rapport au même mois de 2012. Alors que le nombre
de demandeurs d’asile en provenance de Serbie, du Monténégro et de l’ancienne
République yougoslave de Macédoine a diminué (respectivement, de 61 %
pour la Serbie, 45 % pour le Monténégro et 46 % pour l’ancienne
République yougoslave de Macédoine), on a constaté une augmentation
considérable des demandes d’asile introduites par des ressortissants d’Albanie
(+ 74 %) et de Bosnie-et-Herzégovine (+ 51 %). Les
destinations privilégiées restent l’Allemagne, suivie par la Suède, la
Belgique, la Suisse et le Luxembourg. Accords de réadmission Afin de faciliter la réadmission dans leur pays d’origine de
personnes en séjour irrégulier dans un État membre, la Commission a paraphé, en
avril 2012, un accord de réadmission avec le Cap-Vert, dont le Conseil a
autorisé la signature en février 2013. L’accord de réadmission avec la Turquie
a été paraphé en juin 2012; sa signature est attendue, ainsi que l’ouverture
d’un dialogue sur l’assouplissement du régime des visas. En octobre 2012,
un accord de réadmission avec l’Arménie a été paraphé et la Commission poursuit
ses efforts en vue de parvenir à sa signature et à sa conclusion dans les plus
brefs délais. En outre, des négociations ont été lancées avec l’Azerbaïdjan
concernant la conclusion d’un accord facilitant la délivrance des visas et d’un
accord de réadmission. ANNEXE I : Calendrier indicatif des évaluations
Schengen de mai à octobre 2013[16] Calendrier || États membres || Thème 2-10 juin 2013 || Estonie, Lettonie et Lituanie || SIS/Sirene 7-18 juillet 2013 || Pologne, Slovaquie || Frontières terrestres 8-14 septembre 2013 || Malte et Slovénie || SIS/Sirene 29 septembre-9 octobre 2013 || Hongrie, Slovénie || Frontières terrestres 6-12 octobre 2013 || République tchèque, Slovaquie || SIS/Sirene [1] COM(2011)
561 final. [2] Analyse
des risques trimestrielle de Frontex, octobre-décembre 2012. [3] Analyse
des risques trimestrielle de Frontex, octobre-décembre 2012. [4] La
France et la Grèce n’y ont pas participé. [5] Présentation
de la présidence chypriote au groupe de travail «frontières» du Conseil en
décembre 2012. [6] Par
ailleurs, 728 personnes ont été signalées au Royaume Uni, principal pays de
destination dans l’UE. [7] Règlement
(CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil établissant un code
communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les
personnes (code frontières Schengen). [8] Document
du Conseil n° 6346/13 FRONT 9 COMIX 90. [9] Affaire
Hirsi Jamaa et autres c. Italie. Requête n° 27765/09. [10] Arrêt
du 5 septembre 2012 dans l’affaire C-355/10, Parlement européen contre Conseil. [11] COM(2013) 197 final. [12] SCH/Com-ex (98) 26 déf. [13] Décision
du Conseil du 8 juin 2004 portant création du système d’information sur les
visas (VIS) (2004/512/CE). [14] Décision
d’exécution de la Commission du 21 septembre 2011 déterminant la date à compter
de laquelle le système d’information sur les visas (VIS) débute son activité
dans une première région (2011/636/UE), décision d’exécution de la Commission
du 27 avril 2012 déterminant la date à compter de laquelle le système
d’information sur les visas (VIS) débute son activité dans une deuxième région
(2012/233/UE), décision d’exécution de la Commission du 21 septembre 2012
déterminant la date à compter de laquelle le système d’information sur les
visas (VIS) débute son activité dans une troisième région (2012/512/UE),
décision d’exécution de la Commission du 7 mars 2013 déterminant la date à
compter de laquelle le système d’information sur les visas (VIS) débute son
activité dans une quatrième et une cinquième région (2013/122/UE). [15] Depuis
le 19 décembre 2009, les citoyens de l’ancienne République yougoslave de
Macédoine, du Monténégro et de la Serbie titulaires d’un passeport biométrique
bénéficient d’un régime d’exemption de visa pour voyager dans les États membres
de l’UE, conformément au règlement n° 539/2001. Dans les mêmes conditions,
les citoyens d’Albanie et de Bosnie-et-Herzégovine bénéficient d’un régime
d’exemption de visa comparable depuis le 15 décembre 2010. [16] Document
du Conseil n° 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423.